mening
Evaluatie sleutelgebiedenaanpak
In 2004 werden door het Nederlandse Innovatieplatform (IP)
Het valt wel op dat sindsdien in beleidsstukken van de overheid de
vier sleutelgebieden aangewezen waar Nederland prioritair op
life sciences en daarnaast ook ICT en duurzame energie gewoon
zou inzetten. Dit betekende een behoorlijke omslag in het beleid,
samen met de erkende sleutelgebieden als zwaartepunten worden
aangezien in dit land traditioneel grote weerstand bestaat tegen
genoemd (Ministeries van Economische Zaken en Onderwijs,
sectorspecifiek innovatiebeleid. Met deze keuze werd invulling
Cultuur en Wetenschap, 2008).
gegeven aan het principe backing winners. Daarbij probeert men
Begin dit jaar heeft het nieuwe Innovatieplatform een  valuatie
e
de bewezen sterke specialisaties van een land toekomstgericht
gepubliceerd van de sleutelgebiedenaanpak tot nu toe (IP,
verder te versterken. In tegenstelling tot de commissie-Wagner
2009), opgesteld door een Voortgangscommissie onder leiding
die in 1981 een soortgelijk voorstel deed, werd deze keer niet
van KPN-voorzitter Ad Scheepbouwer en voorbereid door
uitgegaan van objectieve criteria (Commissie Wagner, 1981). Er
PricewaterhouseCoopers. Het is een wat merkwaardige evaluatie
werd gekozen voor een bottom-up-benadering. Iedereen mocht
geworden. Zo concludeert deze commissie dat de huidige sleutelÂ
mogelijke sleutelgebieden onder de aandacht brengen. Dat leidde
gebiedenaanpak een goede is, maar constateert even later ook
tot niet minder dan 113 inzendingen. Deze werden met behulp van
dat vier van de zes gebieden bestaan uit weinig samenhangende
externe adviseurs beoordeeld en gegroepeerd. De vier selectieÂ
gehelen. Die sleutelgebieden moeten dan maar zelf meer focus
criteria waren: aansprekende zakelijke en maatschappelijke ambiaanbrengen!
ties, organiserend vermogen en commitment van de betrokken
Om het succes van het beleid tot nu toe te evalueren zou je
partijen, mondiaal concurrerende economische bedrijvigheid en
verwachten dat eerst de nulsituatie in 2004 beschreven was en
aanwezigheid van hoogwaardige kennis en technologie.
daarnaast dat kort verteld wordt welke projecten intussen zijn
Zodoende kwamen er vier sleutelgebieden uit de bus die door het
uitgevoerd en hoeveel geld daaraan besteed is. Voor elk van die
IP de ene keer met een Nederlandse, de andere keer met een
gebieden is dat immers nogal verschillend. Maar dat heeft de
Engelse benaming werden aangeduid: flowers en food, hightechVoortgangscommissie nagelaten.
systemen en -materialen, water en creatieve industrie. Omdat men
De commissie stelt terecht dat door de grote verschillen tussen
zo veel mogelijk voorstellen probeerde te clusteren waren de uitde sleutelgebieden het principe one size fits all niet opgaat (IP,
gekozen sleutelgebieden niet overdreven consistent samengesteld.
2009), maar houdt zich verder niet aan deze wijsheid. De commisNiet minder dan 30,5 van de 113 inzendingen werden bijvoorbeeld sie heeft de zes sleutelgebieden op eenvormige wijze beoordeeld:
ondergebracht bij de hightechsystemen en -materialen. Daar
ze werden in 2009 gewoon op basis van twaalf criteria met elkaar
liep het scala van medische systemen via de automobielsector
vergeleken. Zes daarvan gaan over internationale positie en econoÂ
en vliegtuigonderdelen naar gasturbines en sporttechnologie. Bij
mische kracht (export, werkgelegenheid, toegevoegde waarde,
water ging het zowel om de natte bouw (bouw in natte en slappe
marktoriëntatie, concurrentie en aandeel buitenlandse bedrijven in
bodem), het waterbeheer en de waterbehandeling als om het
binnenlands onderzoek en ontwikkeling) en zes over zelforgani atie
s
maritieme cluster.
(ambities, focus, kennisdynamiek, innovatie in  amenwerking,
s
Naast de vier laureaten werden nog zes kansrijke sleutelgebieden
samenwerking met andere sleutelgebieden, inter ationale
n
genoemd, die eerst nog wat meer huiswerk moesten verrichten:
samenwerking).
chemie; life sciences en gezondheid; logistiek; duurzame energie;
Er kunnen zowel vragen gesteld worden bij deze criteria als bij de
financiële en zakelijke dienstverlening, en pensioenen en sociale
toepassing ervan. Waarom zouden sleutelgebieden bijvoorbeeld
verzekeringen; en tenslotte The Hague. Residence of peace and
met andere sleutelgebieden moeten samenwerken? Op zich is er
justice. In 2005 heeft de chemie en in 2006 het gebied penniets tegen schumpeteriaanse nieuwe combinaties, maar moeten
sioenen en sociale verzekeringen, nu zonder de financiële en
we willen afdwingen dat bijvoorbeeld de hightechmaterialen
zakelijke dienstverlening, de status van volwaardig sleutelgebied
samenwerken met de pensioen- of de tuinbouwsector? Bij de
verworven. In dezelfde periode kregen ICT en duurzame energie
laatste zes criteria ligt de nadruk sowieso te sterk op collectieve
niet de status van sleutelgebied, maar van innovatie-assen die
regie en samenwerking, wat overigens iets anders is dan zelfÂ
dwars door alle sleutelgebieden heen lopen. De aanwijzing tot
organisatie die ongecoördineerd, bottom-up tot stand komt. Niet
sleutelgebied leidde slechts in beperkte mate tot prioritering in het
minder dan drie van de sleutelgebieden krijgen het verwijt dat ze
beleid. In 2007 stelde de Adviesraad voor het Wetenschaps- en
geen overkoepelend orgaan hebben, terwijl in de evaluatie wordt
Technologiebeleid (AWT) dan ook vast dat bij de
toegegeven dat dit niet zo verbazingwekkend is,
investeringsÂmpulsen van de overheid op het vlak
i
gezien hun uiteenlopende samenstelling. Bij een
De aanwijzing tot
van onderzoek en kennis in de voorbije jaren het
vierde, de pensioenen en sociale verzekeringen,
meeste geld, 28 procent van de extra 2,5 miljard
is er weliswaar een goed overlegplatform, maar
sleutelgebied leidde
euro in de periode 2003-2007, naar life sciences
de focus en samenwerking ervan zijn dan weer te
slechts in beperkte
en gezondheid is gegaan, geen officieel sleutelÂ
smal. Ook de creatieve sector die zeker een hoge
gebied dus. Vier van de zes sleutel ebieden
g
mate van bottom-up-zelforganisatie laat zien,
mate tot prioritering
kregen daarentegen slechts beperkte middelen
krijgt het verwijt dat hij te weinig aan collectieve
in het beleid
toegewezen (AWT, 2007).
regie doet. Waarover zou die dan moeten gaan?
218
ESB
94(4557) 3 april 2009
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
mening
Dat in wetenschap-gedreven sectoren behoefte
gebieden op een hoop gooide? De uitdagingen
De uitdagingen
bestaat aan fundamenteel collectief onderzoek
voor het innovatiebeleid in de creatieve sector
kunnen we ons voorstellen, maar wat moeten
zijn erg groot (Jacobs, 2009), maar verwacht
voor het
t
Âheatergezelschappen, reclame-, media- en
niet dat kleine onder emers dat voor de  verheid
n
o
innovatiebeleid in de
modebedrijven op onderzoeksvlak samen regisgaan invullen. Het is  atuurlijk mooi als beleidsn
seren? Of het nu nodig is of niet, de creatieve
makers actoren in het veld  onsulteren, maar
c
creatieve sector zijn
industrie en de pensioenen en verzekeringen
heeft de krediet risis ons bijvoorbeeld niet
c
erg groot, maar
krijgen op dat punt zelfs een gele kaart (sic)! De
genoeg geleerd wat er gebeurt als de overheid
eerste krijgt nog tot eind dit jaar de kans om tot
haar eigen rol in de economie niet voldoende
verwacht niet dat
een regieorgaan te komen, de tweede, die later
begrijpt en invult?
kleine onder emers
n
werd ingesteld, tot eind 2011.
Merkwaardig is ten slotte dat de VoortgangsÂ
De vraag is bovendien of al die gevraagde collecÂ
com issie een maximale levensduur per sleutelÂ
m
dat voor de overheid
tieve regie wel zo goed is voor de dynamiek in
gebied voorstelt van acht jaar. Is er na acht
gaan invullen
een sector. In zijn clusterverhalen legt Porter
jaar dan geen sterke specialisatie meer van de
(1990) bijvoorbeeld minstens zo sterk de nadruk
Nederlandse economie, of denkt men dat er
op interne rivaliteit als op samenwerking. De
daarna geen uitdagingen meer zullen zijn op het
Voortgangscommissie stelt de chemie tot voorbeeld, omdat ze
vlak van kennis en innovatie waar de overheid mogelijk een rol bij
zo goed tot gezamenlijke  rojecten en roadmaps weet te komen,
p
te spelen heeft? Niet toevallig werden de meeste sterke specialiÂ
maar daar wordt niet bij verteld dat dit reeds lang voor de instelsaties van de Nederlandse economie reeds een kleine dertig jaar
ling van het IP het geval was. Het topinstituut DPI (Dutch polygeleden door de commissie-Wagner (1981) en negen jaar later
mers institute) dat in 1997 op Ânstigatie van de overheid tot stand
i
door mijzelf en mijn collega’s (Jacobs et al., 1990) geïdentificeerd.
werd gebracht, wordt niet eens genoemd. Zoals gezegd: pas als je
De Ândustriële structuur van een land  erandert nu eenmaal niet
i
v
precies de nulsituatie kent en daarnaast in kaart brengt hoeveel
zo snel.
geld de voorbije jaren in welke projecten is geïnvesteerd, kun je
beoordelen hoe goed de sleutelgebiedenaanpak tot nu toe gewerkt
heeft.
Ook bij het eerste lijstje van indicatoren zijn merkwaardige
beoordelingen te vinden. Bij het criterium concurrentie wordt ten
aanzien van de chemie vastgesteld dat het aantal concurrenten
beperkt is en dat de markt vrij rustig is. Toch wordt geconcludeerd
dat de concurrentie flink is. Daar wordt de tweede hoogste score
aan gegeven. Bij de creatieve sector wordt vastgesteld dat er
veel concurrenten zijn die snel innoveren, terwijl de toetredingsÂ
drempels laag zijn. Toch krijgt deze slechts de tweede laagste
score op dit punt. Keer op keer wordt er in het rapport ook over
geklaagd hoe weinig goede cijfers er over de creatieve sector
bekend zijn. Maar is dat niet juist typerend voor een dynamische
Literatuur
situatie met veel innovatie? Juist waar grenzen overschreden
AWT (2007) Weloverwogen impulsen. Strategisch investeren in zwaartepunten. Den
worden is het lastig te meten met traditionele meetlatten.
Haag: AWT.
Commissie Wagner (Adviescommissie inzake het Industriebeleid) (1981) Een
Je krijgt in het stuk dan ook sterk de indruk dat de auteurs het
nieuw industrieel elan. Den Haag: Sdu Uitgevers.
jammer vinden hoe weinig geordend vernieuwende dynamiek
Innovatieplatform (2004) Voorstellen sleutelgebiedenaanpak. Den Haag:
verloopt. Als er een gebied is in Nederland met veel starters en
Innovatieplatform.
ook veel uitval, bovengemiddelde groei, continue innovatie op een
Innovatieplatform (2009) Voortgang sleutelgebieden en tussentijdse evaluatie
veelvoud van terreinen en zonder marktbeheersing door dominante
sleutelgebieden-aanpak. Den Haag: Innovatieplatform.
Jacobs, D. (2009) Creatief innovatiebeleid? Amsterdam: Vossiuspers.
partijen, dan is het wel de creatieve sector. In feite is dit het soort
Jacobs, D., P. Boekholt en W. Zegveld (1990) De economische kracht van Nederland.
gefragmenteerde wereld dat traditionele marktmodellen ons zo
Den Haag: SMO.
graag als voorbeeld stellen. Dan is het toch wel gek om van deze
Ministeries van Economische Zaken en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
sector te eisen dat hij zich de meer geordende gedragwijzen van
(2008) Naar een agenda voor duurzame productiviteitsgroei. Den Haag: Ministeries
oligopolistische sectoren moet aanmeten, zoals deze commissie
van Economische Zaken en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Porter, M. (1990) The competitive advantage of nations. New York: Free Press.
doet. De commissie gaat op dat punt zeer ver. Sleutelgebieden
moeten zelf preciezer gaan definiëren wat wel en niet tot hun
Dany Jacobs
gebied behoort, alsof ze een wetenschappelijke en niet een onderHoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam
nemersambitie moeten hebben. En wie was het al weer die al deze
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
ESB
94(4557) 3 april 2009
219