Het debat over de herziening van de Europese begrotingsregels moet met grote urgentie gevoerd worden. Het is daarom goed dat de Europese Commissie in haar discussiestuk deze week met een inhoudelijke voorzet kwam. Maar het ontbreekt aan fundamentele reflectie en verbeeldingskracht, zowel bij de Europese Commissie als de coalitie van zuinige lidstaten. Zij richten zich voornamelijk op betere naleving, terwijl de huidige regels niet handhaafbaar zijn omdat ze achterhaald en onuitvoerbaar zijn. Een fundamentele herziening van de begrotingsregels is daarom noodzakelijk.
Mentaliteitsprobleem
Het gebrek aan verbeeldingskracht legt een diepgeworteld mentaliteitsprobleem bloot. Te vaak worden begrotingsdiscussies gevoerd over de vraag wat financieel verstandig is, in plaats van wat maatschappelijk nodig is. Daarbij is “verstandig” een synoniem geworden voor budgettaire zuinigheid. En houden we er een misplaatste appreciatie van risico’s op na. Aan de uitgavenkant is er immers alleen oog voor de risico’s van te veel doen, en niet van te weinig doen. Gek genoeg worden aan de lastenkant de steeds schever wordende verhouding tussen de effectieve belastingdruk op inkomen vis-á-vis kapitaalinkomen binnen het denkkader van diezelfde budgettaire zuinigheid niet geproblematiseerd.
Met deze mentaliteit gaan we het de komende decennia niet redden. De klimaatopgave is gigantisch. Economen van denktank Bruegel becijferden onlangs dat Europese overheden tot 2030 zo’n 100 miljard euro meer moeten investeren dan nu op de rol staat, om überhaupt de doelstelling van 55% uitstootreductie te halen. Ook andere lasten dreigen we naar volgende generaties door te schuiven, door onvoldoende te investeren in onderwijs, het stikstofprobleem, volkshuisvesting en Europa’s geopolitieke onafhankelijkheid. Te lang heeft de overheid zich teruggetrokken en de grote transities aan de markt overgelaten. Dit werkt niet langer. De overheid zal sturend moeten gaan optreden. Dat vraagt om een visie op de rol van publieke investeringen en groene industriepolitiek. Maar het vraagt ook om begrotingsregels die deze visie faciliteren.
Race naar de bodem
Aan de inkomstenkant moeten er daarom Europese afspraken komen over effectieve minimumtarieven voor kapitaalinkomsten en de grootste multinationals. Want ook diegenen die de ‘zuinige school’ van begroten aanhangen, zouden moeten vinden dat goed begroten ertoe noopt de internationale race naar de bodem van steeds lagere belastingtarieven te stoppen. Daarvoor kan inhoudelijk op ambitieuze wijze invulling gegeven worden aan de recent bestendigde OESO-afspraken over minimumtarieven in de vennootschapsbelasting en een internationaal mechanisme voor grondslagbepaling. De Europese implementatie hiervan, verwacht voor 2023, valt in de tijd samen met de herziening van de begrotingsregels.
Groene investeringsregel
Ook aan de uitgavenkant moet het echt anders. Met de huidige begrotingsregels wordt het haast ondoenlijk om de zelf opgelegde klimaatdoelstellingen te behalen. In de formatie lijkt dit onderkend te worden. Door klimaatinvesteringen in fondsen buiten de begroting te plaatsen, kunnen deze buiten het EMU-relevante saldo gehouden worden. Uitgaven vanuit het fonds tellen dan niet mee voor de staatsschuld.
In feite wordt daarmee toegegeven dat de huidige begrotingsregels te beklemmend werken. Maar het is onwenselijk dat landen op eigen houtje creatief gaan boekhouden om zo hun uitgavenruimte te verhogen. Daarmee verliezen we immers grip op de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid. Nederland zou het niet appreciëren als zuidelijke Europese landen het op dergelijke wijze aanpakken. En dat is terecht.
Juist daarom moet er een speciale investeringsregel komen voor klimaatinvesteringen. Deze investeringen kunnen beoordeeld worden op hun bijdrage aan de CO2-reductie en de do-no-significant-harm criteria van de groene taxonomie. De Europese Commissie kan daarbij eenzelfde soort mandaat krijgen als bij de beoordeling van de herstelfondsplannen. Daarmee komt er ook een effectiever alternatief voor het naleven van Europese aanbevelingen voor structurele hervormingen en investeringen. Dit moet hand in hand gaan met Europese afspraken, in de begrotingsregels of het Europese staatssteunkader, om (fiscale) fossiele subsidies zo snel mogelijk te verbieden.
Staatsschulden
Daarnaast moet het kabinet minder krampachtig gaan doen over hoge staatsschulden en schuldreductie. Economisch onderzoek wijst uit dat de groei niet afneemt als de schuld van een land boven de 90% uitkomt. Bovendien hebben het ECB-beleid en de subsidies uit het herstelfonds, waar Nederland ook tegen was, de weerbaarheid van de eurozone tegenover speculaties tegen de euro op kapitaalmarkten verbeterd. De reden dat de huidige regels wat betreft schuldafbouw – per jaar door een fors begrotingsoverschot 1/20e van de schuld boven de 60% terugdringen – niet worden nageleefd, is dat deze economieën compleet kapot zouden bezuinigen en daarmee het politieke draagvlak voor de eurozone zou verwoesten. Het heeft dus ook geen zin aan deze arbitraire en achterhaalde schuldreductiedoelstelling vast te houden.
Ook moeten we af van het sturen op structurele saldi, die de meeste landen dwingt tot een maximaal begrotingstekort van 0,5% van het bbp (geschoond voor conjuncturele effecten en incidentele maatregelen). Deze regel leidt tot nodeloze complexiteit en maakt begrotingsbeleid afhankelijk van grove mathematische schattingen (over de output gap). Door een simpele uitgavenregel centraal te stellen, worden de ontwikkelingen aan de inkomstenkant losgekoppeld van de uitgavengroei. De toegestane groei van de overheidsuitgaven mag dan (behalve bij activatie van de algemene ontsnappingsclausule) niet harder stijgen dan de trendmatige groei van de economie. Daarbij kan een landspecifiek pad ingebouwd worden voor lidstaten met de hoogste staatsschulden (waarover ook wij ons best zorgen maken), waardoor er ruimte ontstaat om zonder schadelijke bezuinigen schuldniveaus af te bouwen.
Een meer centrale rol voor de uitgavenregel dringt de complexiteit van de huidige regels terug en zou het procyclische karakter van de regels bovendien verminderen. Dit voorkomt dat we onszelf bij het opnieuw inwerking stellen van de huidige regels in 2023, net als in de eurocrisis, een dubbele dip in zouden bezuinigen. Met een uitgavenregel leiden mee- en tegenvallers aan de inkomstenkant in tijden van hoogconjunctuur respectievelijk crises niet langer direct tot nog meer uitgaven of juist averechtse bezuinigingen.
Het kabinet moet afstappen van de aloude reflex om samen met andere begrotingshavikken werkbare Europese begrotingsregels te dwarsbomen. Aan de formatietafel moet nu werk gemaakt worden van een nieuw budgettair begin. Alleen door de achterhaalde regels opnieuw vorm te geven op basis van een oprechte analyse, kan de door Nederland zo vurig gewenste naleving van de regels verbeteren.
Bas Eickhout is delegatieleider van GroenLinks in het Europees Parlement. Kees Vendrik is Eerste Kamerlid voor GroenLinks.
Literatuur
Darvas, Z. and G. Wolff (2021) ‘A green fiscal pact: climate investment in times of budget consolidation’, Policy Contribution 18/2021, Bruegel
Herndon, T., Ash, M., & Pollin, R. (2014). Does high public debt consistently stifle economic growth? A critique of Reinhart and Rogoff. Cambridge Journal of Economics, 38(2), 257-279.
Auteurs
Categorieën