Lubbers-II halfweg
Het kabinet Lubbers-II is halverwege zijn beoogde rit. Dat is een mooi ogenblik voor het
opmaken van een tussenbalans. In dit artikel worden de doelstellingen uit het
regeerakkoord geconfronteerd met de realisaties en verwachtingen op Prinsjesdag 1988.
De auteurs constateren dat het kabinet de gunstige economische ontwikkeling aan zijn
zijde heeft gehad, zodat realisatie van een aantal doelstellingen binnen handbereik ligt.
Toch heeft het kabinet ook enige steken laten vallen: met name op het gebied van de
werkloosheidsbestrijding en de beheersing van de overheidsuitgaven.
DRS. A.J.P. RIJKERS – DRS. B.G.J. WALSCHOTS*
Werkloosheid
Bij het aantreden van het kabinet bedroeg de werkloosheid zo’n 700.000 personen, hetgeen als onaanvaardbaar
hoog werd beschouwd1. De bestrijding van de werkloosheid werd dan ook tot hoofddoel van het kabinetsbeleid bestempeld, te realiseren via een voortzetting van het driesporenbeleid (economisch herstel, terugdringen financieringstekort en stabilisatie collectieve-lastendruk).
In het regeerakkoord werd in de zogenaamde geactualiseerde basisprojectie voor de periode 1986-1990 een toeneming van het geregistreerde arbeidsaanbod van
250.000 personen voorzien. Rekening houdend met de
ontwikkeling van de produktie en de arbeidsproduktiviteit
werd voor het genoemde tijdvak een werkgelegenheidsgroei van 130.000 arbeidsjaren geraamd, overeenkomend
met 300.000 banen. Te zamen met een te verwachten toeneming van de werkloosheid met 50.000 als gevolg van het
bezuinigingsbeleid zou het aantal werklozen gedurende de
vier-jaarsperiode persaldo niet veranderen en derhalve uitkomen op ruim 700.000 in 1990. Het doel van het kabinetsbeleid werd geconcretiseerd in een streefcijfer van 500.000
werklozen in 19902, zodat in vier jaar een extra creatie van
200.000 banen nodig zou zijn. Om dit doel te bereiken is in
het regeerakkoord een aantal maatregelen geformuleerd
zoals voortzetting van arbeidsduurverkorting, verdere toeneming van deeltijdarbeid, scholing, een jeugdwerkgaranTabel 1. Vraag en aanbod op de arbeidsmarkt in 1987 en
1988, mutaties in duizenden personen
Regeerakkoord
incl. beleid
Werkgelegenheid
(idem in arbeidsjaren)
Geregistreerd arbeidsaanbod
Geregistreerde werkloosheid
Idem, niveau in 1 988
a. Exclusief bezuinigingseffecten.
ESB 5-10-1988
225.000
(80.000)
125.0003
-100.000
610.000
MEV ’89
160.000
(96.000)
135.000
-25.000
685.000
tieplan en bevordering van de inschakeling van langdurig
werklozen door loonkostensubsidies. Daarnaast werden
aan fraudebestrijding zodanig positieve werkgelegenheidseffecten toegeschreven, dat de doelstelling, althans
op papier, werd gerealiseerd.
Medio 1988 waren zo’n 680.000 personen werkloos (gecorrigeerd voor het seizoen), 20.000 minder dan bij het
aantreden van het kabinet. Reeds vanaf het begin van de
huidige kabinetsperiode is het tempo van de feitelijke werkloosheidsdaling behoorlijk afgezwakt.
In label 1 staan de gegevens met betrekking tot vraag
en aanbod van arbeid voor de eerste twee jaren van de kabinetsperiode Lubbers-II volgens het regeerakkoord en de
MEV ’89; de gegevens uit het regeerakkoord zijn voor 1987
en 1988 geraamd door de groeicijfers voor de gehele kabinetsperiode te halveren.
Uit de label blijkt dal, hoewel de werkgelegenheid in arbeidsjaren sneller groeide dan verwachl, de daling van de
werkloosheid mel 75.000 is achlergebleven bij de prognoses uit het regeerakkoord. Deze legenvaller kan slechts gedeellelijk worden loegeschreven aan de enigszins hogere
groei van hel arbeidsaanbod. Een veel belangrijker oorzaak is dal de specifieke arbeidsmaatregelen niet of nauwelijks invloed hebben gehad op de werkgelegenheidsontwikkeling. Hel jeugdwerkgaranlieplan (in hel regeerakkoord goed voor een daling van 50.000 werklozen) zal bij
voorbeeld pas op 1 januari a.s. van de grond komen. De
meest succesvolle maatregel, de Wet Vermeend/Moor,
heeft tot nu loe weliswaar zo’n 13.000 banen opgeleverd,
maar daarbij is sprake van behoorlijke verdringingseffeclen. Voorts zijn de discussies inzake arbeidsduurverkorting
niet meer actueel, enerzijds vanwege de geringe gevolgen
voor de werkgelegenheid, anderzijds door de geslonken f i-
* De auteurs zijn werkzaam bij de Stafgroep Economisch Onderzoek van Rabobank Nederland. Het artikel is op persoonlijke titel
geschreven.
1. Regeerakkoord, Staatscourant, nr. 131,11 juli 1986, biz. 4.
2. Uitgaande van het oorspronkelijke werkloosheidsbestand; volgens het ‘geschoonde’ bestand beloopt de werkloosheid reeds nu
minder dan 500.000 personen.
921
nanciele ruimte als gevolg van de geringe inflatie3. Bovendien bevestigen de cijfers in tabel 1 dat de ramingen met
betrekking tot de creatie van deeltijdbanen (zowel autonoom als door de werkgelegenheidsverruimende maatregelen) ten tijde van het regeerakkoord veel te optimistisch
waren4. Het is voorts opmerkelijk dat in de regeringsverklaring weliswaar werd beloofd dat ook de overheid als
werkgever zich zou inzetten voor de bevordering van arbeidsduurverkorting en deeltijd, maar dat de effecten hiervan eveneens zijn te verwaarlozen. De stagnerende groei
van het aantal deeltijdbanen hangt daarnaast wellicht samen met de nog altijd relatief ongunstige rechtspositie van
deeltijdwerkers. Voorde resterende jaren van de kabinetsperiode wordt geen forse verlaging van de werkloosheid
voorzien. De werkgelegenheidsverruimende maatregelen
uit het regeerakkoord zullen ook in de komende twee jaren
naar verwachting slechts geringe effecten sorteren. Dit
komt doordat de grote groep langdurig werklozen onvoldoende opleiding c.q. werkervaring heeft om te kunnen voldoen aan de actuele vraag naar arbeid. In het licht van deze
vooruitzichten benadrukt de politiek nu dat zij de kwalitatieve werkloosheidsproblematiek heeft onderschat. Al ten
tijde van het opstellen van het regeerakkoord was echter
het aandeel van de langdurig werklozen in het totaal zeer
groot, wat in de regeringsverklaring werd erkend door de
werkloosheidsproblematiek als kwalitatief te kenschetsen.
Om vraag en aanbod beter op elkaar te doen aansluiten
waren ook toen scholing en werkervaring de sleutelwoorden5.
Inmiddels hebben weer allerlei veelbelovende maatregelen de revue gepasseerd: een uitbreiding van het jeugdwerkgarantieplan, intensivering van de herorienteringsgesprekken en het scheppen van werkervaringsplaatsen via
arbeidspools. De werkloosheidsreducerende effecten van
deze maatregelen moeten echter wederom niet hoog worden ingeschat.
Mede ter verbetering van de werkervaringsmogelijkheden zijn recentelijk diverse voorstellen ter verlaging van de
loonkosten op minimumniveau naar voren gebracht. Het
doel hiervan is om via het goedkoper maken van laag gekwalificeerde arbeid (in alle dan wel bepaalde sectoren) de
structurele component in de werkloosheid te verminderen.
Op papier blijken deze voorstellen een aanmerkelijke werkgelegenheidsgroei op te leveren. Gezien de sterke vergroting van de marginale wig aan de onderkant van het inkomensgebouw moeten evenwel vraagtekens worden gezet
bij de operationaliteit en de duurzaamheid van de voorgestelde loonkostenverlaging. Bovendien is de mogelijkheid
aanwezig dat er aanzienlijke verdringingseffecten optreden. Het moet dan ook niet worden uitgesloten dat de werkloosheid vooralsnog omvangrijk zal blijven; mogelijk moet
zelfs worden gewacht op een ‘natuurlijke’ reductie van de
werkloosheid langs de lijn van de demografische ontwikkelingen (ontgroening en vergrijzing).
Tabel 2. Koopkrachtoverzicht 1987 en 1988a, gemiddelde
mutaties in % per jaar
Regeerakkoord
MEV ’89
incl. beleid
Minima
Modale werknemers bedrijven
Modale ambtenaren
2 x modaal bedrijven
a. Exclusief incidenteel
0
0,5
OaO,5
0,5
0,4
1,1
0,9
1,3
Koopkracht
Naast de doelstelling met betrekking tot de werkloosheidsproblematiek werd in het regeerakkoord gesteld dat
voor alle inkomensgroepen over een periode van vier jaar
sprake moet zijn van tenminste koopkrachtbehoud. Ten
aanzien van dit doel kan thans worden gezegd dat externe factoren het kabinet hierbij zeer welgezind waren. Ondanks een bevriezing van minimumlonen en -uitkeringen
werd de doelstelling, vooral dank zij de effecten van de daling van zowel de dollarkoers als de olieprijzen op het binnenlands prijspeil, niet doorkruist. Daarnaast hebben hogere lonen (met name als gevolg van een stijging van de
incidentele component), enige verlaging van de belastingtarieven (mogelijk door meevallende belastingopbrengsten) en verhoging van de kinderbijslaguitkeringen bijgedragen aan de gunstige ontwikkeling van de ree’le vrij besteedbare inkomens.
Voor de komende jaren wordt een licht oplopende inflatie voorzien, waardoor de doelstelling van handhaving van
de koopkracht bij bevriezing van de sociale minima in een
ander daglicht komt te staan. Door middel van diverse reparerende ad-hoc-maatregelen, te weten lagere btw-tarieven, verlaging sociale premies (dank zij grote overschotten
bij de sociale fondsen als gevolg van de relatief gunstige
economische ontwikkeling) en stijging van de kinderbijslag,
wordt koopkrachthandhaving voor vrijwel iedereen nagestreefd. In 1990 zullen voorts de tarieven voor de loon- en
inkomstenbelasting worden verlaagd in het kader van de
belastinghervorming langs de hoofdlijnen van het advies
van de Commissie Oort.
wm___________________
In het regeerakkoord stond letterlijk dat in de komende
kabinetsperiode de WIR zou blijven gehandhaafd6. Daarin
werd tevens aangekondigd dat een deel van de WIR-gelden weliswaar een andere bestemming zou kunnen krijgen, zoals een intensivering van het technologiebeleid,
maar dat tot dergelijke wijzigingen pas na overleg met de
sociale partners zou worden besloten. Voortdurende overschrijdingen leidden ertoe dat de WIR-uitgaven onbeheersbaar dreigden te worden. Dit resulteerde in de ‘onverwachte’ aankondiging eind februari jl. dat de WIR (met uitzondering van de kleinschaligheidstoeslag) met onmiddellijke ingang zou worden afgeschaft. De stopzetting van de WIR
ging vergezeld van een tweetal compenserende maatregelen: een (gedifferentieerde) verlaging van de vennootschapsbelasting en een overheveling van de kinderbijslagpremies naarde Schatkist. De rendementen van zowel de
kapitaalintensieve als de arbeidsintensieve bedrijven zullen dank zij de compenserende maatregelen naar verwachting niet nadelig worden bemvloed. Voor 1989 wordt
zelfs een tijdelijke lastenverlichting van / 2,6 miljard voorzien.
3. In het Stichtingsakkoord van najaar 1982 was afgesproken dat
inlevering van de prijscompensatie zou worden gebruikt voor ren-
dementsherstel en voor arbeidsduurverkorting.
4. Een van de doelstellingen ter bereiking van een werkloosheid
van 500.000 personen was een extra creatie van 50.000 deeltijdbanen (dat wil zeggen boven de groei van 290.000 deeltijdbanen
in de geactualiseerde basisprpjectie). Nu blijkt de gerealiseerde
verhouding personen/arbeidsjaren in de periode 1987-1988
slechts 1,7 te zijn tegen een gemiddelde van 2,8 volgens het regeerakkoord.
5. Regeringsverklaring, Staatscourant, nr. 144, 30 juli 1986,
biz. 1.
6. Regeerakkoord, Staatscourant 131, 11 juli, biz. 4.
922
Rijksfinancien
Beheersbaarheid
Ten aanzien van de rijksfinancien werden in het regeerakkoord de volgende doelstellingen geformuleerd7:
– het financieringstekort van het Rijk zal (inclusief debudgetteringen) in 1990 ten hoogste 5% van het netto nationale inkomen zijn;
– de collectieve lastendruk wordt ten minste gestabiliseerd;
– het taakstellend tijdpad voor het financieringstekort en
de doelstelling voor de collectieve-lastendruk worden
vertaald in meerjarencijfers, die de ruimte aangeven
waarbinnen de uitgaven moeten blijven.
In de regeringsverklaring werd het tijdpad voor het financieringstekort vastgesteld op: 8% in 1987, 7% in 1988, 6%
in 1989 en 5,25% in 19908. De Meerjarencijferbrief bevatte het taakstellend kader voor het totaal van de relevante
uitgaven9. Dit tijdpad luidt in miljarden guldens, terwijl het
tijdpad voor het financieringstekort in procenten van het
netto nationale inkomen is uitgedrukt.
Wat betreft de budgettaire discipline werd in het regeerakkoord het volgende opgemerkt10- “Ter voorkoming van overschrijdingen van de vastgestelde meerjarencijfers, gelden de volgende afspraken.
Overschrijdingen worden gecompenseerd door extra
ombuigingen, in beginsel in hetzelfde jaar, met inachtneming van de regels van het stringente begrotingsbeleid ,11.
– “Tegenvallende inkomsten van de overheid moeten leiden tot extra ombuigingen (waarbij in zeer uitzonderlijke
situaties ook Defensie en Ontwikkelingssamenwerking
in onderlinge samenhang bezien worden) of, mede afhankelijk van de herkomst van de tegenvaller, tot lastenverhogingen, mils deze passen in de doelstelling met betrekking tot de collectieve-lastendruk”;
– “Lagere overheidsuitgaven geven ruimte tot een lager financieringstekort en/of lagere belastingen. Lagere sociale-zekerheidsuitgaven zullen in beginsel moeten leiden tot lagere sociale premies”.
De wijze waarop de doelstellingen geformuleerd zijn en
de hierboven geciteerde afspraken omtrent de budgettaire
discipline bevatten ruimte voor verschillen in interpretatie.
Deze is in de loop van de tijd verkleind door nadere uitwerkingen dan wel uitspraken van met name de minister van
Financien. Dit betreft onder andere de kwantitatieve doelstelling voor de collectieve-lastendruk (i.e. de ‘start’waarde
uit 1986) en de regels voor de budgetdiscipline.
Ter illustratie zullen wij twee voorbeelden geven van ‘onduidelijke’ afspraken. Het eerste voorbeeld betreft de reeks
voorde niet-belastingontvangsten (exclusief aardgas). Het
regeerakkoord spreekt van meerjarencijfers voor de uitgaven. In de Meerjarencijferbrief worden deze ingevuld12,
waarbij ook meerjarencijfers voor de diverse ontvangstencategorieen worden vermeld. Over de status van de reeks
voor de niet-belastingontvangsten (exclusief aardgas)
wordt in deze brief niets gezegd. De Miljoenennota 1988
betrekt de niet-belastingontvangsten rechtstreeks bij de
uitgaven13. In zijn brief ter zake van de aanscherping van
de budgetdiscipline beargumenteertde minister van Financien deze saldering14. Afgesproken wordt om de niet-belastingontvangsten direct te betrekken bij het systeem van
budgetdiscipline voorde uitgaven, met uitzondering van de
gasbaten en de tot de collectieve-lastendruk te rekenen
niet-belastingontvangsten. Een kwantitatieve invulling van
het aldus herdefinieerde uitgavenkader – waarbij derhalve
een uitsplitsing gemaakt wordt tussen de ontvangsten die
wel en die niet tot de collectieve-lastendruk worden gerekend – blijft echter achterwege. Het tweede voorbeeld be-
ESB 5-10-1988
treft de overschrijdingen, die, aldus het regeerakkoord, gecompenseerd zouden moeten worden door extra ombuigingen, in beginsel in hetzelfde jaar. Dit betekent dus dat
overschrijdingen van het taakstellend uitgavenkader wel
plaats kunnen vinden. Het uitgavenplafond kan dus zweven. Bovendien is niet duidelijk of een overschrijding in het
ene jaar moet impliceren dat net uitgavenplafond in het volgende jaar voor die overschrijding verlaagd wordt. Indien
dat niet het geval is, worden overschrijdingen immers niet
gecompenseerd.
Al met al kan worden geconstateerd dat enkele afspraken over de beheersing van de rijksfinancien vaag zijn geformuleerd en derhalve ruimte bieden aan interpretatieverschillen.
De rijksfinancien
In de diverse uitvoeringsnota’s over de rijksfinancien
worden overzichten gepresenteerd van de mutaties in het
budgettaire beeld ten opzichte van de vorige budgettaire
nota betreffende het uitvoeringsjaar. Tabel 3 geeft een dergelijk overzicht vanaf de Voorjaarsnota 7987tot en met de
Miljoenennota 1989. Het is opvallend dat de richting van
de cijfers, zowel voor de hoofdgroepen (macro-ontwikkeling en normale begrotingsuitvoering) als voor de uitsplitsingen daarvan, steeds dezelfde is. Per saldo leidt de macro-ontwikkeling steeds tot omvangrijke meevallers en valt
de normale begrotingsuitvoering steeds tegen. Uitgavenoverschrijdingen hebben zich voortdurend voorgedaan,
zowel uit hoofde van de macro-ontwikkeling als in het kader van de normale begrotingsuitvoering. Ten tijde van de
Voorjaarsnota 1987 werd reeds een totale uitgavenoverschrijding (macro-ontwikkeling en normale begrotingsuitvoering samen) van ca. / 3,2 mrd.15 geconstateerd. Het
kabinetbeslootom deze overschrijding in 1987 niet tecompenseren. Volgens de minister van financien speelden bij
deze beslissing twee overwegingen een rol. Op de eerste
plaats zou het tijdpad van het financieringstekort op basis
van het regeerakkoord in 1987 niet worden overschreden,
dank zij de forse meevallers aan de inkomstenkant. Voorts
zou een ingreep in de begroting 1987 op dat moment betekenen, dat er twee besluitvormingsrondes-namelijk een
ten tijde van de Voorjaarsnota en vervolgens die ter voorbereiding van de Miljoenennota – kort na elkaar zouden
7. Regeerakkoord, Staatscourant, nr. 131, 11 juli 1986, biz. 4.
8. Regeringsverklaring, Staatscourant, nr. 144, 30 juli 1986,
biz. 1.
9. Meerjarencijferbrief, Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987,
19 700, nr. 39, label 2.1. De Meerjarencijferbrief spreekt van een
“stringente beheersing van de nu voorziene uitgavenontwikkeling”
(biz. 6).
10. Idem, biz. 1.
11. Deze regels zijn in debrief van de Minister van Financien, d.d.
19 januari 1988 aangescherpt. Zie Tweede Kamer, 1987-1988,
20 200, nr. 41 (nota Budgetdiscipline).
12. Meerjarencijferbrief, label 2.1.
13. Miljoenennota 1988, biz. 17. Opgemerkl wordl dat in diverse
budgettaire nola’s een rijksuitgavenquote wordt vermeld, welke
gedefinieerd is als de verhouding tussen relevante rijksuitgaven
(niet gesaldeerd met niet-belastingontvangsten) en nationaal inkomen. Weliswaar kan men betogen dat deze quote een zelfstandige grootheid is, doch wanneer de ontwikkeling van de uitgaven
samen blijktte hangen met een deel van de niet-belastingontvangsten, is het wellicht wenselijk om – vanuit de invalshoek van overschrijding van het uitgavenkader – een deels gesaldeerde rijksuitgavenquote te hanteren.
14. Zie Tweede Kamer, 1987-1988, 20 200, nr. 41, met name biz.
18 en 19. De minister van Financien stelt vervolgens, in antwoord
op een vraag van de commissie voor de Rijksuitgaven, dat deze
saldering weliswaar op geen enkele afspraak uit het regeerakkoord berust, doch er ook op geen enkele wijze mee in strijd is; integendeel. Deze stelling wordt evenwel niet beargumenteerd. Zie
Tweede Kamer, 1987-1988, 20 200, nr. 44 en 45 (vraag, respec-
tievelijk antwoord 58).
15. / 3,1 miljard (vanwege afronding) in label 3.
923
label 3. Mutaties in net budgettaire beeld 1987 en 1988 (+ = tekortverbeterend), in mrd. gld.a
VJN’87
Macro-ontwikkeling
– uitgaven
– ontvangsten
(wv. belastingen)
(excl. aardgas)
Totaal
MN’88
FN’88
Totaal 1987
VJN’88
MN’89
Totaal 1988
-0,1
+2,3
(+1,9)
-0,0
+1,4
(+1,3)
-0,1
+2,3
(+2,3)
-0,2
+6,0
(+5,4)
-0,4
+2,3
(+3,6)
-0,3
+2,7
(+2,7)
-0,7
+5,0
(+6,3)
+2,2
+1,3
+2,3
+5,8
+1,9
+2,4
+4,3
-6,8
(-3,9)
-1.2″
(-0,8)c
+0,4
+0,3
-0,2
-1,9
(-1,7)
+0,3
-1,6
-2,8
(-2,5)
+0,7
+0,3
-1,8
Normals begrotingsuitvoering (exclusief v.a.w.)
– uitgaven
-0,9
-3,0
+1,1
+0,2
– 1,7
+0,4
-0,6
-2,8
(-3,9)
+0,7
-2,1
–
–
-0,8
0,8
–
-0,9
-0,9
+0,4
+0,7
-0,6
+0,6
+1,7
-0,1
+1,6
(waarvan WIR)
– niet- belastingontvangsten
– ontvangsten fiscaal beleid
Totaal
Derdenrekening
Totaal
+2,1
+0,2
-4,4
Bran: Miljoenennota’s 1988 en 1989, Februarinota 1988 en Voorjaarsnota’s 1987 en 1988
a. VJN ’87, MN ’88 en FN ’88 t.o.v. ontwerpbegroting 1987; VJN ’88 en MN ’89 t.o.v. ontwerpbegroting 1988. Als gevolg van afrondingen komt de som van de
onderdelen niet altijd overeen met de afgeronde som.
b. Exclusief compensatie ad. / 377 miljoen.
c. Gereserveerd voor de anticipatie-effecten bij net op nul stellen van de WIR-basispremie.
plaatsvinden16. Ongetwijfeld zal het late tijdstip van de constatering van de uitgavenoverschrijding hier ook een rol gespeeld hebben. Wel zou de doorwerking van de uitgavenoverschrijdingen in de begrotingsvoorbereiding 1988 aan
de orde komen. Uit hetgeen hierboven is vermeld, blijkt dat
het kabinet zich niet echt stootte aan de afspraken uit het
regeerakkoord; immers, overschrijdingen behoefden niet
in hetzelfde jaar te worden gecompenseerd. Voorts illustreert het het op dat moment geldende primaat van de doelstelling voor het financieringstekort voor 1987.
Ook in het besluitvormingsproces ten behoeve van de
Miljoenennota 1988 werden geen compenserende maatregelen genomen voor de uitgavenoverschrijdingen voor
het jaar 1987 (na de Voorjaarsnota 1987 werden nog uitgavenoverschrijdingen van ca. /1 mrd. geconstateerd). Er
werd echter niet besloten tot verlaging van het uitgavenplafond voor 1988 (of latere jaren) ter grootte van de overschrijding uit 1987. Wel werd -conform de uitspraak in de
Voorjaarsnota 1987- rekening gehouden met de doorwerking naar 1988 en 1990. In feite betekent het bovenstaande dat overschrijdingen tijdens de uitvoering in een zeker
jaar worden gedoogd, maar dat het uitgavenplafond voor
latere jaren niet wordt verhoogd. De afspraak dat overschrijdingen dienen te worden gecompenseerd, blijkt derhalve bepaald niet letterlijk opgevat te moeten worden. De
doelstelling voor het financieringstekort in 1988 werd in de
Milpennota 1988 niet gehaald. De doelstellingen voor het
financieringstekort 1988 (7% van het nni) en de collectieve-lastendruk (stabilisatie in 1990 ten opzichte van 1986)
zouden op dat moment met elkaar strijden. Ombuigen voor
1988 om de tekortdoelstelling voor 1988 te bereiken zou
inhouden dat de collectieve-lastendruk in 1990 te hoog zou
uitkomen. De geconstateerde uitgavenoverschrijdingen ca. / 4,2 mrd. voor 1988 en ca. / 3,6 mrd. voor 1990 – werden door ombuigingen – ca. / 3,4 mrd. voor 1988 en ca.
/ 3,6 mrd. voor 1990 – gedeeltelijk respectievelijk geheel
gecompenseerd. Voorts werden uitgaven en niet-belastingontvangsten in de Miljoenennota 1988 gezamenlijk beschouwd, in tegenstelling tot hetgeen uit het regeerakkoord
en de Meerjarencijferbrief kan worden afgeleid. Dit wijst op
een verzwakking van de status van het uitgavenkader uit
de Meerjarencijferbrief.
In de Voorlopige Rekening (Februarinota) 1987 werd
een uitgavenstijging ten opzichte van de vermoedelijke uitkomsten gesignaleerd van ca. / 2,9 mrd., welke voorna924
melijk uit de WIR-problematiek voortvloeide17. Bovendien
werd geconstateerd dat als gevolg van een gewijzigd voorschotsysteem bij de landbouwgarantie-uitgaven van de
EG, een tekortbemvloedende tegenvaller via de derdenrekening van ca. / 0,8 mrd. optrad. Uiteraard was het niet
meer mogelijk om voor het jaar 1987 nog compenserende
maatregelen te nemen. Wel waren de overschrijdingen van
de op basis van de WIR-regeling gedane uitgaven aanleiding tot herbezinning op deze regeling. Op 15 maart jl. verzond het kabinet een brief (bekend geworden onder de
naam ‘Paaspakket’) over het financieel-sociaal-economisch beleid 1988-1990 aan de Tweede Kamer18. De brief
van 15 maart was weliswaar geen breuk met het regeerakkoord, maar hield wel een duidelijke accentverandering in.
Gewijzigde inzichten omtrent het verloop van de rijksfinancien (structureel meevallende belastingontvangsten, structurele tegenvallers in de uitgavensfeer) en de financieeleconomische omgeving (werkloosheid, economisch herstel, maar ook: Europa 1992 en de stelselherzieningen)
rechtvaardigden deze accentverandering alleszins. Zowel
het regeerakkoord als de Paasbrief richtten hun blik allereerst op 1990, het laatste jaar van het zittende kabinet.
Hoewel het uitgavenkader voor de (resterende) periode
1988-1990 niet meer expliciet werd genoemd (en al zeker
niet meer als taakstelling), bleven de (overige) doelstellingen voor de rijksfinancien onverminderd gehandhaafd. Wel
kwam het accent nadrukkelijker te liggen op het fiscale
aspect. Dit had alles te maken met de structurele meevallers in de belastingontvangsten, die niet voor uitgavenverhogingen mochten worden aangewend. Deze meevallers
werden daarom aangewend ter financiering van de beide
stelselherzieningen (‘Oort’ en ‘Dekker’), en ter verlaging
van de belastingen met het oog op ‘Europa 1992’.
De in de Voorjaarsnota 1988geconstateerde uitgavenoverschrijding ad / 1,6 mrd. werd gesaldeerd met de meevaller in de niet-belastingontvangsten, hetgeen op dat moment in overeenstemming was met de nota Budgetdiscipline, waarna echter (alweer) tot slechts gedeeltelijke com-
16. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987,19 980, nr. 5, biz. 1
en 2.
17. Tweede Kamer vergaderjaar 1987-1988, 20 468, nr. 1 label
2.2.
18. Tweede kamer, 1987-1988, 20 492, nr. 1.
label 4. Ontwikkeling van de relevante rijksuitgaven, in miljarden guldens respectievelijk in % nni
1987
Meerjarencijferbrief
Miljoenennota 1 988
166,6
170,7
(43)
(44)
Miljoenennota 1 989
173,7
(45)
1988
165,6
166,7
166,4
170,2
169,9
1990
1989
(42)
(42)
(42)a
(43)
(43)a
165,7
163,4
165,6b
169,2
169,8
(41)
166,9
164,3
166,9a
169,3
172,5
(41)
(41 )b
(40)
(40)
(41 )b
a. Inclusief technische bijstelling; zie MN ’88, label 5.3.1.
b. Idem, MN’89, label 5.2.2.
,19
pensatie (ad / 0,4 mrd.) werd besloten . Overigens is dit
wel in de uitvoeringsfase de enige keer geweest, dat er omgebogen is. Dat er omgebogen werd, kan verband houden
met het feit dat de drukinkt van de brief over de budgetdiscipline amper droog was. Het taakstellend uitgavenkader
werd ook in deze nota niet meer genoemd. Doorforse meevallers aan de ontvangstenzijde kon het financieringstekort, zoals dat in de Voorjaarsnota werd berekend, voor
1988 tot beneden de oorspronkelijke doelstelling worden
teruggedrongen.
Ten slotte blijkt in de Miljoenennota 1989 dat de uitgaven in 1988 met nog eens ca. / 2,2 mrd. tegenvallen ten
opzichte van de Voorjaarsnota 1988. Ombuigingen met het
doel de uitgavenoverschrijdingen voor 1988 te redresseren worden niet aangekondigd. Uiteraard wordt wel rekening gehouden met de doorwerking ervan naar 1989 en
1990. Opvallend is, dat de Miljoenennota 7989 de uitgavenreeks uit de Meerjarencijferbrief enkele malen als startpunt voor analyse gebruikt. Het taakstellende karakter van
deze reeks is echter verdwenen; als zodanig doen de nieuwe meerjarencijfers dienst20.
label 4 bevat een overzicht van de ontwikkeling van de
relevante rijksuitgaven voor de periode 1987-1990, zoals
deze in de Meerjarencijferbrief en de beide Miljoenennota’s staan vermeld. De uitgavenoverschrijdingen zijn met
name terug te voeren op de zeer forse WIR-overschrijdingen, de nominale overschrijdingen en bewust gekozen beleidsintensiveringen. De trend gaat evenwel in de goede
richting: de Meerjarencijferbrief wilde de rijksuitgavenquote met 3%-punten verlagen tot 40%. Zoals het erthans naar
uitziet, zal een verlaging tot stand worden gebracht van
45% in 1987 tot 41% in 1990.
Welk beeld ontstaat uit het bovenstaande? In de eerste
plaats blijkt – zo leert de ervaring met de begroting voor
1988 – dat vasthouden aan het tijdpad voor het financieringstekort niet steeds prioriteit geniet. Dit houdt verband
met de doelstelling voor de collectieve-lastendruk. Wel
wordt tot nu toe strikt vastgehouden aan de tekortdoelstelling voor 1989 en 1990 en is de doelstelling voor 1987
(meer dan) gehaald.
Op de tweede plaats is het taakstellend pad voor de rijksuitgaven al gauw omgezet in een taakstellend pad voor het
saldo van uitgaven en niet-belastingontvangsten, om vervolgens als taakstelling geheel uit beeld te verdwijnen. Tot
de Miljoenennota 1988 werd nog vastgehouden aan de
taakstelling voor de uitgaven in 1990; de Miljoenennota
1989laat in feite ook deze vallen. Bovendien vindt in 1987
en 1988 overschrijding plaats van het taakstellend pad van
de rijksuitgaven, zelfs als deze gesaldeerd worden met de
niet-belastingontvangsten, waarvoor niet dan wel slechts
gedeeltelijk gecompenseerd wordt.
Op de derde plaats wordt een groter belang aan lastenverlichting toegekend, dan uit de afspraken rond regeerakkoord en Meerjarencijferbrief, expliciet dan wel impliciet,
kan worden afgeleid. In de Paasbrief wordt dit in feite ook
zo gesteld.
Ten slotte is het voor een groot deel te danken aan de forse meevallers in de belastingontvangsten en niet zozeer aan
ESB 5-10-1988
de budgetdiscipline, dat het tijdpad voor het financieringstekort wordt gevolgd en het vooruitzicht bestaat op realisatie
van de doelstelling inzake de collectieve lastendruk. Immers,
de hogere belastingontvangsten worden aangewend ter
compensatie van uitgavenoverschrijdingen en ten behoeve
van lastenverlichting.
Verwachtingen
De Miljoenennota 1989 is optimistisch over de realisatie
van de doelstellingen inzake het financieringstekort (voor
1989 en 1990) en de collectieve lastendruk (voor 1990). Bovendien lijken de rijksuitgaven thans structureel beheersbaar. Al te groot optimisme omtrent de rijksfinancien is echter allerminst op zijn plaats. Op de eerste plaats heeft het kabinet door zijn ‘scherp koersen’ op de doelstellingen geen
ruimte om tegenvallers in de ontvangsten op te vangen, anders dan via ombuigingen. Naarmate de tegenvallers later in
het begrotingsjaar opduiken, wordt het moeilijker om nog
voor datzelfde jaar om te buigen. Op de tweede plaats heeft
het kabinet weliswaar in januari 1988 de budgetdiscipline
aangescherpt, waarbij de minister van Financien nietzonder
humor opmerkte dat “het kabinet het voomemen (had) om
de thans afgesproken regels consequent toe te passen”21,
maar heeft het deze dadendrang bij het vaststellen van de
uitvoeringsnota’s alweer laten varen. Interessant is nu de opstelling van het parlement in de komende begrotingsdebatten. In hoeverre zal het parlement gehoor geven aan de oproep van de minister van Financien om inzake de budgetdiscipline medewerking te verlenen, nu blijkt dat het kabinet zelf
terzake nog enigszins in gebreke is gebleven?
Slot
Het kabinet heeft tot nu toe het economised tij mee gehad. Het heeft daarop ook goed ingespeeld, hetgeen blijkt
uit het (meer dan) bereiken van de doelstellingen voor het
financieringstekort in 1987 en 1988 en voor de koopkracht.
De grote creatie van arbeidsplaatsen tot nu toe vond plaats
in een economische omgeving die zeker ook door het kabinetsbeleid in gunstige zin is bemvloed. De vooruitzichten
voor de werkgelegenheidscreatie, het financieringstekort,
de collectieve-lastendruk en de koopkracht zijn gunstig; die
voor het terugdringen van de werkloosheid zijn dat allerminst. Hoewel het met de beheersing van de rijksuitgaven
de goede kant opgaat, blijft de budgetdiscipline zorgen baren. Niettemin blijkt het kabinet bereid – zo kan men afleiden uit de ‘afschaffing’ van de WIR – om ten behoeve van
een betere beheersb’aarheid rigoureuze maatregelen te
nemen. Voorzichtig optimisme is daarom op zijn plaats.
Annemarie Rijkers
Bernard Walschots
19. Tweede Kamer, 1987-1988, 20 568, nr. 1.
20. Zie Miljoenennota 1989, biz. 14.
21. Zie de nota Budgetdiscipline, biz. 1.
925