Nederland: het kartelparadijs
van Europa?
Het Europese mededingingsrecht is aanzienlijk stringenter van aard dan het
Nederlandse. In Nederland bestaan plannen om het mededingingsregime aan te
scherpen. De auteur beschrijft de beschikkingspraktijk van het Europese Hof van Justitie
voor zover deze betrekking had op inbreuk op het kartelverbod. Vervolgens wordt een
vergelijking gemaakt met de kartelpolitiek van de belangrijkste lidstaten. Gelet op de
bezwaren tegen kartelvorming en rekening houdend met de mededingingsregelgeving in
andere lidstaten, wordt een spoedige aanpassing aan Europese normen aanbevolen.
PROF. DR. H.W. DE JONG*
In een aantal belangrijke Europese landen tekent zich
een duidelijke verscherping van het kartelbeleid af. Ook in
Nederland bestaan vergevorderde plannen het mededingingsregime op belangrijke punten aan te scherpen en te
richten naar de EG-praktijk. Dat betreft dan met name een
algemeen verbod op zware horizontale kartels als prijsregelingen en marktverdeling. De Nederlandse Wet economische mededinging staat deze kartels nog steeds toe,
tenzij ze strijdig zijn met het algemeen belang. In de praktijk
heeft dit geresulteerd in een lange lijst van geregistreerde
en dus geaccepteerde prijs- en marktverdelingskartels. In
het Europese mededingingsrecht geldt een vrijwel absoluut verbod op dit soort kartels, tenzij ze naar hun aard of
omvang geen merkbaar effect hebben op de mededinging
of tenzij ze de tussenstaatse handel niet of nauwelijks
kunnen beihvloeden. De belangrijkste omliggende lidstaten voeren een vergelijkbaar beleid voor horizontale prijsen afzetkartels.
Dit artikel behandelt het Nederlandse kartelbeleid in het
mededingingspolitieke krachtenveld van Europa. Het kartelbeleid vormt het hart van elk mededingingspolitiek systeem. We beperken ons hiertot de genoemde horizontale
kartels, omdat juist op dit gebied de verschillen tussen het
Nederlandse en het Europese systeem het grootst zijn.
Het nationals en communautaire kartelbeleid
Nederlandse ondernemingen hebben te maken met
twee concurrentie- of mededingingsregimes. Het Nederlandse regime, gebaseerd op de Wet economische mededinging (Wem) van 1956, hanteert het uitgangspunt dat
kartels in principe toegestaan zijn tenzij de minister op
grand van het algemeen belang aanleiding ziet de overeenkomst geheel of gedeeltelijk te verbieden ofwel onverbindend te verklaren in de terminologie van de Wet (Wem
art. 19). De Wet biedt daarnaast de mogelijkheid bepaalde
typen overeenkomsten generiek te verbieden (art. 10). Dat
zou het geval kunnen zijn, wanneer bepaalde typen kartels
vrijwel zonder uitzondering schadelijk geacht worden. Van
244
deze laatste mogelijkheid is echter sporadisch gebruik
gemaakt. Het Nederlands mededingingsregime wordt
daarom niet ten onrechte een misbruiks- of toetsingsstelsel
genoemd. Wat is er van deze toetsing terecht gekomen?
In de Nederlandse praktijk is geen voorbeeld te vinden
van succesvol formeel optreden tegen individuele horizontale prijs- of marktverdelingskartels. Wel zijn er in een
aantal gevallen kartels voorkomen of verdwenen na informele druk door het ministerie. Tussen 1978 en 1987 werden bij voorbeeld 22 horizontale prijsregelingen vrijwillig
ingetrokken na overleg met het ministerie . Blijft echter dat
er medio 1989 zo’n 300 landelijke, regionale en lokale
mededingingsregelingen in hetkartelregistergeregistreerd
waren, waaronder 129 prijsregelingen en 69 marktverdelingsafspraken. Twintig procent hiervan betrof combinaties
van beide karteltypen. label 1 geeft een overzicht.
Alhoewel daar, gezien de coulantheid die uit het bovenstaande blijkt, weinig reden toe bestaat moet het niet uitgesloten geacht worden dat er nog vele prijs- en marktverdelingsregelingen de facto functioneren die niet aangemeld
zijn. De redenen voor dit falen van het individuele, casuistische kartelbeleid zijn elders reeds uitvoerig geanalyseerd2.
Ook de mogelijkheid die de Wem biedt om generieke maatregelen te nemen is, zoals gezegd, sporadisch gebruikt.
Uitzonderingen zijn de maatregelen die genomen zijn tegen
collectieve, verticale prijsbinding, disciplinaire kartelrechtspraak en bepalingen in mededingingsregelingen aangaande het aannemersoverleg in de bouwsector. Weliswaar vindt
er informeel kartelbeleid plaats, maar de effectiviteit van dit
beleid is sterk afhankelijk van de bereidheid formeel op te
treden, eventueel met behulp van sancties.
De gevolgen van deze kartel-paradijselijke omstandigheden mogen ons dan ook niet verwonderen. Nederlandse
* De auteur is verbonden aan de Universiteit van Amsterdam.
1. Adviesaanvraag horizontale prijsregelingen, 8 maart 1989.
2. H.W. de Jong, Mededingingspolitiek: ficties en feiten, ESB, 1
januari 1986, biz. 3; M.R. Mok, Kartelrecht-deel I, 1987, biz. 42
e.v.; A.P.J. ‘t Gilde en D.J. Haank, De praktijk van de Wet economische mededinging, 1985; L. Peeperkorn, Mededingingsbeleid
op klompen, Tijdschrift Politieke Economie, jg. 10, 1987, biz. 57.
Tabel 1. Geregistreerde prijs- en marktverdelingskartels,
medio 1989 (in procenten)
Prijskartels
Marktverdelingskartels
Produktie
Afzet/afname
Leveranciers/afnemers
Gebied
28
28
36
3
5
Vaste prijs
Minimumprijs
Aanbesteding
4
57
9
30
Max.prijs/provisie
Overige
ondernemers beschouwen kartelvorming de facto als een
verworven recht. Dat geldt dan met name voor de Nederlandse markt. Op de Europese markt ligt dat anders.
Krachtens art. 85 van het Verdrag van Rome zijn mededingingsbeperkende afspraken en onderling afgestemde
gedragingen verboden wanneer er een ongunstige invloed
van kan uitgaan op de handel tussen de lidstaten. Dit
laatste wil geenszins zeggen dat bij een kartel ondernemingen uit verscheidene lidstaten aangesloten moeten zijn om
art. 85 van toepassing te doen zijn. Ook is het niet noodzakelijk dat grensoverschrijdende goederen- of dienstenstromen rechtstreeks onderwerp van een mededingingsbeperkende afspraak vormen. Door het Europese Hof van
Justitie is beslist dat een kartel ook de handel tussen de
lidstaten ongunstig kan beTnvloeden wanneer bij dit kartel
alleen ondernemingen uit een lidstaat zijn betrokken maar
niettemin aannemelijk is dat door de aanwezigheid van het
kartel de toegangsmogelijkheden van buitenlandse aanbieders tot de markt in die lidstaat kunnen worden beperkt3.
Door deze ontwikkeling in de jurisprudentie is vast komen
te staan dat de bevoegdheid van de Europese Commissie
tenminste een flink deel van de zwaardere, nationaal werkende kartels omvat.
Gezien het voorgaande hebben we ons de vraag gesteld
of er tussen de lidstaten belangrijke verschillen te zien zijn
in de mate waarin de Commissie is opgetreden tegen
kartels waartegen een optreden op grand van de nationale
kartelwetgeving evenzeer in de rede zou hebben gelegen.
Om een antwoord op deze vraag te vinden is een analyse
gemaakt van de beschikkingenpraktijk van de Commissie
vanaf 1970, voor zover deze betrekking had op inbreuken
op het kartelverbod4. Beschikkingen waarmee een ontheffing van het kartelverbod werd verleend vallen buiten het
bestek van de analyse. Van de inbreukbeschikkingen heeft
er een groot aantal betrekking gehad op mededingingsbeperkingen met een typisch internationaal karakter. Dit zijn
allereerst de zaken die pogingen tot verhindering van parallelle handelsstromen door ondernemingen betroffen.
Voorts is er een aantal beschikkingen geweest die grote,
Internationale prijs- en marktverdelingskartels raakten.
Dergelijke zaken lijken primair tot het terrein van de communautaire autoriteiten gerekend te moeten worden, ofwel
Tabel 2. Frequence van zware mededingingsbeperkingen
met een hoofdzakelijk nationale reikwijdte die sinds 1970
onderwerp zijn geweest van art. 85, lid 1 beschikkingen van
de Europese Commissie
Ned.
Belgie
Lux.
Frank.
Italie
Duitsl.
Horizontale prijsen kortingsregelingen
Marktverdeling
Collectief exclusief verkeer
Collectieve verticale prijsbinding
ESB 14-3-1990
7
5
6
4
3
2
6
4
2
3
1
1
1
2
2
4
1
1
–
–
–
omdat een specifiek communautair belang in het geding is,
zoals wanneer opgetreden wordt tegen afscherming van
nationale markten, of omdat het juridisch instrumentarium
van nationale overheden tekort schiet.
Anderzijds zijn er enkele tientallen inbreukbeschikkingen geweest betreffende mededingingsbeperkingen met
een in hoge mate nationale betekenis. Hiervan hebben er
zo’n 27 betrekking gehad op zwaardere vormen van zuiver
horizontale of gemengde kartels. De meeste hiervan hadden betrekking op de markt van een lidstaat. Enkele gevallen betroffen de markt van een beperkt aantal lidstaten
zoals van Belgie’ en Luxemburg of de gehele Benelux. Ook
deze gevallen menen wij, gezien hun beperkte territoriale
reikwijdte, te moeten rekenen tot de kartels waartegen
nationaal optreden verwacht had kunnen worden.
Wanneer we van deze laatste groep een onderverdeling
maken naar de aard van de kartelafspraak enerzijds en
naar het nationaal territoir waarop de regeling werkzaam
was anderzijds, ontstaat het in tabel 2 geschetste beeld.
Let wel: een beschikking kan verscheidene keren voorkomen in de tabel. Een kartel kan immers verscheidene
zaken regelen (bij voorbeeld horizontale kortingafspraken
en verticale prijsbinding). Bovendien kan de regeling op
verscheidene landen van toepassing zijn.
Deze uitkomst mag frappant genoemd worden. Van de
in totaal 27 beschikkingen die in dit overzicht zijn verwerkt,
hebben er elf betrekking op Nederlandse regelingen, drie
betreffen de Benelux, vijf betreffen Belgische regelingen,
en een beschikking heeft een Belgisch-Luxemburgse regeling als onderwerp. De resterende zeven beschikkingen
slaan op regelingen die de Duitse, de Franse of de Italiaanse markt als object hebben. In de overige zes EG-landen
zijn regelingen van de genoemde typen nooit onderwerp
van een beschikking van de Commissie geweest.
Zonder dit verschijnsel al te eenzijdig te willen verklaren,
moet worden geconcludeerd dat een groot deel van de
procedures die de Commissie sinds 1970 heeft voltooid ten
aanzien van zware horizontale mededingingsregelingen
met een min of meer nationale reikwijdte, in de Beneluxlanden hun beslag hebben gekregen. Zo mogelijk nog
opvallender is de waarneming dat Nederland in alle opzichten koploper is. Zowel ten aanzien van het absolute aantal
beschikkingen (41 %) als ten aanzien van elk der in tabel 2
onderscheiden mededingingsbeperkingen scoort Nederland het hoogst (38%).
Het Nederlandse bedrijfsleven is praktisch gesproken
dus in drie categorieen verdeeld. Op de eerste plaats zijn
er ondernemingen die door hun omvang en Internationale
orientatie te maken hebben met het concurrentieregime
van de EG, waarin zware horizontale kartels per se verboden zijn. Daarnaast zijn er ondernemingen die in Nederland
een prijs- of marktverdelingskartel exploiteren met een
landelijke werkingssfeer. Zij kunnen, met terugwerkende
kracht, met art. 85, lid 1, te maken krijgen, afhankelijk van
de (potentiele) drempelverhogende werking voor de interstatelijke handel, van mogelijke klachten. En ten slottezijn
er regelingen van louter regionale of lokale betekenis, die
weinig of geen hinder ondervinden.
De Nederlandse beleidsvoornemens
De afgelopen jaren hebben ook in Nederland in het teken
gestaan van het rehabiliteren van de marktwerking en het
beleidsmatig orienteren op een drempelvrije interne markt.
3. Vereniging van Cement Handelaren (VCH)-arrest, H.v.J. zaak
8/72.
4. Bron: de Publikatiebladen van de Europese Gemeenschappen
(L-serie).
245
De zichtbare gevolgen waren het afschaffen van het prijsbeleid, de omschakeling van sectorspecifiek industriebeleid
naar voornamelijk generiek technologiebeleid, het waar mogelijk dereguleren, privatiseren en het ‘at arm’s length’ laten
functioneren van overheidsdiensten of instellingen en recent
de uitvoering van de reeks maatregelen in het kader van de
Europese Akte. Minder specifieke overheidsbemoeienis met
de werking van markten dient echter gepaard te gaan met
duidelijke, randvoorwaarden stellende concurrentieregels
voor de deelnemers aan het economisch verkeer5. Voorkomen moet worden dat zelfregulerende kartels de plaats
innemen van de terugtredende overheid.
Vanaf het begin van deze ontwikkeling is onderkend dat
het mededingingsbeleid in deze een krachtige rol zou
moeten spelen. Dit vond zijn weerslag in het op 8 juli 1987
gepresenteerde activiteitenplan voor het mededingingsbeleid waarin gesteld werd dat een goed werkend marktmechanisme als een wezenlijk onderdeel van het algemeen
belang beschouwd diende te worden6. Daarmee tekende
zich een naderende trendbreuk af in de traditionele beleidslijn waarin kartels de facto alleen gecorrigeerd werden,
wanneer daarvan misbruik werd gemaakt.
Het activiteitenplan werd een jaar later geconcretiseerd
in de brief aan de Tweede Kamer “een jaar activiteitenplan
mededingingsbeleid”7. Hierin werden vijf strategische thema’s kenbaar gemaakt voor de komende jaren. Het beleid
zou zichtbaarder en toegankelijker worden; dat wil zeggen
een betere voorlichting, meer formele procedures resulterend in meer jurisprudence en openbaarheid van het kartelregister. Daarnaast werd een alerter (actiever opsporingsbeleid), Europeser en scherper mededingingsbeleid
in Nederland aangekondigd. Bij dit laatste werd niet alleen
gedacht aan een scherpere beoordeling van individuele
kartels maar eveneens aan generieke verboden van horizontale prijskartels en marktverdelingskartels. Op 8 maart
1989 werd het voorgeschreven advies gevraagd aan de
Commissie economische mededinging over een generieke
onverbindendverklaring en een verbod van horizontale
prijskartels, waarop 6 december 1989 een advies volgde.
Een vergelijkbare adviesaanvraag is in voorbereiding voor
een generieke verbodsmaatregel ten aanzien van horizontale marktverdeling.
De ingezette beleidslijn bleef niet zonder kritiek. Met
name het georganiseerde bedrijfsleven pleit ervoor de
zaken te laten voor wat zij zijn. Onder het motto “VNO en
NCW kiezen voor Europa” wordt geopteerd voor de voortzetting van het huidige nationale misbruik- of toetsingsbeleid, als aanvulling op het Europese verbodsbeleid. De
belangrijkste argumenten zijn8, dat een nationaal verbod
van horizontale prijs- en marktverdelingskartels:
– een consistent, eenvormig toezicht op de marktwerking
in de EG in gevaar zou brengen;
– de EG-mededingingsregels door middel van nationale
maatregelen zou frustreren; en
– verwarring zou doen ontstaan bij het Nederlandse bedrijfsleven over de vraag welk rechtstelsel van toepassing is.
rallelliteit van beleid geformuleerd11. Maar we kunnen nog
een stap verder gaan. Om het EG-beleid niet te frustreren,
zou verdedigd kunnen worden dat de Nederlandse overheid de voorgenomen verbodsmaatregelen moet nemen.
Kapteyn en VerLoren van Themaat, beide rechter bij het
Europese Hof van Justitie, stellen waar het gaat om het in
dit opzicht identieke verschijnsel van collectief exclusief
verkeer12: “Dit soort afspraken blijkt een specialiteit van
Nederland en Belgie te zijn en men vraagt zich af, waarom
de Nederlandse regering er nog niet toe is overgegaan de
Commissie te ontlasten door een generieke onverbindendverklaring van dit soort afspraken op grand van de Wem.
Men zou zelfs kunnen stellen dat het algemeen belang
vereist, dat de Nederlandse overheid, waar dat mogelijk is,
strijd met het EG-verdrag opheft en dat zij daartoe bovendien ingevolge art. 5 van het verdrag verplicht is”13.
Naar een EG georienteerd kartelbeleid
Wat convergentie binnen Europa op mededingingspolitiek gebied inhoudt, wordt duidelijk wanneer we de ontwikkelingen in de ons omringende lidstaten kort de revue laten
passeren.
Verenigd Koninkrijk
Het Engelse kartelbeleid staat aan de vooravond van
een belangrijke koerswijziging. In het zogenaamde Green
Paper Review of restrictive trade practices policyâ„¢ en in
het meer recente White Paper Opening markets: new
policy on restrictive trade practices wordt onder meer voorgesteld om de Restrictive Trade Practices Act uit 1976 te
vervangen door een systeem dat nauw aansluit bij dat van
art. 85 (1) EEG. Dat wil zeggen er wordt geopteerd voor
een verbod op horizontale mededingingsregelingen met de
volgende inhoud (par. 4.2 Green Paper): “A prohibition
(similar to Article 85 (1) of the EEC treaty) of all agreements
and concerted practices between undertakings, and decisions and recommendations by associations of undertakings which have the object or effect of preventing or
restricting or distorting competition, in the UK or in any part
of it”.
De overeenkomst in redactie met art. 85 is opvallend
evenals de voorgenomen ontheffingscriteria. Tot nu toe
gold ook in Engeland een systeem met een meldingsplicht
en toetsing aan het algemeen belang. Alhoewel de praktijk
ten aanzien van horizontale prijs- en marktverdelingskartels veel scherper was dan in Nederland, werd de oude
toetsingswetgeving op dit punt toch “te vriendelijk, onoverzichtelijk, kostbaar en belastend” gevonden 15
5. Rapport Commissie Geelhoed, Deregulering van overheidsdiensten, Tweede Kamer 1983-84, 17931, nr. 9, biz. 42.
6. Tweede Kamer, 1986-1987, 19700 XIII, hfdst. 118.
7. Tweede Kamer, 1988-1989, 20800 XIII, nr. 5.
8. VNO, NCW, Nationaal versus Europees mededingingsbeleid,
1990, biz. 46e.v.
Wij delen dit standpunt niet. Uitblijvende nationale verbodsmaatregelen frustreren het EG-beleid en veroorzaken
inconsistentie en verwarring. Vast staat, sinds het voornoemde VCH-arrest, dat op een deel van de 200 vermelde
mededingingsregelingen, namelijk op de kartels met interstatelijke handelseffecten, ookart. 85, lid 1 van toepassing
is9. Daarnaast, sinds het Walt Wilhelm-arrest10, dat er in
deze plaats is voor een zelfstandig nationaal mededingingsbeleid, naast het communautaire beleid, onder voorrang van het EG-recht en onder voorwaarde dat de lidstaten ervoor zorgdragen dat er geen conflicten onstaan tussen beide rechtsregimes. Met name hiervoor zijn de principes van de zogenaamde uniformiteit, effectiviteit en pa-
246
9. Bij het georganiseerd bedrijfsleven zal bekend zijn, dat het
grootste deel van deze kartels geregistreerd staat als regelingen
die betrekking hebben op de gehele Nederlandse markt.
10. Walt Wilhelm-arrest, H.v.J. zaak 14/68.
11. D.G. Goyder, EEC Competition law, 1988, biz. 347.
12. P.J.G. Kapteyn en P. VerLoren van Themaat, Inleiding tot het
recht van de Europese Gemeenschappen, 1980, biz. 323.
13. Het relevante deel van Art. 5 luidt: “De lidstaten treffen alle
algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de
nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van haar taak.”
14. Dept. of Trade & Ind., CM 331 en CM 727.
15. R. Essies, Transposing EEC competition law into UK restrictive
trading ageements legislation: the Government green paper, European Competition Law Review, 1988.
r
Frankrijk
In Frankrijk is op 1 december 1986 de “Ordinance relative a la liberte des prix et de la concurrence” van kracht
geworden16.
Art. 7 luidt als volgt: “Sont prohibees, lorsqu’elles ont
pour objet ou peuvent avoir pour effet d’empecher, de
restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un
marche, les actions concertees, conventions, ententes expresses ou tacites ou coalitions, notamment lorsqu’elles
tendent a: 1 Limiter I’acces au marche ou le libre exercise
de la concurrence par d’autres entreprises; 2 Faire obstacle a la fixation des prix par le libre jeu du marche en
favorisant artificiellement leur hausse ou leur baisse; 3
Limiter ou controler la production, les debouches, les investissements ou le progres technique; 4 Repartir les
marches ou les sources d’approvisionnement.”
Ook hier valt op de gelijkheid in redactie met art. 85.1 in
de aanhef en ook hier zien we (in lid 2 en 4) een expliciet
verbod op prijskartels en marktverdelingsregelingen. De
gelijkvormigheid met het EG-recht geldt overigens evenzeer de ontheffingsmogelijkheid. Naast een op de EG
georienteerde kartelwetgeving introduceerde Ordinance
86-1243 nog meer ingrijpende wijzigingen in de Franse
economische politiek. Wijzigingen die wijzen op een breuk
met het reguleringsverleden en op een keuze voor^ de
17
marktwerking en de contractvrijheid van ondernemers^
West-Duitsland
In de Bondsrepubliek Duitsland geldt een verbod op
horizontale mededingingsbeperkingen. In de Duitse mededingingswetgeving is nauwkeurig omschreven welke regelingen aanspraak kunnen maken op een uitzondering van
dit algemene verbod. Voorbeelden hiervan zijn overeenkomsten inzake uniforme leveringsvoorwaarden, standaardisatieregelingen, op de export gerichte kartelafspraken en specialisatie-overeenkomsten. Indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven kunnen onder andere
ook crisiskartels en rationalisatie-overeenkomsten in een
uitzonderingspositie geplaatst worden.
Bijzondere aandacht bestaat in de Bondsrepubliek voor
de positie van het mkb. Samenwerkingsvormen tussen
middelgrote en kleine bedrijven zijn toegestaan wanneer
zij het doelmatig functioneren van deze bedrijven bevorderen zonder de concurrentie substantieel te schaden. In
afwijking van een algemeen verbod dienaangaande mogen mkb-samenwerkingsverbanden aan nun deelnemers
niet-bindende advies-verkoopprijzen afgeven indien het
grootwinkelbedrijf zich op dezelfde markt van vergelijkbare
marketing-technieken bedient.
Ten aanzien van horizontale prijsafspraken en marktverdelingsregelingen is het regime in de Bondsrepubliek zeer
stringent. Ontheffingen voor dit soort regelingen worden
zelden verleend. Voorts is er sprake van een actief opsporingsbeleid en worden geconstateerde overtredingen
zwaar bestraft.
De economische effecten van kartels
De algemeen geaccepteerde opvatting onder economen is dat ‘naakte’ prijs- en marktverdelingskartels, dat wil
zeggen prijs- en afzetkartels die geen noodzakelijk hulpmiddel zijn voor andere, positiever te beoordelen vormen
van samenwerking (bij voorbeeld rationalisering, gezamenlijke marketing of R&D), zonder meer verwerpelijk zijn.
Vanwaar deze eensgezindheid als het gaat om prijs- en
marktverdelingkartels?
In principe is het bezwaar tegen prijs- en marktverdelingskartels dat, afhankelijk van marktdekking en de mate
waarin het kartel er in slaagt de gelederen gesloten te
ESB 14-3-1990
houden, er negatieve effecten kunnen optreden die niet
mogelijk zijn in een concurrentiele situatie. Er zijn een
drietal negatieve effecten te onderscheiden:
– prijs- en afzetkartels forceren een inkomensoverdracht
van de afnemers naar de (aandeelhouders van) ondernemingen. Over het maatschappelijk effect van deze
inkomensoverdracht zou, bij afwezigheid van een
blauwdruk voor de inkomensverdeling van Nederland,
nog verschillend gedacht kunnen worden. De maatschappelijke verspillingen van kartels, of in helder Nederlands, het weggegooide geld dat ermee gemoeid is,
ten gevolge van wat in economisch jargon bekend staat
als deadweight-losses18, rent-seeking wastes19 en technische of X-inefficientie , zijn echter nagenoeg onomstreden;
– prijs- en afzetkartels blokkeren of traineren de soms
noodzakelijke herstructurering van de sector of bedrijfstak. Ze belemmeren de dynamische werking van markten, waarin prijzen niet alleen het korte termijn produktie-aanbod uitlokken, maar ook dwingende signalen afgeven voorde noodzakelijke aanpassingen op de lange
termijn. De expansie van efficiente ondernemingen (via
interne groei of overnames) en de verdringing of uitkoop
van minder efficiente ondernemingen, wordt door het
kartel bemoeilijkt of zelfs effectief bestreden wegens de
destabiliserende effecten op de samenwerkingsovereenkomst;
– en ten slotte ontnemen kartels aan ondernemers de
stimulans te innoveren of diversificeren naar kansvolle
nieuwe sectoren. Dat wil zeggen; het ondernemerschap
zelf, gekenmerkt door het zoeken naar nieuwe produktiemogelijkheden, nieuwe produkten, andere markten en
efficientere organisatievormen wordt aangetast door
kartelconstructies waarin ondernemers wel hun juridische zelfstandigheid behouden, maar niet meer individueel verantwoordelijk en onafhankelijk zijn ten aanzien
van hun commerciele acties.
Kartels zijn organisatievormen tussen concurrentie en
concentraties die van beide werelden de slechtste eigenschappen in zich verenigen. Zowel in de economische
theorie als in het empirisch onderzoek ter zake, zijn dan
ook geen argumenten te vinden, die het bestaan van
‘naakte’ prijs- en marktverdelingskartels rechtvaardigen.
Slot__________________________
Kartelbeleid heeft met kartellisering dit gemeen: ofwel je
doet het goed, of je doet het niet. Een tussenweg levert ‘the
worst of all possible worlds’ op.
Wat kartellisering betreft: de meest inefficient werkende
ondernemingen vinden we in kartels, waarin de interne concurrentie en toetreding, al dan niet door halfslachtig kartelbe16. Journal official, 9 december 1986.
17. OESO, Competition policy in OECD countries 1986-1987,
Parijs, 1988, biz. 98-113.
18. De schattingen naar het belang van deadweight-losses in de
VS t.g.v. monopolistische prijsstelling varieren van 0,1% van het
bnp (Harberger, 1954) tot 7% (Cowling & Mueller, 1978). De
meeste schattingen komen tegenwoordig uit op rond 1% van het
bnp. Zie W.L. Baldwin, Market power, competition, and antitrust
policy, Homewood, 1987.
19. A. Gifford jr., Rent-seeking and nonprice competition, Quarterly
Review of Economics and Business, 1987; D.J. Boudreaux, Imperfectly competitive firms, non-price competition and rent seeking, J^E, 1989.
20. Sinds Harvey Leibensteins Allocative efficiency vs x-efficiency,
American Economic Review, nr. 56,1966, sterk in de belangstelling gekomen, maar ook daarvoor bepaald niet onbekend. Hicks:
“‘…the best of a monopoly profit is a quiet life”.
247
leid van overheidswege, open zijn. Indrukwekkende voorbeelden hiervan zijn te vinden in de internationale lijnvaart,
met name op de scheepvaartroutes met Amerikaanse aanloophavens waarop conferences uitzonderingsgewijs wel
mogen bestaan, maar niet de interne concurrentie en de
toegang tot het kartel mogen bestrijden. Met gevolg is dat de
Amerikaanse scheepvaart, als enige ter wereld, slechts met
zware subsidies op de been kan worden gehouden21.
Een vergelijkbaar verschijnsel doet zich voor bij kartelbeleid. De afgelopen 30 jaar is in Nederland gekozen voor
de tussenweg van een toetsingsbeleid, ook met betrekking
tot de algemeen, zelfs al in 1956, schadelijk geachte prijsen marktverdelingskartels. Waar dit toe heeft geleid, hebben we gezien. Het aantal bekende kartels is schrikbarend
hoog. Het aantal niet-aangemelde kartels kon echter wel
eens even groot zijn. En dit hoeven niet de meest onschuldige kartels te zijn. Waarom zou men deze aanmelden en
slapende honden wakker maken? De boetes op niet-aanmelding zijn laag (max. /10.000) en de kans op ontdekking
verwaarloosbaar klein. Ook bij niet-aanmelding zijn
kartelovereenkomsten in Nederland juridisch afdwingbaar.
De wal dreigt het schip te keren. Een analyse van de
beschikkingspraktijk van de Europese Commissie wijst uit
dat in de afgelopen 20 jaar zo’n 41 % van de beschikkingen
inzake zware horizontale nationale kartels of kartels met
een zware horizontale en nationale component, Nederlandse kartels betrof.
De tijd dringt. De gekozen tussenweg blijkt een doodlopende weg te zijn. Het Nederlandse kartelbeleid bevindt
zich derhalve op het kruispunt van twee wegen. Er zijn twee
reele opties.
De eerste optie: Nederland zet de lijn van verscherping
van het nationale kartelbeleid, zoals ingezet in 1985, voort
en effectueert die lijn met een algemeen verbod op zware
horizontale karteltypes. Deze lijn brengt Nederland in het
spoor van de EG alsmede dat van de belangrijkste handelspartners binnen de Gemeenschap, verscherpt het ondernemersklimaat en draagt daarmee bij aan een alert en
competitief bedrijfsleven, dat toegerust is de concurrentieslag aan te gaan op de open Europese markt. De tweede
optie: een satellietpositie van Nederland ten opzichte van
Brussel. Dat wil zeggen dat men afwacht hoever de Commissie en het Hof bereid zijn hun ‘art. 85 arm’ uit te strekken,
welke beleidscapaciteit de Europese Commissie wil en kan
inzetten op Nederlandse zaken en men continueert voor
wat nationale kartels met een zuiver nationale betekenis
betreft het casuTstisch beleid. De voorzienbare gevolgen
van deze laatste optie: efficientieverliezen, rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid in het gekartelliseerde, nationaal werkende Nederlandse bedrijfsleven en een verzwakking van het concurrentieel vermogen op de interne markt.
Het Nederlandse kartelbeleid zal steeds minder serieus
worden genomen, waardoor ook het internationale gezag
van de Nederlandse overheid bij het formuleren van concurrentiebeleid in de internationale fora (OESO, EG) zal
afnemen.
De opties zijn duidelijk. Ofwel Nederland kiestde komende maanden, zoals de ons omringende lidstaten, voor een
op de EG georienteerd scherp en efficient werkend verbodssysteem ten aanzien van horizontale kartels of men
kiest niet en accepteert de twijfelachtige reputatie het kartelparadijs van Europa te zijn.
H.W. de Jong
21. Zie voor een studie van falende antitrust regulering en de
resulterende subsidiering van de Amerikaanse koopvaardij: G.R.
Jantscher, Bread upon the waters: federal aids to the maritime
industries, Washington D.C., 1975, en voor een schatting van de
efficientieverliezen: R.A. Ellsworth, Liner conferences: evolution
of US policy, Marine Policy, 1983.