Jrg. 60, editie 3000

ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN

mne

UITGAVE VAN DE

STICHTING HET NEDERLANDS
ECONOMISCH INSTITUUT

30 APRIL
1975

60e JAARGANG

No. 3000

Nummer 3000

In nummer 1500 van
ESB – 6
februari
1946
– werd

medegedeeld: ,,Er verschijnt geen speciaal nummer.

Problemen te over, doch papier te weinig”. Een

gewoon nummer derhalve, dat intussen artikelen van

G. M. Verrijn Stuart, Hennepman, Van Berkum en

Lichtenauer blijkt te bevatten.

Waar staan we nu, na verdubbeling van de afgelegde

weg? Problemen te over, doch papier te duur? Anders

gezegd, dezelfde overvloed aan problemen, maar een

beperkte verschuiving in de relatieve schaarste aan

middelen. Het blijft maar moeilijk.

De redactie heeft zich daardoor niet laten ringeloren.

Zij heeft nummer 3000, en het op komst zijnde zestig-

jarige bestaan, een eigen merkteken willen geven.

Daarbij heeft zij het verleden met rust gelaten, zich

geen zorgen gemaakt over het eigen kwaad van elke dag

en de toekomst verkozen.

Gezien de nogal talrijke mislukte futurologieën op

korte termijn zou het getal 3000 een aantrekkelijk,

want veilig, uitgangspunt voor bespiegelingen over het

jaar 3000 zijn geweest. Wij blijven echter economisten;

daarvoor is het papier te duur.

Het thema werd derhalve dichterbij gezocht. Wat

kunnen we zeggen over de mogelijkheden van weten-

schappelijke benadering van een aantal kernvragen

voor het komende decennium? Het bestendig beding

was daarbij – zoals in nummer 1500 werd gezegd: de
opvatting van de redactionele taak blijft onveranderd

– dat er auteurs moesten worden gezocht, die de moed

opbrachten.
Het is gelukt, endogeen en exogeen; het resultaat is

de moeite – dat is het wel – van het overdenken

waard. Met als gevolg, dat een doorgewinterde terug-
kijker in deze toekomstverwachtingen iets speurt van

een achttiende eeuwse flaveur. Dezelfde greep naar de

ratio en de daaruit voortvloeiende onverbiddelijke wet-

ten; hetzelfde aandragen van cahiers met wensen over

welzijn en bestuur. Maar vooral de veelheid van

methodische invaishoeken, die een periode van on-

zekerheid kenmerkt. Joan Robinson heeft een paarjaar

geleden een artikel geschreven: ,,The second crisis of

economic theory”. De theoretische economie heeft
haar zelfstandige vaste gang verloren, zij zoekt ter

revalidatie hulpstukken uit vele wetenschappen. Zo

wordt een toekomstnummer een tijdsdocument.

Een inleider heeft makkelijk schrijven, hij hoeft niet
van tevoren te denken over wat er later zal komen. Hij

kan het gewoon met een verhaaltje afdoen.

Er is een echte Hollandse familie.

De grootmoeder, die naar leeftijd het jaartal voor-

uitloopt, is geboren en getogen op een dorp. Zil heeft

aan twee wereldoorlogen en een depressie haar tol be-

taald. Haar grootvader en haar schoonvader en haar

oudtante heeft zij in huis gehad, omdat hun inkomen

te kort schoot. Zelf oud geworden, heeft zij één priori-
teit, zelfstandigheid in geborgenheid.

De zoon, van rond de eerste wereldoorlog, is vol-

wassen geworden in een stadswijk in de depressie.

Hij heeft mannen horen vragen, of zij mee mochten

doen aan een karweitje, niet om geld, maar om bezig

te zijn. Van de tweede wereldoorlog kan worden ge-

zegd, dat hij er levend uit is gekomen. Hij heeft twee

prioriteiten, werkgelegenheid en internationale veilig-

heid.

De kleinkinderen, geboren na de tweede wereld-

oorlog, hebben de laatste trapveldjes onder kantoor-
panden zien verdwijnen. Opgroeiende, hebben ze in

ruil daarvoor de informatiestroom van de televisie

gekregen. Hun prioriteiten zijn ruimte, milieu en inter-
nationale rechtvaardigheid.

Drie generaties, een drievoudige laag prioriteiten.

De achterkleinkinderen zijn er; ze zijn nog zo klein,

dat ze nog naar alles grijpen, wat bereikbaar lijkt. Eén

te primitieve, hoewel historisch herkenbare, prioriteit
om een toekomstvisie op te bouwen.

Maar ze zijn er wel en ze hebben recht op een zo-

danige beantwoording van de prioriteitenvraag door de
mondige generaties, dat voor hen de kans blijft bestaan

ooit een eigen prioriteit nog inhoud te kunnen geven.
Dat is de kernvraag van de toekomst.

H.W.L.

401

Prof Drs. H. W. Lanihers

Nummer
3000

…………………………………………
401

Prof Dr. L. H. Kiaassen en Prof: Dr. J. H. P. Paeiinck:

Welvaartsgroei en welzijnsgroei

……………………………
403

Prof Dr.
C.
J. Rijn vos:

Inflatie als spanningsveld voor wetenschap en beleid ……………
408

Mededeling

…………………………………………….
413

Drs. J. A. M. Heijke:

Werken

en

welzijn

……………………………………..
414

Prof: Dr. W. Albeda:

Inkomensverdeling, arbeidsvreugde en Vrije tijd

……………….
4l8

Prof Dr. L. H. Klaassen en Prof Dr. J. H. P. Paelinck:

Ruimtelijke ordening. Een voorlopige oplossing
7

……………..
421

Prof: Dr. A. J. Hendriks:

Stadsvernieuwing

………………………………………
426

Prof Mr. W. G. Verkruisen:

Herziening van de bestuurlijke organisatie. Maar hoe
7
………….
431

Boekennieuws

A. A.Q.
Kubbah:
OPEC,
past and present,
door Drs. W. T M. Motie
439

J. J. Sijben: Geld en economische groei,
door Dr. M. M. G. Fase …

439

Foto’s: Afdeling Pers en Voorlichting van de Erasmus Universiteit Rotterdam (blz. 402) en
Drs. F. A. J. van den Bosch
(overige bladzijden). Gewijzigde lay-out omslag: W. Cristofolesti.

Van dit 3000e nummer van ESB wordt een Engelse vertaling in boekvorm uitgege-
ven door de Universitaire Pers Rotterdam.

Het volgende nummer van ESB verschijnt op 14 mei a.s.

Kantoor ESB me! bijgebouwen.

ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN

ESb

Inhoud

Weekblad van de Stichting Het Nederlands
Economisch Instituut

Redactie

Co,,,n,i,rrie lan redactie: H. C. Buy.
R. Iue,na. L. H. f’.Iaa.y.ye,,. H. W. /..an,bers.
P. J. .9/oniagne. .1. H. P. Pad/nek,
A. de Wit.
Redacieu,’-.yecretaris: L.
1/all
toon.
Redactie-ou’de tierkster: ,l1e..J. 1Zoenen.

Adres:
Burgenu’ester Oud/aan 50.
Rot terda,o-30 / 6: kopij 1uur (Ie redactie:
postbUs 4224.
‘fel. (010) 14 55 11. toestel 3701.
hij adres ii/:ging
5.
1.1).
steeds adres/imidje
,iieestiiren.

Kopij voor de redactie:
ii tiieei’oud.
ge!
/)l.
dubbele
regelafviand.
/,rede marge.

Abonnementsprijs:f.
109,20 per kalenderjaar
‘inc/. 4% BTW): studenten f 67,60
(mcl. 4%
BTW), franco per post voor
Nederland, België. Luxemburg, overzeese
rijk.sdelen (zeepost).

Betaling:
4 bonnemeniemi en iu,ziribiuies
(na out t’an,gs! i’aiz storm ings/,giro-
aeeeptkaart)
0/)
girorekening no. 122945
t. n. i’. Econonusc/z Statistische Berichten
ie Rotterdam.

Losse nummers:
Prijs van dit nummer [6.-
(mcl. 4% BTW en poriokosten).
Bestellingen van losse nummers uitsluitend door overmaking van de hierho ven
vermelde prijs op girorekening no. 8408
t. n. i’. Stichting het Nederlands Economisch
Instituut te Rot terdam met vermelding
van datum en nummer van het gewenste
e.veniplaar.
A bonnementen kunnen ingaan
0/)
elke
,geit’ensie datum, tnaar slechts worden
beëindigd per ultimo van een kalenderjaar.

Advertenties:
B. V. Koninklijke Drukkerijen
Roelants – Schiedani
Lange Haven 141. Schiedam.
tel. (0 /0) 260 260, toestel 908.

Stichting
Het Nederlands Economisch Instituut

Adres:
Burgemeester Oud/aan 50.
Rotierdani’3016: tel. (010) 14 5511.

Onderzoekafdelingen:

4
rheidsn,arktonderzoek

Balanced International Growih

Bedri/fs’ Economisch Onderzoek

Economisch’ Techni.vch Onderzoek

Vesti,gingspatronen

/./aci’ Econo,ni.ych Onderzoek

Pro jecisiudies Ontwikkelingslanden

Regionaal Onderzoek

Statisu.vch- Mat/ten iai/sch Onderzoek

Transport’ Economisch Onderzoek

Ij

!’d

402

Welvaartsgroei
en welzijnsgroei

PROF. DR. L. H. KLAASSEN

PROF. DR. J. H. P. PAELINCK

Volgens de auteurs van dit artikel kan de huidige pessimistische wereidbeschouwing worden

vervangen door een optimistische door ervan uit te gaan dat de in de wereld aanwezige kennis

zich oneindig lang verder kan ontwikkelen. In deze visie worden de toekomstproblemen meer

als een wetenschappelijke uitdaging dan als een bedreiging gezien. De auteurs tonen aan dat

een verhoging van het kennisniveau tot een vergrote efficiency op alle gebieden zal kunnen lei-
den. Hierdoor zullen bijv. technieken worden ontwikkeld tot een efficiënter gebruik van grond-

stoffen en tot het vinden van nieuwe grondstoffen. Een dergelijke verhoging kan zowel auto-

noom plaatsvinden als worden geînduceerd door prijsstijgingen. Aldus zullen zowel het welzijn
als de welvaart kunnen blijven groeien. Onder welzijns groei wordt hier verstaan de verbetering
van het milieu, de arbeidsomstandigheden, de medische verzorging, de recreatiemogelijkheden

enz., plus de toeneming van het materiële inkomen (de welvaart). Prof Klaassen en

Prof Paelinck zijn resp. president-directeur en directeur van het Nederlands Economisch

Instituut.

1. Het groeibegrip 1)

Het ligt in de aard van de mens om te streven naar een

verbetering van de situatie waarin hij leeft. Tot deze situatie
rekent hij onder meer zijn woonomgeving, zijn medische

verzorging, zijn werkomstandigheden, zijn opleidings-
niveau, zijn inkomen en het welzijn van zijn echtgenote,
kinderen en verdere familie. Nu dient een dergelijke uit-
spraak uiteraard niet al te letterlijk te worden opgevat.

Naast degenen die met een zekere wellust hun eigen onder-
gang bewerkstelligen zijn er verscheidenen die een matige
verslechtering van hun huidige positie niet als een zeer we-

zenlijk inbreuk op hun welzijn zouden beschouwen. Niet-
temin lijkt het een aanvaardbare hypothese ervan uit te
gaan dat de gemiddelde mens streeft naar een verhoging

van zijn welzijn door te trachten een ruimere beschikking
over zaken, waarvan hij meent dat ze voor dat welzijn van

betekenis zijn, te verkrijgen.
Zou men aan het begrip groei de interpretatie geven die

hierboven eraan werd gegeven, dan kan er uiteraard geen
enkel bezwaar bestaan tegen groei. Integendeel, meer recre-
atie, meer materiële goederen, een beter milieu, betere me-dische verzorging, een betere sociale verzorging, meer ple-
zier in het werk enz. zijn alle zaken die nastrevenswaard

zijn in de ruimste zin des woords. Dit geldt echter slechts
voor zover een verbetering van de situatie op het ene gebied

niet gepaard gaat met een zodanige verslechtering op een
ander gebied, dat de verkregen winst in feite weer teniet

wordt gedaan. Interpersoneel kan men dezelfde opvatting
huldigen: groei van het ,,welvaartspatroon” van individu a
dient niet ten koste te gaan van het ,,welvaartspatroon” van
individu b.
Zo’n tegenwerkende invloed kan eruit bestaan dat een
verbetering op één bepaald gebied (bijv. de voorziening met consumptiegoederen) een niet-toelaatbare verslechtering op

ander gebied (bijv. het milieu) met zich meebrengt, doch het

kan ook zijn dat de verbetering van de positie van het ene

individu (of de ene regio of het ene land) een zodanige ver-
slechtering van de positie van een ander individu (regio of
land) met zich brengt dat het totale welzijn er per saldo op
achteruitgaat. De eerste mogelijkheid van ,,tegenvallende
vooruitgang” 2) is die van het optreden van substitutie-ef-
fecten c.q. externe effecten, in de tweede komt het aspect

van de welzijnsverdeling met eventueel externe effecten aan
de orde.

De externe effecten en de verdelingsaspecten zijn der-
halve van essentiële betekenis voor de mate waarin een be-
paalde partiële welzijnsverbetering inderdaad als een verbe-
tering van het totale welzijn mag worden beschouwd.

Het is van belang bij dit punt op te merken dat het spre-
ken over welzijn in plaats van over inkomen impliceert dat
ook gesproken moet worden over welzijnsverdeling en niet
over inkomensverdeling. Naar de mening van de schrijvers
is dit een zeer belangrijke zaak. De praktische politiek richt

zich namelijk veel sterker op de laatstgenoemde dan op de
eerste. Maatregelen bijv. ten behoeve van het Noorden des

Lands genomen, zijn gericht op de verbetering van de
inkomenspositie (c.q. werkgelegenheidspositie) van het

Noorden. Daarmee wordt uiteraard beoogd een betere
welzijnspositie van dit gebied te bereiken, maar het is van

belang hier vast te stellen dat voor het aantonen van de noodzaak tot het voeren van een politiek van welzijns-
verbetering van het Noorden argumenten worden gebruikt
die betrekking hebben op
inkomensverschillen
en niet op
we/zijnsverschillen. Van deze laatste is het bestaan ook nog

De auteurs danken Prof. Dr. A. J. Hendriks en Drs. R. lwema
voor hun stimulerend commentaar op de eerste versie van dit artikel.
Term van Prof. Dr. A. van Doorn.

ESB 30-4-1975

403

steeds niet aangetoond. Het feit, dat in de reclame, die

Friesland maakt voor vestiging van personen en bedrijven,

de hoge kwaliteit van het milieu aldaar een centrale rol

speelt, doet ons al twijfelen aan de vraag of de Friezen zelf

niet reeds thans van mening zijn dat in hun betere milieu

een zeer belangrijke compensatie is gelegen voor het (overi-

gens matige) inkomensverschil met het Westen des Lands.
Spreken wij derhalve over de verdeling van het welzijn dan

wordt daar dus bepaaldelijk niet mee bedoeld de verdeling

van de inkomens alléén.

Een tweede aspect is van niet veel minder belang. Dat
komt aan de orde indien we ons afvragen in welke mate wij

mogen verwachten dat ons welzijn in de toekomst verder
zal kunnen toenemen. Hoewel er reeds veel geschreven is

over de grenzen die er aan de groei zijn, werd in deze publi-

katies de economie meestal gezien als de sector waarin de
groei gestopt zou dienen te worden. In verband met de hier
aangesneden problematiek lijkt het een zinvollere vraag in

hoeverre de toekomst ons in staat zal stellen het
we/zijn
te

doen toenemen. Het verschil tussen beide zaken ligt voor de
hand. Indien over economische groei wordt gesproken, be-
doelen we de groei van het nationale inkomen of van het

bruto nationale produkt. Spreken we over welzijnsgroei
dan bedoelen we de verbetering van het milieu, de arbeids-
omstandigheden, de medische verzorging, de recreatie-

mogelijkheden enz.
plus de toeneming van het materiële in-

komen, kortom van alle elementen die, indien zij verbete-

ren, ceteris paribus een toeneming van het welzijn bewerk-

stelligen.

Daarbij komt dan overigens wel de belangrijke vraag aan

de orde in hoeverre een bevordering van het aldus gede-

finieerde welzijn mogelijk is zonder een verhoging van het
nationale inkomen. Het valt immers aan te nemen dat vele
van de opgesomde welzijnselementen slechts in kwaliteit

kunnen worden verhoogd indien daartoe financiële midde-

len ter beschikking staan. Op dit punt zal later worden
teruggekomen. Voor het moment nemen we aan dat bevor
–

dering van het welzijn op verschillende punten mogelijk is

zonder dat daarvoor een verhoogd inkomen noodzakelijk

is.
Dit laatste is uiteraard van essentieel belang. De argu-
menten immers, die gebruikt worden om te betogen, dat de

economische groei dient te worden afgeremd, behoeven dan
namelijk niet noodzakelijk de argumenten te zijn die kun-nen worden gebruikt om aannemelijk te maken dat ook de

groei van het welzijn moet worden afgeremd. De argumen-

ten voor de afremming van de economische groei hebben in
hoofdzaak betrekking op het beperkte opnamevermogen

van de natuur en de eindigheid van de wereldgrondstoffen-
voorraad. Afgezien van de juistheid van deze argumenten,

waaraan later nog aandacht zal worden besteed, moet ook
hier worden vastgesteld dat het geenszins zeker is dat, in-dien men de argumenten als juist aanvaardt, daar dan ook
noodzakelijk uit zou volgen dat er dus grenzen aan de

welzijnsgroei zijn. Degenen die zo een conclusie zouden wil-
len trekken, dienen daarvoor het bewijs alsnog te leveren en
dus aan te tonen dat het welzijn toch in overwegende mate

van de stand van de economie afhangt. Er doet zich overigens bij de economische groei nog een
merkwaardig probleem voor dat betrekking heeft op het
waarderen van de toekomst. Zouden wij bijv. in staat zijn

de omvang van de wereldolievoorraad vast te stellen – het-
geen overigens door de auteurs van dit artikel wordt ont-

kend – dan moet het ook mogelijk zijn de consumptie van
die olie zodanig over de tijd te verdelen dat de bijdrage tot het menselijk welzijn daarvan optimaal is. Gemeenlijk ge-

beurt dit via een bepaalde discontovoet. Stel deze is 4%. Dit
impliceert dan dat een bepaalde olieconsumptie over 25 jaar

thans
op 37,5% gewaardeerd wordt van eenzelfde hoeveel-
heid in het lopende jaar. Zou de discontovoet 10% bedra-
gen dan zakt dit percentage tot goed 9%. Die toekomst

speelt derhalve in het proces van de verdeling over de tijd
van de grondstoffen een geringe rol in verhouding tot het

heden, zelfs bij een relatief lage discontovoet. Het is de

vraag of deze procedure rechtvaardig is, aangezien de be-

slissingen in het heden genomen ten bate van de thans le-

vendien een evengroot nadeel creëren ten laste van de in de

toekomst levenden.
Zou men betogen dat de in de toekomst levenden een
evengroot recht hebben op de huidige olievoorraad als de
thans levenden en ervan uitgaan dat de mensheid oneindig

lang zal bestaan, dan moet de olieconsumptie reeds thans
tot een oneindig laag peil worden gereduceerd wil de voor-
raad oneindig lang meegaan. Deze oplossing lijkt echter
weinig zinvol omdat er dan in feite niets meer geconsu-

meerd zou mogen worden.

Zou men een andere weg volgen en bijv. stellen dat een

zeker minimum consumptieniveau per hoofd per jaar rede-

lijk mag worden geacht, dan kan gemakkelijk worden uit-

gerekend hoelang de bestaande voorraad zal reiken.

Daarna is er dan echter niets meer beschikbaar hetgeen
strijdig is met het principe van de gelijke rechten van de op

welk tijdstip dan ook levende menselijke wezens.

Een uitweg voor deze moeilijkheid kan uiteraard worden

gevonden in het introduceren van de veronderstelling dat de
vooruitgang van ons kennisniveau het beschikbaar komen
van substituten of alternatieven zal bevorderen en dit wel
des te sterker naarmate de resterende voorraad kleiner

wordt. Daarmee is evenwel slechts een praktische en geen

principiële oplossing gegeven. Het aanvaarden van deze op-

lossing betekent niettemin het vermijden van het dilemma

dat in het voorgaande werd opgeworpen door te poneren

dat voorraden eindig zijn en dat tevens gelijke rechten voor
een ieder gelden, dit laatste dan als een uitbreiding van het
principe dat een meer gelijkmatige verdeling van inkomen
in het heden gewenst is. De uitbreiding die aan dit principe gegeven wordt is dat er dan ook een gelijkmatige verdeling
van inkomen over nu levenden en in de toekomst levenden

zou dienen te worden gerealiseerd. Nogmaals: aanvaardt
men beide uitgangshypothesen dan dient het gebruik van ie-
der goed dat in eindige hoeveelheden beschikbaar is tot nul

gereduceerd en dus de voorraad in het geheel niet gebruikt

te worden; geschiedt dit niet dan wordt het principe van de
gelijke rechten aangetast. Aangezien de eerste oplossing on-
zinnig is moet dus de oplossing öfwel worden gevonden in
het aanvaarden van een positieve discontovoet 6f in het la-
ten vallen van de hypothese van de niet-vermeerderbaarheid
van de voorraad. Dit laatste stelden wij reeds voor. Ten
aanzien van de eerste mogelijkheid zou men het standpunt
kunnen innemen dat wij ons niet of nauwelijks verantwoor
–

delijk behoeven te voelen voor degenen die na een eeuw ge-

rekend van nu leven, dus voor degenen die na 2075 de we-

reld zullen bevolken. Zulk een overigens aanvechtbaar
standpunt voert echter evenmin tot een zinvol resultaat.

Stellen wij het belang van de na 100 jaar levenden op 1%
van dat van de gedurende de eerste eeuw levenden dan be-
draagt de discontovoet
4,6%,
hetgeen een redelijk

aanvaardbaar getal lijkt. De keuze van de 1% is evenwel
volstrekt willekeurig. Zou men immers de toekomst na 100

jaar in het geheel niet mee willen tellen dan zou de
discontovoet oneindig hoog moeten zijn, hetgeen dan voorts impliceert dat de gehele voorraad in het lopende jaar gecon-
sumeerd zou moeten worden. Stelt men het belang van ,,de

toekomst” daarentegen op 10% in plaats van op 1% dan

wordt de discontovoet 2,3% in plaats van
4,6%.
De proce-

dure is derhalve nogal wankel en geeft in feite geen enkele
interessante aanwijzing over de te hanteren discontovoet.
Het blijkt dat de zo mooi lijkende ,,inspraak” van degenen
die nog geboren moeten worden nauwelijks in een zinvolle
richtlijn voor het handelen in het heden kan worden ver-

taald. Het enige dat kan worden gezegd, is dat een beper-
king in het heden tot een gunstiger situatie in de toekomst

zal leiden, doch voor deze conclusie heeft men bepaald geen
computer nodig. Men kan echter voor een van nul tot on-
eindig verschillende discontovoet een andere verant-
woording geven, namelijk aan de produktiezijde.

404

2.
Kennis als produktiefactor

De conclusie uit het voorgaande komt inderdaad erop
neer dat de toekomst er donker uit komt te zien indien de

voorraden waarvan we spreken daadwerkelijk onver-
meerderbaar zullen blijken te zijn. Zouden we derhalve

kunnen aantonen, of beter, aannemelijk kunnen maken dat
dit niet zo dodelijk zeker is als het op het eerste gezicht wel
lijkt, dan openen zich nieuwe perspectieven die ook hun

weerslag zullen hebben op de te hanteren discontovoet en daarmee op het huidige consumptieniveau.

Laten we eerst vaststellen dat het besef van de aanwezig-
heid van de energiegrondstoffen die we nu als conventioneel
beschouwen, van betrekkelijk recente datum is. Toen in de
twaalfde eeuw in het Luikse bekken steenkool werd gevon-den sprak men van ,,terra nigra, ad focum utilissima”; daar-

bij is het zeven eeuwen gebleven. De elektriciteit is nog van

veel jongere datum en werd lange tijd ook nauwelijks se-
rieus genomen: ,,l’électricité, c’est quand on frotte”, zei

men. Olie is niet veel langer dan een driekwart eeuw een
factor van werkelijke betekenis al werd het voordien wel in
petroleumlampjes gebruikt.
Wanneer we ons goed realiseren hoe kort eigenlijk de

conventionele energiebronnen een rol van betekenis spelen,
realiseren wij ons tevens hoe jong in feite het vraagstuk is
op welke wijze(n) energie geproduceerd kan worden. Daar-
bij doet zich ondanks deze bijzonder korte periode boven-
dien het voor de enorme snelheid van de ontwikkeling typi-
sche feit voor dat we ons nu al reeds nauwelijks meer voor
steenkool interesseren en haast uitsluitend over olie spre-

ken; dit niettegenstaande het feit dat de wereld gigantische
aangetoonde voorraden steenkool kent, die nagenoeg onbe-

roerd blijven voortbestaan. Menige ,,Rio Negro” in Zuid-

Amerika dankt zijn naam aan het feit dat de bedding uit

steenkool bestaat. De interesse daarvoor is echter gering;
het is slechts de olie die telt. De Nederlandse mijnen, eens

behorend tot de nieuwste en daardoor meest efficiënte in

Europa, zijn thans gesloten en de tijd dat Duitsland oorlog

voerde met behulp van uit steenkool geproduceerde benzine
is in onze gedachten die zich concentreren op olie, zodanig
vervaagd, dat er eigenlijk alleen nog maar door wat wereld-
vreemde ingenieurs over wordt gesproken.
De vraag komt dus op of die steenkool nu tot de wereld-

energiegrondstoffenvoorraad moet worden gerekend of
niet. Het antwoord dient naar de mening van de auteurs be-
vestigend te luiden met het proviso dat de kosten van het
gebruik van steenkool natuurlijk hoger liggen dan van olie,
vooral indien steenkool tot vloeibare brandstof wordt

omgevormd. Steenkool komt ook soms aan de aard-
oppervlakte voor, vaak echter op grote diepten. Dit is ook
met olie het geval. Wanneer thans gesproken wordt over
,,bewezen” oliereserves wordt slechts gedoeld op de vast-
gestelde voorraad olie, voor zover die in voor verwerking
gunstige vorm is gevonden. Andere vormen zoals de ,,shale

oil” komen wel steeds meer in de belangstelling te staan

doch tellen toch nauwelijks als volwaardig substituut mee.

– Dit overdenkende komen we tot de slotsom dat het spre-
ken over een wereldvoorraad grondstoffen in feite niët tno-
gelijk is. Er zijn zoveel stoffen waaruit energie kan worden
opgewekt, en er zijn zoveel verschillende plaatsen en diep-
ten waarop die stoffen voorkomen, dat een blote optelling
daarvan eigenlijk iedere zin mist. Het enige dat we kunnen
vaststellen is dat bij constante technische kennis de produk-
tie van energie in de loop van de tijd duurder zal worden
omdat steeds ongunstiger gesitueerde resp. in ongunstiger

vormen voorkomende energiegrondstoffenvoorraden moe-
ten worden aangesproken. Van de op een bepaald moment
geldende prijs hangt dan de definitie van de op dat moment
aanwezige ,,nuttige” voorraad af. Is de prijs van de olie zo
hoog dat hij bijv. benzineproduktie uit steenkolen lonend
maakt, dan stijgt de ,,nuttige” voorraad met een gigantische

sprong. En dan spreken we nog niet eens over andere

grondstoffen die in de toekomst
bij
het dan geldende hogere kennisniveau voor energieproduktie een nuttige functie zul-
len kunnen blijken te vervullen, die de juist vermelde

sprong echter in economische termen teniet zou doen: het
gaat dus om netto accressen.

Wat de vraag
naar energiegrondstoffen betreft, speelt niet

alleen de prijs een rol. Ook bij constante prijs is er
technologische vooruitgang die het mogelijk maakt een-

zelfde produkt met een geringere hoeveelheid energie samen
te stellen. Een duidelijk voorbeeld daarvan is de staal-

produktie. Uit gegevens, gepresenteerd door Walter Isard

3), blijkt dat het specifieke steenkoolverbruik per ton staal
in een periode van 60 jaar tot op eenderde van het oor-
spronkelijk verbruik is gereduceerd. Aangezien het verschil
tussen de ,,prijsgeïnduceerde” technologische vooruitgang
en de autonome vooruitgang moeilijk te definiëren is, kun-
nen we algemeen stellen dat onze kennis op dit gebied in de
loop der jaren op een steeds hoger niveau zal komen te lig-
gen en het bovendien aannemelijk lijkt, dat een door

schaarste veroorzaakte prijsstijging in versnelde mate tot
nieuwe technische vindingen zal leiden die het specifieke ge-
bruik beperken.

Daarnaast heeft een prijsverhoging
bij
constante tech-
niek, uiteraard effect op het verbruik zelve. Een hoge benzi-

neprijs leidt tot een relatieve verhoging van de vraag naar zuiniger auto’s, lagere temperaturen bij verwarming, kou-werende investeringen in woningen en overige gebouwen
enz.

De aanbodverruimende effecten van een prijsstijging en
van de technische vooruitgang leiden derhalve, te zamen ge-

nomen met het vraagbeperkende effect, dat ook gesplitst
kan worden in een bezuiniging enerzijds en een door
kennisvermeerdering geïnduceerd verminderd specifiek ver
–

bruik, tot een situatie die mogelijkerwijs zelfs tot een prijs-
daling zou kunnen leiden. Deze mogelijkheid komt name-
lijk voort uit de invloed van de prijsverhoging op de kennis-
vermeerdering waarvan niet a priori vaststaat van welke

omvang zij zal zijn. Een en ander is vereenvoudigd weer-
gegeven in bijgaand schema.

Zien we even af van deze laatste mogelijkheid en beper
–

ken we onze ambitie tot de veronderstelling dat de prijs van

Schema betreffende de directe en indirecte invloeden van
autonome aanbodbeperkin gen en voorraaduitputting van
grondstoffen

3) W. Isard, Some locational factors in the iron and steel industry since the early nineteenth century, Journal of Politica! Economy,
1948.

ESB 30-4-1975

405

een gegeven moment af verder reëel gezien constant zou

blijven, dan houdt dit per definitie in dat de mate waarin
energie in de toekomst beschikbaar is, constant zal blijven en we ons derhalve over de te hanteren discontovoet geen zorgen behoeven te maken, aangezien deze gelijk kan zijn

aan die welke gemeenljk wordt gehanteerd voor het evalu-

eren van economische projecten 4).
Essentieel in het voorgaande betoog is het niveau van
nze kennis. Hoewel het begrip wat moeilijk precies is te
omschrijven, verstaan we er in het verband van dit artikel
onder, de stand van de kennis van de toepassing van mate-
rialen en grondstoffen in de produktie van alle soorten van
goederen en diensten (mcl. milieugoederen). De hypothese is

dat er naast een autonome toeneming van het aanbod van

kennis ook een geïnduceerde toeneming bestaat, resulterend
uit de toegenomen vraag die een afgeleide is van de als ge-

volg van grondstofprijsstijgingen toegenomen produktie-

kosten.
Zouden we van deze stelling uitgaan dan is het aanneme-
lijk, gegeven de verdeling van grondstoffen over de wereld,

dat deze kennis 5) in bepaalde omstandigheden een steeds
schaarser goed zou gaan worden. Daarbij zal die schaarste
zich in eerste instantie op het bovenaangeduide technologi-

sche gebied gaan demonstreren, doch indirect ook gaan ont-
staan op het gebied van de planning. De eerste tekenen

daarvan zijn reeds aanwezig. Kortgeleden werd door de
Iraanse regering besloten de inkomens van de provincies in

dat land te verhonderdvoudigen. Zoals de informatie nu
luidt, is dit een tijdelijke maatregel die op korte termijn ge-
volgd zal worden door een vertienvoudiging, zodat ver-

wacht mag worden dat het niveau van de provinciale beste-

dingen over ca.
5
jaar het duizendvoud zal bedragen van

dat van 1974. Men heeft weinig verbeeldingskracht nodig
om zich voor te stellen welk een effect dit zal hebben op de

vraag naar competente krachten die door middel van inte-
grale planning een zinvolle besteding dezer gelden zullen
kunnen voorstellen en doen realiseren. Er zullen enorme
aantallen deskundigen op technisch, economisch en sociaal

gebied nodig zijn om op relatief korte termijn zinvolle plan-

nen te maken, laat staan om die in een acceptabele werke-

lijkheid om te zetten.
Daar komt nog bij dat voor dit werk ook andere
planningtechnieken en -methoden nodig zullen zijn dan de
gebruikelijke. Niet geld is immers in deze situatie meer
schaars, maar tijd. Huizen zullen moeten worden gebouwd,
evenals wegen en gebouwen; hospitalen en universiteiten

zullen moeten worden bemand. Constructietijden,
opleidingstijden zowel als de snelheid van aanpassing zullen
het tempo gaan bepalen waarin de in Iran bestaande kloof

tussen kortgeleden rijk geworden zijn en ontwikkeld zijn zal

kunnen worden overbrugd.
Er laat zich gemakkelijk naar aanleiding van de hier-

boven gesignaleerde toestand, ontstaan door de olieschaarste,
die overigens op nogal wat landen van toepassing is, een
analogie trekken voor andere landen die in het bezit zijn
van andere grondstoffen als koper, fosfaten, tin enz., om

van zonneschijn nog maar te zwijgen. De écht op lange ter-

mijn arme landen zullen die landen worden die ndch over
deze grondstoffen nöch over kennis beschikken. Voor eerst-
genoemde landen lijkt het erop dat de prijsstijging van
grondstoffen een toeneming van de vraag naar kennis van
een dusdanige omvang zal gaan uitlokken, dat de huidige

omvang van de consultantsbureaus daarbij vergeleken in

het niet zinkt.
Op tweeërlei gebied zal derhalve deze kennis een rol gaan

spelen. In de grondstofvragende landen als resultaat van
hun streven om de uitgaven aan grondstoffen te beperken
en in de .grondstofaanbiedende landen om de daaruit ont-
stane inkomens zinvol te besteden. Het moet van groot be-
lang worden geacht dat de westerse landen zich op deze

taak gaan voorbereiden: htmn relatief minder schaarse
grondstof is kennis, een vermeerderbare grondstof in de

meest essentiële zin van het woord.

Op grond van het voorgaande mag worden verwacht dat
de kwartaire sector in tegenstelling tot de secundaire in de westerse landen een periode van bloei te wachten staat, re-
sulterend uit de behoefte om in bepaalde andere landen de

primaire, secundaire en tertiaire sectoren op te bouwen met behulp van het geld door grondstoffenexport verkregen, zo-

wel als uit de behoefte van de overige landen de afhanke-
lijkheid van de grondstoffenexporterende landen te mini-

maliseren.

3. Kennis en welzijn

Keren we nu tot het thema van het welzijn terug en meer

in het bijzonder tot de vraag wat een hoger kennïsniveau

voor onze welzijnsgroei zal inhouden. Na nadere beschou-

wing van de invloed van kennis komen we al spoedig tot de
conclusie dat deze invloed in ieder opzicht als gunstig is te

beschouwen. Meer kennis draagt bij tot het op peil houden

van de grondstoffenvoorraden, resulteert in zuiniger
grondstofgebruik en dus minder traditionele vervuiling, en

resulteert in een beter milieubeheer door beter inzicht in

reinigingstechnieken, samenhangen in en tussen ecologische
systemen, biologische reinigingsprocessen enz. Meer be-

hoefte aan kennis betekent voorts potentieel grotere werk-
gelegenheid voor hoger opgeleiden die op dit moment nau-welijks tot de schaarse arbeidskrachten kunnen worden ge-
rekend en zal derhalve een heilzame invloed op dit deel van

de arbeidsmarkt uitoefenen. Bij dit laatste dient overigens
bedacht te worden dat export van kennis op het gebied van de planning en civiele en andere techniek althans gedeelte-

lijk een al dan niet tijdelijke export van personen impliceert waarin deze kennis is geïncorporeerd. Of dit laatste, wat de academici betreft, erg vlot zal gaan, valt met de huidige ge-
ringe geneigdheid bij deze groep om naar ontwikkelings-

landen te gaan wel een beetje te betwijfelen. Zeker is echter
dat het totaal aantal uitgezondenen door de toeneming van

de vraag aanzienlijk zal stijgen.

Met het voorgaande betraden we al reeds enigszins het
terrein van de overige welzijnselementen. Meer kennis zal

resulteren in betere gezondheidszorg, een schoner milieu,

een beter op elkaar aansluiten van vraag en aanbod op de
arbeidsmarkt enz., alle elementen van essentiële betekenis

voor ons welzijn.
Daarmee is een belangrijke stap gezet in de richting van
het antwoord op de vraag of voor een verbetering van het
welzijn een hogere produktie noodzakelijk zal zijn of niet.

We constateerden namelijk dat een verhoging van het ni-

veau van de kennis tot een vergrote efficiency op
alle gebie-

den zal kunnen leiden. Een vergrote efficiency betekent het-
zelfde resultaat met minder middelen bereiken, en in vele
gevallen zelfs het bereiken van resultaten die vroeger uit-
gesloten moesten worden geacht (bijv. op medisch gebied).

Doch dit impliceert dan dat het beschikbaarkomen van
minder grondstoffen in de fysieke zin van het woord niet

Deze situatie zou nog een ander belangrijk gevolg hebben, na-
melijk het weer kunnen hanteren van de stijging van het prijsniveau
als indicator van inflatie. Een uit de toenemende relatieve schaarste
van grondstoffen resulterende prijsstijging is geen infiatoire prijs-
stijging en derhalve ook niet compensabel. Geeft men toch
compensatie dan stelt men de consument ogenschijnlijk in staat
zijn consumptiepakket te handhaven. Door de schaarste is dit
evenwel onmogelijk, worden nieuwe prijsstijgingen uitgelokt en
wordt de betalingsbalans in moeilijkheden gebracht, hetgeen via de-
valuatie weer tot nieuwe prijsstijgingen zal leiden. Het zou interes-
sant zijn eens na te gaan welke in West-Europa de invloed is ge-
weest van de prijscompensatie van werknemers voor schaarse pro-
dukten op de mate van stijging van de index van consumenten-
prijzen.
En uiteraard daarmee alle kennisintensieve produkten.

406

noodzakelijk tot een produktiedaling zal behoeven te leiden;

het is zelfs onwaarschijnlijk dat dit gebeurt. Aan iedere eco-

noom is bekend dat de Cobb-Douglas-produktiefunctie
waarin kapitaalhoeveelheid en hoeveelheid arbeid de
produktie-omvang bepalen de werkelijke produktiestijgingen

niet kan verklaren. Slechts na de uitbreiding met een trend,
als door Tiabergen voorgesteld, komen er redelijke resulta-
ten uit de bus. Daarbij blijkt dan overigens dat de aanwe-
zigheid van die ,,trend” (voor een belangrijk deel het gevolg
van de toeneming van het kennisniveau) meer dan drie-
kwart van de feitelijke produktietoenemingen verklaart,

m.a.w. dat de kennistoeneming in staat is op grote schaal

kapitaal en arbeid te vervangen. Het lijkt redelijk aan te ne-
men dat dit ook voor vele grondstoffen geldt.
Bedenken we nu dat dezelfde kennis ook de andere

welzijnselementen kan versterken dan is er n6ch reden om
aan te nemen dat deze welzijnselementen in de loop der jaren

geen hoger niveau zouden kunnen bereiken, ndch reden
te veronderstellen dat de grondstoffensituatie uiteindelijk

tot een daling in de zuiver economische produktie zouden

moeten leiden. Slechts zal deze produktie door de hogere
kennisproduktie en hoge grondstoffenprijzen een wat an-

dere structuur gaan aannemen, een structuur die in de lite-
ratuur wel eens aangeduid wordt als een structuur die opge-

bouwd is uit geselecteerde bedrijfstakken, te bereiken door
z.g. selectieve groei. Hierbij dient overigens te worden be-
seft dat dit begrip selectieve groei toch een wat andere in-
houd heeft dan wij er hier aan willen geven. Selectieve groei
in bovenaangeduide zin is namelijk groei in, op grond van

bepaalde criteria, geselecteerde bedrijfstakken; hier wordt
er
levens
onder verstaan de groei in bedrijfstakken waar be-

tere produktietechnieken tot een zuiniger grondstofgebruik

en dus tevens geringere afvalproduktie kunnen leiden. In
deze zin zullen hogere grondstoffenprijzen via de daardoor
geïnduceerde mutaties in de relatieve prijzen alsmede de erdoor opgeroepen kennisvermeerdering automatisch tot

,,selectieve groei” leiden.

Welzijnsverdeling

Wij constateerden reeds dat voor zover er een prijs-

stijging van grondstoffen optreedt, dit een gunstig effect
heeft op de welvaarts- en vermoedelijk ook welzijns-
verdeling in de
wereld.
De vraag rijst of dit ook het geval
zal zijn op de welzijnsverdeling in
regionaal
opzicht. Dit is

a priori moeilijk te beantwoorden. Stellen we dat het ho-
gere kennisniveau leidt tot een verbetering van het milieu
dan zal dit in hoofdzaak de stedelijke gebieden, die het
meeste onder de milieuverontreiniging te leiden hebben, ten
goede komen. Dit element veroorzaakt dus een relatieve
verhoging van het welzijnsniveau in de economisch meer

ontwikkelde, stedelijke regio’s. De mate waarin de eco-
nomische produktie zal kunnen blijven stijgen, zal in sterke
mate bepalend zijn voor het antwoord op de vraag in welke
mate de economisch minder ontwikkelde gebieden op dit
punt een relatief betere toekomst tegemoet zullen gaan.
Daarbij dient bedacht te worden dat wetenschappelijke
activiteiten nodig voor het bereiken van een hoger kennis-

niveau zich naar alle waarschijnlijkheid wel in de stedelijke
gebieden zullen concentreren. Het is waarschijnlijk dat juist

deze gebieden als ,,kennisgroeipolen” een nieuwe
ontwikkelingsimpuls zullen ontvangen.

Ervan uitgaande dat kennis inderdaad tot het waarde-

volste element in het totale produktieproces zal gaan wor-
den, lijkt het niet onwaarschijnlijk dat de
personele
inkomensverdeling zich ten gunste van de ,,kennisbezitten-
den” resp. ,,tot kennisvermeerdering in staat zijnden” zal
gaan wijzigen. Dit behoeft overigens geenszins in te houden
dat de inkomensverdeling in zijn totaliteit ongunstiger zal

gaan worden. Voor zover namelijk de gastarbeiders-,,ex-porterende” landen tevens grondstoffenbezittende landen
zijn, mag verwacht worden dat het aanbod van gastarbeid

Groei

uit die landen afneemt, waardoor het relatieve belonings-

niveau van de ongeschoolde arbeider in de westerse wereld
zal gaan stijgen.

Welke van de beide invloeden het sterkst zal zijn, valt
moeilijk te voorspellen. Daarvoor zal nadere studie nodig
zijn.

Het blijkt wel dat het niet eenvoudig is op alle punten

precies aan te geven waarheen de te verwachten ont-

wikkelingen kunnen en zullen leiden. Dit was ook niet de

bedoeling van, dit artikel. Die bedoeling was om te filoso-feren over de rol die de kennis in onze maatschappij speelt

en de potentiële nieuwe mogelijkheden op alle gebieden die
door kennisvermeerdering ontstaan 6). Het blijkt dan dat

de pessimistische wereldbeschouwing waarvan velen zich de
laatste tijd op overigens ontoereikende gronden schuldig
maken door een meer optimistische kan worden vervangen
zonder al te geforceerd te werk te gaan. De basis voor deze
beschouwingen vormde de kennis die in de wereld aanwezig
is en die zich oneindig lang verder kan ontwikkelen. In zulk
een visie worden de toekomstproblemen meer als een
wetenschappelijke uitdaging dan als een bedreiging gezien.
Een uitdaging die, evenals alle eerdere uitdagingen, door de

wetenschap zal worden aangenomen en, naar gehoopt
wordt, op adequate wijze zal worden beantwoord. Inkrim-

ping van bevolking, produktie, grondstoffengebruik enz.

vormen zeker een antwoord op de vraag op welke wijze aan
de groeiende grondstoffenschaarste het hoofd zal kunnen
worden geboden. Het is evenwel kortzichtig te menen dat

dit het enige en dus ook beste antwoord is. In het voor-
gaande hebben de schrijvers trachten aan te tonen dat er

nog een andere weg is. De weg die de mens altijd bewan-
deld heeft sinds het begin van zijn bestaan, namelijk de
gave gebruiken, die hen onderscheidt van alle andere le-
vende wezens, het vermogen tot denken. Ook de vermin-
derde bevolkingsgroei in de westerse landen is het resultaat
van denken. Denken over een pil.

L. H. Klaassen
J. H. P. Paelinck

6) De schrijvers zijn zich ervan bewust dat sommige Soorten van ken-
nis ook ten kwade kunnen worden aangewend; dit mogelijk ,,kwade”
gebruik is geen voldoende reden om bepaalde wetenschappelijke
ontwikkeling te remmen.

Laatst moest er een vergadering van

top-economen worden verdaagd.

De voorzitter had ESB nog niet gelezen.

ESB 30-4-1975

407

Inflatie als spanningsveld

voor wetenschap en beleid

PROF. DR. C. J. RIJNVOS

Het monetaire beleid wordt onder andere gevoerd met de intentie bij te dragen tot stabili
–

sering van het prijsniveau, één der sociaal-economische doeleinden. In hoeverre biedt de we-

tenschap daarbij op geschikte wijze de helpende hand? Deze beschouwing bevat een inleiding

tot het antwoord op die vraag. Daarbij wordt aanvankelijk nagegaan welke betekenis een sta-
biel prijsniveau heeft binnen een theoretische even wichtsanalyse. Die betekenis is gering en

biedt de wetenschap onvoldoende mogelijkheden om te komen tot een goed monetair-politiek

advies. Het is beter – in het kader van een methodologische heroriëntatie, welke past voor het

economisch denken in het algemeen – praktisch na te gaan hoe het geld in het vervullen van

zijn functies door de inflatie te kort schiet, aldus Prof Rijn vos, hoogleraar aan de Erasmus

Universiteit Rotterdam. Die benaderingswijze is dan ook volgens de auteur vanuit weten-

schappelijk gezichtspunt te prefereren.

Theoretische variaties

Het geld fungeert als reken-, ruil- en spaarmiddel. Of
deze functies naar behoren worden vervuld, beschouwen wij
hier vanuit de vraag of het prijsniveau een aanvaardbare hoogte heeft. Misschien is daarop een positief antwoord
mogelijk met de aanduiding van dt prijsniveau, hetgeen
nodig is voor het bereiken van theoretisch evenwicht, in die

zin dat er geen aanleiding is voor de economische subjecten
om verandering aan te brengen in hun beslissingen. Indien
zo’n aanduiding mogelijk is zal waarschijnlijk de theorie
ook aangeven welke monetair beleid dan in concreto past.

De neoklassieke en keynesiaanse benaderingswijzen bieden
tot zo’n monetair-politiek advies niet de mogelijkheid; het

monetairisme in beginsel wel 1). De neoklassieke kwantiteitstheoretische opvatting houdt

in dat het prijsniveau afhankelijk is van de geldhoeveelheid
los van het economisch evenwicht als bovenomschreven.

Dit laatste heeft als kenmerk dat de prijs- en het omge-
keerde van de grensnutverhoudingen gelijk zijn aan elkaar,

terwijl elke produktiefactor wordt beloond conform zijn
marginale in geld uitgedrukte produktiviteit. Dit is een mi-
ro-benadering, welke echter macro-evenwicht insluit, want voorgaand omschreven neoklassieke gedachtengang impli-
ceert een maximale consumptieve behoeftenbevrediging en
,,full employment”. Voor dit alles zijn slechts de waarde-,

prijs- en inkomensverhoudingen van betekenis; het prijs-
niveau en het monetaire beleid hebben geen beslissende in-

vloed. Dit heeft tot strekking dat bij het streven naar even-
wicht het geld nimmer verstorend zal werken, zodat de
mogelijkheid voor een positieve formulering van een goede

vervulling der geldfuncties niet aanwezig is. De her-

formulering van de orthodoxe kwantiteitstheorie (,,money-
on-the-wing”) met de ,,cash balance theory” (,,money sit-

ting”) hield in beginsel de strikte gescheidenheid van het ge-
schetste economisch evenwicht en het prijsniveau, respectie-velijk het monetaire beleid als ,,equally neoclassical”, intact.
Bijgevolg biedt ook de kassaldo-theorie niet de mogelijkheid

een goede vervulling van de geldfuncties positief te om-
schrijven.
Hiermee is echter nog niet het laatste woord gezegd over
de stabilisering van het prijsniveau als monetair-politieke

doelstelling vanuit neoklassiek gezichtspunt. Tot nu toe was
nog slechts de waarde- en prijsleer aan de orde; in neo-

klassieke denktrant biedt deze inderdaad – zelfs met enige
normativiteit – een beeld van een optimaal verlopend eco-
nomisch proces in die zin dat evenwicht voor consument en producent mogelijk is. Het voorgaande is echter onvolledig,
want het vormt slechts één zijde van de dichotomie; als

,,andere kant” ontwierpen de neoklassieken nog een geld-
leer 2). Deze steunt niet op een strikt-eenzinnige om-
schrijving van middelen en doelstellingen als data, maar is

– weliswaar uitgaande van een liberale maatschappij-

opvatting – in hoofdzaak descriptief.
Zij geeft daarbij informatie omtrent de herkomst, het ge-
bruik en de functies van het geld. Hierop volgen theoretisch-getinte beschrijvingen van geldstelsels en van het monetaire

beleid met gaandeweg aandacht voor het prijsniveau. Dat
gebeurt echter niet zô dat een noodzakelijk te brengen bij-
drage voor het bereiken van het reële economische even-
wicht wordt geformuleerd. De klemtoon ligt op het weg-
nemen van ongewenste infiatiegevolgen, zoals vermogens-
verlies van de spaarders. Dit is – anders dan voorafgaand

– een negatieve omschrijving, waarbij het geld zichtbaar
te kort schiet in de functievervulling. Het een en ander
mondde overwegend uit in een voorkeur voor de gouden

De volgende beschrijving vari neoklassieke, keynesiaanse en
monetairistische opvattingen steunt vooral op R. W. Clower (ed.),
Monetary theory,
Harmondsworth,
969; S.
W. Rousseas,
Mone-
tary theory,
New York, 1972; H. J. Jarchow,
Theorie und Politik
des Ge/des – 1 Geldiheorie,
Göttingen, 1973; P. Kalmbach,
Der neue Monelarismus,
M(inchen, 1973; J. Siebke en M. Wilims,
Theorie der Ge/dpolitik,
Berlijn, 1974.
Vergelijk bijv. L. Mises,
Theorie des Ge/des und der Umlaufs-
mittel,
Leipzig, 1926.

408

standaard en toepassing van de daarbij behorende spel-
regels.

Voor onze beschouwing leidt het voorgaande tot het vol-
gende dilemma:

• is de neoklassieke theorie misschien eenvoudig niet af? In

dat geval is er behoefte aan een uitgebreider databepaling
en bijgevoig een meeromvattende theorie, waarbinnen

een positieve omschrijving van de vervulling van de geld-

functies wellicht – in die zin dat wordt aangegeven welk prijsniveau bij evenwicht is vereist – alsnog mogelijk is;
• of is zo’n uitgebreide data-omschrijving als basis voor een

enigszins afgeronde theoretische schets van het eco-

nomisch proces niet mogelijk? Dan beschrijft de theorie
het economisch gebeuren slechts partieel en de kans is
groot dat – wat de vervulling van de geldfuncties betreft
– een negatieve omschrijving nodig blijft.
De keynesiaanse theorie bevat een .kritiek op het neo-
klassieke evenwicht, waar dit tot strekking heeft dat steeds
,,fuli employment” wordt bereikt met een gelijkheid van be-

sparingen en investeringen. Hierbij past een onderscheid
tussen het reële en het monetaire evenwicht. De neo-
klassieken accepteerden een strikte scheiding daarvan.
Keynes doorbrak deze en bracht een verbinding tot stand.

Het reële evenwicht bevat de gelijkheid van besparingen en in-
vesteringen in afhankelijkheid van inkomen en intrest; in fi-

guur 1 is dit met de IS-curven weergegeven. In concreto
geven die lijnen een gelijkheid van besparingen en investe-

ringen aan, oftewel een reeks van reële evenwichtsposities
bij onderscheiden combinaties van nominale inkomens en
intrestniveaus. Het monetaire evenwicht omvat de gelijk-
heid van de vraag (L) naar en het aanbod (M) van geld,

waarbij – omdat L = M wel steeds wordt bereikt – de

aandacht vooral uitgaat naar achterliggende factoren. In de
keynesiaanse theorie is, met het geldaanbod als gegeven,
vooral de vraag nader beschouwd. Deze steunt op het
transactie- en voorzorgmotief, resp. speculatieover-
wegingen. Een gegeven geldhoeveelheid wordt over trans-

actie- en speculatiekassen verdeeld, afhankelijk van inko-
men en intrest. In figuur 1 is dit met de LM-curven weer-
gegeven. Het snijpunt van een IS- en LM-lijn stelt het alge-

mene evenwicht voor, waarbij slechts op de C-punten ,,full
employment” wordt bereikt. Bijgevoig kunnen drie situaties
worden onderscheiden:

A = keynesiaans met ,,under employment” en waarbij een
vergroting van de geidhoeveelheid geheel in de speculatie-
kassen komt. De monetaire politiek is dan voor de oplos-
sing van het werkloosheidsprobleem niet erg geschikt;

B = tussen keynesiaans en neoklassiek. Een monetaire in-
jectie leidt tot verschuiving van de LM-curve; de rente-
verlaging werkt stimulerend in op de investeringen en het

nationaal inkomen. Het nieuwe evenwicht B’ kent een
toegenomen bedrijvigheid;
C = neoklassiek met ,,fuil employment”. Vergroting van de
geidhoeveelheid kan niet meer leiden tot produktie-

uitbreiding. Het resultaat is slechts – met het nieuwe,
evenwicht Cl
–
een vergroting van de transactiekassen

nominale inkomensgroei en een stijging van het prijs-
niveau.

In de keynesiaanse theorie is – met het nominale inko-

men op de x-as van figuur 1 – methodologisch een plaats
voor het prijsniveau. Maar het evenwicht stelt met betrek-
king tot dat niveau geen specifieke eisen, zodat andermaal
de mogelijkheid ontbreekt voor een positieve formulering
van een goede vervulling der geldfuncties.
De negatieve motivering van en de mogelijkheden voor
een prijsniveaustabiliserend beleid ondergingen sinds Keynes
een verzwakking door twee omstandigheden. Ten eerste

had de geschetste overwinning van de dichotomie als

schaduwkant dat in beginsel de geldleer met een pressie tot
stabilisering van het prijsniveau – als ,,andere zijde” beho-
rende tot de economische wetenschap – verviel. Echter, het
bloed kruipt waar het niet gaan kan; dat geldt ook voor het

Figuur 1. Economisch evenwicht

Intrest

a
D

,,full employment”

economisch denken. De bestrijding van de geldwaarde-

daling werd wetenschappelijk niet prijsgegeven. Zo ont-
stonden o.a. niet-monetaire-kosten- en bestedingsinflatie-
theorieën in een zeker verband met de leer van Keynes 3).
Ten tweede werd het streven naar een stabiel prijsniveau in

de praktijk verzwakt door de monetaire evolutie, waarbij de aard van de geideenheid veranderde; deze werd geheel fidu-
ciair. Een kwantitatief-eng monetair beleid is dan niet meer
zo voor de hand liggend. Met een bepaalde vanzelf-

sprekendheid werd het monetaire beleid dan ook een van de instrumenten ter realisering van de bekende rij economisch-

politieke doelstellingen. Weliswaar behoort daartoe een
stabilisering van het prijsniveau; echter juist op dit punt zijn

de resultaten teleurstellend.

Door de geschetste gang van zaken ontstond – indien
men er van mag uitgaan dat de economische wetenschap
zich ontplooit binnen één methodologisch kader – een

keynesiaans dilemma:
• kunnen de niet-monetaire inflatietheorieën met de
keynesiaanse gedachtengang methodologisch onder één

dak komen, waarbij dan specifieke eisen met betrekking tot
het prijsniveau bij evenwicht worden gesteld? Dat biedt
dan in beginsel de mogelijkheid voor een positieve for-
mulering van een goede geldfunctievervulling en voor het

geven van een monetair-politiek advies;
• of blijven de niet-monetaire inflatietheorieën methodo-
logisch buiten het domein van de evenwichtsanalyse, met

als gevolg dat deze ook geen monetair-politieke raad

geeft?

Het monetairisme is een koene poging om de twee dilem-

ma’s – het neokiassieke en het keynesiaanse – in één keer op te lossen, met als uitgangspunt een nieuwe verklaring

van het geldgebruik. Deze houdt in dat het geld het inzicht
in de ruilverhoudingen belangrijk verbetert en de handel
vergemakkelijkt. Daardoor verminderen informatie- en
transactiekosten met een verbetering van de consumptieve
behoeftenbevrediging, plus efficiënter aliocatie van de
produktiemiddelen (micro-, resp. macrovoordeel) 4). De

volgende schakel in de monetairistische gedachtengang
houdt in dat het economisch proces een opmerkelijke stabi-
liteit zal vertonen wanneer het ruilverkeer, de arbeids-

verdeling en de omwegproduktie zich kunnen ontwikkelen

R. J.
Bali,
Infiation and the theory
of
money,
Londen,
1970, blz.
63-78.
Karl Brunner en Allen H. Meitzer, The uses of money: money in
the theory of an exchange
economy,
The American Econoniic Re-
view, vol. 61, blz. 784-805.

nominale

inkomen

ESB
30-4-1975

409

op basis van vrijheid voor eenieder. Dit dominerende

monetairistische uitgangspunt heeft tot strekking dat een

economisch proces op basis van een beheerst en verant-
woord marktverkeer zal leiden tot een stabiel en evenwich-

tig geheel van prijs-, inkomens- en vermogensverhoudingen.

Daarbij speelt het geld een rol welke de monetairisten – ver-

geleken met Keynes – beschrijven met een nieuwe formu-

lering van het transmissiemechanisme. In het algemeen gaat
het er daarbij om hoe het geld inwerkt op het economisch

gebeuren.
De keynesiaanse theorie spreekt in dit verband over een

zekere invloed via de intrestvoet. Nadien is er eenstemmig-
heid bereikt over een beïnvloeding via de prijs-
verhoudingen. Voor de monetairisten bood dat de mogelijk-

heid om htin ideeën over de transmissie direct te laten aan-

sluiten op de gedachtengang omtrent de vermindering van informatie- en transactiekosten bij geldgebruik. Daarbij is
naar voren gebracht – overigens op rudimentaire wijze –
dat het geld een speciale vermogensvorm is, welke bij ver-

andering invloed uitoefent op de consumptie, koersen, rende-

menten, prijzen van kapitaalgoederen en investeringen. In

feite staat hierbij een vrijwel niet nader omschreven geheel

van stabiele, evenwichtig-economische verhoudingen op de

achtergrond – van monetairistische zijde ,,wird behauptet,
dass die Dynamik des privaten Sektors im Grunde sehr sta-bil ist” (Brunner) – terwijl daarin het geld een essentiële rol

speelt. Ter argumentatie hiervoor trachten de monetairisten

empirisch stabiele verbanden op te sporen tussen de geld-
hoeveelheid en relevante macro-grootheden. Als zodanig
heeft het onderzoek van Friedman en Schwartz, waarbij tot een nauw verband tussen de geldhoeveelheid en het natio-

nale inkomen in de Verenigde Staten werd geconcludeerd,
grote bekendheid gekregen. Hoewel deze relatie niet oorza-
kelijk, doch slechts empirisch is vastgesteld, heeft zij geleid
tot de opvatting dat de geldhoeveelheid door te grote of te
geringe groei en vooral door stootsgewijze veranderingen de

stabiliteit van het economisch proces kan aantasten. De
wens om dit te voorkomen inspireerde tot een nieuwe studie
van het geldaanbod, welke resulteerde in de conclusie dat

de monetaire autoriteiten door regulering van de ,,money
base” en een juiste hantering van de monetair-politieke in-

strumenten de geldhoeveelheid z6 zou kunnen en moeten be-
heersen dat geen verstoring van de stabiliteit plaatsvindt.

Anders dan de keynesianen, die veel energie steken in een

uitgebreide modellenbouw, zijn de monetairisten dus voort-
durend op zoek naar stabiele relaties, waarbij het geld een

rol speelt. Op grond hiervan spreekt Kaimbach over een ge-
wijzigde methodologische aanpak 5). Hierbij past echter een
vraagteken, in feite volgen de neoklassieken, de keynesianen
en de monetairisten dezelfde gedragslijn, in zoverre zij
het economisch proces vööronderstellen als een volko-
men rationeel geordend geheel. Ter beschrijving hiervan is

een eenzinnige bepaling van de data nodig met slechts strikt-
rationele verbanden. Verder komen de drie richtingen met

elkaar overeen dat zij niet het gehele economische gebeuren

in bijzonderheden beschrijven. Elk kiest een deel met als
strekking dat – wanneer daarin evenwicht is bereikt – dit
het geval is binnen het gehele economische proces. Bij deze

extrapolatie ontbreekt echter steeds zekerheid. De neo-
klassieken beperken zich tot de beschrijving van een micro-

evenwicht voor producenten en consumenten. Enerzijds
heeft dit een ,,overall”-karakter omdat daarbij ook het ma-
cro-evenwicht veilig is gesteld; anderzijds echter wordt aan
de ,,andere zijde” van de dichotomie geconcludeerd tot de

noodzaak om het prijsniveau te stabiliseren.
Keynes licht uit het neoklassieke evenwicht de gelijkheid
van besparingen en investerîi1s; hij merkt op dat in het al-
gemeen niet gelijktijdig ,,full employment” wordt bereikt.
Wanneer met behulp van een gericht overheidsbeleiddat

wel het geval zal zijn, is het prijsniveau nog niet eenzinnig
bepaald, terwijl daaromtrent vanuit diverse inflatie-
theorieën wel eisen worden gesteld. De monetairisten schet-

sen het evenwicht minder duidelijk als een geheel van sta-

Figuur 2. Economische wetenschap

–L _._ -l-

SOCIAAL-€.CONOI4ISCHE REA1-11EI1

4

+

IHEORIE

—

Beoordelende benadering van de sociaal-economische realiteit.
Eenzinnig-logische databeschrijving als basis voor theoretisch
denken.
Formulering logische wetmatigheden in het economisch hande-
len.

biele economische en monetaire verhoudingen waarbinnen
het geld een sleutelrol speelt. De stabilisering van het prijs-
niveau komt daarbij als een zinvolle aangelegenheid binnen
het domein van de economische wetenschap, hetgeen een

overwinning is van het keynesiaanse dilemma. Vervolgens
rijst de vraag hoe het ,,geheel van stabiele economische en

monetaire verhoudingen” methodologisch moet worden
geïnterpreteerd. Daarvoor zijn twee mogelijkheden en wel:

• als theoretische ideaaltoestand en als zodanig oriëntatie-
punt voor het beleid. Dan past een positieve omschrijving

van de vervulling der geldfuncties en is ook het neo-
klassieke dilemma doorbroken;

• of als praktisch in de recente geschiedenis gegroeide so-
ciaal-economische en monetaire realiteit, welke concreet

door de inflatie kan worden aangetast. In dit geval past
een negatieve formulering van de geldfunctievervulling.

Dit is het monetairistische dilemma hetgeen nu nader de aandacht vraagt.

Methodologische overweging

De positieve en negatieve formulering van de goede ver-
vulling der geldfuncties waren tot dusver alternatieven. Dit
impliceert dat de theoretische aanduiding van een even-
wichtig economisch proces – in het kader waarvan de posi-
tieve omschrijving.plaats moet hebben – strikt gescheiden

was van de sociaal-economische en monetaire realiteit,
welke met de negatieve formulering wordt bekritiseerd.

5) Peter Kalmbach,
Der neue Monetarismus,
blz. 14-17.

410

Deze scheiding vloeit voort uit de gangbare wetenschappe-

lijke methode met – in beginsel – een scherpe grens tussen

theorie en praktijk. In toenemende mate wordt dit als onbe-

vredigend ervaren. Dat is ook in deze beschouwing het ge-
val, want waarom moeten de negatieve en positieve formu-

lering alternatieven zijn? Een steekhoudend motief hiervoor

– indien dat bestaat – is een methodologische aangelegen-
heid. Daarom noopt de gestelde vraag tot enkele funda-

mentele opmerkingen omtrent de aard van het economisch

denken.
De beoefening van de economische wetenschap omvat
steeds kritiek en theorie, hetgeen schematisch is weer-

gegeven in figuur 2. De kritiek heeft tot doel om vanuit de
sociaal-economische werkelijkheid te komen tot een eenzin-

nig-logische databepaling ten dienste van de theorie. Deze
laatste heeft vervolgens tot taak om op basis van die data

rationele wetmatigheden in het economisch handelen te
ontdekken. In de concretisering hiervan heeft de economie
nog altijd een neoklassieke strekking omdat de data direct
op de grens van kritiek en theorie eenzinnig, met uitsluitend

strikt-logische onderlinge relaties worden geformuleerd.
Deze werkwijze, die bijzonder geschikt is voor het ont-
werp van een dichotomie, bevat de pretentie het eco-
nomisch gebeuren tot in de diepste bijzonderheden – die

hypothetisch steeds strikt-logisch van aard zijn – te kun-nen beschrijven. Dit lukt echter nooit volledig, op grond
waarvan een excuus voor ,,het abstracte beeld van de
werkelijkheid” gebruikelijk is. De keynesiaanse benadering

liet deze methode intact; slechts de vddronderstelde neo-

klassieke evenwichtige regulering door de ,,invisible hand”
werd vaarwel gezegd. Een actief overheidsbeleid vooral ten

dienste van de werkgelegenheid kreeg daarbij een positieve
waardering; het economisch proces met die strekking werd

beschreven op basis van een uitdijende modellenbouw. De
monetairistische positie is nog niet duidelijk, want er is een
keuzemogelijkheid. Een interpretatie van ,,het stabiele ge-
heel van economische en monetaire verhoudingen” als een
te realiseren theoretisch ideaalbeeld betekent een hand-
having van de neoklassieke methode. De geneigdheid daar-
toe bij de monetairisten schijnt vrij groot te zijn. Met een

interpretatie van het ,,geheel” als de sociaal-economische
realiteit conform figuur 2 wordt een andere weg betreden,
op basis van – in feite – een gewijzigde economisch-
wetenschappelijke werkwijze. Met het oog daarop vraagt

vanaf nu het monetairistisch dilemma vooral vanuit
methodölogisch gezichtspunt de aandacht.
Daarbij past inleidend de opmerking dat de neoklassieke
methode steunt op die analytische sociale ideologie volgens

welke een samenleving met een liberale signatuur exclusieve
betekenis heeft. In deze denktrant heeft de maatschappij-
kritiek – als ontwerp van een sociale ideologie – nadruk-

kelijk een inhoudelijke strekking, waarbij op basis van
levensovertuiging of wereld beschouwing Vrij concreet kan

worden aangegeven hoe de maatschappij geordend moet
zijn. Dit leidt – lettende op figuur 2 – tot de reeds ver-
melde databepaling direct op de grens van kritiek en theorie. Deze gedragslijn is gebruikelijk.
Recentelijk echter groeit, naast he.t inhoudelijke aspect,
belangstelling voor de maatschappijkritiek als verschijnsel. Daarbij bleek dat die kritiek niet een schets kan zijn van de

ideale samenleving los van plaats en tijd. Maatschappij-
kritiek is steeds een historische aangelegenheid, die inhou-

delijk verandert als de samenleving wijzigt 6). Een erken-
ning hiervan heeft voor de economie als consequentie dat

de data kritisch-denkend en waarderend uit de sociaal-eco-
nomische werkelijkheid worden gelicht. In aansluiting
hierop is de theorie niet meer nadrukkelijk gericht op de

constructie van een evenwichtsmodel, maar op de logische

uitwerking van een maatschappijkritisch geformuleerd pro-bleem. Kritiek en theorie krijgen dan vooral betekenis door hun onderlinge verhouding. De kritiek heeft de theorie no-
dig voor het onderkennen der consequenties van standpunt-
bepalingen. Het aangeven van die consequenties is de zin

1
t’orIe/j

Çoorie

3

z)

van de theorie. Daarvoor heeft zij niet steeds afgeronde
evenwichtsmodellen nodig. Bij deze methode zijn de nega-
tieve en positieve formulering van de goede geldfunctie-
vervulling geen alternatieven; zij bestaan binnen kritiek en

theorie met een zekere afhankelijkheid naast elkaar. Kri-
tisch-negatief gaat het er dan om in hoeverre het geld –
vooral door de inflatie – binnen de sociaal-economische

werkelijkheid concreet te kort schiet in zijn functievervulling;
theoretisch-positief kan daarop aansluitend worden ge-

streefd naar de formulering van de rol die het geld speelt in

een evenwichtsmodel. Omdat dit model nu duidelijker dan

bij de gebruikelijke methode slechts hypothetische betekenis

heeft, is de behoefte aan een theoretisch-positieve formule-
ring minder urgent. Voorts is het mogelijk dat de theorie
het inzicht in het inflatieverschijnsel en achtergronden daar-

van vergroot zonder de presentatie van een afgerond even-
wichtsmodel. De rationele analyse van wetmatigheden in het economisch gebeuren behoeft niet steeds in het kader
van zo’n model plaats te hebben.
Inflatie komt tot uitdrukking in een verandering van het
prijsniveau, berekend als de index Van een representatief
goederenpakket. De statistiek hiervan valt buiten het kader

van deze studie; wel lijkt het gewenst even in te gaan op de mogelijkheid van enige prijsniveauwijziging bij gedifferen-

tieerde groei en substitueerbare consumptiegoederen. Dat
kan aan de hand van tabel 1, waarbij denkende aan een
grafische weergave – is verondersteld dat de budgetlijn
steeds in het midden raakt aan de hoogst bereikbare in-

differentiecurve, zodat de helft van het beschikbare bedrag

voor c
1
, resp. voor c
2
wordt aangewend. Voorts is aange-
nomen, dat de monetaire autoriteiten de geldhoeveelheid wijzigen conform de mutatie van de eindprodukten maal

hun prijzen in de vorige periode. In situatie 1 neemt c
1
toe

Tabel 1. Prijsniveau bij economische groei

Perk,-
Arbeids-
Eind-
Prijzen
Arbeids-
Geld-
de
coëfficiknten
produkten
potentieel
hoe-
a)
veelheid
e
1

c, c,

c
2

Pc,

Pc,
L
M

Uilgangssituatie.
0
l

2
30

15
1

2
60
60
1.

Comparalief-
-slatinch

….
1
½

2
60

IS
0.75

3
60
90
II. Dynamisch

.
1
%

2
45

IS
0.833

2,5
60
75
2
½

2
1

60

15
1
0.73

2,93
60
87.5

a) Deze coefficiënt ineen breuk met in de teller de arbeid die nodig is voor de produktie van
een in de noemer vermeld produkt.

6) Een nadere bespreking hiervan bevat onze studie:
Waardering van het economisch denken,
Leiden, 1972, speciaal hoofdstuk III.

Ç
e///citQerc/ rnQi Je

van
(7/

ESB 30-4-1975

411

met 30; de prijs van dit goed was 1, zodat de geld-

hoeveelheid stijgt met 30. Voor situatie II geldt dezelfde
gedachtengang. Daarmee is in beginsel een afzet tegen con-

stante prijzen mogelijk.
De differentiatie in de groei en de substitueerbaarheid lei-

en ertoe dat de prijsverhouding verandert. Uit het voor-
beeld blijkt een verband tussen die verhouding en het prijs-
niveau in de loop van de tijd. Wanneer de groei plaats heeft
binnen één periode wordt de geldhoeveelheid 90; in twee perioden is dat 87,5. Omdat uiteindelijk telkens hetzelfde

goederenpakket wordt verkregen is in het laatste geval het

prijsniveau lager. Zo blijkt het theoretisch-consumptieve
evenwicht – aangevuld met de norm dat de geld-

hoeveelheid verandert in die zin, dat in beginsel afzet tegen
constante prijzen mogelijk is – een lichte wijziging van het

prijsniveau te vragen. De geldwaardedaling van de laatste

jaren overschrijdt deze marge echter verre; daarom is het
gewenst vanaf nu in plaats van theoretisch-positief de ver
–

vulling van de geldfunctie kritisch-negatief te schetsen.

Spaargelden en inflatie

Het geld schiet duidelijk te kort in de vervulling van de
ruilmiddelfunctie als het door hyperinfiatie niet langer als
zodanig wordt aanvaard. Zover kwam het nog niet, of-

schoon de laatste tijd diverse valuta’s in internationaal ver-
band gebrekkig als ruilgeld functioneren door de wissel-

koersflexibiliteit 7). Daarop zal nu de klemtoon niet liggen;

de aandacht gaat overwegend uit naar de ontoereikende

vervulling van de spaarfunctie. Bijgevolg vormen het aan-
bod van en de vraag naar spaargelden – en ter beperking
voor zover het daarbij gaat om belegging in, resp. verkrij-
ging van middelen via obligaties en aandelen – het

uitgangspunt.
Het aanbod van besparingen ter belegging steunt op ver-

wachtingen omtrent toekomstige betalingen. Bij aankoop

van obligaties omvatten deze contractuele aflossing en
intrestbetaling met stabiliteit van de hoofdsomwaarde en

een redelijk rendement. Het gaat er nu om of met de
intrestuitkering na aftrek van het infiatieverlies op de
hoofdsom aan de rendementsverwachting wordt voldaan.

Tabel 2 biedt hieromtrent enig, weinig bemoedigend, in-

zicht. Ondanks de inflatie bleven, althans tot 1974, de be-
sparingen in Nederland redelijk stabiel. Het infiatieverlies
werd weliswaar globaal gecompenseerd, maar het reële ren-
dement was praktisch nihil, resp. negatief als met het fiscale

aspect rekening wordt gehouden. De ondernemer werd, door de invloed van de inflatie op
de rente, geconfronteerd met een sterk gestegen intrest.
Voor zover hij leende ter financiering van reeds lopende

produktieprocessen was het voor hem de vraag in hoeverre

doorberekening mogelijk was. Met betrekking tot nieuwe
investeringen betekende de hogere intrest een aanzienlijke

kostenstijging. Meer algemeen leidde de grote geldwaarde-
daling van de laatste jaren – met andere verschijnselen –
tot een verminderde afzet van vooral duurzame
consumptiegoederen, tanende bedrijvigheid en stijgende

werkloosheid.
Deze onaangename ervaringen met obligatiebelegging en

Tabel 2. Besparingen, obligatierendement en prijspeil

gezinsconsumplie a)

Jaar:
1970
1971
1972
1973
197

19.8 19.5
20,7
22.1
l9 J
Rendement (procentueel) nieuwste drie
Spaarquote .

00

……………….

langlopende staatsobligaties …….
8,1
7,3
7.0
7.8
9.(
Stijging (procentueet)

prijspeil

gezins-
consumptie

………………….
3,6
7.5 7.8
8,-
9.1

a) Volgens gegevens van het Centraal Planbureau; De Nedertandsche Bank en
Economisch ks,’artaalos’er:icht
AMRO-bank.

-financiering gelden in nog sterkere mate met betrekking tot
het aandeel. Voor de houder in doorsnee is dit niet meer

dan een effect waarop toekomstig dividend wordt uit-
gekeerd. Daarbij gaat het er om of men voldoende ver in de
toekomst kan kijken ter kapitalisering van komende

dividenduitkeringen ter bepaling van koerswaarde en rende-
ment. Hierop is tweeërlei antwoord mogelijk. In het eerste
geval ligt de klemtoon op factoren die min of meer te voor-

zien en te kwantificeren zijn, zoals omzet en winst. Dan

wordt een redelijk-betrouwbare analyse van de toe-
komstige koers mogelijk geacht. In de tweede benaderngs-wijze domineren onzekere factoren, welke niet a priori zijn

te analyseren, zoals inflatie en politieke spanningen. Dan
behoort een redelijk-betrouwbare berekening van de toe-
komstige aandeelwaarde niet tot de mogelijkheden. De op-

merkelijke beweging en voornamelijk daling van de koersen

sinds 1968-1969 stelt de aanhangers van de tweede richting
overwegend in het gelijk, ofschoon een rationeel-getinte be-

nadering van het koersverloop toch wel mogelijk is. Ener-
zijds betekent de koop van een aandeel een belegging op

lange termijn, want voor een zinvolle koersbepaling moet
het dividend over een reeks van jaren worden gekapi-

taliseerd. Echter, de grootte van het dividend over al die ja-ren is z6 onzeker dat een enigszins betrouwbare berekening

vrijwel niet mogelijk is. Daarom bestaat er een begrijpelijke

neiging om een actuele situatie – die bemoedigend, maar
ook somber kan zijn – te extrapoleren, met grote koers-
fluctuaties als resultaat. Bijgevolg kunnen vooral in perio-
den met conjuncturele neergang en structurele stagnatie
grote verliezen ontstaan. Uiteraard is dat een rem voor het

aanbod van spaargelden ter belegging in aandelen.

De vraag naar besparingen bij aandelenbelegging steunt
op de wens om het eigen vermogen te vergroten. De feite-

lijke ontwikkelingen op dit punt zijn somber 8). Het eigen

vermogen van ondernemingen met ter beurze genoteerde
aandelen – uitgedrukt in een percentage van het totaal –

liep terug van 42,7% in 1965 tot 28,9% in 1971. Wanneer de
bank-, krediet- en verzekeringsinstellingen – die uiteraard
met een relatief gering eigen vermogen werken – worden

afgetrokken, zijn de desbetreffende percentages 58,5 en
46,5. Als vervolgens nog de internationale concerns uit de

berekening worden gehaald, zodat de binnenslands wer-
kende ondernemingen resteren, gaat de teruggang van
45,9% naar 37,2%. Deze gang van zaken is in hoofdzaak
een gevolg van vier omstandigheden. Ten eerste zijn er rela-
tief-gunstige fiscale omstandigheden in Nederland om met
vreemd vermogen te financieren, omdat op uit te keren win-
sten vennootschaps- én inkomstenbelasting drukt. Ten tweede leidden dalende winstmarges tot afneming van

rendementen; mede daardoor was het plaatsen van aande-
len moeilijk. Ten derde had de inflatie invloed, want bij een

omvangrijke geldwaardedeling stijgen de financierings-
behoeften; op grond van de reeds omschreven over-

wegingen en de mogelijkheid infiatiewinst te kunnen ma-
ken, is er dan een neiging om met vreemd vermogen te fi-

nancieren. Tot slot bevo?derden verwachtingen omtrent de hefboomwerking de financiering met vreemde middelen.
De geschetste gang van zaken bracht met zich mee, dat
bij aandelenbelegging op de vragen naar een redelijk rende-

ment en het intact laten van de hoofdsomwaarde in feite
geen goed antwoord kan komen; het aanbod van spaar-
gelden voor deze vorm van belegging was bijgevolg gering.

Dit betekende voor de ondernemer dat vanuit de kapitaal-
markt slechts een kleine bijdrage kwam tot de vorming van
risicodragend kapitaal, met als gevolg dat de vermogens-
verhoudingen verslechterden. Er is weinig perspectief voor

Vergelijk voor een nadere bespreking van dit onderwerp onze
studie: Zwevende koersen sporen aan tot stabiliteitspolitiek,
Bank
en Effeczenbedrij/
december 1974.
A. Bothof, Financiering van de onderneming in de toekomst,
ESB, 20
maart 1974.

412

verbetering. Meer in het algemeen kwam, vooral door het

verslechterde economische klimaat, de vraag naar voren
hoe het aandeel structureel als beleggingsobject moet wor-
den beoordeeld.
Het voorgaande is slechts een begin tot een kritisch-nega-
tieve beschrijving van de onvoldoende geldfunctievervulling
door de inflatie. Daarmee moge worden volstaan omdat

ernstige tekorten bij de vervulling van de spaarfunctie reeds

bleken, terwijl de richting waarin de kritisch-negatieve be-
nadering zich beweegt duidelijk werd. Zij is beschouwend
en beoordelend, met een bepaald theoretisch inzicht wat be-

grippen en samenhangen betreft, gericht op het economisch
proces in het algemeen. Zo bleek concreet de samenhang

van kritiek en theorie, alsmede hun wederzijdse inspiratie.

Want op de kritisch-waarderende schets past nu een theore-
tisch vervolg, in die zin dat abstraherend rationele verban-
den worden geanalyseerd. Bij wijze van voorbeeld kunnen
uit het voorgaande drie onderwerpen worden gelicht, die in
aanmerking komen voor een nadere theoretische beschou-

wing:
• de verhouding tussen het prijsniveau, de prijs-
verhoudingen, de sectoraal-gedifferentieerde technische

vooruitgang en het monetaire beleid. Daarbij kan concre-
ter dan voorafgaand worden nagegaan, welke beweging

van het prijsniveau ongeveer past bij reëel en monetair

evenwicht, hetgeen instructief is voor een beoordeling
van de prijsniveaubeweging in de loop van de tijd. Dit is een toevoeging aan de zes voorstellen die Sijben onlangs

deed voor de verdere ontwikkeling van de monetaire

groeitheorie 9);
• de inflatie en de obligatierente. In dit verband trekken

drie recente Nederlandse studies de aandacht, waarbij een

positieve correlatie tussen obligatierente en geldont-
waarding is vastgesteld 10). Daarbij concluderen Fase en Driehuis tot een grotere infiatiecomponent dan Nieuwen-
burg en Leemreize, omdat laatstgenoemden een uitge-

breider vergelijkingenstelsel hanteren. Dit laatste is aan-
trekkelijk omdat dan de aandacht gericht blijft op vrij

veel rentebepalende factoren, terwijl het illustreert hoe
vlug bij een theoretische analyse blikversmalhng op-
treedt. Intussen zijn de desbetreffende studies van belang
omdat concreter dan met tabel 2 ermee wordt aangegeven

hoe de inflatie de rente beïnvloedt;
• het aandeel als beleggingsobject, resp. als financierings-
middel. Daarbij kan met meer theoretische diepgang dan

voorafgaand worden nagegaan of het aandeel in zijn hui-

dige vormgeving die twee functies op acceptabele wijze

kan uitoefenen.

Conclusie

De theoretische verdieping als hier bedoeld, kan het kriti-
sche denken positief stimuleren. Voorts biedt het voor-
gaande de mogelijkheid voor een goede oplossing van de
drie dilemma’s, die de wetenschap met betrekking tot het

monetaire beleid tot dusver heeft opgeleverd. Uit de kritisch-

negatieve beschrijving van de spaargeldfunctie – hoewel
onvolledig – moge zijn gebleken hoe verstorend de inflatie
in feite is. Zij leert ook dat op zo’n benadering, aangevuld

met theoretische analyses, de economische en monetaire

wetenschap in dienstbaarheid aan het beleid ter stabilisering
van het prijsniveau momenteel de nadruk moet leggen. Een

theoretisch-positieve formulering van de geldfunctie-

vervulling in het kader van een evenwichtsmodel is vrijwel
vruchteloos.

Deze gedachtengang brengt de stabilisering van het prijs-

niveau methodologisch binnen het werkgebied van de eco-
nomische wetenschap, zodat het een oplossing van het
keynesiaanse dilemma bevat. Voorts bevat het de wens tot een
uitgebreider databepaling dan met de dichotomie binnen de

neoklassieke theorie gebruikelijk is. Wanneer daartoe wordt
overgegaan is een positieve formulering van de vervulling
der geldfuncties in beginsel mogelijk en dat betekent een
overwinning van het neoklassieke dilemma. Veel betekenis heeft dat echter niet, want de wetenschap gaat eerst dan het
beleid, gericht op stabilisering van het prijsniveau, con-
structief ondersteunen als zij voor het monetairistische di-
lemma een juiste oplossing heeft gevonden. Een inter-

pretatie van ,,het geheel als stabiele en economische ver-
houdingen” als een theoretische ideaaltoestand verdient

daartoe niet de voorkeur. Het is beter dat geheel te be-
schouwen als de recentelijk gegroeide sociaal-economische

realiteit, die mi concreet door de inflatie kan worden aange-
tast. Dit passen van het monetairisme in de gewenste
methodologische ontwikkeling van het economisch denken in het algemeen biedt de mogelijkheid voor kritiek en theo-
rie om constructief inzichten te formuleren voor een geld-

waardestabiliserend beleid. Als resultaat daarvan komen

wetenschap en beleid in het spanningsveld dat de inflatie voor hen oproept op een juiste wijze tegenover elkaar.
Deze beschouwing is van inleidende aard. Bij de uitwer-

king gaat op de eerste plaats de aandacht Uit naar het sta-
biele prijsniveau in het geheel van monetair-politieke doel-
stellingen. Daarna is het gewenst in te gaan op de aard en
de samenstelling van de liquiditeitenmassa, alsmede op het
doseren en hanteren van de monetair-politieke instrumen-
ten. Als sluitstuk komt de beoordeling van het monetaire
beleid vanuit wetenschappelijk gezichtspunt in aanmerking.

C. J. Rijnvos

J. J.
Sijben,
Geld en economische groei,
Leiden,
1974,
blz.
384-
389.
– M. M. G. Fase, Bond yields and expected inflation – A
quantitative analyses of the Dutch experience,
Economic Quarier/i’
Review,
AMRO-bank, september
1972.
– W. Driehuis, Diagnosis and prognosis of cyclical fluctuations
on behalf of government and business,
Economic Quarterly Re-
view,
AMRO-bank. juni
1973;
– C. K. F. Nieuwenburg en
H. J.
Leemreize, The capital market
interest rate in the Netherlands: an empirical study,
Economic Quarzerly Review,
AMRO-bank, maart
1974.

Ook na het lezen van dit 3000e ESB-nummer bestaan er vier mogelijk-

heden: 1. u bent reeds abonnee; 2. u vult onderstaande bon in; 3. u wilt

deze pagina niet verminken en schrijft de bon over; 4. u belt gewoon hei
nummer (010) 14 55 11 (tst. 3701).

Hierbij geef ik mij op voor een abonnement op
Economisch Statistische Berichten.

NAAM
.
……………………………………………………

ADRES:

…………………………………………………..

Evt.: no. collegekaart (studentenabonnement)
………………………

Ingangsdatum
.
………………………………………………

Ongefrankeerd opzenden aan: ESB,

Antwoordnummer 2524
ROTTERDAM

Handtekening:

esb
Mededeling

Lonen, investeringen en
werkgelegenheid

Op dinsdag 20 mei as., 19.30 uur,

organiseert Panta Rei, de Kring van Af-
gestudeerden der EUR een openbare
bijeenkomst over: ,,Lonen, investeringen
en werkgelegenheid”. Inleiders zijn:

Prof. Dr. Th. van de Klundert, Drs. F.
Muller en E. Broekema.

Plaats: Erasmus Universiteit Rotter-
dam, Burg. Oudiaan
50,
zaal D-5. In-
lichtingen: Drs. J. Hartog, tel.: (010)
1455
II, tst. 3494.

ESB 30-4-1975

413

Werken en welzijn

DRS. J. A. M. HEIJKE

Traditioneel gezien, wordt onder arbeidsmarkt verstaan de functionele plaats waar arbeid

wordt gevraagd en aangeboden. In dit artikel maakt Drs. J. A. M. Heijke, hoofd van de

Afdeling Arbeidsmarktonderzoek van het Nederlands Economisch Instituut, duidelijk dat deze

definitie voor een bespreking van de welzijnsproblematiek met betrekking tot de arbeid niet

adequaat is. Immers, de arbeidskracht fungeert niet alleen als aan bieder van arbeid, maar ook

als vrager van een aantal materiële en immateriële middelen ten behoeve van zijn welzijn.

Bovendien is de ondernemer niet alleen vrager, maar ook aanbieder. Aldus bestaan er span-

ningen tussen hetgeen de partijen op de arbeidsmarkt verlangen en de fritelijke situaties.

Drs. Heijke geeft eerst een verbale omschrijving van die spanningen. Aan het eind van zijn

artikel construeert hij een aantal indicat oren ten behoeve van een doeltreffend arbeidsmarkt-

beleid, waarmee die spanningen kunnen worden gemeten.

Welzijn

Het is verleidelijk om in een periode van grote werkloos-
heid het ontstaan en het karakter van, alsmede de remedie

tegen de werkloosheid als thema van een artikel over de
arbeidsmarkt te kiezen. Veel van wat thans en op lange

termijn van belang is voor de welzijnspositie van hen die

werken, zou dan echter buiten beschouwing blijven. Daarom
wordt in dit artikel dit welzijnsaspect als thema gekozen.
De rechtvaardiging daarvan ligt dus in het feit, dat
dit
ook

onder de huidige omstandigheden het centrale vraagstuk
is van de arbeidsmarkt. De werkloosheid vormt een facet van deze wijdere problematiek, en zal slechts als zodanig

ter sprake komen.
Voor onze beschouwing over werken en welzijn is het nood-

zakelijk het begrip welzijn nader te definiëren. In navolging
van Pigou stellen wij dat iemands welzijn wordt bepaald
door de mate waarin zijn verlangens zijn vervuld 1). Maar

als we streven naar welzijnsverhoging, om wiens welzijn
gaat het dan en welke verlangens moeten worden vervuld?

Het streven naar welzijnsverhoging is uiteraard uit-
eindelijk gericht op het welzijn van individuen. Acties daartoe

kunnen worden ondernomen door de individuen zelf of door

de groeperingen (collectiva) die zich met hun belangen bezig-

houden, zoals overheden, vakbonden enz. Door collectiva
ondernomen acties behoeven niet direct gericht te zijn op
de verbetering van de positie van individuen, maar zullen

vaak voortvloeien uit collectief geformuleerde verlangens
en zullen maatregelen betreffen die de positie van groepen als
zodanig beogen te verbeteren. In verband met de arbeids-
markt kan in dit laatste geval worden gedacht aan zaken
als collectieve arbeidsovereenkomsten, arbeidswetgeving

en loonsubsidies.
Verlangens die men wil vervullen zijn er velerlei; te veel
om op te noemen. Men kan ze echter wel rubriceren. Een

indeling naar verlangens in de consumptieve sfeer (bijv. met

betrekking tot de voeding, de recreatie en het wonen) en
verlangens in de sfeer van het arbeidsleven (bijv. met be-

trekking tot het uit te oefenen beroep, de arbeidstijd, de

carrièreperspectieven en het loon) is voor de gang van ons

betoog voldoende.
Men kan trachten zijn verlangens te vervullen door acties

te ondernemen, zoals de aanschaf van verbruiksgoederen,
het veranderen van woonplaats of het veranderen van baan.

Het zal niet steeds mogelijk zijn de bevrediging van zowel

consumptieve verlangens als die met betrekking tot het ver-
richten van arbeid te maximeren. Beperkingen worden
immers opgelegd door de goederenvoorziening, het beschik-

bare inkomen, de geografische afstanden en de tijd. Dit
dwingt het individu tot het afwegen van zijn wensen, zowel
binnen de arbeidssfeer en binnen de consumptieve sfeer,
als tussen beide sferen. Zo beperkt de arbeidstijd de beschik-
bare tijd voor consumptieve activiteiten en is het vaak niet

mogelijk een fraaie woonomgeving te combineren met een aantrekkelijke baan in de onmiddellijke nabijheid.

Beperkingen ten aanzien van de keuzemogelijkheden

worden ook opgelegd door allerlei institutionele regelingen
– bijv. regelingen over de arbeidstijd -, welke een neerslag
vormen van normen en waarden in onze maatschappij.
Bij het streven naar welzijnsverhoging zal het individu niet
alle effecten van zijn handelen in beschouwing nemen. Het

bestaan van een arbeidsverdeling en de gedeeltelijke los-
koppeling van inkomens van het verrichten van arbeid leiden
ertoe, dat bij verminderde individuele arbeidsprestatie

weliswaar de totale goederenvoorziening wordt verkleind,
maar dat het betrokken individu hiermede slechts in be-

perkte mate wordt geconfronteerd. Immers, hij verbruikt de
zelf voortgebrachte ,,produkten” nauwelijks en bij volledige
handhaving van zijn inkomen kan hij een onverminderde

claim op goederen blijven uitoefenen.
Behoeft het voorgaande voor het individu geen proble-
matische aangelegenheid te zijn, voor de maatschappij als

geheel is dit wel degelijk het geval. Ter verduidelijking van

dit laatste zullen wij hiervan een tweetal voorbeelden geven,

1) A. C. Pigou, Some aspects of welfare economtcs,
American
Economie Review, vol. XLI,
juni 1951, blz. 288.

414

die ieder voor zich nopen tot een kritische houding met

betrekking tot de consistentie van het geheel van normen en
waarden in de maatschappij.

Het eerste voorbeeld betreft de toepassing van het door
arbeidsbureaus gehanteerde begrip ,,passend werk”. Heeft

de definitie van ,,passend werk” een zodanige inhoud of

wordt het zodanig toegepast dat het in feite aan werklozen

zelf wordt overgelaten te beoordelen welk werk voor hen geschikt is, dan aanvaardt men het risico dat openstaande

arbeidsplaatsen niet worden bezet en potentiële produktieve mogelijkheden onbenut blijven. Dit zou strijdig zijn met het

maatschappelijke verlangen de produktie op te voeren ten einde aan allerlei consumptieve verlangens te kunnen vol-
doen, die overigens uiteraard ook gericht zullen zijn op een
verbetering van de welzijnspositie van minder bedeelde
groepen.

Zou een schaarste aan energie of grondstoffen of de voort-
schrijdende vervuiling van het natuurlijk milieu leiden tot de
maatschappelijke wens om de produktiedoelen lager te stel-
len, dan zou’ men in conflict kunnen komen met het streven

steeds meer en meer aantrekkelijke banen te creëren voor
arbeidskrachten die méér geschoold werk willen verrichten

en die zich ten volle willen ontplooien.
Nu impliceren deze voorbeelden beslist geen dilemma’s.
Oplossingen zijn mogelijk. Het is daarbij wel een kwestie
van afwegen, een kwestie dus van plussen, minnen en

waarde-oordelen.
Met het voorgaande hopen we aannemelijk te hebben
gemaakt dat met betrekking tot de arbeid een pakket ver-
langens te onderscheiden is, dat zijn plaats heeft naast de wen-

sen met betrekking tot andere maatschappelijke deel-
gebieden. De posities van de individuen op de arbeidsmarkt
maken derhalve deel uit van de sociale welzijnsfunctie. In het
nu volgende, waar we zullen ingaan op de bevrediging van
verlangens voor zover deze
direct
voortvloeit uit de situatie
op de arbeidsmarkt, beperken we ons derhalve tot een
partiële welzijnssituatie.

Evenwicht

Traditioneel gezien, wordt onder ,,arbeidsmarkt” de
functionele plaats verstaan waar arbeid wordt gevraagd en
aangeboden. Men kan zichafvragen of deze definitie voor een

bespreking van de welzijnsproblematiek met betrekking
tot de arbeid geheel adequaat is. Het begrip arbeid is multidimensioneel. Een persoon die

arbeid aanbiedt, biedt in feite een complex vaardigheden en
kennis aan en heeft tevens een aantal verlangens, niet alleen
met betrekking tot het loon, maar ook met betrekking tot de
aard van het werk, de werkomstandigheden, de woon-werkafstand, de arbeidstijd en de promotiekansen. De
vrager naar arbeid wil een aantal verlangens met betrekking
tot de kennis en vaardigheden van arbeidskrachten, en hun
persoonlijkheidsstructuur vervuld zien. Daarnaast fungeert
hij ook als aanbieder van een arbeidspositie op een bepaalde

geografische plaats, waaraan gekoppeld is een aantal aan-trekkelijke en onaantrekkelijke taken, een bepaalde loons-

hoogte en een zekere status. Omdat aan de arbeid meerdere dimensies te onderkennen
zijn, blijkt bij nader inzien het begrip arbeid niet geheel
duidelijk te zijn. Voorts fungeert de arbeidskracht niet alleen

als aanbieder, maar ook als vrager (bijv. naar loon, zelf-

standig werk) en vervult de ondernemer niet louter de rol van

vrager, maar hij is tevens aanbieder (van een arbeidspositie).
Hierbij komt nog, dat door het optreden van collectiva met
eigen verlangens het aantal marktpartijen niet altijd tot twee
beperkt blijft. In het kader van het welzijnsstreven zou mis-

schien moeten worden gesproken van de arbeidsmarkt als

het maatschappelijke deelgebied, waar gestreefd wordt naar
een bevrediging van behoeften voor zover deze behoeften

door het verrichten of laten verrichten van arbeid kunnen
worden bevredigd.

Een baan per radio

Deze definitie brengt duidelijk tot uitdrukking dat de cen-

trale probleemvelden van de arbeidsmarkt worden gevormd
door de spanningen tussen de gewenste en de feitelijke
situatie en door de mogelijkheden voor arbeidskrachten,
ondernemers en collectiva, deze spanningen te verkleinen.

Immers, deze spanningen bepalen de mate van behoefte-
bevrediging (dus het welzijn in de zin van Pigou), terwijl ze
kunnen worden verkleind door het aanpassen van de ver-
langens of van de arbeidssituatie.

Laten we de collectiva buiten beschouwing, dan zijn een
drietal spanningsverhoudingen op de arbeidsmarkt te

onderscheiden:
de verhouding tussen de wensen van arbeidskrachten en de
voor arbeidskrachten relevante arbeidsmarktsituatie, ge-

kenmerkt door factoren als verdiend inkomen, woon-
werkafstand en het vervulde beroep;

de discrepantie tussen de wensen van ondernemers en de voor ondernemers relevante situatie op de arbeids-
markt, gekenmerkt door factoren als het betaalde inkomen
en de functievervulling;

de discrepantie tussen de verlangens van de arbeidskracht
met betrekking tot zijn arbeidssituatie en hetgeen de onder-
nemer wenselijk acht.

De hier onderscheiden discrepanties zijn onmiddellijk
gerelateerd aan de welzijnspositie van arbeidskrachten en

ondernemers, waarbij men – met enige goede wil – de
positie van de laatsten als een afgeleide kan beschouwen

van de welzijnseisen van de uiteindelijke afnemers van de
door hen vervaardigde produkten, derhalve de consumen-
ten. Worden de onder 1 en 2 genoemde discrepanties kleiner,
dat wil zeggen, komen wensen en feitelijke situatie dichter bij
elkaar te liggen, dan is de mate van bevrediging – en dus ook

het welzijn – hoger. Het welzijn is dus omgekeerd evenredig
met de omvang van de discrepanties tussen verlangens en
feitelijke situatie.

De verlangens van arbeidskrachten en ondernemers en

daarmede de discrepanties kunnen op tal van zaken betrek-

ESB 30-4-1975

415

king hebben, die voor een deel reeds in het voorgaande ter-

loops zijn genoemd. Willen we trachten een opsomming van

categorieën te geven, dan zou dit kunnen leiden tot een

indeling naar factoren betreffende de organisatiestructuur

(bijv. het aantal geledingen en posities daarin); de te ver-

richten taken (routinekarakter, prestatieniveau enz.); de
werkomstandigheden (bijv. lawaai, stank, verlichting); de

arbeidsduur (dagelijkse werktijd) en de arbeidsperioden
(perioden van de dag, dagen in de week, spreiding over het

jaar); de financiële beloningen (bijv. het loon, overuren,

tantième); de woon-werkafstand; het toekomstperspectief
(bijv. de mogelijkheden om ,,vooruit” te komen, kansen op

ontslag en relatieve inkomensdaling); het bedrijf als sociale
gemeenschap (bijv. relaties met collega’s).

Aangënomen mag worden dat bovengenoemde discrepan-
ties aanleiding kunnen geven tot acties van arbeidskrachten en ondernemers om hun situatie te verbeteren en daarmede

hun welzijn te verhogen. Arbeidskrachten kunnen onder-
handelingen openen met de werkgever om hun situatie
te verbeteren. Een arbeidskracht kan ook trachten zijn

relatieve positie te verbeteren door werk te zoeken bij een

andere produktiehuishouding. De discrepanties kunnen
voor hem zo groot zijn (bijv. bij werkloosheid), dat hij zelfs
bereid is te solliciteren naar een positie buiten het beroep
waarvoor hij indertijd is opgeleid. Lukt het hem niet door

deze acties zijn verlangens te bevredigen dan blijven span-
ningen bestaan die aanleiding kunnen geven tot verschijn-
selen als om- en herscholing, absenteïsme, frustraties en ver-

minderde arbeidsprestaties.

Ondernemers kunnen hun discrepanties buy, verkleinen
door posities waarvoor moeilijk arbeidskrachten te krijgen
zijn op te heffen via mechanisatie of door ze voor arbeids-
krachten aantrekkelijker te maken via een herindeling van
functies in het bedrijf. Ook voor hen zal gelden dat de situatie

nooit geheel bevredigend wordt.

De aard der verlangens met betrekking tot het vervullen
van een arbeidspositie zal uiteraard verschillend zijn naar het
beroep, het opleidingsniveau, de leeftijd, het geslacht en de
woonregio van de arbeidskracht. Een nadere bestudering van

spanningsverhoudingen tussen verlangens en arbeidssituatie
kunnen weer andere indelingen noodzakelijk maken, bijv.

naar gezinssituatie. De wensen van ondernemers zullen
variëren naar bedrijfstak.
Voor een goed inzicht in bestaande discrepanties dient
men uiteraard rekening te houden met verschillen in arbeids-

situatie. Dit maakt voor arbeidskrachten en ondernemers
(m.b.t. de bezette arbeidsposities) minstens een indeling

van hun arbeidssituatie naar functie, bedrijfstak en werk-
regio gewenst. Daarnaast zou men voor arbeidskrachten

nog de extreme situatie ,,werkloos” en voor ondernemers de
extreme situatie ,,vacature” moeten onderscheiden.

Kornaï 1) definieert economisch evenwicht als een toestand
waarin geen der deelhebbers aan het economisch leven er

belang bij heeft zijn gedrag te veranderen en daarmede het
evenwicht te verstoren. Dit zal naar onze mening het geval

zijn indien deze deelhebbers geen mogelijkheden meer zien
hun situatie te verbeteren. Deze evenwichtstoestand kan door
gebrek aan mogelijkheden een compromissituatie inhouden,

waar nog steeds spanningen bestaan tussen behoeften en
feitelijke situatie (labiel evenwicht). Er zal pas sprake zijn
van een stabiel evenwicht op de arbeidsmarkt als zowel voor arbeidskrachten als voor ondernemers de discrepanties gelijk

aan nul zijn.
De onder 3. genôemde discrepantie brengt ons op een verdere nuancering van het evenwichtsbegrip. Indien de

verlangens van arbeidskrachten en ondernemers met elkaar
overeenstemmen, zou gesproken kunnen worden van

arbeidsmarktevenwicht ex ante. Arbeidskrachten en
ondernemers, eventueel met behulp van anderen, behoeven

dan nog slechts hun arbeidssituatie aan te passen ten einde
ieders bevredigingspeil te maximeren. zijn de door arbeids-
krachten en ondernemers ervaren spanningen tussen ver-

langens en arbeidsmarktsituatie verdwenen, dan zou kunnen

worden gesproken van arbeidsmarktevenwicht ex post.

In de praktijk zal nooit een aldus gedefinieerde stabiele

evenwichtssituatie worden bereikt. Exogene invloeden kun-

nen bijv. beletten dat de arbeidssituatie bevredigend wordt

aangepast. Bovendien kunnen tijdens het proces van aan-

passing van de arbeidssituatie de behoeften zodanig zijn
veranderd, dat geen overeenstemming meer bestaat tussen

de wensen van arbeidskrachten en die van ondernemers.
Men zal zich afvragen welke betekenis dan nog aan het
evenwichtsbegrip moet worden toegekend. Een goede

definiëring van de evenwichtstoestand, dus van de toestand
die door arbeidskrachten en ondernemers als geheel be-vredigend wordt ervaren, geeft de mogelijkheid deze te

vergelijken met de feitelijke toestand. De ,,afstand” tussen beide toestanden van de arbeidsmarkt kan dan worden uit-

gedrukt in discrepanties, die aangeven in welke richting en
in welke mate arbeidsmarktgrootheden moeten veranderen

om de evenwichtstoestand zo dicht mogelijk te kunnen be-

naderen. Tevens kan dan worden vastgesteld in hoeverre

voortgaande verbeteringen voor een van beide partijen, ten
koste gaan van de welzijnspositie van de ander.

Indicatoren

Een doeltreffend arbeidsmarktbeleid, dat gericht is op een
verbetering van de welzijnspositïe van de bij het arbeids-

proces betrokkenen, vereist, dat een duidelijk inzicht bestaat
in de spanningsverhoudingen die in het voorgaande zijn
besproken. Cijfers van werkloosheid en onbezette arbeids-
posities geven de evenwichtstoestand op de arbeidsmarkt
slechts ten dele weer. Wij zouden de ontwikkeling van een indicatorensysteem willen bepleiten, waarin de spannings-

verhoudingen tussen verlangens en feitelijke arbeidssituatie,

zoals deze worden onderkend door de groeperingen die bij
het arbeidsproces zijn betrokken, beter tot uitdrukking

worden gebracht. Dit vereist een nader inzicht in de factoren
die de aantrekkelijkheid van een arbeidspositie bepalen en in
de mate waarin zij daartoe bijdragen, alsmede in de samen-

hang tussen discrepanties en een aantal – statistisch ge-
makkelijker te verifiëren – gevolgen van min of meer ge-

slaagde aanpassingen aan ervaren onevenwichtigheden, zoals
veranderingen van arbeidspositie, absenteïsme, vrijwillige
werkloosheid, bedrijfsmigratie enz 3).
We zullen nu een eerste theoretische aanzet geven voor
de ontwikkeling van een systeem van indicatoren voor de

onevenwichtigheden op de arbeidsmarkt.
In eerste aanleg beperken we ons tot het geografisch-

ruimtelijke aspect van de arbeidsmarkt.
We geven de aantrekkelijkheid van een arbeidspositie in
regio ï voor een
arbeidskracht
die in regio h woont aan met
a. . Voorts nemen we aan dat de aantrekkelijkheid van deze
positie een dalende functie is van de afstand tussen

Deze afstand geven we aan met d
h
l.
Een simpele functie die de genoemde eigenschap heeft is

ah

e°’hi

(1)

De coëfficiënt ogeeft de mate aan waarmee de aantrekke-lijkheid van een arbeidspositie afneemt naarmate de afstand
toeneemt. De afstand
dhl
moet worden opgevat als de ge-
generaliseerde verkeerskosten (geldkosten, tijd en moeite),

J.
Kornai,
A
nti-equilibrium; on economie systems theory and the
zasks
of
research,
Amsterdam/Londen,
1971,
blz.
25.
Een dergelijk indicatorensysteem zou een welkome aanvulling
betekenen op het door de Commissie Opvoering Produktiviteit voor-
gestelde sectoraal informatiemechanisme dat voor het bedrijfsleven
zou moeten worden ontwikkeld. Zie voor deze voorstellen: Com-
missie Opvoering Produktiviteit/SER,
Structurele vernieuwing
in sectoraal verband, basisplan voor de ontwikkeling van een
sectoraal informatiemechanisme,
Den Haag,
1972.

416

waarvan de hoogte mede afhangt van het transportmiddel

waarover de arbeidskracht de beschikking heeft.
De minimumwaarde die
ahÎ
kan aannemen, is nul. Deze waarde wordt bereikt voor dh. –
(
1).
De maximumwaarde

van de aantrekkelijkheid van een positie is één, welke wordt
bereikt voor d hi = O•
De coëfficiënt a zal van individu tot individu verschillen.
Het zal echter mogelijk zijn groepen samen te stellen waar-
binnen de a ‘s weinig verschillen. Bij deze indeling naar

groepen kan aan de eerder genoemde indeling naar sociale

groep, leeftijd en geslacht worden gedacht.

De aanboddiscrepantie werd gedefinieerd als de ver-
houding tussen de verlangde situatie en de feitelijke situatie.

Arbeidskrachten zullen streven naar een zo aantrekkelijk
mogelijke arbeidspositie. Als de feitelijke situatie wordt aan-
gegeven met
ah,
behorend
bij
een bepaalde
dhl,
dan is de
discrepantiecoe..ficiënt voor een individu

max(a)
hi

.

(
2)
h

a
hi

Omdat max (ah.)
±
1 (de woon-werkafstand is dan nul), is de dicrepantiecoëfficiënt gelijk aan

T=
…L.
= e adh.

(3)

In het voorgaande werd slechts aandacht besteed aan

het geografisch-ruimtelijke aspect van de arbeidsmarkt.
Er zal nu tevens op het beroepsaspect worden ingegaan.

Hierbij zal het mogelijk blijken dezelfde benadering toe te
passen als bij de woon-werkafstand. Daartoe wordt het be-
grip ,,beroepenafstand” ingevoerd 4). Dit begrip kan voor-
lopig worden gedefinieerd als de reciproke van de neiging van het ene beroep naar het andere over te stappen, ceteris

paribus.
De afstand tussen twee beroepen wordt aangegeven met

âjm. Het superscript s geeft aan dat de afstand wordt bezien
vanuit het standpunt van de arbeidskracht. De indicesj en m
geven respectievelijk aan het beroep waarvoor men is opge-
leid en het beroep dat men in feite uitoefent. De aantrekkelijk-
heid van het vervullen van een arbeidspositie in beroep m
voor iemand die opgeleid is voor j neemt toe naarmate b
s

jm

kleiner is. Een eenvoudige functie die hieraan voldoet is

aim= e
8
im

(4)

Omdat de afstand tussen beroepen nog geen duidelijke

dimensie heeft, is & niet van een coëfficiënt voorzien.
Ook
jm

de waarde van
ajm
ligt tussen nul en één.
De aantrekkelijkheidsfunctie waarin zowel het geogra-

fische als het beroepsaspect is opgenomen, kan worden
geschreven als

a= e
°
he

m= e _(

+ dh.)

ôs

(5)

De term -Lm
+
dh is een optelling van de elementen .J!! en

fysieke afstand. Het element

heeft dus de dimensie fysieke
afstand.

IM

De discrepantiecoefficiënt voor de arbeidskracht ‘die
opgeleid is voor beroep j én in regio h woont, wordt nu

e adh.
+
6jrn

(6)

Voor dë betrokken arbeidskracht is sprake van evenwicht

als de woon-werkafstand en de beroepenafstand gelijk aan

nul zijn (dus als d hi = 0 en
5
= 0). In dat geval is
(T5.
= 1.

Is geen sprake van evenwicht, dan is
(T5.
> 1.

We zullen nu de discrepantiecoëfficiënt afleiden voor een
ondernemer.
Men zou ervan uit kunnen gaan, dat onder-
nemers indifferent staan tegenover de woon-werkafstanden

die hun arbeidskrachten afleggen. Met betrekking tot het
beroep zal de ondernemer ,,afstanden” onderkennen tussen

het beroep dat vereist wordt en het beroep waarvoor de
arbeidskracht die de positie vervult is opgeleid. De door

ondernemers ervaren beroepenafstanden behoeven niet ge-
lijk te zijn aan de afstanden zoals deze door de arbeids-
krachten zelf worden onderkend. In de aantrekkelijkheids-

functie voor ondernemers met betrekking tot de bezetting van

arbeidsposities in beroep m in regio i is de beroepenafstand
dan ook van een superscript d voorzien. De aantrekkelijk-

heidsfunctie luidt

c=e

jm

(7)

De discrepantiecoëfficiënt voor dé ondernemer met be-
trekking tot de vervulling van een arbeidspositie in regio
i luidt

(T
d
)
m
=
I
=en

Voor de ondernemer is sprake van evenwicht als

= 0,

dan is
(Td)m
= 1

(8)

Door aggregatie van deze coëfficiënten over arbeids-
krachten, arbeidsposities en ondernemingen kunnen voor groepen, bedrijfstakken en regio’s indicatoren worden af-

geleid, die een meer bevredigend inzicht geven in de oneven-
wichtigheden op de arbeidsmarkt, dan werkloosheidscijfers
en cijfers van onbezette arbeidsposities alleen
5).
De verdere, ontwikkeling van het indicatorensysteem zal
moeten gaan in de richting van het opnemen van nieuwe

variabelen in de aantrekkelijkheidsfuncties en het maken van
onderscheidingen naar groepen en bedrijfstakken. We heb-
ben hiervoor reeds een aantal suggesties gedaan. Met betrek-
king tot de aanboddiscrepanties kunnen aanknopings-

punten worden gevonden bij verrichte arbeidssatisfactie-
studies 6). Ook zal meer inzicht moeten worden verkregen
in de meest geschikte mathematische vorm van de op te stellen
aantrekkelijkheidsfuncties. Vervolgens is empirisch onder-

zoek noodzakelijk om de hoogte van de coëfficiënten vast
te stellen 7).

Na succesvolle resultaten
bij
het empirische onderzoek
zal niet alleen een indicatorensysteem van spanningen op de
arbeidsmarkt zijn verkregen, maar zal ook het inzicht in de

factoren die ten grondslag liggen aan de reeds genoemde
aanpassingsprocessen op de arbeidsmarkt, zoals migratie,
herscholing en verschijnselen als absenteïsme en verminderde
werklust, aanzienlijk zijn verdiept.
J. A. M. Heijke

Naar een idee van Prof. Dr. L. H. Klaassen.
Vgl. hiervoorJ. A. M. Heijke, L. H. Klaassen en C. J. Offereins,
Naar een arbeidsmarktmodel,
Groningen, 1975 (verschijnt binnen-
kort), alsmede Leo H. Klaassen en Hans Heijke, Some indicators of
regional labour-market equilibrium, Series:
Foundations
of
empirical econornic research,
Netherlands Economic Institute,
Rotterdam, 1975/2. In beide publikaties worden regionale span-
ningsindicatoren afgeleid waarin ook werkloosheid en openstaande
vraag expliciet zijn opgenomen.
Vgl. de overzichtsstudie J. Berting en L. U. de Sitter,
..4rbeids-
sazisfactie; theorie, meihodiek, feiten, SISWO,
Assen, 1971.
Een aanzet voor een empirische verificatie van de aantrekkelijk-
heidsfuncties wordt gegeven in Leo H. Klaassen en Hans Heijke,
t.a.p., blz. 12-15.

ESB 30-4-1975

417

I

arbidsvreugde en vrije tijd

PROF. DR. W. ALBEDA

Uit de recente discussies over de inkomensverdeling mag worden afgeleid dat een recht
–

vaardige inkomensverdeling een zeer belangrijke sociaal-economische doelstelling is. In dit ar-

tikel beweert Prof: Albeda, rector van de Stichting Bedrijfkunde te Delft, dat de inkomens-

verdeling niet los mag worden gezien van de arbeidstijd, de arbeidsvreugde en de mate waarin
de verschillende bevolkingsgroepen profiteren van de collectieve voorzieningen. En wel vooral

omdat er altijd een zekere inkomensongelijkheid zal blijven bestaan. De auteur komt tot de

conclusie dat zelJ indien de inkomensverdeling tegelijk met de vorenstaande flictoren wordt

beschouwd, de verdelen de rechtvaardigheid niet het enige en alles be heersende beginsel kan

zijn. Er blijven verschillen die zich nooit geheel laten nivelleren.

Inkomensverdeling

Naarmate het pessimisme ten aanzien van de groei ster-
ker wordt, neemt de belangstelling voor de inkomens-

verdeling toe. Groei en herverdeling van inkomens zijn im-
mers tot op zekere hoogte alternatieven. Bij een redelijke

economische groei is de redenering geloofwaardig, dat een
paar jaar groei aan de laagst betaalden meer inkomen kan

toespelen, dan welke herverdeling ook. Omdat herverdeling

risico’s inhoudt voor de efficiency en dus ook voor de groei,
is het verstandig kalm aan te doen met de herverdeling zo-

lang de groei zeker is. Anders wordt het op het moment,
dat de groei in gevaar komt. Wanneer men de groei niet
meer wil of niet meer aandurft, omdat ze risico’s inhoudt in

verband met milieu, grondstoffenschaarste e.d., komt de ge-
hele problematiek anders te liggen. Twijfel aan de groei en

herverdeling horen bij elkaar.
Toch blijft de redenering dat herverdeling risico’s in
zich heeft, waarde behouden. Juist wanneer de groei niet
langer vanzelfsprekend is, wordt efficiency een belangrijke
eis. Elke redenering die v66r afremming of selectieve be-
heersing van de groei pleit, zal ook pleiten voor efficiency

bij de produktie. Uiteraard tenzij men met alle geweld min-
der produktie wil, een houding die weliswaar voorkomt,

maar die mij niet zo relevant schijnt bij wat ik begrijp van
de mogelijkheden. Een redenering, die uit welke motivering

ook voorzichtigheid bepleit ten aanzien van de groei, moet
leiden tot de conclusie, dat men met de beschikbare arbeid, energie en grondstoffen een maximale produktie moet zien

te bereiken. De hypotheek die op de herverdeling rust,

komt er, althans bij mijn veronderstellingen, niet vanaf bij
een vertraagde groei.
Wie de huidige inkomensverdeling te ongelijk acht, zal

dan wel streven naar spreiding der inkomens, maar zich
daarbij voortdurend moeten blijven realiseren, dat men met
inkomensverschillen die een wezenlijke economische functie

hebben, voorzichtig moet omspringen.
Er blijft verschil van mening over de vraag of en in welke
mate de inkomensverdeling werkelijk meer gelijk wordt

naarmate de ontwikkeling voortschrijdt. Terwijl er op den duur een neiging schijnt te bestaan, dat dividend, pacht en
ook winst, als onderdeel van het inkomen in totaal in bete-

kenis afnemen (tabel 1), blijkt dat de onderlinge verhouding
tussen de verschillende loongroepen minder aan verandering

onderhevig is 1).

Tabel 1. Bestanddelen van het overig inkomen in % van het
nationale inkomen tegen factorkosten

1930 1930 1948 1958
1968

Dividenden

…………
13.5 10.5
1
2.5
1
.5
1
1.5 1.5
t
.5
Netto huren

……… .. ………..
.6,5
8
.5
2 2

…………..

4
3
1
0.5 0,5

Rente-inkomens

………………..

Pachten

………………………

Totaal ,.passiel” inkomen ………..5,5
22.5
5
6,5
5

Primair inkomen van nvs en overheids-
S
9
9.5
tO
9
bedrijven

……………………
2,5
1,5
3
8,5
7

25
21

Overig winstinkomen

……………

Totaal overig inkomen

…………..
33
33
17,5

(Bron:
Nota over de inkomensverdeling. Bijlage 15. Miljoenennota 1970).

Men krijgt de indruk dat de druk van vakverenigingen in
het verleden geen of weinig nivellerende werking heeft
uitgeoefend op de verhoudingen, zelfs niet van die lonen en
salarissen die onder een c.a.o. of loonregeling (bijv. het

Bezoldigingsbesluit) vallen.
Guy Routh 2) vond voor Groot-Brittannië een soort-

gelijke stand van zaken. Hij vraagt zich af:

,,Is er één of andere onveranderlijke Wet, die zegt dat 10% van de
volwassen mannen minder dan 69% van het mediaanloon moet
krijgen, terwijl 10% er 43% boven blijft, een Wet die ongeschokt is
door alle grote sociale veranderingen die ons land doormaakte
sinds grootvaders’ tijd!”.

Het blijft te bezien of de huidige neiging bij de vak-
verenigingen, te komen tot nivellering van lonen en sala-
rissen op den duur effect zal hebben. Het streven naar

inkomensnivellering en de openbaarmaking der inkomens kan tweeërlei gevolgen hebben. In de eerste plaats het zo-

Zie
Nota over de inkomensverdeling.
1969.
in
Journal of Social Economics, vol.
1, 1974.

418

genaamde proces van bewustwording wakker roepen bij de
lager betaalden, dat het één en ander scheef zit. Maar in

de tweede plaats uiteraard eenzelfde proces ontketenen bij
de hoger betaalden, die zich gaan realiseren dat, wat zij als collectieve jaloezie zien, hun geld zou kunnen kosten. Ter-

wijl de eerstgenoemde factor de vraag om nivellering kan stimuleren, zal de tweede factor het verzet tegen de nivel-

lering oproepen en vervolgens organiseren. Daarmee is de
kans van een voortdurende patsituatie met alle onrust
daaromheen en een blijvende stabiliteit daarbinnen, niet

uitgesloten. Zoals ik reeds eerder in dit weekblad schreef 3).
is het nu eenmaal zo, dat inkomensverhoudingen sociale

structuren zijn die wellicht beter door vormingsleiders dan

door economisten kunnen worden geattaqueerd.

Het gevaar lijkt niet denkbeeldig, dat de nivellerings-
beweging de arbeidsvrede meer bedreigt dan de inkomens-
verhoudingen. Wellicht is dit al te somber. Tenslotte zal de

nivelleringsbçweging de steun ondervinden van de explo-
sieve ontwikkeling van het hoger onderwijs, waardoor met
name de schaarsteverhoudingen tussen enerzijds vaklieden
en anderzijds academici in het algemeen (en dus die lagen
der beroepsbevolking die nét beneden de top liggen), zich
gaan wijzigen. Het lijkt onvermijdelijk, dat deze gewijzigde

schaarsteverhoudingen zich ooit uitwerken in de inkomens-
verhoudingen. Een grotere inkomensgelijkheid in Zweden
dan in Nederland zou uit de voorsprong van Zweden op dit
terrein kunnen worden afgeleid. Een beeld geeft Stoléru in

tabel 2 4).

Tabel 2

Deel van het totale
inkomen dat gaat naar:
Ongelijkheids- coëfficiënt

1.
2. 3.
de 30% van de de 10% van de
verhouding
bevolking met
bevolking met
tussen 1. en 2.
de laagste
de hoogste
inkomens inkomens
Noorwegen
–
963
9,8
24,9
2,54
Denemarken
–
1963
9,7
27.1
2.79
Groot-Brittannib- 1964
9,3
29,3 3.15
Zweden
–
1963
8,5
27,9
3.28
Nederland- 1962
8,2
33,8
4.12
West-Duittland
–

964
10.0
41,4 4.14
Finland
–
1962
5,9
32.5
.5,51
1956
6,2
34.1
5,50
Frankrijk
–
1962
4.8 36.8
7,67

Daarbij ware op te merken, dat Zweden ook de hierbo-
ven gesignaleerde mobilisering der midden en hogere groe-pen te zien heeft gegeven, via de Organisatie in aparte vak-
verenigingen van beambten in het algemeen, maar ook van

academici. Men kan dus aannemen, dat er waarschijnlijk
wel een zekere nivellering onderweg is.

Toch is het zeer de vraag of de mate van nivellering, die

langs deze weg in de komende 10 jaar, om maar een periode
te noemen, kan worden bereikt, de wakker gemaakte ver-
wachtingen zal kunnen bevredigen. Enerzijds zullen de
tegenkrachten met de tijd sterker worden, anderzijds blijft er het écart tussen inkomens van de afhankelijke beroeps-
bevolking en een deel der onafhankelijke beroepsbevolking.
(Er is immers ook een deel der onafhankelijke beroeps-
bevolking dat beduidend minder verdient dan de afhanke-
lijke beroepsbevolking, zoals het geval is bij vele kleine boe-

ren, middenstanders enz.).
Het verschil tussen mensen die een winstinkomen hebben
(indien zij het hebben uiteraard) en de mensen met een vast
inkomen, blijft natuurlijk bestaan. Het winstinkomen is we-
zenlijk voor onze maatschappelijke orde. Een groot deel
van het winstinkomen komt niet aan natuurlijke personen

ten goede, maar er blijft voldoende opeenhoping van inko-
men .over om, met name bij volledige inkomens-

openbaarheid voor de nodige frustratie garant te staan. Wil
men deze orde handhaven, dan kan men hopen op de ver-
dere ontwikkeling in de richting van institutionele winst-

‘1

ontvangers, maar zal men zich moeten neerleggen bij het
bestaan van een betrekkelijk klein aantal nogal hoge in-
komens en vermogens. Hoewel met erfrechten, vermogens-

belasting, vermogensaanwasbelasting en wat al niet, deze
inkomens wel onder druk gezet kunnen worden, is volledige
eliminatie niet te verwachten. Wie zoals ik, deze orde om
haar andere eigenschappen waardeert en totaal andere
alternatieven wantrouwt, zal hierin een onvermijdelijke
,,Schönheitsfehler” zien. Anderen, die toch al van het sys-
teem af zouden willen, zullen daar anders over denken.

Een zekere inkomensongelijkheid zal ons wel blijven
vergezellen. Het Bijbelwoord, dat de armen altijd bij ons
zullen zijn, zal althans in relatieve zin, niet gemakkelijk zijn
waarde verliezen. Daarom kan het van belang zijn, ook an-

dere verdelingsaspecten te bezien. Ik noem er twee: arbeids-
tijd en arbeidsvreugde en de mate waarin de verschillende

bevolkingsgroepen profiteren van de collectieve bestedin-

gen.

Arbeidstijd en arbeidsvreugde

Er is weinig twijfel aan dat de arbeidstijd en de vrije tijd
zeer ongelijkmatig over de verschillende sociale groepen
zijn verdeeld. Er bestaan verschillende studies over de werk-
tijden van zakenlieden (de onafhankelijke beroeps-

bevolking) en professionele werkers (wetenschappelijke
werkers) en leidinggevend personeel. In al deze gevallen kan

men twee dingen vaststellen. In de eerste plaats ligt de
lengte van de arbeidsdag bij deze mensen beduidend hoger

dan bij andere
,
groepen, al zijn er onderling grote indivi-

duele verschillen. In de tweede plaats bevat het werk elemen-
ten, die bij andere groepen alleen in de vrijetijdsbesteding
voorkomen (zakenlunches, coctailparties, ,,entertainment”
van relaties enz.). Dit houdt ook verband met de erg moeilijk
te trekken scheidingsljn tussen arbeid en vrije tijd voor deze
groepen 5), waardoor de vergelijking moeilijk wordt.

Het is duidelijk dat het onderwerp arbeidsvreugde niet
los van de arbeidstijd kan worden behandeld. Het voor
sommigen moeilijk te vinden onderscheid tussen arbeid en
vrije tijd en soms van werk en hobby, duidt reeds op aan-
merkelijke verschillen in arbeidsvreugde. Parker vermeldt,
dat er twee verschillende basisrelaties zijn tussen arbeid en
Vrije tijd.

1. Voortzetting.
Er is geen duidelijke scheiding tussen ar-beid en’vrije tijd. Werk en geen werk, arbeid en hobby gaan

geleidelijk elkaar over. De mogelijkheid van het ervaren

Economisten of vormingsleiders?,
ESB,
26juni1974.
L. Stoléru,
Vaincre la pauvreté dans les pays riches,
Parijs, 1974.
Stanley Parker,
The future
of
tvork and leisure,
Londen, 1971,
blz. 64 cv.

ESB 30-4-1975

419

van arbeidsvreugde is groter dan in andere typen van func-

ties.
2.
Scheiding.
Er is een scherpe scheiding tussen arbeid en

Vrije tijd. Werk en hobby zijn twee verschillende zaken. De
arbeid bevat weinig elementen, die ook in de Vrije tijd voor-

komen. In dit geval onderscheidt Parker dan weer:

a.
neutraliteit.
De arbeid wordt als een noodzakelijkheid er-

varen, die noch als prettig, noch als bijzonder onprettig

wordt ondervonden.

b.oppositie.
De arbeid wordt gezien als een noodzakelijk

kwaad, waar men nu eenmaal niet omheen kan. Maar het

wordt als duidelijk negatief ervaren.

De onder 1. genoemde houding is duidelijk die van intel-

lectuele werkers, zakenlieden, veel zelfstandigen en leiding-
gevend personeel. De onder 2a. genoemde houding is die

van veel beambten en geschoolde arbeiders, terwijl de onder
2b. vermelde attitude met name die is van ongeschoolden

met kortcyclische taken.
In het algemeen kan worden gesteld dat de gemiddelde

arbeidstijd voor de eerste groep hoger ligt dan voor de
tweede en de derde, ook wanneer men de gemiddeld wat

langere vakantietijden meerekent. Daartegenover staat, dat

de kans op arbeidsvreugde zoals die wordt bepaald door de
elementen: autonomie bij de uitvoering van het werk, cre-

ativiteit die de arbeid vraagt, ontplooiingsmogelijkheden

door het werk, contact met collega’s e.d. bij de eerste groep

veel groter is.
De groep, die wij kwalificeren met ,,voortzetting” staat op

dit punt scherp tegenover de groep, die veeleer door de op-
positie tussen arbeid en vrije tijd wordt gekenmerkt. De
groep die als ,,neutraal” werd gekarakteriseerd, neemt een
middenpositie in. Voor deze mensen geldt, dat wellicht in-
komen en vrije tijd een zekere compensatie kunnen vormen
voor het niet zo opwindende karakter van de dagelijkse ar-

beid. De laatstgenoemde groep, die toch al een relatief laag
inkomen heeft, is wat dit betreft het minst te benijden.

Zou vanuit dit gezichtspunt een beleid gericht op de ver
–

betering van de kwaliteit van de arbeid niet een minstens zo
hoge prioriteit behoren te hebben als een programma voor
inkomensnivellering? Wellicht kunnen overigens ,,joben-

richment” en nivellering programmapunten zijn die zich

tegelijkertijd laten verwezenlij ken.
De rijke landen hebben overigens een mogelijkheid zich
van deze gehele problematiek af te maken door de minst
aantrekkelijke arbeid over te laten aan ,,gastarbeiders”. Af-
gezien van het feit dat het verschijnsel op zich zelf een indi-
catie is van een falende wereldarbeidsverdeling, kan worden

gesteld dat dit niet de fraaiste oplossing is van deze proble-
matiek, maar wel veruit de gemakkelijkste.

Vrijetijdsbesteding

Men kan over het bovenstaande redenerend bijna onge-
merkt in de problematiek van het ongelijk profiteren van

collectieve uitgaven van verschillende groepen verzeild gera-

ken, wanneer het beleid met betrekking tot vrijetijds-
besteding aan de orde wordt gesteld. Mag men stellen, dat

de vrije tijd elementen van compensatie bevat voor de onge-
lijkheden die hierboven zijn gesignaleerd? Het is zeer de
vraag. Mag men stellen, dat de overheid door haar

subsidiebeleid met betrekking tot vrijetijdsbesteding hier
corrigerend kan optreden? Ook op deze vraag is geen posi-
tief antwoord te geven. In de woorden van het
Sociaal en

cultureel rapport
1974:

,,Culturele voorzieningen worden disproportioneel veel gebruikt
door de bevolkingscategorieën, gekenmerkt door hogere opleiding,
hoger beroep en hoger inkomen (de amateuristische kunst-
beoefening in verenigingsverband vormt hierop een belangrijke uit-
zondering)”.

Is er eigenlijk een overheidsbeleid, gericht op vrije tijd?
Als aparte categorie niet. Er bestaat wel een jeugdbeleid,

een sportbeleid, een kunstbeleid enz., maar een vrijetijds-

beleid met een enigszins integraal karakter ontbreekt, zegt
het rapport. En in hoeverre zou zo’n beleid, gesteld dat het

er komt, ongelijkheden kunnen corrigeren? Slechts in be-

perkte mate.

Sommige vrijetijdsbestedingen worden door de overheid
gesubsidieerd, andere niet. De mate van subsidiëring hangt af van de waarde die ,,men” hecht aan de betrokken ,,vrije-
tijdsbesteding”. De ,,men” waarover hier gesproken wordt,
is uiteraard de groepering met een hogere opleiding en dus
meestal ook een hoger inkomen. Het ligt dus niet voor de
hand, dat deze subsidies corrigerend kunnen werken op

ongelijkheden, zoals die de wereld van de arbeid kenmer-
ken. ,,Een groter aandeel van de overheid in de kosten van

een voorziening wordt beter verdedigbaar, naarmate de

voorziening er beter in slaagt brede lagen uit de bevolking
van dienst te zijn”. Dit criterium is, zou men kunnen zeg-
gen, ,,a-cultureel”. Sommige culturele manifestaties zouden

verdwijnen, als zij niet enige subsidie zouden ontvangen.

Het feit, dat zulke subsidies (van sommige vormen van

opera, ballet, toneel) voornamelijk aan bepaalde lagen der
bevolking toekomen, worden daarom maar voor lief geno-

men. Scherper wordt de problematiek geschetst op blz. 18

van het rapport:

,,Het dilemma waar het overheidsbeleid t.a.v. kunst en cultuur
voor staat, is evident; zij steunt die culturele voorzieningen die
steun nodig hebben, ondermeer omdat ze weinig gebruikt worden.
Dankzij deze steun kunnen – onafhankelijk van afname-over-
wegingen – aanbiedingen worden gedaan, die waarschijnlijk
een verfijnd stelsel van maatschappelijke verscheidenheid in stand
houden en stimuleren als spiegelbeeld van een sociale ongelijkheid
waarin de overheid als één van haar centrale doelstellingen veran-dering wil aanbrengen”.

Het subsidiëren van toneel, opera, ballet, muziek heeft
zin, want zonder die subsidie zijn de betrokken gezel-

schappen niet goed te financieren. Het subsidiëren van za-
ken die de belangstelling hebben van achtergebleven groe-

pen heeft niet zoveel zin, omdat ,,de producenten van die
zaken, die nu in de meeste gevallen op massale en winst-

gevende wijze werden voortgebracht een extra voordeel

zouden binnenhalen”.

Vrijetijdsbeleid is echter wat anders dan een optelsom

van het beleid dat zich richt op cultuur, recreatie en sport.

Het zonder meer optellen van de bedragen, die de overheid
aan deze zo verschillende zaken ten laste legt, om ze dan
toe te delen aan sociale groeperingen, lijkt mij misleidend.
Verdelende rechtvaardigheid kan geen uitgangspunt zijn
voor een ,,vrijetijdsbeleid”. Misschien moet men wel stellen,

dat dit principe ook niet goed mogelijk is voor één terrein
van overheidsbeleid afzonderlijk. Het is onvermijdelijk, dat
sommige beleidsvormen vooral aan de achtergebleven groe-
pen, en andere veel meer aan de culturele en economische
elite ten goede komen. Het gaat erom, dat in het beleid als een

geheel die rechtvaardigheid aanwezig is.
Cultuurbeleid kan er niet op gericht zijn elke groep een-

zelfde bedrag toe te spelen. Veeleer zal zo’n beleid erop ge-
richt moeten zijn culturele faciliteiten te scheppen voor

iedereen, en daarbij vooral streven naar gemakkelijke
toegankelijkheid voor alle groeperingen. Voor zover dit

gepaard gaat met een onvoldoende toeloop van de culturele
achterhoede, zal dit onvermijdelijk inhouden dat er geen

sprake is van ,,verdelende rechtvaardigheid”. De conclusie is niet zo moeilijk te trekken: op dit terrein
kan net zo min als op dat van de arbeid, de verdelende
rechtvaardigheid het enige en allesbeheersende beginsel zijn.

Er blijven verschillen die, wellicht omdat zij samenhangen
met verschillen in aanleg, maar ook in te beïnvloeden zaken
als onderwijs en opvoeding, nooit geheel te elimineren zijn,

zich nooit geheel laten nivelleren.

W.
Albeda

420

Ruimtelijke ordening

Een voorlopige oplossing?’

PROF. DR. L. H. KLAASSEN

PROF. DR. J. H. P. PAELINCK

Onder ruimtelijke ordening wordt in dit artikel verstaan het naar behoren inrichten van de

ruimte. Dat inrichten kan op twee manieren plaatsvinden: 1. volgens een directe ordening en 2.

volgens een indirecte ordening. Bijde directe ordening wordt de orde op min ofmeer aprioristische
gronden gedefinieerd en vervolgens na gestreefd. Bij de indirecte ordening wordt rekening gehou-

den met maatschappelijke samenhangen; er worden instrumenten gebruikt die het gedragspatroon

in een gewenste richting beïnvloeden. De auteurs pleiten voor deze tweede benadering. Zij zien de

ruimtelijke structuur daarbij als één van de elementen van de na te streven welzijnsstructuur.

Hierdoor is de ruimtelijke ordening volgens hen een onderdeel van integrale planning, waarbij
maatschappelijke doeleinden met behulp van een interdisciplinair model worden na gestreefd.

De praktijk wijst echter uit dat een dergelijk model nog niet operationeel kan worden gemaakt en

dat er institutionele belemmeringen bestaan. Prof Klaassen en Prof Paelinck zijn resp. president-

directeur en directeur van het Nederlands Economisch Instituut.

Inleiding

Ordenen betekent volgens Van Dale onder meer ,,in orde
plaatsen, geregeld rangschikken” en ,,naar behoren inrich-

ten, goed regelen”. Alvorens tot ordening over te kunnen

gaan, dienen derhalve volgens de eerste omschrijving een
tweetal zaken vast te staan. Ten eerste dat men ksin ordenen in de zin van daartoe in staat zijn, de macht hebben tot orde-

nen. Ten tweede dat men een eenduidig oordeel heeft over wat
,,in orde plaatsen” of ,,geregeld rangschikken” is. Dit impli-
ceert het kennen van regels die bij de ordening in acht dienen
te worden genomen, volgens welke men dus ordent.
De tweede omschrijving van Van Dale is wat minder
stringent. Hoewel onverminderd blijft gelden dat men moet
kunnen ordenen, is het ordenen zelf wat afgezwakt. Het

betekent dan ,,naar behoren inrichten”, ,,goed regelen”,
m.a.w. op een aanvaardbare wijze regelen. Ook hier dient men

uiteraard de regels te kennen die bij de ordening in acht dienen
te worden genomen, maar zij hebben niet de absolute beteke-
nis van ,,in orde plaatsen” alsof er één en niet méér dan één
oi’de dankbaar zou zijn. Er wordt slechts verlangd dat de
bereikte orde behoorlijk is, aanvaardbaar is. Aanvaardbaar

dan in tegenstelling tot een andere orde die niet aanvaardbaar
is, doch niet noodzakelijk gelijk is aan de ideale orde, indien
men die al mocht kennen.

De directe Ordening

Het lijkt redelijk in het volgende ervan uit te gaan dat orde-
ning opgevat moet worden in de tweede betekenis, dusals het
naar behoren inrichten, het goed regelen. Zoals gezegd houdt
dit niettemin in dat men moet kunnen ordenen en dat men de

regels kent volgens welke dient geordend te worden.
Nu is het van betekenis op deze laatste voorwaarden nader
in te gaan omdat zij in feite het essentiële probleem van de
ordening vormen. Allereerst de vraag of men wel of niet kn
ordenen. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, dienen we

ons te verdiepen in de wijzen waarop geordend zou kunnen
worden omdat de voorwaarden die voor het kunnen ordenen

voor de verschillende wijzen van ordening anders kunnen
liggen.

Bij de
directe positieve
ordening wordende elementen die
onderwerp van de ordening uitmaken zelve ,,in orde

geplaatst”. Dit gebeurt bij het inrichten van een kamer. Daar

worden de voorhanden zijnde meubelen zodanig geplaatst
dat van een zekere orde kan worden gesproken. Hoewel
uiteraard in dit geval de orde subjectieve elementen inhoudt,
is hier duidelijk sprake van een
directe
ordening. Het schep-
pen van orde geschiedt direct door de elementen volgens een
bepaald gewenst patroon te rangschikken.
In beginsel kan echter het resultaat van directe ordening,
zoals in het voorgaande beschreven, waarbij dus de ordenaar zelve alle voor het bereiken van de gewenste orde noodzake-

lijke handelingen verricht ook op negatieve wijze worden
bereikt. Het volgende voorbeeld moge dit verduidelijken.
Stel er zijn 3 elementen A, B en C ,,in orde te plaatsen”.

De beschikbare ruimte bestaat uit 3 cellen. Stel voorts dat de

,,ideale orde” is A in de eerste cel, B in de tweede cel en C in de
derde cel. Dus:

Eenzelfde resultaat had men uiteraard kunnen bereiken
door het hanteren van een andere ordeningsregel, namelijk:

A, B en C moeten in de drie cellen 1, 2 en 3 worden ge-

plaatst;

Ben C mogen niet in de eerste cel voorkomen;
A en B mogen niet in de derde cel voorkomen; A en C mogen niet in de tweede cel voorkomen;

Het resultaat is bij deze
negatieve
ordening, plaatsvindend

1) De auteurs danken Prof. Dr. A. J. Hendriks en Drs. A. C. P. Vers-
ter voor hun kritische opmerkingen.

ESB 30-4-1975

421

door middel van het hanteren van randvoorwaarden, exact

gelijk aan dat bij de positieve benadering, hoewel uiteraard

het uitgangspunt volledig anders is.
Het zal duidelijk zijn dat de tweede procedure veel dichter
bij de praktijk van de ruimtelijke ordening ligt dan de eerste.

De eerste veronderstelt namelijk de macht om positief direct
te ordenen. De tweede gaat ervan uit dat de ordenaar die
macht niet bezit, doch wel de macht te verhinderen dat bijv.

A in de tweede cel wordt geplaatst. Hij heeft in het eerste geval

6f de directe macht over de plaatsing van de elementen, 6f de

macht een ander te gebieden deze overeenkomstig zijn wensen
te plaatsen. In het tweede geval wordt het resultaat bereikt

door verbodsbepalingen in plaats van gebodsbepalingen,
hetgeen impliceert dat de macht over de plaatsing bij een

ander berust.
In de praktijk van de ruimtelijke ordening komen beide
vormen voor, doch overweegt de tweede. De directe positieve
ordening geschiedt door de overheid als ordenaar met de
door haar beheerste elementen als wegen, overheidsbedrijven,

universiteiten enz. De
directe
negatieve ordening geschiedt in

bestemmingsplannen waar bijv. een bepaald terrein als

industrieterrein wordt aangewezen. Deze bestemming bete-

kent in feite dat de realisatie van industrieën op dat terrein
niet verboden is. Niets meer en niets minder. De beslissing 6f

daar een industrie zal komen, is slechts in overheidshanden

indien en voor zover het staatsbedrijven betreft. In andere

gevallen ligt die bij het bedrijfsleven.
In het voorgaande zijn nu impliciet twee veronderstellingen

gemaakt die nadere beschouwingen behoeven. De eerste is

dat de orde die in feite tot stand komt onafhankelijk is van de

vraag of de ordening positief of negatief is en de tweede dat de

verbods- en/of gebodsbepalingen volledig exogeen zijn,
beter gezegd, onafhankelijk zijn van het feitelijke gebeuren.
Gaan we ervan uit dat de volgorde ABC de ideale is vanuit

een aprioristisch overheidsstandpunt, doch bedrijfsecono-
misch de vestiging van B in cel twee niet mogelijk is omdat het
rendement van element B daar onvoldoende is, dan komt
B niet tot stand. Het element B valt dus weg uit de orde-
ningsprocedure. De vraag rijst echter of de ordening AOC
nog wel de ,,beste” orde is of niet, m.a.w. of het bijv., gegeven

de afwezigheid van belangstelling van bedrijven om zich op
het geplande industrieterrein te vestigen, nog wel verstandig
is om de woonwijk A en de infrastructuur C zo te plannen als
was voorzien, omdat immers verondersteld was dat B tot
stand zou komen. Zou dat niet het geval zijn, dan wordt de

gehele ordeningsprocedure op losse schroeven gezet. De
,,orde” komt niet tot stand omdat de verbodsbepalingen
(randvoorwaarden) de verzameling te ordenen elementen

heeft gewijzigd en daarmee de na te streven orde.
Deze gang van zaken kan in vele gevallen leiden tot een

herziening van de verbodsbepalingen namelijk indien en

voor zover de orde AOC inferieur blijkt te zijn aan bijv. de

orde BAC in welke situatie wordt aangenomen dat het
industrieterrein wél als zodanig zal worden gebruikt. Daaruit
blijkt dat de ,,orde” die aan het begin van de procedure als
ideaal werd aangenomen slechts dan in feite een ,,ideale”
orde is, als de elementen A, B en C inderdaad in de resp. cel-
len 1,2 en 3 levensvatbaar zijn. Het bedrijfsleven zal voldoen-

de bedrijfsresultaat dienen te behalen, het openbaar-
vervoerssysteem zal een bepaald tekort niet mogen over-

schrijden, een school zal een acceptabel aantal leerlingen
moeten hebben enz. M.a.w., de orde die wordt nagestreefd door de verbodsbepalingen (resp. gebodsbepalingen) dient

zodanig te zijn dat een reeks randvoorwaarden niet wordt

overschreden, gebeurt dit toch, dan verliest de ideale orde
haar praktische betekenis omdat zij niet realiseerbaar is.
Hoewel we later terug zullen komen op de vraag welke re-
gels t.a.v. de na te streven orde dienen te worden gehanteerd,
is het hier toch weide plaats vast te stellen dat in het algemeen
deze orde aan de eis van realiseerbaarheid dient te voldoen.

Dit impliceert dat a priori voldoende kennis over de voor-
waarden waaraan de orde dient te voldoen, opdat zij prak-
tische betekenis hebben, aanwezig dient te zijn. In het alge-

meen lijken voorgestelde ordes niet steeds aan dit criterium te
voldoen.
Met het voorgaande is de vraag beantwoord of de gehan-
teerde gebods- en/of verbodsbepalingen onafhankelijk zijn

van de feitelijke ontwikkelingen. Het antwoord blijkt ontken-

nend te luiden. Indien en voor zover zij namelijk zijn opge-
steld met het doel een bepaalde orde te bereiken en zij voor
dit doel in de praktijk ongeschikt blijken, kunnen zij niet

worden gehandhaafd en dienen zij te worden bijgesteld.

Dit in de praktijk ongeschikt blijken, kan ook nog een
andere betekenis hebben. in het voorgaande werd aangeno-

men dat de bepalingen aangepast werden omdat zich een be-
paald element niet op een bepaalde plaats realiseerde. Een

negatieve reden als het ware om de bepalingen te wijzigen.

Het kan echter ook voorkomen dat er zich een positieve reden

voordoet, als de druk op de ordenaar om een bepaald verbod

op te heffen z6 sterk wordt, dat het dan ook daadwerkelijk

wordt opgeheven.
Stel in een bepaalde regio wordt een oppervlakte
x
F
inge-

nomen door een bepaalde voorziening. Er is evenwel de nei-

ging tot toeneming van deze oppervlakte tot
xi’OT
.
De orde-

nende instantie acht deze toeneming slechts ten dele gewenst

en besluit dat de maximale oppervlakte slechts xM

mag zijn. Komt deze oppervlakte in feite tot stand, dan be-

staat er daarna een spanning tussen x”
0
en
xMdie
bepalend

is voor de kracht waarmee aan de drang tot verdere uitbrei-

ding weerstand dient te worden geboden.

We kunnen dit uitdrukken door de voorwaarde:
xM
r
POT

of

M
r
xI
0
T

in deze uitdrukking is rde planologische beperking. Is

r = 0, dan is er een volledig verbod, is
r
= 1, dan wordt de

ontwikkeling aan zich zelf overgelaten. Het geval r< 1 zou in
feite stimulering betekenen, doch wordt hier buiten beschou-
wing gelaten. Een autonome groei van
xl’OT
resulteert in een

omgekeerd evenredige afneming van ren zal dus een steeds
zwaardere weerstand moeten bieden aan de drang van buiten-
af. Verlichting kan in deze situatie worden gebracht door xM
te verhogen. Dit zal in feite plaatsvinden indien de bezwaren,
verbonden aan het steeds toekennen van kleinere waarden

aan r, groter zijn geworden dan die verbonden aan het ver
–

groten van
xM,
dus aan de vergroting van de voor de voorzie-

ning in kwestie maximaal toelaatbaar geachte oppervlakte.
Ter illustratie van het voorgaande volgen een tweetal voor
–

beelden. In de wegenbouw is het motto tot voor kort steeds

geweest dat de vraag diende te worden gevolgd. Op grond van
bepaalde aangenomen ontwikkelingen werden toekomstige

verkeersstromen geschat en werd op basis hiervan een wegen-

net met een bepaalde capaciteit ontworpen. Dit geschiedde al
dan niet met behulp van optimaliseringsmethoden, maar dit

is niet essentieel. Aangezien men in de constructie van de
wegen steeds vooruit placht te zien, was de capaciteit van de
gereedgekomen weggedeelten meestal aanzienlijk groter dan

het verkeer op het moment van gereedkomen vereiste. Dit

betekent dat de wegenaanlegniet slechts vraagvolgend was,
doch tevens vraagscheppend. De overcapaciteit schiep nieuw

verkeer dat vervolgens dan weer mede aanleiding vormde
voor nieuwe wegenaanleg in een later stadium. Uit verschei-

dene regeringsuitspraken blijkt dat deze gang van zaken
vooral in bepaalde regio’s ongewenst moet worden geacht.
Een dergelijk standpunt lijkt rationeel. De vraag is echter of
het kan worden gehandhaafd. Dit hangt namelijk af van de

vraag in hoeverre de verkeerstoeneming wel of niet autonoom

is. In het voorgaande werd aangenomen dat de verkeers-
toeneming mede voortsproot uit de verbetering van de infra-

structuur. Zonder dit aan te tasten kan evenwel worden ge-
steld dat er in het verkeer ook een autonome groei zit, die

uiteraard niet het verkeer kan doen uitstijgen boven de capa-
citeit van het wegennet, doch wel aanleiding kan zijn tot het

optreden van gigantische congesties indien het wegennet niet

422

wordt aangepast. De koelbloedigen zullen zich hierdoor niet

laten beïnvloeden en stellen dat het juist de bedoeling is dat
de wal het schip keert. Of een minister het zich kan veroorlo-
ven zo koelbioedig te zijn, hangt echter niet alleen van hem

zelf af, maar ook van de andere leden van het kabinet, van de
leden van het parlement, van de kiezers, van de invloed die de

betrokken gemeenten kunnen uitoefenen enz. De consequen-

ties van het niet-bouwen van wegen zijn bovendien niet zo erg
duidelijk. De modellen die ons daarover inzicht moeten

verschaffen, behoren niet tot de ,,fine fleur” van ons ruimte-

lijk-economisch arsenaal, al wordt er wel hard aan gewerkt.
Al deze pressies, de onzekerheden en de daaruit ontstane

twijfel zullen er waarschijnlijk wel toe leiden dat ineenaantal
gevallen van het oorspronkelijke standpunt wordt afgeweken.
Is dit zo, dan blijkt de randvoorwaarde niet meer autonoom

te zijn, doch afhankelijk van feitelijke ontwikkelingen. Het
beleid wordt daarmee tot een endogene factor, de door de

randvoorwaarde te beheersen grootheid tot een endogene

variabele in het model.
Een tweede voorbeeld betreft de winkelvestiging
«
op de

groene weide”. Om wederom zeer begrijpelijke redenen wordt
van overheidszijde op dit gebied met de grootst mogelijke

voorzichtigheid te werk gegaan. De nadelen voor de bestaan-
de binnensteden, de invloeden op het verkeer en het ruimte-gebruik zijn zodanig grootdatereen zekere communis opinio
is gaan heersen, dat dergelijke vestigingen alleen dan maar
mogen worden gerealiseerd indien daarvan geen nadelige
effecten van enige omvang in bovenaangeduide zin zullen

optreden. Ook hier is het weer de vraag in hoeverre dit stand-
punt haalbaar zal blijken te zijn. De voordelen, in feite de

korte-termijnvoordelen, zijn voor de consument aanzienlijk.
In zijn ogen zijn het gemak van het parkeren en het alles in de

buurt hebben, het geringe tijdverlies en de vaak lagere prijzen
zeer wezenlijke voordelen, die hem worden onthouden, als

deze ook bedrijfseconomisch zo rationele voorzieningen niet
tot stand mogen komen. Voorts valt het met de nadelen toch
wel mee, redeneert hij, als er bijv. maar één zo’n vestiging in

de buurt van een grote stad komt. De omgeving is daar

meestal toch niet zo kwetsbaar, de infrastructuur kan op de
tijden dat hij wil winkelen nogal wat hebben en de invloed op

het centrum is toch ook maar marginaal. Omdat het rege-
ringsstandpunt in deze ook weer niet al te absoluut is, lijkt
het dan ook geenszins uitgesloten, dat onder deze druk, die
waarschijnlijk een in de tijd sterk toenemende druk is, ook al
door de ervaringen door de eigen consumenten in het buiten-
land (bijv. België en Duitsland) opgedaan, niettemin toch wel een aantal van deze vestigingen tot stand zullen komen. Waar dan precies de grens komt te liggen, valt moeilijk te voorspel-len. Als de deur eenmaal op een kiertje is geopend en de aan-
drang stijgt, gaat zij misschien toch nog wel wat verder open.
Ook in dit geval is dan weer het beleid, althans ten dele, af
–

hankelijk geworden van autonome ontwikkelingen, buiten

het beleid, in de maatschappij plaatsvindend.

3.
De indirecte ordening
Accepteert men in beginsel de in het voorgaande gepresen-

teerde gedachtengang, dan komt men als het ware vanzelf op
de vraag of de indirecte ruimtelijke ordening dan niet de voor-
keur verdient boven de directe. Verstaat men onder indirecte ruimtelijke ordening namelijk de ordening die tot stand komt
indien men met behulp van bepaalde instrumenten het consu-
menten- en producentengedrag beïnvloedt – zodanig dat
zij overeenkomstig een bepaald gewenst geacht ruimtelijk pa-

troon handelen – dan worden immers de in het voorgaande
als autonoom bestempelde ontwikkelingen, althans ten dele,
weer endogeen gemaakt. Zouden er zulke instrumenten be-
staan, die dan uiteraard ook effectief moeten zijn, dan is de
ruimtelijke ordening tot een indirect proces geworden dat
niet betrekking heeft op het ordenen in directe zin, doch or-

dening als
uiteindelijk
doel heeft dat tot stand komt via een
proces van wederzijdse beïnvloedingen, waarvan de kennis

een voorwaarde is voor het kunnen hanteren van de instru-

menten. Deze indirecte benadering van het ruimtelijke orde-
ningsproces verschilt méér van de directe benadering, dan in

de wijze van benadering alleen.
In de directe benadering wordt de orde op min of meer
aprioristische gronden gedefinieerd en vervolgens nage-

streefd. De mate van realiseerbaarheid daarvan blijkt dan
achteraf. Via het aan de indirecte ordening verbonden denk-
proces en daaruit resulterende kennis wordt een aantal denk-
bare ordes uitgesloten aangezien deze onverenigbaar blijken te zijn met maatschappelijke samenhangen. De tweede vorm
is daarom efficiënter dan de eerste indien en voor zover dit
denkproces in operationele kennis van die maatschappelijke

verbanden resulteert.
Dit houdt echter in, zoals nog verder zal worden betoogd,

dat de doelstellingsposities bijzonder algemeen zullen wor-
den. H iervöôr werd betoogd, dat men consumenten en produ-
centen volgens een ,,gewenst ruimtelijk patroon” wil laten

handelen; blijft dan te bezien
u’ie
deze wensen mag blijven

uitdrukken en hoe conflictsituaties tussen de producenten en
consumenten worden opgelost. Hierop wordt straks terugge-
komen. Het moge echter reeds hier worden aangestipt, dat op

een of andere manier een soort compromis dient te worden

afgesloten.

4. Zijn er ordeningsregels?

Het voorgaande zou ons tot de vraag kunnen brengen ofer
a priori iets gezegd zou kunnen worden over de regels die
gehanteerd dienen te worden bij het ontwerpen van een be-
paalde orde, m.a.w. of er criteria bestaan volgens welke een

bepaalde ruimtelijke orde superieur of inferieur aan een

bepaalde andere orde zou kunnen worden geacht. Het lijkt
echter alsof we door deze vraag zo te stellen op de verkeerde

weg zijn. Wat we in feite willen, is een bepaalde welzijns-
structuur, hoe deze ook in feite gedefinieerd zou moeten
worden. Van deze welzijnsstructuur is de ruimtelijke structuur

één dimensie. De tweede dimensie is de tijdsdimensie. Beide
dimensies zijn van toepassing op de economie, de sociale

structuur en het milieu (of beter het natuurlijk kapitaal), die
geen afzonderlijke werelden vormen, doch door vele banden
nauw met elkaar zijn verweven. Bovendien, indien we spre-

ken van de ruimtelijke dimensie, bedoelen we veel meer dan
alléén de ruimtelijke ordening van
fysieke
elementen die
vanouds het eigenlijke terrein van de ruimtelijke ordening is
geweest. De benamingen
,,physical
planning” en ,,aménage-
ment du
lerritoire”
wijzen zeer duidelijk in deze richting.
Niettemin heeft ook bijv. de sociale structuur een ruimtelijke
dimensie, die weliswaar wordt beïnvloed door de fysieke
ruimtelijke structuur, doch daarmee uiteraard geenszins iden-
tiek is. De plaats van de ruimtelijk fysieke structuur is der-

halve die van één aspect van de maatschappelijke structuur
inclusief haar niet-fysieke ruimtelijke aspecten.

We stellen nu als algemene doelstelling voor het overheids-beleid het in de tijd zodanig ontwikkelen van de maatschappe-
lijke structuur dat daarvan op lange termijn een maximale

bijdrage tot het menselijk en niet-menselijk 2) welzijn kan
worden verwacht. Omaandeze doelstelling te beantwoorden,
dient iedere variabele die een rol in het systeem speelt op een
bepaald tijdstip of in een bepaalde periode én in een bepaalde

ruimte een waarde te bezitten die past in deze maatschappe-
lijke doelstelling. Indien en voor zover die waarde een bepaal-

de ruimtelijke fysieke structuur vereist, dient deze tot stand te
komen (en kn deze ook tot stand komen, gegeven het model
waaruit niet-realiseerbare structuren al bij voorbaat zijn
uitgesloten). Daarmee wordt de ruimtelijke fysieke structuur
impliciet in het systeem bepaald te zamen met de andere
structuren. Een procedure die ook in moderne streekpiannen
in beginsel wordt nagestreefd.

Op deze wijze redenerend blijkt, dat de ruimtelijke struc-
tuur in het systeem simultaan met de andere onderdelen

2) Het niet-menselijk welzijn met het oog op de eisen van het natuur-
lijk milieu.

ESB 30-4-1975

423

daarvan wordt vastgelegd als een functie van wat men de

échte instrumentvariabelen zou kunnen noemen. Daaruit
volgt dan tevens dat de directe ruimtelijke ordening slechts

mag worden bedreven indien en voor zover de oplossing van

het systeem daardoor niet wordt beïnvloed, dus bijv. op kleine

schaal.
Uit het voorgaande volgt dat de gedachte dat de ene ruim-
telijke fysieke structuur te prefereren is boven de andere op

grond van puur fysieke overwegingen en daarom ook zou
dienen te worden verwezenlijkt, onjuist moet zijn. Deze
fysieke overwegingen zijn immers in het optimaliseringspro-

ces opgenomen. Is de uitkomst een fysieke structuur die op
grond van zuiver fysieke overwegingen inferieur is aan een
andere fysieke structuur, dan komt dit omdat de maatschap-

pelijke doeleinden, dus de doeleinden van hogere orde, die
z.g. inferieure structuur prefereren op grond van de daarmee

verbonden voordelen op andere gebieden.

De
Oriënteringsnota ruimtelijke ordening
noemt als

algemeen beginsel van het ruimtelijke beleid:

,,Het bevorderen van zodanige ruimtelijke en ecologische condities,
dat:
de wezenlijke strevingen van individuen en groepen in de samenle-
ving zoveel mogelijk tot hun recht komen;
de diversiteit, samenhang en duurzaamheid van het fysisch milieu
zogoed mogelijk worden gewaarborgd” 3).

Hieruit zou blijken dat de ruimtelijke ordening van wezen-

lijke betekenis is aangezien zij een autonome invloed heeft op
het maatschappelijke welzijn. Dit zou echter strijdig zijn met
de eerder gepresenteerde analyse waaruit zou blijken dat de

ruimtelijke fysieke structuur simultaan met de andere aspec-
ten van de maatschappelijke structuur wordt bepaald en dus

een
weerslag
vormt van een optimalisatieproces in wijder

verband.
In de laatste opvatting passen dan ook nauwelijks speci-
fieke doelstellingen van het ruimtelijke beleid. Er zijn in deze

benadering slechts maatschappelijke doeleinden die door

middel van algemene instrumenten dienen te worden nage-
streefd. Lambooy 4) raakt dit punt ook aan indien hij zegt:

,,Nu komen er bij de doeleinden van het ruimtelijk beleid allerlei
zaken binnengeslopen waarvan voor de bespreking een veel breder
kader nodig is dan het ruimtelijk beleid. De maatschappelijke (of
ethische of politieke) achtergrondsdoeleinden worden nu verdoezeld
terwijl juist daarvandaan de keuze moet komen wat dan wel de ,,we-
zenlijke strevingen” uit het basisdoel zijn”.

Zijn betoog vervolgend komt Lambooy dan op:

,,Vele doeleinden die wel degelijk liggen op het vlak van het ruimte-
lijk beleid, bijv.: Subdoelstelling 3.19, ,,streven naar verscheidenheid van woonmilieus op stadsgewestelijke schaal” H oofddoelstelling7.2,
,,streven naar beperking van de mobiliteit”. Subdoelstelling 7.7,
,,streven naar matigingautoverkeer”.

Hoewel men niet kan ontkennen dat hier doelstellingen
worden genoemd die een ruimtelijk aspect hebben, valt

het wat moeilijk ze als doelstellingen van een ruimtelijk beleid
te zien. Streven naar beperking van de mobiliteit en naar
matiging van het autoverkeer zijn zulke fundamentele zaken

voor ons maatschappelijke bestel dat zij alsdoelstelling, nooit
als het monopolie van de ruimtelijke ordenaar mogen worden
beschouwd. Indien en voor zover de verwezenlijking van

maatschappelijke doelstellingen bijv. een geringere woon-
werkafstand tot gevolg zal hebben, zal de pendel vanzelf

verminderen. Indien verwezenlij king van deze doelstellingen
echter een verruiming van het potentiële arbeidsmarktgebied
van de individuele werkgever vereist, zal de mogelijkheid tot

pendel moeten toenemen. Wat in de ruimtelijke beleidsdoel-

stelling gebeurt, is de mobiliteit veroordelen zonder de conse-
quenties van een beperking daarvan op alle relevante terrei-
nen te hebben onderzocht en vooral ook, zonder zich te
hebben afgevraagd of deze beperking nu een logisch gevolg
zal zijn van een algemeen maatschappelijk optimalisatie-

proces of niet.
We komen blijkbaar steeds weer terug op de vraag of de
gepresenteerde doelstellingen nu doelstellingen van het ruim-
telijke beleid moeten zijn of van het maatschappelijke beleid

in zijn totaliteit en daardoor komen we ook steeds weer terug
op de reeds meermalen getrokken conclusie dat in feite geen
enkel beleid eigen doelstellingen mag nastreven, doch steeds
zijn doelstellingen moet ontlenen aan die welke in de maat-
schappelij ke ontwikkeling prioriteit hebben verkregen.

Maar dan is het ook meteen duidelijk dat er in de economi-

sche politiek ook niet uitsluitend economische doeleinden
mogen zijn, in de sociale politiek niet slechts sociale doel-

einden en in de milieupolitiek niet alleen milieudoeleinden.
Als we immers de maatschappij als één systeem zien, waarin

dus
alle instrumenten in beginsel opalledoeleinden inwerken,
dan moeten de instrumenten simultaan in hun uitwerking

worden bezien en is er geen plaats voor zelfstandige groepen
van doelstellingen nöch van instrumenten, op welk gebied dan

ook. Bezien we de ruimtelijke ordening als de handelingen die

betrekking hebben op de beïnvloeding van de fysieke ruimte-
lijke structuur, dan geldt bovendien nog dat die handelingen
een belangrijke dimensie van alle grootheden die er in het

systeem voorkomen
rechtstreeks
raken. Er is dan voor de

ruimtelijke ordening wellicht nog meer dan voor andere han-
delingen aanleiding om haar ineen groter systeem in te passen

en niet zelfstandig te laten opereren. Daarmee is dan ook de

vraag beantwoord of de ordening volgens bepaalde regels

dient te geschieden of niet. Indien de nagestreefde orde op
maatschappelijk niveau superieur is aan die op fysiek ruimte-

lijk niveau, dient de ruimtelijke ordening te opereren in op-

dracht van de maatschappelijke ordening volgens regels op
dat laatste niveau vastgesteld en dus ook binnen het kader
van wat maatschappelijk realiseerbaar is. De voordelen van
de ene fysieke orde boven de andere zijn daarmee irrelevant

geworden.
Dit stelt dan de vraag naar de uiteindelijke maatschappe-

lijke doelstellingen. Er bestaat een mogelijkheid deze uiterma-
te vaag te houden. Men kan zich dan afvragen met behulp van
welke unieke variabele deze doelstellingen moet worden op-

gesteld, indien, zoals betoogd, de beleidsmensen zich aanpas-
sen aan bepaalde toestanden die ontstaan uit het spontane,

,,endogene” maatschappelijke proces.
Een mogelijke oplossing kan zijn dat de beslisser uiteinde-

lijk een beslissingsregel dient te hanteren die, zoals eerder be-

toogd, er in feite sterk op gericht zal zijn
conflictsituaties
op

te lossen. Producenten en consumenten bijv. hebben tegen-

strijdige aanspraken op de ruimte (industrieterreinen versus

leefbare woonwijken en recreatiegebieden). Er moet daarom
wordèn gezocht naar een ,,optimale compromis” waarin

doelstellingen, instrumenten, gereleveerde preferenties van
actiegroepen, veronderstelde wensen van stille meerderheden

en wat dies meer zij, worden verwerkt.

5. De praktijk

In
het voorgaande is een beschrijving gegeven van wat men
met een beetje goede wil integrale planning zou kunnen noe-

men. In de integrale planning worden via het beschikbare
instrumentarium maatschappelijke doeleinden nagestreefd
met behulp van een interdisciplinair model waarin zowel de

ruimtelijke als de tijdsdimensie volledig tot hun recht komen.
In dit model spelen alle disciplines hun rol. Het model is
interdisciplinair omdat alle dwarsverbindingen tussen
variabelen, die tot het terrein van verschillende disciplines
worden gerekend, dezelfde aandacht genieten als de betrek-

kingen tussen de variabelen binnen iedere discipline afzon-

derlijk. Zonder een dergelijk model is volledige integrale

planning een fictie.
Nu is het vervelende dat zo’n model nog niet bestaat en het

de vraag is of we, áls het zou bestaan, het ooit eens zullen wor-

Oriënteringsnota ruimtelijk ordening; achtergronden, uitgangs-
punten en beleidsvornemens van de regering.
Den Haag, 1974,
blz. 99.

..
Prof. Dr. J. G. Lambooy, Doelstellingen van het ruimtelijk beleid en het ruimtelijk systeem in de Oriënteringsnota,
ESB,
13 november
1974, blz. 1020ev.

424

den over het gebruik ervan; beter gezegd, het ooit zullen ge-
bruiken.

Laten we eerst het model bezien 5). Hierin komen in grote
lijnen zes submodellen voor: een woonplaatskeuzemodel, een

arbeidsmarktmodel, een kapitaalmarktmodel, een bedrijven-
vestigingsmodel, een milieumodel en een transportmodel.
Ieder van deze submodellen valt weer uiteen in een aanzienlijk
aantal deelmodellen. Zo treft men in het woonplaatskeuze-

model aan: een onderwijsmodel, een recreatiemodel, een
winkelmodel, een bevolkingsmodel, een migratiemodel enz. In het transportmodel vindt men een modal-split-model, een

infrastructuur-optimalisatiemodel en een ongevallenmodel

enz. enz. Al deze submodellen en deelmodellen zijn met elkan-
der verbonden tot één groot interdependent systeem waarvan
het niet a priori vaststaat wat exogene grootheden zijnen wat
endogene. Dit laatste impliceert dat ook niet vaststaat welke
grootheden als echte instrumenten kunnen worden

beschouwd 6).
Het is een illusie, te menen dat dit model op korte termijn
operationeel zou kunnen worden gemaakt. Zeer zeker worden

er aan de lopende band modellen geproduceerd, die soms zelfs
pretenderen operationele totaalmodellen te zijn. Wanneer
ergens de computer een nuttige functie vervult, dan is het wel bij deze modellen, namelijk door te bewijzen dat de eraan ten

grondslag liggende veronderstellingen niet in staat zijn feite-
lijke ontwikkelingen te verklaren. Misschien is dit weide oor-
zaak ervan dat velen een voorliefde voor simulatiemodellen
bezitten. Onder de verschillende vormen waarin deze model-
len voorkomen zijn er immers zeer vele die niet-verwerpbaar zijn omdat ze wegens het ontbreken van statistisch materiaal

niet aan stringente statistische toetsen kûnnen worden on-
derworpen.
Als we nu zouden beginnen toe te geven dat we zelfs nog

geen volledig getoetste deelmodellen hebben, laat staan
submodellen, dan is het wel duidelijk dat het algemene model

nog zo verschrikkelijk ver weg is dat er voorlopig van een
daarop gebaseerde politiek nog helemaal geen sprake kan

zijn.
Voorts lijkt het waarschijnlijk dat, öls we het model een-
maal bezitten, er nog heftig gediscussieerd zal moeten worden
over de weging van de doelstellingen en over het hanteren
van bepaalde instrumenten die niet alle in gelijke mate politiek

gewenst zijn. Als men bijv. met behulp van het model zou
kunnen bewijzen dat belastingverlaging voor de rijken op
lange termijn méér tot een gelijkmatige inkomensverdeling
zou bijdragen dan een belastingverhoging voor de rijken,
dan wil dat nog helemaal niet zeggen dat dat instrument dan

ook gehanteerd zal worden, aangezien het instrument strijdig
kan zijn met een korte-termijndoeleinde.

Het hoofdbezwaar blijft echter het ontbreken van het mo-
del. Er moet worden toegegeven dat er overal hard aan wordt
gewerkt, ook door planologen waarvan velen thans hetzelfde
enthousiasme en vertrouwen in modellen ten toon spreiden

als econometristen in de jaren vijftig, maar men mag toch niet
verwachten dat dit streven op relatief korte termijn tot een

operationeel maatschappelijk model zal leiden.
Als dit waar is, dan wordt daarmee tevens een groot deel van het hiervôôr geleverde betoog ontkracht. Men mag dan immers de ruimtelijke ordenaar niet verwijten dat hij in het

verleden eigen doelstellingen en instrumenten gebruikt heeft

en hem zeggen dat hij in breder maatschappelijk verband met
behulp van algemene modellen zou dienen te werken. Een
dergelijk verwijt is, als die modellen er niet zijn, zinledig. Het

is het verwijt aan een blinde dat deze zijn ogen niet gebruikt.

Het breder maatschappelijke verband wordt door een ieder
erkend 7), het model echter ontbreekt.
Zouden we het werk van de planologen waarvan bovendien
niet kan worden ontkend, dat zij de maatschappelijke visie

veel eerder hebben opgebracht dan bijv. economen, in dit licht
bezien, dan kunnen we er voor een belangrijk deel vrede mee
hebben dat er ruimtelijke ordening bedreven wordt zoals dat,
ondanks de veel bredere basis waarop bijv. nieuwe
streekplannen nu vaak rusten, in feite nog steeds gebeurt.

sinds
1917

sinds
1917

STENOG RAF EN BUREAU

W. STEMMER
&
Zn. B.V.

Schiebroekseweg
22-24,
telefoon
(010) 22 38 66
postbus
35007,
Rotterdam

vervaardigt o.a. de officiële gemeenteraadsverslagen
van Arnhem, Baarn, Best, Breda, Dordrecht, Eindhoven,
Groningen, Haarlem, Haarlemmermeer, ‘s-Hertogen-
bosch, Hilversum, Maastricht, Rheden, Rofferdam,
Tilburg en Veldhoven. Wij
leveren ook:

notulen van directie- en

aandeel houdersvergaderingen

De jarenlange gedegen ervaring van ons bureau, toepassing
van moderne geluidsopnametechniek en vooral onze eerste-klas
medewerkers garanderen snel en accuraat werk, uitgevoerd op
uiterst betrouwbare en discrete wiize.

I.M.

De conclusie luidt dan verder dat, voor zover we er

geen vrede mee hebben we er vanuit onze eigen dis-
cipline in nauwe samenwerking met andere disciplines voor

dienen te zorgen dat die onvrede verdwijnt door het opstellen

van operationele modellen die rationelere decisies mogelijk
maken, dan tot nu toe.

6. Institutionele factoren

Uit het voorgaande volgt dat het een interdisciplinaire en
derhalve tevens interdepartementale aangelegenheid is ervoor

te zorgen dat integrale planning tot stand komt. Hoewel
interdisciplinair onderzoek vrijwel steeds in multidisciplinair
onderzoek dreigt te ontaarden, ligt hier toch misschien niet

de grootste moeilijkheid. Natuurlijk zijn er barrières te over-
winnen die gevormd worden door het taalgebruik, de eigen
tijdschriften, de eigen verenigingen, de geïsoleerde opleidin-
gen, maar er is bij velen in ieder geval de wil tot samenwer-

king en de neiging andere wetenschapsbeoefenaren op het
eigen terrein toe te laten. Bij de instituties liggen deze zaken
duidelijk moeilijker aangezien deze toch voor een niet onbe-

langrijk deel vreemd staan tegenover het gebruik van kwanti-
tatieve modellen en bovendien in vele gevallen het gevoel zui-

len hebben van een stuk competentie te worden beroofd. Dit
zal te meer gelden indien de gebruikte modellen een sterke

regionale dimensie zullen hebben. In dat geval is het niet

ondenkbaar dat nationale instrumenten eveneens een regio-nale dimensie zullen krijgen en daardoor de verantwoorde-
lijkheid voor de hantering daarvan naar autoriteiten van lagere orde zal verschuiven. Dit kn de noodzaak tot een
decentralisatie van macht met zich meebrengen, doch ver-
eist in ieder geval een sterke coördinatie tussen verschillende
bestuurslagen.

Het lijkt om al de bovengenoemde redenen uitermate ge-
wenst dat de opbouw van modellen niet uitsluitend geschiedt
in geïsoleerde wetenschapskringen doch in nauw overleg met

de betrokken ambtenaren. Deze ambtenaren zullen daardoor

niet alleen meer begrip opbrengen voor de uiteindelijke resul-
taten, doch ook zelve door dit contact vertrouwd raken met

modellen, hun angst voor de computer verliezen en leren zien
dat het de basishypotheses zijn waarop het model in. feite
berust. Voor die hypotheses bezitten zij vaak meer gevoel dan

de wetenschapsbeoefenaren. Mogen wij de ruimtelijke orde-

naars vragen intussen hun werkzaamheden voort te zetten?

L. H. Klaassen
J. H.P. Paelinck

Vgl. L. H. Klaassen,
SPA MO, a spatial model, N El,
Rotterdam,
1973.
Vermoedelijk zijn dat er niet veel.
Vgl. Streekplan Rijnmond.

ESB 30-4-1975

425

Stadsvernieuwing

PROF. DR. A. J. HENDRIKS

Van oudsher worden in de stad een groot aantal maatschappelijke functies geïntegreerd. De

laatste jaren neemt, vooral in de grote steden, dit aantal functies evenwel af. Volgens Prof Dr.

A. J. Hendriks, buitengewoon hoogleraar aan de Katholieke Hogeschool te Tilburg en hoofd

van de afdeling Regionaal Qnderz6ek van het Nederlands Economisch Instituut, zijn er twee
factoren die de achteruitgang van de stad als centrum van welzijn veroorzaken: 1. de vermin-

derde woonattractiviteit van de stad ten opzichte van haar omgeving; 2. de verplaatsing van

florerende bedrijven naar de omgeving van de stad. Beide factoren versterken elkaar waardoor,

volgens de auteur, de dynamiek van de stad bergafwaarts verloopt. In dit artikel wordt aan ge-
geven hoe dit proces kan worden omgebogen in een bergopwaartse beweging. Nadat de auteur

heeft aangegeven waarom een stadsvernieuwings beleid een dergelijke beweging kan ver-

wezenlijken, besteedt hij aandacht aan de beleidsinstanties die de stadsvernieuwing moeten re-

aliseren, aan de gebieden waarop het stadsvernieuwingsbeleid zich moet richten en aan de me-

thoden die daarbij een belangrijke rol spelen.

Verontrusting over de stad

Een van de drjfveren achter de toenemende belang-

stelling voor stadsvernieuwing is de verontrusting over de
dynamiek, waaraan de stad als maatschappelijk verschijnsel
onderworpen lijkt. Ten einde in kort bestek een in beginsel
toepasselijk inzicht in de aard van deze dynamiek te geven,
is het bij een complex fenomeen als de stad wenselijk een en

ander te vereenvoudigen en te schematiseren.
In ruimtelijk opzicht kan worden onderscheiden tussen

een binnenstad, waar de woonfunctie gepaard gaat met een
betrekkelijk sterke concentratie van economische, sociale,
culturele, recreatieve en andere activiteiten, en een deze bin-
nenstad omgevend woongebied, waar de mate van concen-

tratie van andere dan woonfuncties veel geringer is, soms
nagenoeg nihil. Deze gebieden met een aaneengesloten be-
bouwing zijn dan omgeven door een in beginsel onbe-
bouwde ruimte, het ,,ommeland”, dat altijd in de geschiede-
nis een functie voor het stedelijk samenleven heeft gehad en

die vandaag nog heeft.
Tussen de in het voorgaande onderscheiden gebieden,
binnenstad, woongebied en ommeland, treden bepaalde
stromen op. Hierbij wordt niet gedacht aan pendelstromen,
goederenstromen of informatiestromen. Inderdaad zijn dit

ook stromen, die aan het stedelijk samenleven de nodige
problemen verschaffen, maar het zijn niet de stromen die in

directe zin wijziging brengen in de ruimtelijke spreiding van

activiteiten over de onderscheiden gebieden, maar eerder

het gevolg daarvan zijn.
Bedoeld worden de stroom van bedrijfshuishoudirgen,

die de binnenstad verlaten en de stroom van gezins-

huishoudingen, die de binnenstad en het woongebied verla-
ten en welke zich richten op de ruimte buiten de stad. Klaar
–

blijkelijk zijn er attractieverschillen tussen de onderscheiden
gebieden welke tot deze verschuivingen aanleiding geven.

Concentreren we onze aandacht op de -gevolgen van dit
uitstromingsproces voor de stad, dan is er aanleiding te
spreken van twee neerwaartse spiralen.

De ene spiraal heeft als start de verminderde woon-
attractiviteit van de stad ten opzichte van de omgeving.
Deze verminderde woonattractiviteit geldt voor alle
bevolkingscategorieën en niet alleen voor hen die de stad
verlaten. De laatsten vormen de meest mobiele groepen die

het zich uit hoofde van hun inkomen kunnen veroorloven
de stad te verlaten en voorts groepen, voor wie de huis-
vesting een zodanig urgent karakter heeft gekregen onder
alle bestedingscategoneën, dat zij op hun budget daarvoor

de nodige ruimte maken. In concreto: het zijn vooral ho-
gere inkomensgroepen en jonge gezinnen, welke de stad verlaten. Als resultaat van deze ontwikkeling domineren

onder hen, die achterblijven vooral de lagere inkomens-

groepen en de personen van oudere leeftijd.

Het tweede gedeelte van de eerste spiraal begint bij de re-
latieve verarming en vergrijzing van de stad. Verarming en
vergrijzing betekenen geringere mogelijkheden voor onder-

houd, instandhouden en verbeteren van de stedelijke
woningvoorraad. Het zijn de financieel zwakkeren welke de

minste mogelijkheden voor en de ouderen welke het minste
belang hebben bij de verbetering van de woning. Verarming

en vergrijzing hebben voorts ook gevolgen voor het stede-
lijk samenleven in zijn totaliteit. Als samenleving is een stad
een hoogontwikkeld, complex organisme met een bijna
eindeloze variëteit aan instellingen, organisaties en groepen. In deze veelvormigheid komt de grote betekenis van de stad
als centrum van het geestelijk, sociaal-cultureel en eco-

nomisch gebeuren tot uitdrukking. Om al deze organisaties
goed te laten functioneren is ,,kader” nodig. Dit kader
komt voor een belangrijk gedeelte uit de bevolkings-

groepen, die de stad verlaten. Het is in toenemende mate

een problçem om belangrijke functies kwalitatief bevredi-

gend te bezetten.
Voorts worden vele organisaties, en instellingen
geconfronteerd met een versmalling van de basis, waarop
hun activiteiten stoelen, doordat bestaande en potentiële ge-

bruikers van hun diensten de stad verlaten. En dat terwijl
kostenstijgingen vergroting van het draagvlak wenselijk ma-

426

ken. De
in het voorgaande bedoelde ontwikkeling leidt tot
een verdere vermindering van de woonattractiviteit van de
stad, waarna een nieuwe cyclus zich inzet.
De
tweede neergaande spiraal is die van de verplaatsing
van bedrijfshuishoudingen uit de stad. Ook hiervan kan

worden gesteld dat het meestal de meer florerende bedrijfs-

huishoudingen zijn, welke zich de kosten van verplaatsing
naar buiten kunnen veroorloven.

Voor zover het expulsieproces niet in evenwicht wordt ge-

houden door een instroming van nieuwe bedrijven, veroor-
zaakt dit wegtrekken een verzwakking van de concentratie-

voordelen, verbonden aan vestiging in de binnenstad.
In
vele steden ligt de binnenstad ongeveer in het geografisch
centrum van het stadslichaam.
De
afstanden vanuit alle de-
len van de stad zijn daar het kleinst. Theoretisch zou dan
ook de bereikbaarheid in de binnenstad het grootst moeten

zijn. Stagnaties in de verkeersstromen verminderen evenwel
deze bereikbaarheid. Niet alleen de levering van eind-
produkten, maar ook de toelevering van intermediaire goe-
deren en diensten ondervinden hiervan de nadelen. Het
samenhangend complex van economische binnenstads-

activiteiten wordt hierdoor verzwakt. Naar gelang binnen

deze samenhang sleutel-activiteiten de stad verlaten, is het
niet alleen de afnemende bereikbaarheid, maar ook het af-
brokkelen van de urbanisatievoordelen voor het individuele
bedrijf, welke de attractiviteit van de binnenstad als

vestigingsplaats vermindert. Dit leidt dan weer tot nieuwe
verschuivingen, waarmede ook de tweede spiraal aan een
nieuwe neerwaartse cyclus begint.
Ter afronding van het voorgaande moet erop worden ge-

wezen dat beide beschreven processen niet los van elkaar
staan, maar elkaars invloed versterken. Vestiging van
gezinshuishoudingen buiten de stad betekent voor vele ver-
zorgende bedrijven dat hun afzetmarkt zich in aanmerke-

lijke mate verplaatst en dat
zij
er beter aan doen mee te ver-
huizen. Andere bedrijven ervaren dat vestiging buiten de
stad hun betere mogelijkheden geeft de geschoolde en hoger

geschoolde arbeidskrachten aan te trekken, die zij nodig
hebben. Voor het aanbod van arbeidskrachten impliceert
verplaatsing van het bedrijf, waar deze arbeidskrachten

werkzaam zijn, uit de stad, dat de bereikbaarheid van hun
werkplaats kan afnemen, waardoor de aantrekkelijkheid
van het wonen buiten de stad kan worden gecombineerd

met de mogelijkheden de dagelijkse pendeltijd te verkleinen.
Alles te zamen genomen, lijkt de dynamiek van de stad er één bergafwaarts.
De
vraag waarom en hoe die dynamiek te
stoppen en
om
te zetten in een beweging bergopwaarts is
dan ook zeer actueel.

Waarom de stad vernieuwen?

Een van de meest wezenlijke kenmerken van de stad is de
verdichting van functies in de ruimte. Deze functies worden
uitgeoefend
door
mensen die wonen, werken, inkopen
doen, zich ontspannen, studeren, cultureel bezig zijn enz.;
zowel individueel als in groepsverband (gezinnen, bedrijven, scholen, instellingen).

Ruimtelijke concentratie leidt tot besparingen o.a. in
verplaatsingstijd en -energie en in het algemeen tot vermin-
dering van communicatiekosten, wanneer men de informa-
tie-aspecten van sociale interacties bij de beschouwingen be-

trekt. Tegelijk betekent ruimtelijke concentratie dat, telkens
wanneer bepaalde minimum-drempels worden overschre-
den, er nieuwe functiedragers ontstaan en nieuwe functies
gaan bijdragen
tot
een grotere gevarieerdheid van de stede-
lijke samenleving. Men pleegt hier te spreken van agglome-
ratie-
of
urbanisatievoordelen.

Technologische ontwikkelingen in de verplaatsings- en
informatiesystemen hebben de werking van deze urbani-
satievoordelen gedurende een bepaalde periode krachtig
versterkt,
zoals
eveneens in de produktie en consumptie
de
technologie aan grote veranderingen debet is en daar-

mede in aanzienlijke mate tot het differentïatieproces
heeft bijgedragen.

Ruimtelijke concentratie gaat gepaard met omvangrijke
investeringen, o.a. in gebouwen en communicatiestructuren.
Deze investeringen kenmerken zich door hun historische

bepaaldheid, tot uitdrukking komende in de stand van tech-
niek en economie en de in de maatschappij ten tijde van
hun constructie levende opvattingen ten aanzien van bouw-
stijl, ruimtelijke indeling en dergelijke. Een stad kan dus

verouderen, niet alleen door de tand des tijds, maar even-

zeer door verschuivingen in maatschappelijke opvattingen
zowel als
door
de toepassing van nieuwe technische vindin-gen en de toeneming van de welvaart. Dit proces van verou-

dering kan worden versneld door bepaalde gedragingen van
mensen en bedrijven, waarbij hun verlaten van de stad de

situatie voor de blijvers verslechtert. Waarom nu niet die

stad aan haar lot overgelaten en elders op meer eigentijdse
wijze opnieuw begonnen?

Er
zijn hiertegen meer argumenten aan te voeren dan het
enorme kapitaalverlies. Genoemd kan worden de betekenis
van de open ruimte en van het natuurlijk milieu daarin,
juist voor de stad en juist in landsdelen met hoge regionale

woondichtheden. Deze open ruimte, toch reeds schaarser
geworden, zou bij nog massalere migratie exponentieel in
prijs stijgen en voor zover opgeofferd als koster?factor ge-
voegd moeten worden bij het reeds aangegeven kapitaal-

verlies. Steden met een cultuurhistorische achtergrond voe-
gen hier nog een schier onmeetbare kostenpost aan toe.
Een van de meest belangrijke argumenten pro stads-
vernieuwing is gelegen in criteria ontleend aan beginselen
van sociale rechtvaardigheid.
De
concentratie van activi-teiten in steden heeft namelijk niet alleen positieve effecten,
maar ook negatieve. Bij deze laatste kan worden gedacht

aan geluidshinder, luchtverontreiniging, verkeersoverlast,
criminaliteit, sociale conflicten enz.
Deze
negatieve gevol-
gen
zijn
niet gelijkelijk over alle inwoners van de stad ver-
deeld. Sommige wijken worden hiermede sterker gecon-

ESB 30-4-1975

427

fronteerd dan andere en in de geschiedenis van de stedelijke

ontwikkeling werden het meestal de armere wijken welke
van deze gevolgen de zwaarste last gingen dragen. Het zou

een gigantische operatie worden ter wille van de sociale
rechtvaardigheid in een kort tijdsbestek alle stedelingen in

een nieuwe stad onder te brengen, nog afgezien van extra
kostenstijgingen als gevolg van de hoge energiecontent van

de benodigde bouwmaterialen. Het illusoire karakter van
een dergelijke opzet voert eens te meer tot de consequentie

van een op de bestaande stad gericht beleid, waarbij men
positieve effecten van ruimtelijke concentratie in hun door-
werking tracht te bevorderen en negatieve effecten tegen-

gaat.

Componenten van het stedelijk beleid

De
Oriënteringsnota ruimtelijke ordening
noemt als

hoofddoelstelling van het stedelijke beleid: ,,het bloeiend

voortbestaan van de bestaande stedelijke structuren waar-

borgen; verarming van de stad tegengaan”. In het licht van

het voorgaande is duidelijk dat het bloeiend voortbestaan
van stedelijke structuren waarschijnlijk beter valt te waar-
borgen, indien de gedachte dat een stad in inwonertal en

arbeidsplaatsen dient te groeien, wordt losgelaten. Het kan
niet worden ontkend dat deze groeigedachte in het verleden nog wel eens een duidelijk stempel heeft gezet op stedelijke

plannen. Stapt men af van de gedachte dat het de kwanti-

teit is van inwoners en arbeidsplaatsen, welke de stad haar
betekenis geeft, ten aanzien van de maatschappelijke dyna-
miek is het de kwaliteit welke sterk naar voren komt. Men
maakt zich dan niet zozeer zorgen over het feit dat mensen
de stad verlaten, maar wie dit doen. Vervolgens gaat het er

dan niet in de eerste plaats om, dat men in de stad werkt,
maar wat men daar verricht. Tenslotte komt dan in het
licht de onderlinge samenhang tussen de verschillende
componenten van het ten aanzien van de stad gevoerde

overheidsbeleid.

In verband met de eerstgenoemde neerwaartse spi-

raal zou de overheid moeten trachten een beleid te reali-
seren, waarbij mogelijkheden gecreëerd worden voor ou-

dere en lager betaalde bevolkingsgroepen om zich buiten de
stad te vestigen. Dit impliceert een migratïebeleid, dat hoge
financiële barrières wegneemt. Een dergelijk beleid vereist
een complementair beleid in gebundelde deconcentratie-
kernen en overloopgemeenten, waar opvangmogelijkheden
voor de bedoelde bevolkingsgroepen inderdaad aanwezig

dienen te zijn. Tegelijk zouden in het kader van het stads-

vernieuwingsbeleid de woonmogelijkheden in de stad zoda-
nig verbeterd en gevarieerd moeten worden, dat de meer

mobielen daarvoor behouden, dan wel daardoor opnieuw
aangetrokken worden.

Richten we ons op de tweede neerwaartse spiraal, dan
heeft het streven naar het bloeiend voortbestaan van stede-
lijke structuren consequenties voor het planologisch beleid
ten aanzien van de binnenstad. Selectiecriteria ten aanzien
van het grondgebruik door andere dan woonfuncties moe-
ten worden ontwikkeld. Voorbeelden van zulke criteria
kunnen zijn: geen vijandigheid ten aanzien van woonactivi-
teiten; georiënteerd zijn op bezoekers uit alle delen van de
stad; passend in de ruimtelijke schaal van de binnenstad; de

sociaal-culturele of economische structuur van de binnen-stad completerend; direct en indirect een gunstige invloed

uitoefenende op het stedelijk inkomen; aansluitend op de
behoeften van de stedelijke arbeidsmarkt.
Dit planologisch beleid zou dan moeten worden aange-
vuld met een beleid, dat het mogelijk maakt bedrijven,

waarvan verplaatsing wenselijk is, maar die niet de
mogelijkheden hiertoe hebben, hulp te verlenen. In de

groep midden- en kleinbedrijven zijn er vele, die met enige
aandacht en hulp, op een nieuwe vestigingsplaats wellicht

nog goede kansen hebben dan wel een waardevolle functie
kunnen vervullen in de stedelijke structuur. Kernrecon-

structie en vestigingsbeleid vertonen een onmiskenbare sa-

menhang.

Samenhang is er ook met het verkeersbeleid. Het verkeer

verzorgt voor een belangrijk deel de communicatie, welke

noodzakelijk is voor het voldoen aan de behoefte aan soci-
ale interacties. Zoals eerder werd gesteld zijn deze sociale

interacties een noodzakelijke voorwaarde voor het optreden
van zinvolle impulsen van geestelijke, sociaal-culturele en

economische aard. Diffuse decentralisatie houdt in zich het
gevaar van desintegratie van het stedelijk systeem. Een op

de communicatie tussen hoofd- en subcentra en tussen stads-
delen afgestemd vervoerssysteem kan desintegrerende ten-

densen tegengaan.

Met de voorgaande gedachtengang zij de samenhang tus-
sen de verschillende componenten van overheidsbeleid ten

aanzien van de stad in het licht gesteld. Stadsvernieuwings-
beleid is één van deze componenten, hetgeen impliceert dat
gebrek aan coördinatie tussen de verschillende beleids-

componenten ook de doeltreffendheid van het stads-

vernieuwingsbeleid reduceert.

Actoren
1) van stadsvernieuwingsbeleid

Bij nadere uitwerking van hetgeen onder stads-

vernieuwingsbeleid wordt verstaan, dient aandacht te wor
–

den geschonken aan de actoren van dit beleid, aan de gebie-
den, waarop het zich richt en aan de methoden die daarbij
worden toegepast. In dit artikel zullen wij ons tot deze

aspecten beperken.
Indien, zoals in het voorgaande, het stadsvernieuwings-
beleid gezien wordt als één van de samenstellende delen van

het totale, op behoud van de maatschappelijke functie van
de stad gerichte, stedelijke beleid, vloeit hieruit voort dat de
primaire verantwoordelijkheid voor het stadsvernieuwings-
beleid ook daar behoort te worden gelegd waar de primaire
verantwoordelijkheid voor het totale stedelijke beleid be-

rust, in casu bij de stedelijke overheid. Slechts op deze wijze

is een geïntegreerde aanpak met behulp van de verschil-
lende beleidsonderdelen in beginsel verzekerd. De stedelijke

overheid is derhalve de primaire actor van het stads-
vernieuwingsbeleid. In de Nederlandse verhoudingen is dit

ook een door hogere overheden erkend beginsel. Deze pri-

maire verantwoordelijkheid sluit de betrokkenheid van an-
dere overheidsorganen bij het stadsvernieuwingsbeleid
evenwel niet uit. Steden functioneren niet alleen ten be-
hoeve van hun inwoners, maar ook ten opzichte van elkaar
en van inwoners in rurale gebieden. Dit komt bijv. tot uit-
drukking in specifieke functies die steden kunnen ont-

wikkelen, bijv. een havenstad, een universiteitsstad, een
industriestad enz. Er is dus ook, bij de ene stad meer en de
andere minder, een nationale betrokkenheid bij herstel en

vernieuwing van een concrete stad. Men kan zelfs van som-
mige steden, die een omvangrijk onderdeel van het Euro-

pese cultuurbezit in zich bergen stellen, dat van een inter-
nationale betrokkenheid sprake is (Venetië, Parijs). Deze

positieve externe effecten van steden rechtvaardigen hulp-
verlening vanaf nationaal niveau; in sommige gevallen

vanaf internationaal niveau.

Een tweede argument voor hulp vanaf nationaal niveau is
gelegen in het in sommige landen vigerende belasting-
regime. Bij een sterk centraal georganiseerde belasting-

inning als in Nederland geschiedt de toewijzing van midde-
len aan de lagere overheden volgens daartoe opgestelde re-gels vanuit fondsen, die centraal worden gevoed (Gemeen-tefonds, Piovinciefonds).
Een derde argument ten gunste van de betrokkenheid van
hogere overheden bij het stedelijk beleid is de coördinatie
van het in de verschillende steden gevoerde beleid. Dit

1) Een actor is een persoon of instantie die beleidshandelend op-
treedt.

428

coördinatieprobleem is in het algemeen kleiner naarmate de

afstand tussen de steden groter is. Om deze reden ligt het
zwaartepunt van de coördinerende taak binnen de Neder-

landse verhoudingen op sub-nationaal, dat wil zeggen pro-
vinciaal niveau.

Er zijn in Nederland derhalve drie actoren van stads-

vernieuwingsbeleid: de stedelijke, de rijks- en de provinciale
overheid.

Uiteraard is het aantal bij stadsvernieuwing belang-
hebbenden vele malen groter. Men kan denken aan: huur-

ders en verhuurders van woningen; beheerders van collec-
tief woningbezit; bedrijven, grote maar vooral ook kleine;
sociaal-culturele instellingen; vanuit een specifiek gezichts-

punt geïnteresseerden zoals architecten, historici enz.
Stadsvernieuwing laat zich in een bepaald opzicht verge-lijken met ingrepen in een in de natuur aanwezig ecologisch
systeem. Zoals de aanleg van een autoweg door een natuur-

gebied of de constructie van een dijk ingrepen in het sys-
teem van een lokale flora en fauna betekenen, zo hebben fy-
sieke ingrepen in een woonwijk gevolgen voor het sociale

systeem in de woonwijk. De reactievormen zijn in beide ge-

vallen echter totaal verschillend. Stelt men als stedelijke
overheid zich op de juiste wijze op ten opzichte van mense-
lijke reactievormen, dan krijgt stadsvernieuwingsbeleid het

karakter van het leiden en begeleiden van een proces.

Het stadsvernieuwingsproces

Zag men voorheen stadsvernieuwing als een zuiver fysiek
gebeuren, in toenemende mate wordt onderkend dat ook
het niet-fysieke stedelijke milieu kan worden gewijzigd. In

globale zin kan men het stadsvernieuwingsproces omschrij-ven als het planmatig wederzijds aanpassen van het fysieke
en het sociale en economische milieu van de stad. In dit
planmatige proces kunnen een aantal fasen worden onder-
scheiden.

De eerste fase is die van oriëntatie en initiatief. Zowel
door middel van sociologisch, economisch of technisch on-

derzoek als door overleg met hen, die in het stedelijke mi-lieu verkeren, kan het stedelijke bestuur nagaan waar zich

spontane ontwikkelingen voordoen, die ongewenst worden
geacht, dan wel waar wenselijk geachte spontane ont-

wikkelingen uitblijven. Op basis van deze oriëntatie kan het
stadsbestuur, eventueel met betrokkenen, het initiatief tot
stadsvernieuwing in bepaalde gebieden nemen.

De tweede fase is die van het vaststellen van de uitgangs-

punten en doelstellingen van de stadsvernieuwingsactie.
Ook hiervoor is zowel onderzoek als overleg noodzakelijk. De derde fase is die van het planontwerp en de planvast-

stelling. Het plan geeft een aanduiding van de gewenste ont-
wikkeling en de maatregelen die tot een dergelijke ont-
wikkeling bijdragen. Na overleg met de betrokkenen, even-

tueel over een aantal alternatieven, neemt de gemeenteraad
de beslissing.

Deze beslissing moet uiteraard passen in het kader van
het coördinerende beleid van de provincie en de opvattin-
gen op rijksniveau ten aanzien van stadsvernieuwing, aan-

gezien de medewerking van hogere overheden bij de uit-
voering van het stadsvernieuwingsplan onmisbaar is.
Het voorgaande vereenvoudigde beeld van het stads-

vcieuwingsproces mag niet woru opgevat in de zin van
puniplanning;
het uitwerken van een w;umschreven te be-
reiken eindsituatie. Het gaat integendeel om ogcnaamde
proces-planning,
waarbij voortdurend mogelijii:-:der aan-
– wezig zijn voor een herformulering van uitgangspunten en

doelstellingen alsmede voor de uitwerking hiervan. Naar-
mate de tijdsperiode waarover het stadsvernieuwingsproces
zich uitstrekt groter is neemt de kans op veranderingen in
wensen en mogelijkheden toe. Een flexibele planning be-

tekent enerzijds ruimte voor tussentijdse aanpassingen, maar
kan anderzijds voor de betrokkenen in het stads-
vernieuwingsbeleid een voortdurende bron van onzekerheid

vormen. Deze gang van zaken impliceert de noodzaak van

een duurzame regeling van het overleg en de samenwerking:
instituzionalisering van de inspraak.

Ten einde de noodzakelijke organisatorische verbanden
tot stand te brengen gaan stadsbesturen in toenemende
mate over tot toepassing van de projectsgewijze aanpak bij
stadsvernieuwing. In de projectgroepen, welke per stads-
vernieuwingsgebied kunnen worden ingesteld, wordt het sa-

menspel tussen stedelijke diensten en afdelingen, belang-
hebbenden en externe deskundigen bevorderd. De aan-

spreekbaarheid van het bestuurlijke apparaat en de partici-

patie vanuit de betrokken bevolking wordt erdoor in de
hand gewerkt; overigens afhankelijk van de communicatie
tussen de vertegenwoordigers in de projectgroep en de
vertegenwoordigden.

De stadsvernieuwingsgebieden

In het voorgaande was enkele malen sprake van stads-

vernieuwingsgebieden. De aanwijzing van een stedelijk
grondgebied tot stadsvernieuwingsgebied schept, volgens
het in 1974 door de regering aan de Tweede Kamer aange-

boden Voorontwerp van wet op de stadsvernieuwing, de
mogelijkheid tot een verkorte planologische procedure en

het vaststellen van uitvoeringsbesluiten ter zake van maat-
regelen voor de verbetering van het woon-, werk- en leef-

milieu in het betrokken gebied. Voorts verkrijgt de stede-
lijke overheid het zogenaamde voorkooprecht, op grond

waarvan tussenbeide kan worden gekomen in een reeds tus-

sen derden gesloten contract tot vervreemding van onroe-

rend goed. Tenslotte betekent aanwijzing tot stads-
vernieuwingsgebied door de Kroon dat de betrokken ge-
meente in beginsel mag rekenen op financiële steun van
rijkswege voor de uitvoering van plannen en andere maat-

regelen. Aangezien aan de aanwijzing tot stads-
vernieuwingsgebied derhalve belangrijke consequenties ver-
bonden zijn, dient de aanvrage door de gemeenteraad te ge-

schieden op grond van een uitgewerkt en gedocumenteerd
stadsvernieuwingsplan en vergezeld te zijn van een advies
van het provinciaal bestuur.

Uiteraard duikt hierbij op de problematiek van de doel-

einden van stadsvernieuwing op rijksniveau en de daarbij te

hanteren prioriteiten. Deze problematiek heeft ten minste
twee dimensies. Uitgaande van de gedachte dat de meest

wezenlijke betekenis van de stad gelegen is in haar bijdrage
tot de verschillende aspecten van de nationale ontplooiing

(geestelijk-intellectueel, sociaal-cultureel, wetenschappelijk,
artistiek, nationaal-economisch enz.), zullen in de steden

die vernieuwingsacties de voorrang genieten, welke deze bij-
drage het meest bevorderen. In het algemeen lopen hierbij
de grote steden voorop. Behalve dat voorlopig de vraag nog

niet is opgelost hoe men in concreto bijdrage-verschillen
tussen steden kan meten (zeer belangrijk in discutabele ge-
vallen), stuit men vervolgens op de verhouding tussen het

stadsvernieuwingsbeleid en andere beleidscategorieën op
rijksniveau. Zo laat de vraag zich stellen in hoeverre het

stadsvernieuwingsbeleid mede dienstbaar moet zijn aan het ruimtelijke-ordeningsbeleid, bijv. waar dit zich richt op een

verstedelij kingspatroon van Nederland volgens principes,
neergelegd in de Structuurschets bij de
Tweede nota over de
ruimtelijke ordening in Nederland.
Indien men van mening
is dat het stadsvernieuwingsbeleid ondergeschikt dient te

zijn aan het streven naar spreiding van kennis, inkomen en

macht, of ook aan het verschaffen van grotere ontplooiings-

mogelijkheden aan zogenaamde kans-arme bevolkings-
groepen in de samenleving, zal dit eveneens consequenties
hebben voor de aanwijzing van stadsvernieuwingsgebieden.

Omgekeerd is het eveneens denkbaar dat, zoals woningnood
in het verleden leidde tot een onderschikking van andere
beleidscategorieën als ruimtelijke ordening en bejaarden-
beleid aan het volkshuisvestingsbeleid, stadsvernieuwing na

enige tijd een zodanige urgentie verkrijgt in het nationale

ESB 30-4-1975

429

doeleindenpakket, dat andere beleidscategorieën daaraan

ondergeschikt worden gesteld. Uiteraard is de uiteindelijke
keuze de resultante van het democratisch-politiek gebeuren,

maar het zal nog veel nadenken en onderzoek vereisen con-
structieve bijdragen te leveren voor een keuzeproces, dat

meer is dan een sprong in het duister.
De tweede dimensie van het keuzevraagstuk is de aanwij-
zing van het stadsvernieuwingsgebied binnen het stads-

lichaam in zijn totaliteit. Niet elk stadsgebied valt dezelfde
functie toe. Behalve verschillen tussen binnenstad en woon-

wijken, verschillen ook woonwijken onderling in geografi-
sche ligging, ouderdom, sociale structuur, voorzieningen-

structuur en potentiële mogelijkheden. Voorts speelt ook op

dit niveau de noodzaak de verhouding van het stads-

vcrnieuwingsbeleid te bezien tot andere componenten van

stedelijk beleid zoals ruimtelijke deconcentratie, woning-
marktbeleid, binnenstadsbeleid, het beleid ten aanzien van
kleine bedrijven, verkeersbeleid enz. Ook op stedelijk ni-
veau is de wenselijkheid van een goed voorbereid en bege-

leid keuzeproces duidelijk, indien men een grotendeels door
toeval of door het recht van de sterkste bepaalde ontwikke-
ling wil ontgaan.

De aan het voorafgaande verbonden theoretische en
praktische moeilijkheden versterken de neiging tot het ne-
men van ad-hoc-beslissingen. Ad-hoc-beslissingen geven

evenwel alleen ad-hoc-oplossingen, waarvan de nadelige ef-
fecten op min of meer lange termijn zichtbaar worden, het-

zij op hetzelfde beleidsterrein, hetzij op andere beleids-
terreinen. En nadelige effecten hebben meestal de nare ei-

genschap zich in de tijd te vergroten.

De methoden van stadsvernieuwing

Met betrekking tot de methoden van stadsvernieuwing
kunnen worden onderscheiden: afbraak en nieuwbouw,
vernieuwbouw alsmede de, verder onbesproken gelaten,

provisorische verbetering. Welbewust wordt vanwege de
niet onaanzienlijke spraakverwarring hier afgezien van het

gebruik van termen als reconstructie, sanering, rehabilitatie
en instandhouding. Aan technische aspecten voorbijgaande,
zal in het vervolg over de onderscheiden methoden gespro-
ken worden vanuit de reeds eerder geciteerde doeleinden
van stadsvernieuwing: ,,het bloeiend voortbestaan van ste-
delijke structuren” en ,,het tegengaan van verarming”.
Gebruik makende van het eerder gehanteerde eenvoudige

schema van de ruimtelijke structuur van de stad kan wor-

den gesteld dat vooral in de binnenstad de doelstelling ,,het

bloeiend voortbestaan van stedelijke structuren” in het ge-
ding is. Dit hangt samen met de effecten van het gebeuren
in de binnenstad op de overige delen van de stad, de omge-

ving, en op andere steden. De grootte van deze effecten

hangt voor een belangrijk gedeelte samen met de aanpassing
van de binnenstad aan de potentiële mogelijkheden tot het
voortbrengen van deze effecten. De mate van deze aanpas-

sing kan worden beperkt door de aard van de bebouwing.
De aanwezigheid van potentiële mogelijkheden wordt beïn-
vloed door de schaal van het complex van binnen-

stadsactiviteiten. Er mag niet worden gesteld dat de grootte

der effecten proportioneel toeneemt met de schaal van dit
complex. Door de economisch-technische ondeelbaarheid
van de onderdelen van het complex en de aanwezigheid van
bepaalde drempelwaarden kan er sprake zijn van sprongs-
gewijze toeneming der effecten. Het voorgaande impliceert
dat in concrete omstandigheden uit een oogpunt van de

aangegeven doelstelling in de ene stad het toepassen van af-

braak en nieuwbouw tot zeer grote positieve effecten aanlei-

ding kan geven en in een andere stad tot zeer beperkte.

Wat betreft de kostenzijde van het vraagstuk moet wor-
den gesteld dat de kosten, ceteris paribus, zullen samen-

hangen met de mate van aanpassing. Van vernieuwbouw kan worden gesteld dat de kosten hiervan geringer zullen

zijn dan de kosten van afbraak en nieuwbouw, maar dat de

mogelijkheden tot aanpassing ook geringer zijn. Bij ver-
moedelijk beperkte positieve effecten kan vernieuwbouw

ook in de binnenstad verre te prefereren zijn boven afbraak

en opbouw. Toepassing van kwantificerende technieken zal
tot de oplossing van dergelijke optimaliserïngsvraagstukken
kunnen bijdragen.

De doelstelling ,,het tegengaan van verarming” zal van

toepassing zijn met name in die stadsgebieden, waar de

woonfunctie overweegt. In het in het voorgaande gehan-
teerde schema van de stedelijke structuur zijn die gebieden

gelegen in het stadslichaam om de binnenstad. Van de eige-
naar kan worden gesteld dat kwaliteitsverbetering van zijn
woning voor hem aantrekkelijk is indien de daaruit resulte-

rende waardevermeerdering groter is dan de kosten van

deze kwaliteitsverbetering. (Hierbij wordt afgezien van de
complicatie der huurprjsbeheersing). Overheidsnormen ten
aanzien van het te bereiken kwaliteitsniveau kunnen de

verbeteringskosten zodanig doen toenemen dat de eigenaar
van verbetering afziet.

In vele gevallen zal overheidssubsidie nodig zijn om de
gewenste kwaliteitsverbetering tot stand te brengen. Die

subsidie zal groter zijn naarmate in de omgeving van de wo-
ning de voorzieningen ontbreken, die de waarde van de wo-
ning na kwaliteitsverbetering verhogen. Om deze reden zal
vernieuwbouw in vele gevallen gepaard gaan met eveneens

door de overheid gefinancierde verbeteringen van het
woonmilieu in ruimere zin. Uitgespaarde subsidie-
verhogingen worden dan op andere wijze besteed. Tegelijk
is duidelijk dat een beleid, waarbij de overheid overgaat tot
het aankopen van woningen, om deze daarna op het gewen-ste kwaliteitsniveau te brengen, een oplossing is die relatief

kostbaar is, indien deze niet gepaard gaat met verbetering

van het ruimere woonmilieu. Het is de vernieuwbouw in
deze zin, welke als methode van stadsvernieuwing in woon-
gebieden moet worden vergeleken met afbraak en nieuw-

bouw. Doordat geen afbraak plaatsvindt en de bouwkosten
worden toegevoegd aan iets dat al reeds waarde heeft, zul-len de kosten van vernieuwbouw in het algemeen geringer

zijn. Aan de andere zijde zijn bij vernieuwbouw de moge-
lijkheden om in de woonomgeving nieuwe vormen van

grondgebruik, die voor de kwaliteit van het wonen in de
stadswijk van belang zijn, tot stand te brengen geringer dan
bij afbraak en nieuwbouw. Men denke aan het creëren van

ruimte om de woning, groenvoorzieningen, parkeer-
gelegenheid enz.

De afstand tussen de feitelijke kwaliteit van woning en

woonomgeving en de gewenste kwaliteit kan nu zo groot

zijn, dat het verschil in verbeteringskosten volgens de

vernieuwbouwmethode met de verbeteringskosten volgens
de methode afbraak en nieuwbouw kleiner wordt dan het

voordeel, verbonden aan de grotere mogelijkheden van af-
braak en nieuwbouw. De strekking van deze conclusie is

dat naarmate het proces van verval verder is voort-
geschreden de kans dat aan afbraak en nieuwbouw de voor-
keur zal worden gegeven groter is.

Aan de draagwijdte van deze slotsom zijn evenwel beper-
kingen te stellen. Afbraak en nieuwbouw zijn als methode
veel ingrjpender in het sociale systeem van de wijk dan

vernieuwbouw. Naarname in een wijk dit sociale systeem
zich duidelijker manifesteert zal de beslissing ten gunste van
vernieuwbouw verschuiven. Dezelfde invloed kan uitgaan
van historisch waardevolle stadsgezichten. Het kan dus in vele gevallen zeer wenselijk zijn in plaats van traditionele

kosten-batenanalyses, bij de evaluatie van alternatieve
stadsvernieuwingsmogeljkheden multipele-criteria-technie-

ken toe te passen. Een bijkomend voordeel van deze tech-

nieken is dat zij zich in beginsel ertoe lenen, niet alleen
de stedelijke en hogere overheid, maar ook particuliere

belanghebbenden bij het afwegingsvraagstuk te betrekken,
waardoor zij een belangrijk hulpmiddel bij de begeleiding
van het stadsvernieuwingsproces kunnen zijn.

A. J. Hendriks

430

Herziening van de

bestuurlij*ke organisatie. Maar hoe?

PROF. MR
. W. G. VERKRUISEN

In dit artikel wordt ingegaan op de aan de gang zijnde discussie over de noodzakelijke her-

ziening van onze bestuurlijke organisatie. Allereerst worden de maatschappelijke ontwikkelin-

gen gesignaleerd, die hebben geleid tot knelpunten in het functioneren van het openbaar bestuur,

waarna die knelpunten worden beschreven. Vervolgens wordt nagegaan hoe gemeenten hebben

getracht zelf oplossingen voor die knelpunten te creëren en welke andere oplossingen van ver-

• schillende zijden zijn geformuleerd. In de ontwikkeling van de gedachten over dit vraagstuk

worden drie fasen onderscheiden. In elke fase blijkt de voorkeur voor één model te overheersen.

Prof Verkruisen formuleert een aantal eisen waaraan z.i. een bestuursorganisatie moet voldoen

en toetst daaraan de drie voorgestelde modellen. Het op vrijwillige samenwerking berustende

gewest-van-onder-op wijst hij af, omdat het nauwelijks aan de geformuleerde eisen voldoet.

Het onlangs voorgestelde model met provincies-nieuwe-stijl leidt z.i. evenmin tot de gewenste

oplossingen. Het resulteert per saldo in een versterkte centralisatie en is een te gesimpljïceerd

antvoord op een complexe vraag. Zijn voorkeur gaat uit naar een Organisatie waarin ge westen

een belangrijke rol spelen. Op de taakverdeling tussen gewest en gemeente en de wenselijkheid

beide in een niet-hiërarchische verhouding t. o. v. elkaar te laten werken, gaat hij dieper in.

Prof: Verkruisen is hoogleraar in het Staats- en bes tuursrecht aan de Faculteit der Rechts-

geleerdheid van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Er is alle reden om in een nummer van
ESB,
waarin een
aantal verdelingsvraagstukken aan de orde komt, de bestuur-
lijke organisatie in ons land wat nader te bezien. De vraag
is namelijk actueel of de huidige bestuurlijke organisatie nog
voldoet als kader waarbinnen de voor het overheidsbeleid geformuleerde doelstellingen nog redelijk kunnen worden
verwezenlijkt en, zo neen, hoe zij door een hergroepering
en herverdeling van bevoegdheden daartoe weer beter ge-

schikt gemaakt zou kunnen worden.
Over de noodzaak van een herziening van onze bestuurlijke
organisatie bestaat nauwelijks meer verschil van mening.
Minder eenstemmigheid is er over de vraag hoe de toe-

komstige bestuursorganisatie zal moeten zijn opgebouwd en op- welke wijze en in welk tempo zij zal moeten worden in-
gevoerd. Aan voorstellen tot herziening van de bestuurlijke

organisatie heeft het de afgelopen jaren niet ontbroken 1).

Zij hebben alle gemeen dat de noodzaak tot een meer of min-
der ingrijpende reorganisatie tot uitgangspunt wordt ge-
nomen en verschillen alle in meerdere of mindere mate in de

keuze van de voorgestelde oplossingen.
Nu is het aantal denkbare varianten voor een systeem dat
erop gericht is op centraal niveau te doen beslissen wat cen-

traal
moet
worden beslist, doch overigens zoveel mogelijk
op lager niveau te laten uitwerken en uitvoeren wat niet

noodzakelijk op een centraal punt behoeft te worden uit-
gewerkt en uitgevoerd, betrekkelijk gering, indien men be-
neden rjksniveau met een beperkt aantal bestuurslagen wil

volstaan. Mijn indruk is dan ook, dat de denkbare varianten
wel ongeveer bedacht zijn. De tijd waarin nog verrassend
nieuwe bestuursmodellen konden worden geformuleerd is
voorbij. Het gaat er nu om, dat regering en parlement aan
de hand van de aangedragen keuzemogelijkheden een aantal

beslissingen nemen.

In deze bijdrage zal ik dan ook geen poging doen om aan de bestaande reeks alternatieven nog nieuwe toe te voegen. Zinvoller lijkt het me in dit stadium een confrontatie tussen

de gedane voorstellen te beproeven en deze te toetsen aan de
uitgangspunten die naar mijn mening bij de herziening van

ons bestuursbestel in acht dienen te worden genomen. Het
spreekt vanzelf dat de toegestane omvang van dit artikel geen
ruimte laat voor de gedachte aan volledigheid.

De situatie van dit ogenblik

De situatie waarin de bestuurlijke organisatie zich op dit

moment bevindt, zal bij de meeste lezers van dit blad wel
ongeveer bekend zijn. Ik volsta er dan ook mee haar globaal
te schetsen.

Sinds de jaren twintig wordt in ons land in afnemende mate
geaccepteerd dat er van gemeente tot gemeente manifeste
verschillen bestaan in de mate waarin allerlei voorzieningen

voor een ieder bereikbaar en toegankelijk zijn. Tot na de
eeuwwisseling werd het vrijwel geheel aan de vrije keuze van

de gemeentebesturen overgelaten of zij al dan niet bepaalde
maatregelen ten behoeve van hun ingezetenen wilden treffen of bepaalde voorzieningen in het leven wilden

roepen. In negentien van de twintig gevallen betekende dit,

1) Voor een vrijwel volledig overzicht van alle voorstellen en andere
literatuur, tot 1972 verschenen, moge ik geïnteresseerden verwijzen
naar:
Onderzoek naar de bestuurlijke organisatie,
deel t, literatuur-
rapport, Instituut voor Bestuurswetenschappen, Rijswijk (ZH), 1972.
De belangrijkste nadien verschenen literatuur wordt in de loop van
dit artikel aangehaald.

ESB 30-4-1975

431

dat besloten werd niets te ondernemen c.q. niet besloten

werd iets te ondernemen.

Het gevolg was dat een grote mate van ongelijkheid ont-
stond tussen enerzijds de inwoners van een klein aantal

gemeenten die de noden en behoeften van hun inwoners
onderkenden en trachtten daarin op creatieve wijze te voor-
zien en anderzijds de inwoners van die gemeenten waarvan de bestuurders meenden dat men ,,vooral niets moest over-

haasten”. In al die gevallen trok geleidelijk de wetgever de ver-

antwoordelijkheid voor het treffen van allerlei maat-

regelen aan zich en wel in die zin, dat het minimum-niveau

van maatregelen en voorzieningen en verdere essentiële
spelregels door of namens de nationale wetgever werden be-

paald, terwijl de detaillering van de norm (soms) en de uit-

voering (vrijwel altijd) aan de gemeenten werden opge-

dragen.
Wanneer uitvoering van door het rijk vastgestelde niveau-

normen aan anderen wordt opgedragen, vaak nog voor
rekening van het rijk, dan ontstaat de begrijpelijke behoefte
aan een zekere mate van bewaking van het gedrag van de
met uitvoering belaste gemeenten. In toenemende mate is dan

ook een netwerk van inspecties, consulentschappen, bureaus,
directies, dienstkringen, districtsbureaus, stations, divisies
en rayons ontstaan 2), alle bemand door rijksambtenaren
die mede of uitsluitend tot taak hebben het gedrag van ge-

meenten door advisering, stimulering, voorlichting en con-

trole in overeenstemming te houden met door het rijk ge-

formuleerde spelregels.
Men begrijpe mij goed: al deze gedeconcentreerde rijks-

diensten doen merendeels niet weg te denken goed werk en
uit de wijze waarop zij hun taak opvatten, valt mede het hoge

peil van allerlei voorzieningen, dat wij door gewenning als
normaal zijn gaan beschouwen, te verklaren. Maar het
effect van deze zeer geconcentreerde gedeconcentreerde
aandacht van het rijk is natuurlijk wel, dat een flink stuk
van de ruimte die, door de wetgever aan de gemeenten was

gelaten voor concretisering in de beleidsbepaling en eigen
vormgeving aan de uitvoering,
defacto
bij het rijk is komen

te berusten.
Een tweede ontwikkeling die tot de huidige ongenoeg-
zame bestuurlijke situatie heeft bijgedragen, laat zich als
volgt schetsen. Van lieverlede zijn de meeste gemeenten tot

het inzicht gekomen dat zij te klein zijn om bepaalde voor-
zieningen naar behoren te kunnen verzorgen. Daarbij kan
het gaan om voorzieningen waarvan de wetgever heeft uit-
gesproken dat zij in beginsel overal en voor iedereen be-
schikbaar moeten zijn, maar waarvan het aantal gebruikers

per gemeente te gering is om die voorziening per gemeente
mogelijk te maken (buitengewoon onderwijs, scholings-
en arbeidsmogelijkheden voor gehandicapten enz.), voor-
zieningen waarvoor de wetgever nog geen niveaunorm heeft bepaald, maar soms wel door het opnemen van een subsidie-

post op een van de hoofdstukken van de rijksbegroting
impliciet te kennen heeft gegeven de totstandkoming van

voorzieningen toe te juichen (bijv. schooladviesdiensten,
muziekscholen, vormingsactiviteiten voor werkende jon-geren) en om voorzieningen waarvan iedereen het erover
eens is, dat ze er moeten zijn, doch die pas bij een vrij groot

aantal consumenten zonder onevenredig hoge kosten kun-
nen worden aangeboden (bijv. inzameling en verwerking van
huisvuil, brandbestrijding, gebitsverzorging bij de school-
gaande jeugd, distributie van gas).

In al die gevallen hebben gemeenten, meer vervuld door
zorg om een hoog voorzieningenniveau voor hun ingezetenen
dan om het behoud van eigen exclusieve vrijheid van be-
slissen, een uitweg uit hun ontoereikendheid gezocht door
samenwerking met andere gemeenten. Het is vandaag heel

normaal als een gemeente partner is in 15, 20 of 25 gemeen-

schappelijke regelingen. Deze ontwikkeling is nog aan-
merkelijk versterkt door de hoge kwaliteitseisen die, vooral
sinds het begin van de jaren zestig, in toenemende mate aan

voorbereiding en uitvoering van de gemeentelijke taken
worden gesteld. Op gemeenschappelijke regelingen geba-

seerde diensten voor bouw- en woningtoezicht, sociale dien-

sten, sociografische bureaus waren het gevolg.

Al deze gemeenschappelijke regelingen hebben gemeen
dat de daarbij ingestelde lichamen rechtspersoonlijkheid

bezitten en één of meer eigen bestuursorganen hebben, die
zijn samengesteld uit raadsleden of leden van colleges van
b en w van de aangesloten gemeenten en dat zij als regel

buiten de openbaarheid vergaderen. Afstanden zijn door de snelheid waarmee we ons kunnen
verplaatsen of – zelfs zonder ons te verplaatsen – kunnen

communiceren sterk verkleind. Men zou ook kunnen zeg-gen dat gemeenten – niet in afstand gemeten, maar in tijd,

benodigd om die afstand te overbruggen – heel dicht bij

elkaar zijn komen te liggen. Het gevolg is o.a. dat vrijwel alles
wat een gemeente nalaat, doet of toelaat effecten in naburige

gemeenten kan hebben. En ook, dat de burger dat, wat hij in
de ene gemeente niet vindt, zonder al te grote moeite in een

andere gemeente kan zoeken. Dit verschijnsel wordt nog
versterkt, doordat hetgeen aan elkaar grenzende gemeenten te bieden hebben vaak sterk uiteenloopt en in aantrekkelijk-

heid verschilt. De als gevolg hiervan opgetreden verruiming

van de actieradius van miljoenen, die zich o.a. manifesteert in

de inmiddels ver voortgeschreden suburbanisatie, behoef ik
hier niet te beschrijven. Anderen hebben dat reeds uit-

voerig gedaan. Voor ons onderwerp mag ik ermee volstaan

het verschijnsel te memoreren en te signaleren dat het tot het
ontstaan van de huidige knelpunten in het functioneren van

het bestuur heeft bijgedragen. Samengevat zijn er dus drie dingen gebeurt:
• een flink stuk van de verantwoordelijkheid voor vorm-

geving en uitvoering van gemeentelijk beleid is
defacto
op

rijksniveau terechtgekomen;
• de totaliteit van de gemeentelijke verantwoordelijkheid
voor afweging en prioriteitsbepaling op lokaal niveau is

uiteengespat. Brokstukken ervan draaien (als gemeen-
schappelijke regelingen) in een eigen, nauwelijks gecon-
troleerde, baan om groepen aan elkaar grenzende ge-

meenten heen;
• een regionaal coördinatiepunt voor in zelfstandigheid
genomen gemeentelijke beslissingen, met gevolgen die over
de gemeentegrenzen gaan, ontbreekt in belangrijke mate;

de provincies proberen met meer of minder succes dit

vacuüm enigermate op te vullen.

De verstoringen waartoe deze ontwikkelingen hebben

geleid, de tekortkomingen in het functioneren van onze
bestuurlijke Organisatie die zij hebben blootgelegd, zijn niet

gering. Ik signaleer de belangrijkste:

• De ruimte die de wetgever, telkens als hij een niveau-

norm bepaalde en gemeenten bij de effectuering inschakel-
de, heeft willen inruimen voor gemeentelijke detaillering in vormgeving en uitvoering, is in vele gevallen illusoir geble-

ken als gevolg van zeer intensieve bemoeiingen, 66k met de
uitvoering, van rijkswege. Het overheidsbeleid is daardoor

centralistischer geworden dan in een gedecentraliseerde
eenheidsstaat noodzakelijk is. Ik laat de vraag of dit alles uit-
sluitend een gevolg is van een al te sterk ontwikkelde drang

tot beheersen aan rjkszijde, dan wel of hier ook sprake
kan zijn geweest van een wisselwerking tussen onkunde en

onmacht aan gemeentelijke zijde en bezorgdheid aan de zijde

van het rijk. Het feit ligt er.
• De gemeenschappelijke regelingen, uitgerust met eigen
bestuursorganen, zijn min of meer een eigen leven gaan

leiden met eigen prioriteiten, die niet meer jaarlijks bij de
behandeling van de gemeentebegroting worden afgewogen tegen andere prioriteiten en hun aanspraken op de beschik-

2) Zie voor een volledig overzicht van alle gedeconcentreerde rijks-
diensten: Voorlopige Wetenschappelijke Raad voor het Regerings-
beleid,
De organisatie van het openbaar bestuur. Enkele aspekten,
knelpunten en voorstellen.
Rapporten aan de regering, nr. 6, Staats-
uitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1975, blz. 166 e.v.

432

bare financiële ruimte. De – vaak relatief snel stijgende – uitgaven van deze lichamen zijn voor de gemeenten ver-
plichte uitgaven geworden, die, te zamen genomen, de mar-

ges in de bestedingsruimte van de afzonderlijke gemeenten
telkenjare vrijwel geheel in beslag nemen. Sterker nog:

niet zelden overtreffen de door de gemeenschappelijke rege-
lingen voor een bepaald jaar gepresenteerde kosten-
stijgingen te zamen het voor hetzelfde jaar verwachte totale

accres aan middelen. De gevolgen laten zich raden: de niet
in gemeenschappelijke regelingen ondergebrachte taken en
voorzieningen hebben automatisch een lage prioriteit, de
gemeenteraden hebben een belangrijk verlies aan functie
ondergaan doordat zij een van hun specifieke taken, het

stellen van prioriteiten, 66k in financiële zin, hebben verloren.

De democratische controle op al deze van oorsprong ge-

meentelijke voorzieningen is verloren gegaan. Het bestuur-
lijke gebeuren is voor de burger een onoverzienbaar geheel ge-
worden, niet in de laatste plaats omdat elke gemeente aan

een wisselend aantal regelingen met een vaak van geval tot
geval verschillende geografische begrenzing deelneemt.

Het feit dat talloze besluiten van gemeenten effecten
hebben tot ver over de eigen grenzen heeft de roep om een
betere coördinatie van de gemeentelijke besluitvorming
doen ontstaan. Het besef, dat in de eerste plaats op regionaal

niveau behoeften dienen te worden bepaald en middelen tot
voorziening in die behoeften dienen te worden beraamd,
waarna kan worden besloten hoede binnen die regio gelegen
gemeenten op gecoördineerde wijze het beste hun bijdrage

aan de voorziening in die regionale behoeften kunnen

leveren, mag thans wel Vrij algemeen heten. Niettemin ont-breken regionale besturen, die een planning van de regionale
ontwikkeling niet alleen kunnen ontwerpen, maar ook door-

zetten, goeddeels in ons land.
In vele gevallen hebben, zoals reeds gezegd, provincies naar

beste kunnen getracht dit bestuursvacuüm op te vullen door
het opstellen van streekpiannen, door middel van het toe-
zicht op gemeentelijke bestemmingsplannen en langs vele
andere wegen. Ten volle zijn zij daarin niet geslaagd. Het
zou zeker de moeite waard zijn een nader onderzoek in te
stellen naar de vraag waarôm provincies die coördinatie maar
ten dele hebben volbracht. Er zouden misschien lessen uit-
getrokken kunnen worden inzake de effectiviteit van een

gewijzigde bestuurlijke Organisatie!

Men kan zeker niet stellen, dat op het zichtbaar worden

van deze tekortkomingen in Organisatie en functioneren van
ons bestuur niet is gereageerd. Enerzijds is een stroom van
voorstellen voor meer of minder ingrijpende wijzigingen in

de Nederlandse bestuursorganisatie tot ontwikkeling ge-
komen, anderzijds hebben groepen gemeenten, regionaal

verenigd, getracht oplossingen te creëren, die althans een deel
van de hierboven geschetste knelpunten zouden kunnen

wegnemen.

Gemeenten gaan vrijwillig samenwerken: pre-gewesten

Om met dit laatste te beginnen: gemeenten konden sinds

1931 op grond van een aantal bepalingen in de Gemeentewet
en kunnen sinds 1950 op grond van de Wet gemeenschap-
pelj ke regelingen een gemeenschappelijke regeling aan-

gaan ,,ter behartiging van bepaalde belangen dier gemeen-
ten” 3). Voor de uitvoering van zo’n regeling kunnen een of
meer organen worden ingesteld 4) en kan een rechtspersoon-

lijkheid bezittend lichaam worden gevormd
5).
Bevoegd-

heden van de deelnemende gemeenten kunnen aan de be-
stuursorganen van zo’n nieuw bestuurslichaam worden op-
gedragen 6). Wij zagen reeds dat voor de behartiging van
bepaalde
belangen veelvuldig van deze mogelijkheid gebruik
is gemaakt.

Intussen werd de behoefte aan regionale planning en

beleidscoördinatie z6 sterk, dat groepen gemeenten op zoek
gingen naar mogelijkheden om ook voor die planning en

coördinatie een geïnstitutionaliseerd kader te scheppen.
Ver kwamen zij daarmee aanvankelijk niet. Aan pogingen,
daarvoor lichamen in de zin van de Wet gemeenschappe-
lijke regelingen in het leven te roepen, werd door hoger ge-

zag goedkeuring onthouden, omdat daaraan bij die regelin-
gen niet de behartiging van
bepaalde
belangen, doch van
belangencomplexen
werd toevertrouwd. Het bleef aanvan-
kelijk dus bij informele afspraken om over een aantal zaken

van gemeenschappelijk belang overleg te plegen.
Een ommezwaai in het goedkeuringsbeleid, nu ongeveer
tien jaar geleden, maakte het alsnog mogelijk regionale

samenwerkingsverbanden op voet van de Wet gemeenschap-

pelijke regelingen in het leven te roepen. In de Concept-
structuurschets voor de bestuurlijke indeling
7), onlangs
door de ministers van Binnenlandse Zaken en van Volks-
huisvesting en Ruimtelijke Ordening gepubliceerd, worden
deze samenwerkingsverbanden ,,pre-gewesten” genoemd. Een mooi woord is het niet. Het is echter wél duidelijk en

wél plezierig kort en ik zal het daarom verder ook bezigen.

Sinds evengenoemde ommezwaai in het goedkeuringsbeleid
zijn vijftig pre-gewesten door gemeenten in het leven ge-
roepen, plus nog vier samenwerkingsverbanden in stichtings-
vorm, die te zamen royaal de helft van ons grondgebied
beslaan.
Al deze pre-gewesten hebben een min of meer uitvoerig ge-
formuleerde opdracht om onderzoek te verrichten, ont-
wikkelingsplannen op te stellen en de coördinatie in planning
en uitvoering tussen de afzonderlijke gemeenten te be-

vorderen.

Negatieve aspecten van deze ontwikkeling

Aan deze ontwikkeling zitten enige negatieve kanten.

De bestuursorganen van deze pre-gewesten, de raden en de
dagelijkse besturen, worden vrijwel zonder uitzondering

getrapt samengesteld en wel door aanwijzing uit en door de gemeentelijke bestuursorganen. Bovendien kunnen de pre-
gewesten geen bevoegdheden uitoefenen, indien die hun door
de deelnemende gemeenten niet uitdrukkelijk zijn verleend.
Volstrekte vrijwilligheid is het uitgangspunt van de Wet
gemeenschappelijke regelingen. De kracht van pre-gewesten
wordt dus bepaald door de minst tot samenwerking geneigd
zijnde en de minst tot overdracht van bevoegdheden bereid
zijnde gemeente.
De feitelijke stand van zaken is dan ook deze, dat vrijwel

geen van de thans bestaande 54 lichamen in staat is de regio-
nale beleidslijnen om te zetten in regionale beleidsdaden.

Zij hebben onvoldoende bevoegdheden om het beleid van de gemeenten beslissend te beïnvloeden en evenmin om zelf tot

uitvoering over te gaan. Debet aan deze situatie is, naast de
al genoemde vrijwilligheid waar de Wet gemeenschappelijke

regelingen van uitgaat, zonder twijfel ook het feit dat de be-

sluitvormende organen van pre-gewesten vrijwel steeds uit
gemeenteraadsleden, wethouders en burgemeesters bestaan,
bij wie het gemeentelijke hart toch meestal wat sneller klopt,
niet in de laatste plaats als gevolg van een gevoel van ge-
bondenheid aan de eed, die zij bij de aanvaarding van hun
gemeentelijke ambt aflegden. Negatief werkt ook de omstan-
digheid dat deze pre-gewesten in de meeste gevallen voor
de benodigde financiële middelen geheel van de gemeenten
afhankelijk zijn.

Positieve aspecten van deze ontwikkeling

Er zijn echter ook enkele positieve aspecten aan deze

Art. 3.1. Art. 4.1. Ibid.
Art. 4.
Concept-structuurschets van de bestuurlijke indeling,
Staats-
uitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1974, voorwoord.

ESB
30-4-1975

433

ontwikkeling aan te wijzen, die mi. wel eens onvoldoende

aandacht krijgen.
In de eerste plaats valt niet te ontkennen, dat bijna twee-
derde van de Nederlandse gemeenteraden door tot deelname

aan een pre-gewest te besluiten heeft getoond zich bewust

te zijn van het feit dat een goede aanpak van een aantal taken

een
regionale
aanpak vereist. En onder die gemeenteraden

zijn er ook vele, die wel beseffen dat de pre-gewesten over meer
bevoegdheden zullen moeten beschikken dan nu het geval
is. Indien echter één gemeente binnen een pre-gewest daar
anders over denkt, vindt geen overdracht van bevoegdheden

plaats en die ene gemeente is in vrijwel elk pre-gewest wel
aanwezig. De bereidheid van de andere is er echter niet min-

der om.
Vervolgens mag niet onderschat worden dat het bestaan
van deze pre-gewesten heeft geleid tot een veelheid van

regionaal onderzoek, onderzoek dat op zijn beurt heeft geleid
tot een aanzienlijke verdieping van het inzicht in de aard van

allerlei regionale problemen en in de mogelijkheden om die
problemen te beïnvloeden. Er ligt bij elk pre-gewest een

grote hoeveelheid kennis opgeslagen, gedeeltelijk vertaald in

beleidsvoorstellen, die in korte tijd in beleidsbeslissingen kunnen worden omgezet, indien de wetgever de daarvoor
nodige institutionele voorzieningen zou treffen. Tien jaar
geleden was daarvan geen sprake.
Tenslotte is het niet zonder betekenis dat een aantal pre-

gewesten kans heeft gezien door stimulering, overleg en

advisering daadwerkelijk tot een betere onderlinge af-
stemming van het beleid van de afzonderlijke gemeenten

te komen.

Voorstellen voor andere oplossingen

Het is niet alleen bij concrete stappen van gemeenten ge-bleven. Er is ook een denkproces op gang gekomen, gericht
op het formuleren van meer blijvende oplossingen voor de
hierboven genoemde knelpunten. Dat denkproces kan, na een

periode van tasten en zoeken, van het formuleren van pro-
bleemstellingen en suggesties voor partiële oplossingen, glo-

baal in drie fasen worden onderscheiden, door mij gemakshal-ve aangeduid als de gemeentelijke, de gewestelijke en de pro-

vinciale.

De ,,gemeenteljke” fase

In deze fase worden de problemen primair als gemeente-

lijke problemen gedefinieerd. De schaal van de meeste ge-

meenten is te klein geworden in verhouding tot de schaal
waarop zich een belangrijk aantal maatschappelijke proces-

sen afspeelt. Wil het de gemeenten weer mogelijk worden de
volheid van hun verantwoordelijkheid voor die processen uit
te oefenen, dan dienen oplossingen vooral gericht te zijn op
versterking van het lokale bestuur. Districts- of gewestvor-
ming wordt in die fase als mogelijkheid geformuleerd. Op
grond van hun functie ter versterking van het lokale bestuur
doen aanduidingen als ,,samengesteld lokaal bestuur” 8) en
,,lokaal bestuur op gewestelijke schaal” 9) hun intrede.
Instelling zal in de eerste plaats van de gemeenten moeten uitgaan, het pakket van taken en bevoegdheden zal – zeker

voorlopig – door de gemeenten moeten worden bepaald.
Voorstellen, op dit patroon geënt, zijn (uiteraard met onder-
linge yerschillen in de nadere uitwerking) tussen 1960 en 1969

met een zekere regelmaat door politieke partijen 10), de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten II) en wetenschaps-

beoefenaars 12) gelanceerd. In de meeste van deze voorstel-
len wordt van het rijk gevraagd dat een beter wettelijk kader
voor gewestvorming-op-gemeentelijke-grondslag wordt ge-

boden dan de Wet gemeenschappelijke regelingen biedt.
De regering, die zich laat in de discussie heeft gemengd,
legde eind 1969 een
Nota bestuurlijke Organisatie
13) aan het
parlement voor. Het was een ronduit teleurstellend stuk,
waarin voor de ,,vorming van grotere eenheden van lokaal

bestuur” 14) twee wegen werden gewezen: samenvoeging van

de allerkleinste gemeenten en instelling van gewesten, even-
tueel gecombineerd met samenvoeging van gemeenten. Een

uitzondering wordt gemaakt voor Rijnmond en Groot-
Amsterdam. Daarvoor wordt een afzonderlijke wettelijke

voorziening nodig geoordeeld.
Uitgangspunt voor de gewestvorming blijft de vrijwillig-
heid waarvan ook de Wet gemeenschappelijke regelingen uit-

gaat. In de visie van de bewindslieden is het gewest ,,niet een

grootheid van andere orde dan de vergrote gemeente, zijn ta-
ken zijn evenals die van de gemeente van lokale aard” 15).

De verantwoordelijkheid van de centrale overheid gaat niet

verder dan te zorgen voor een goed juridisch kader. Zij opte-
ren daarom voor een uitbouw van de Wet gemeenschappelij-

ke regelingen.
Op 7 april 1971, drie weken voor de verkiezingen voor de

Tweede Kamer, dienen zij een ontwerp van wet ,,houdende

voorschriften met betrekking tot de gewesten” 16) in, dat

inderdaad de verantwoordelijkheid voor de instelling en de
vormgeving van gewesten bij de gemeenten legt. Het Voor-
lopig Verslag dat de Vaste Commissie voor Binnenlandse

Zaken uit de Tweede Kamer op 22maart1972 uitbracht was
zö duidelijk afwijzend, dat het wetsontwerp niet verder is be-
handeld. Het is inmiddels ingetrokken. Daarmee was nog eens

duidelijk gemaakt dat de bewindslieden die het wetsontwerp
hadden ondertekend in hun denken nog in de ,,gemeentelïjke”
fase vertoefden, doch dat velen in ons land, onder wie de

meerderheid van de Tweede Kamer, zich allang bevonden in

de gewestelijke fase.

De ,,gewestelzjke” fase

Deze fase onderscheidt zich van de vorige, doordat in de

analyses van de problematiek en in de voorgestelde oplos-
singen niet meer in de eerste plaats wordt uitgegaan van het
bestaan van een probleem van lokaal-bestuurlijke aard, doch

veeleer van het ontbreken van een adequate bestuursvoorzie-
ning op regionaal niveau. De opvatting dat de verantwoor-

delijkheid voor het scheppen van deze voorzieningen niet
bij de gemeenten mag worden gelaten, doch een verantwoor-

delijkheid van de wetgever, althans van de centrale overheid
is, heeft in deze fase het pleit gewonnen. De wetgever dient
in deze opvatting niet alleen de inrichting en de begrenzing

aan te geven, doch ook vast te stellen welke taken en bevoegd-
heden aan de besturen van de gewesten dienen te worden
gegeven, willen zij de hun toebedachte functie naar behoren
kunnen vervullen. Aanzetten voor deze opvatting zijn reeds

te vinden in het rapport dat de door de minister van Binnen-
landse Zaken in november 1946 ingestelde commissie-Koel-
ma in 1947 heeft uitgebracht en in een rapport 17) dat het
College van Advies der Anti-revolutionaire Partij in 1960

publiceerde.
Verder doorgedacht en meer in detail uitgewerkt is deze

Bestuurlijke organisatie,
Blauwe reeks nr. 43, Vereniging van
Nederlandse Gemeenten, ‘s-Gravenhage, 1969, blz. 38.
Nota bestuurlijke organisatie.
Gedrukte stukken, zitting 1969-
1970, 10310, nr. 2, blz. 15, linker kolom.
Zie o.a.:
Bestuurlijke vormgeving,
preadvies van een werkgroep
van het College van Advies der Anti-Revolutionaire Partij en het
Verband van Verenigingen van Antirevolutionaire gemeente- en pro-
vinciebestuurders, uitg. Antirevolutionaire Partij-Stichting, ‘s-Gra-
venhage, 1969.
Bestuursvoorzieningen voor stedelijke concentraties,
Geschrift no. 126 van het Centrum voor Staatskundige Vorming,
‘s-Gravenhage, z.j. (1963).
II) Zie het in voetnoot 9 genoemde rapport
Bestuurlijke Organisatie.
O.a. H. A. Brasz,
Modern geleed streekbestuur,
Samsom NV.,
Alphena/d Rijn, 1966.
Gedrukte stukken, zitting 1969-1970, 10310, w.z.
Blz. 7 e.v.
IS) Blz. 9, linker kolom.
16) Gedrukte stukken, Zitting 1970-1971, 11246, nrs. 1 t/m 3.
1 7)
Het district als bestuursvorm voor agglomeraties.
Rapport van
het College van Advies der Anti-revolutionaire Partij, uitg.: Anti-
revolutionaire Partij-Stichting, ‘s-Gravenhage, 1960.

434

benadering door de Raad van advies voor de ruimtelijke

ordening 18) en door een studiecommissie, ingesteld door
het Instituut Contact Randgemeenten 19). De Wiardi
Beckmanstichting (WBS) 20) verwerpt, ook in 1969, de ge-

dachte aan het gewest als bestuurslaag tussen gemeente en
provincie en bepleit voor de stedelijke aggiomeraties de instel-
ling van stadsgewesten, waaraan alle tot dan gemeentelijke
taken en bevoegdhedenworden toevertrouwd. Buiten de gro-
te stedelijke agglomeraties beveelt de WBS een systematische

gemeentelijke herindeling aan, die moet leiden tot de instel-

ling van streekgemeenten. Zowel stadsgewesten als streek-

gemeenten zullen naar binnen sterk moeten decentraliseren.
Of
de facio
bij verwezenlijking van de voorstellen van de

WBS een situatie zou ontstaan die fundamenteel afwijkt van

de andere oplossingen, die in deze fase zijn bepleit, is twijfel-
achtig. De verschillen schuilen vooral in de wijze waarop

het reorganisatieproces zou moeten verlopen en minder in
het resultaat van dat proces. Zoals al werd gesteld, werden de

in deze fase overheersende opvattingen ook door een meer
–

derheid in de Tweede Kamer gedeeld.

Deze en andere voortekenen leken er dan ook op te wijzen,
dat 1975 het jaar van de beslissingen zou kunnen worden.
Eind 1974 kwam het Instituut voor Bestuurswetenschappen

gereed met een studie over de toekomstige positie van pro-
vincie, gewest en gemeente, waarvoor het in 1970 van de Raad
voor de Territoriale Decentralisatie opdracht had ontvangen.
Deze studie zal medio 1975 in druk verschijnen. Eind 1974

ook publiceerden de bewindslieden van Binnenlandse Zaken
en van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening de hierbo-
ven reeds genoemde concept-structuurschets voor de be-
stuurlijke indeling, waarvan de voorbereiding enkele jaren in
beslag had genomen. Deze structuurschets, waarin 44 ruimte-
lijke kaders voor gewesten of streekgemeenten worden aan-
gegeven, dient te worden beschouwd ,,als een aankondiging

van hetgeen de gemeentebesturen
……
van de centrale
overheid hebben te verwachten”, aldus de toelichting 21),

en zal daarom bij wet dienen te worden vastgesteld. De mi-nister van Binnenlandse Zaken had aangekondigd dat tege-
lijk met deze concept-structuurschets een nieuw ontwerp voor
een gewestwet zou worden ingediend. Dit is niet gebeurd.

Alras bleek de verklaring daarvoor: wij bevinden ons inmid-
dels in fase 3.

De ,,provinciale” fase

Bij de voorbereiding van een nieuw ontwerp voor een ge-
westwet heeft de minister van Binnenlandse Zaken de alles-

zins verstandige beslissing genomen niet eerst een afgerond
ontwerp op zijn departement te laten voorbereiden en dat dan

ter beoordeling aan de Ministerraad voor te leggen, doch de
Ministerraad te vragen eerst een aantal principebeslissingen te

nemen, die dan in het ontwerp zouden kunnen worden ver-
werkt. Daartoe heeft de Ministerraad een onderraad-ad-hoc

gevormd, die inmiddels een aantal beslissingen schijnt te heb-
ben genomen. Hoe die precies luiden is nog niet bekend ge-
maakt, doch uit verspreide informatie 22) is wel een redelijk
duidelijk beeld op te bouwen. Gekozen is voor een model dat

sterke gelijkenis vertoont met een model waarvoor een voor-
keur is uitgesproken in het onlangs verschenen rapport aan
de regering nr. 6 van de Voorlopige Wetenschappelijke Raad

voor het regeringsbeleid. Het wordt in dat rapport 23)
als volgt getypeerd:

,,Met de provincie nieuwe stijl beoogt men niet alleen een ver-
schuiving van een aantal gemeentelijke taken naar het provinciale
niveau, maar tevens een schaalverkleining, zulks door uitbreiding
van het aantal provincies en door vervanging van taken en be-
bevoegdheden, door provinciale taken en bevoegdheden. Gewesten
als bestuurslaag tussen gemeenten en provincies zouden hun histo-
risch verklaarbare zwakke positie verliezen en een belangrijke be-
stuurslaag worden waaraan een aantal uitvoerende gemeentelijke
taken, zoals brandweer, politie; hulpverleningsdiensten, gezond-
heidszorg ed., en een aantal thans door het rijk gedeconcentreerde
taken worden toegekend.
Ook zouden de provincies meer in staat moeten worden gesteld zich
bezig te houden met een effectieve beheersing van toekomstige maat-

schappelijke ontwikkelingen (ordenende taken) en coördinatie van
gemeenten. Zo zouden meer nog dan thans bevoegdheden op terrei-
nen als ruimtelijke ordening, milieubeheer, industrialisatiebeleid,
openluchtrecreatie, woningbouwbeleid e.d. wezenlijke bestanddelen
zijn van het provinciale takenpakket. Wanneer het proces van herver
–
kaveling van taken en bevoegdheden voltooid is, zou er een indirecte
financiele verhouding kunnen ontstaan tussen rijk en gemeente, met
de provincie als tussenschakel. Daarbij zouden algemene uitkerin-
gen aan de gemeenten moeten zijn gewaarborgd. Het meest genoemde
aantal provincies nieuwe stijl is
20 â 25.
Gevolgen voor de andere
bestuurslagen zijn in dit model een verdere uitbreiding van coördi-
nerende bevoegdheden van de centrale overheid ten aanzien van pro-
vincies nieuwe stijl en enige verschuiving van toezichthoudende en
beroepstaken van provincies naar rijk. Voor zover provincies nieuwe
stijl gezamenlijk niet in staat zijn in voldoende mate de maatschap-
pelijke en ruimtelijke ontwikkelingen te beheersen, die over hun
grenzen reiken, zal de taak van de centrale overheid ook ten aanzien
van deze ontwikkelingen versterkt moeten worden”.

Het belangrijkste verschil tussen de hier ontwikkelde visie
en die van de Ministerraad schijnt te schuilen in het feit dat

de Ministerraad heeft gekozen voor 28 provincies nieuwe
stijl.

Welk model
verdient de voorkeur

Thans rest de vraag welke van de drie modellen die in de

drie achtereenvolgende fasen overheersend zijn geweest, naar
mijn mening de voorkeur verdient. Bij de beantwoording van

die vraag zal ik aldus te werk gaan, dat ik allereerst een uit-
spraak doe over de uitgangspunten die mi. bij het ontwerpen

van een reconstructieplan voor de bestuursorganisatie in acht dienen te worden genomen, dan de geschetste modellen daar-

aan globaal toets, vervolgens eigen voorkeur wat nader
gestalte geef, om dan te eindigen met enkele opmerkingen
over het reorganisatieproces.

Criteria voor een
bestuurlijke organisatie

Wie een bouwwerk wil doen verrijzen, zal, alvorens een

ontwerp daarvoor te kunnen laten maken, nauwkeurig moe-
ten bepalen aan welke functionele en technische eisen het

dient te voldoen. Zonder een duidelijk program van eisen kan
geen luchthaven, geen kinderspeelplaats en geen woning wor-

den ontworpen. Dat geldt evenzeer voor het ontwerpen van
een ingewikkeld multifunctioneel bouwwerk als een bestuurs-
organisatie.

De discussie over de verschillende voorstellen voor dat
bouwwerk zijn in zoverre zindelijk verlopen, dat dat in de
meeste studies 24) getracht is eerst eisen of criteria te formule-
ren. Ik vat ze, eigen woorden gebruikend en ze onderwijl hier
en daar aanvullend, als volgt samen.

Advies over de bestuurlijke organisatie in Nederland. 7
novem-
ber
1968,
Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage
1969
en
Advies over de ge-
westvorming, 28
december
1973„
Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage,
1974.
Bestuur in agglomeraties, vraagstukken en oplossingen,
Rapport
uitgebracht door de studiecommissie van het instituut Contact Rand-gemeenten, z.j.
1969.
Sireekgemeenten en siadsgeivesten.
uitg. Wiardi Beckman Stich-
ting, Amsterdam, z.j.
1969.
Blz.
21.
Zie o.a.: Nieuwe conceptie met beperkt aantal gewesten, een ver-
slag van het bezoek van een VNG-delegatie aan de bewindslieden van
Binnenlandse Zaken,
De Nederlandse Gemeente,
jrg.
29,
no. 10,
(7
maart
1975),
blz.
117. Blz.
90.
O.a. in: de WBS-studie, Streekgemeenten en stadsge westen,
blz.
9
e.v.; het VNG-rapport,
Bestuurlijke organisatie,
blz.
20 cv.;
Raad
van Advies voor de ruimtelijke ordening, adviezen van
1968,
resp.
1973
1
blz.
8
resp. blz.
2;
Voorlopige Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid, rapport nr.
6,
blz.
94
e.v.; H. A. Brasz, a.w., blz.
5
e.v.; rapport van het instituut Contact Randgemeenten, blz.
41
e.v.;
L. J. Giebels, Mini-provincies of maxi-gemeenten? Regionaal bestuur
of lokaal bestuur?
Socialisme en democratie.
jrg
32,
nr.
3,
maart
1975,
blz.
125 cv.; P.C. W.
M. Bogaers, Is de problematiek van het
openbaar bestuur in de randstad oplosbaar?,
Bestuurwetenschappen,
jrg.
26,
nr.
5,
september
1972,
blz.
344
e.v.

ESB 30-4-1975

435

Aan een bestuursorganisatie mag de eis gesteld worden

dat zij
democratisch is, d.w.z. dat: • besluitvorming en controle op de uitvoering ervan berusten
bij rechtstreeks verkozen vertegenwoordigende lichamen
en daaruit verkozen dagelijkse besturen;

• beraadslaging en besluitvorming openbaar zijn;
• een veelzijdig en onderling samenhangend pakket verant-

woordelijkheden op een bepaalde schaal bij één bestuurs-

lichaam berust, zodat een reële afweging en bepaling van

prioriteiten mogelijk is; beleidsvoorbereiding, beleids-
bepaling en verantwoordelijkheid voor de uitvoering zich in één hand bevinden;
• besluitvormingsprocessen ter wille van de overzichtelijk-

heid ervan over een zo klein mogelijk aantal bestuurs-

niveaus lopen;
• beleidsvorming en uitvoering niet op een hoger niveau
worden gelegd dan ter bereiking van de gestelde beleids-

doeleinden noodzakelijk is;
• communicatie tussen burgers en bestuur feitelijk mogelijk is, wat onder meer inhoudt dat het bestuur in geografisch

en psychologisch opzicht bereikbaar is;

effectief is,
anders geformuleerd: dat zij in staat is de gestelde

beleidsdoelen te verwezenlijken. Daarvoor is nodig dat zij:
• in geografische begrenzïng niet is gerelateerd aan de his-

torie, maar afgeleid is van de belangrijkste taken die naar verwachting in de komende decennia binnen een bepaald
territoir moeten worden verricht;
• niet minder bestuurslagen heeft dan ter bereiking van de

beleidsdoelen nodig is;
• voldoende mogelijkheden tot differentiatie in schaal en

bevoegdheden bevat;
• opgebouwd is uit eenheden die voldoende groot zijn om
hun taken op deskundige wijze te vervullen;
• opgebouwd is uit eenheden die toegerust zijn met de be-

voegdheden en verantwoordelijkheden die op hun niveau

nodig zijn;
• eenheid in beleid waarborgt binnen de schaal waarbinnen
de besluiten van de eenheid effecten hebben;

efficiënt
is, d.w.z. dat:
• de gestelde doelen met een minimum aan offers maximaal
bereikt kunnen worden;

herkenbaar
is voor de inwoners, d.w.z. dat:
• de grenzen van de eenheden samenvallen met het territoir

waarbinnen de bewoners deelnemen aan belangrijke as-

pecten van het maatschappelijk leven of met bepaalde ge-

meenschappelij ke problemen geconfronteerd worden;
• de organisatievorm op de verschillende niveaus en binnen

eenzelfde niveau gelijk is.

Het is noodzakelijk op drie punten te wijzen. Ten eerste
dat bovenstaande rubricering in zekere mate willekeurig is;

verscheidene van de deelaspecten, die onder één hoofdaspect
zijn genoemd, zouden ook onder een ander hoofdaspect ge-rangschikt kunnen worden.

De rubricering is met geen andere pretentie gegeven dan

om de aan de bestuursorganisatie te stellen eisen overzichte-
lijk te groeperen, ten einde toetsing van de aangedragen op-

lossingen aan die eisen te vergemakkelijken.

Ten tweede: er is, als ik het goed zie, geen bestuursorgani-
satie te ontwerpen, die aan alle genoemde eisen ten volle vol-
doet. Sommige zijn flink met elkaar in tegenspraak. Ik moet
er binnen de voor dit artikel gestelde grenzen van afzien expli-

ciet aan te geven wat het relatieve gewicht is dat ik persoon-

lijk aan elk van die eisen toeken.
Ten derde: een van de aardigste vragen die bij de genoem-
de eisen gesteld zou kunnen worden is het
waarom
van
deze

eisen. Ik zou echter ver buiten het bestek van dit stuk gaan, als
ik hier zou trachten die vraag te beantwoorden en zie daar

daarom, zij het met spijt, van af.

Toetsing varianten aan eisen voor bestuursorganisatie

Toetsing van de in de verschillende fasen geformuleerde

varianten aan de hierboven genoemde eisen leidt tot de vol-

gende conclusies.

De ,,gemeentelijke” variant

De in de ,,gemeentelijke” fase geformuleerde variant, waar-

bij vrijwillige vorming van ,,eenheden van lokaal bestuur op
gewestelijke schaal” voorop staat, doorstaat een toetsing aan

de criteria niet. De variant voldoet nauwelijks aan de eisen
van democratie, evenmin aan die van effectiviteit. Slechts ge-

deeltelijk is zij in overeenstemming met de eis van herken-

baarheïd: de begrenzing van de tot nu toe ontstane pre-gewes-
ten valt wel in belangrijke mate samen met regionale samen-

levingsverbanden, doch aan de herkenbaarheïd wordt weer
afbreuk gedaan, doordat de burger met verbazing zal con-
stateren dat op dat niveau wel veel gezegd en geschreven,

doch vrijwel niets beslist wordt.
De ,,provincia!e” variant
Van de in de ,,provinciale” fase geformuleerde variant van
de provincie nieuwe stijl, zoals die is getypeerd door de Voor-
lopige Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid,
kan worden gezegd dat zij voldoet aan een aantal aspecten
van de eis van democratie, doch met het eerste aspect krachtig

in botsing komt en met de laatste twee zelfs frontaal.

Terwijl zij in de typering van de WRR geïntroduceerd
wordt als een mogelijkheid tot decentralisatie (ni. van rijk

naar provincie) roept zij in de verdere uitwerking het beeld op
van de omvangrijkste centraliserende operatie, ooit in een-

maal voorgesteld. Er vindt een grote opwaartse verschuiving
plaats: een aantal zeer wezenlijke taken en bevoegdheden die

nu bij de gemeente liggen gaan over naar de provincie. Nu zou
men daarmede in beginsel vrede kunnen hebben omdat in
elk

model dat men ontwerpt voor het oplossen van de huidige

knelpunten in de bestuursorganisatie essentiële gemeentelijke
taken naar een hoger niveau moeten worden overgebracht,

terwijl de vergroting van het aantal provincies, althans in het
westen van het land, waar sommige gemeenten al erg groot

zijn, leidt tot verkleining van de provincies. Doch daarnaast
verspringt een aantal taken in de sfeer van de coördinatie, het

toezicht en het administratief beroep naar het rijk. Dat bete-
kent de facto dat deze taken verschuiven van een niveau,
waarop gekozen vertegenwoordigende lichamen in het open-
baar verantwoording van het gevoerde beleid kunnen vra-
gen, naar ambtelijk rijksniveau. Bij de uiterste beperkte mate

waarin de parlementaire controle op ministers (en dus op de
ambtenaren die namens hen handelen) functioneert 25), moet

hier van een uiterst bedenkelijk, zo niet onaanvaardbaar

voorstel worden gesproken.
Er is een ander ernstig bezwaar tegen dit voorstel: de inter
–

mediaire functie, die de provincie nu vervult tussen gemeente

en rijk, zal grotendeels verloren gaan. Een verlies, dat men niet
mag onderschatten. Fricties tussen rijk en gemeenten worden

nu vaak door tussenkomst van de provincie opgelost, terwijl
door diezelfde tussenkomst vaak grotere aandacht wordt
gegeven aan bepaalde problemen in bepaalde steden of stre-
ken, die tot dan te weinig aandacht van het rijk ontvingen.
Dat bij een reorganisatie, waarbij over de gehele linie een

opschuiving naar boven van grote pakketten verantwoorde-lijkheden plaatsvindt, de communicatie tussen de burger en
zijn overheden er niet gemakkelijker op zal worden, behoefik

niet te adstrueren. Ook de effectiviteit van dit model is twijfelachtig. Er valt
bij doordenken van dit voorstel niet aan de indruk te ontko-
men, dat de wens een zo klein mogelijk aantal eenheden met

zo min mogelijk verschillende inwoneraantallen te creëren,
én de wens een gewestelijke laag tussen provincies en gemeen-

25) O.a. omdat de sanctie in een dualistisch stelsel als het.onze vrijwel
altijd op het hoofd van het parlement zelf zal neerkomen in de vorm van een kabinetscrisis.

436

ten te voorkomen, overheersend zijn geweest en de vraag naar
de effectiviteit van het model hebben verdrongen. Naar ik

vrees zijn in dit voorstel in onvoldoende mate consequenties getrokken uit het feit dat problemen in verschillende van het

land zeer verschillend van omvang en van aard zijn. Door bij die verschillen te streven naar een uniforme bestuursorgani-

satie loopt de effectiviteit daarvan gevaar ernstig in het
gedrang te komen. Zo zullen de voorgestelde provincies als
eerste laag onder het rijk veelal 6f te groot 6f te klein zijn.

Voor Rijnmond en Den Haag, die beide sterk uitstralen in
de richting van Gouda, zullen de voorgestelde provincies
Gouda, Rijnmond en Den Haag al dadelijk te klein zijn.
Hetzelfde geldt voor Amsterdam. De oplossing van o.a. de
binnenstadsproblemen van Amsterdam is slechts denkbaar
als een nauwe coördinatie gewaarborgd is met de wijze
waarop de overloop naar Purmerend, Alkmaar, Hoorn en

Almere gestalte krijgt. De voorgestelde provincies Alkmaar

en Amsterdam zullen voor het waarborgen van de samen-
hang bij voorbaat te klein zijn. Een ander voorbeeld biedt het

Noorden des lands. Daar zullen de komende reeks van jaren
in elk geval twee grote operaties worden verricht: de be-

sluitvorming over en de uitvoering van het Integrale struc-
tuurplan voor het Noorden des lands en de herinrichting
van Oost-Groningen en de Drents-Groningse Veenkoloniën.

Beide operaties zullen alleen kunnen slagen bij aanwezigheid
van aan de schaal van die operaties aangepaste bestuurlijke
kaders. Maar voor de uitvoering van de eerste operatie zijn
de voorgestelde provincies (die nagenoeg samenvallen met de
bestaande provincies) te klein en voor de tweede operatie is

de provincie Groningen te groot.
Deze voorbeelden bedoelen slechts te illustreren dat
bij
de

effectiviteit van dit model grote vraagtekens op hun plaats

zijn. Te vrezen valt dan ook dat de overzichtelijkheid ervan
snel zal worden aangetast, doordat daar, waar provincies

tussen
twee met het oog op de toekomst relevante niveaus

worden geplaatst het daardoor geschapen luchtledige evenals

thans weer zal worden opgevuld door onduidelijke, op vrij-
willige basis in het leven geroepen lichamen. Veel gemeen-

schappelijke regelingen voor
bepaalde
voorzieningen zullen
bovendien gewoon blijven bestaan doordat – 66k bij het

scheppen van gemeenten met minimaal 20.000 inwoners –
de gaping tussen provincies en gemeenten vaak te groot zal
zijn. En tenslotte zal, als gevolg van het ,,optrekken” van het
inwonertal naar tenminste 20.000, binnen de gemeenten de
behoefte toenemen aan een sterkere decentralisatie naar het

niveau van dorp en buurt. Het is dan ook allerminst ondenk-
baar, dat binnenkort een afwisselende opeenstapeling van

geïnstitutionaliseerde (0) en meer informele
(+)
niveaus het

resultaat zal zijn:

O rijk
+ landsdeel (bijv. Bestuurscommissie Noorden des Lands)

O provincie
+ regionale samenwerkingsvormen
O gemeente
+ buurt, dorp, deelgemeente

Van effectiviteit van het model van de provincie nieuwe
stijl kan misschien in zekere zin worden gesproken waar het

gaat om het
voorkomen
van
ongewenste
ontwikkelingen.

Maar als kader voor de formulering en realisering van ge-

wenste
ontwikkelingen is het ontoereikend.

Het voorstel gaat mank aan een elementaire denkfout.
Er is wel eens gezegd dat ons land te klein is voor meer dan
twee bestuurslagen beneden rijksniveau. De stelling is een
miskenning, zelfs een omkering van de werkelijkheid. Juist
in een land met 13,6 mln, inwoners, dat z6 klein is, zijnde be-
stuurlijke verhoudingen complexer en liggen de noodzakelij-
ke coördinatieniveaus als een groter aantal concentrische cir-
kels om elkaar heen dan in een groot, dun bevolkt land. Dit
model is dan ook een te simpel antwoord op een complexe
vraag, hoogstens geschikt om een regering op snelle en effec-

tieve wijze van een slepend probleem af te helpen, doch niet

om Nederland met een bestuursorganisatie toe te rusten, die

aan een minimaal aantal eisen voldoet en weer een poosje
meekan.

Geen provincies nieuwe stijl dus. Wat dan wel?

Voorkeur voor ge westen

Zelf verwacht ik voor de oplossing van de huidige knel-

punten in het functioneren van het bestuur het meeste van een
Organisatie, waarin gewesten, naast gemeenten en provincies,

een belangrijke rol spelen. Welke rol en hoe, hoop ik dadelijk

in enkele grote lijnen aan te geven. Eerst wil ik even ingaan op
een tegenwerping die sommige lezers nu stellig zullen maken
en die luidt: dus töch vier bestuurslagen?
Naar mijn mening heeft de vraag of met drie bestuursla-
gen (rijk – provincie of gewest – gemeente) moet worden

volstaan, dan wel of vier lagen (rijk – provincie – gewest –
gemeente) aanvaardbaar zijn de discussie over de herziening
van onze bestuursorganisatie vaak sterker beheerst dan voor
die discussie goed was. Z6 gesteld heeft die vraag vertroebe-
lend gewerkt, omdat daarbij stilzwijgend werd aangenomen
dat toeneming van het aantal bestuurslagen vanzelf zou moe-
ten leiden tot het ingewikkelder worden van bestuurspro-

cessen 26). Dat gevolg is echter niet noodzakelijk. Uitgangs-

punt voor een bestuurlijke reorganisatie dient mi. te zijn
dat er evenveel bestuurslagen komen als er niveaus aanwijs-
baar zijn waarop continu pakketten beslissingen genomen
en gecoördineerd moeten worden. In de huidige Nederlandse

situatie zijn er vier duidelijk aanwijsbaar: het rijk – het
landsdeel – de regio – de gemeenten. Indien deze bestuurs-

lagen alle hiërarchisch aan elkaar ondergeschikt zouden
worden gemaakt, zou inderdaadde mate van ingewikkeld-
heid recht evenredig zijn aan het aantal bestuurslagen. Maar wat bepaalt nu eigenlijk of er een hiërarchie tussen

bestuurslagen bestaat? Dat is dunkt mij het geval als een
groter lichaam belast is met toezicht op een kleiner, als tegen

besluiten van dat kleinere lichaam beroep openstaat op het
grotere en als dat grotere lichaam van dat kleinere kan eisen dat het meewerkt aan de uitvoering van de besluiten van het

grotere. Zo bezien is de bestaande verhouding tussen rijk,
provincie en gemeente hiërarchisch. Maar dat het bestaande
hiërarchisch is, behoeft nog niet te betekenen dat het komen-
de ook noodzakelijk zo moet worden! Wat mij nu, tegen de
achtergrond van het zoëven gezegde, voor ogen staat is het
volgende.

Het rijk
stoot taken af, die evengoed of beter door de pro-
vincies kunnen worden gedaan.
De provincies
worden omgevormd tot eenheden op een
schaal waarop hun coördinerende en intermediaire rol het
hardst nodig is en het best tot volle ontplooiing kan komen

(bijv. de zuidvleugel van de Randstad). Dit betekent dat hun

aantal zal dalen.
Gewesten
komen daar, waar regionale samenlevingsver-
banden om een bestuurlijk complement vragen, bestuurlijke
samenhangen tussen gemeenten het grootst zijn en effecten
van besluiten van afzonderlijke gemeenten om coördinatie

vragen. Daarbij kan worden aangesloten bij de reeds bestaan-
de pre-gewesten, indien het territoir daarvan de gebieden
blijkt te dekken waarin in de toekomst de sterkste maatschap-
pelijke en ruimtelijke samenhangen zijn te verwachten. Voor zover dat niet het geval is, zal correctie nodig zijn. Tussen de
gewesten zullen grote verschillen in inwonertal bestaan, om-
dat niet het inwonertal het criterium voor de gebiedsafbake-ning mag zijn, maar de verwachte samenhangen die om een
bestuurlijk antwoord vragen.

De vierde laag zal bestaan uit
gemeenten.
Hun omvang zal

niet onaangeroerd mogen blijven. Daar zij een deel van hun

taken zullen afstaan aan het gewest kan dat een extra aanlei-
ding zijn om de allerkleinste samen te voegen. De bewoners

26) Dan zou nög de vraag gesteld moeten worden wat het zwaarst
moet wegen: een wat gecompliceerder, maar effectief bestuur of een
ongecompliceerd bestuur dat niet voor zijn taken berekend is.

ESB 30-4-1975

437

van kleine gemeenten zijn sterk bevoorrecht ten opzichte van

hun medeburgers in de grote steden waar het gaat om het
bereikbaar zijn van hun gemeentebestuur. Alleen al daardoor

hebben zij – individueel en collectief – meer mogelijkheden
om het handelen van hun gemeentebestuur te beïnvloeden.

De mate waarin tot nu toe daadwerkelijk gebruik is gemaakt

van de mogelijkheden om in de grootste gemeenten binnen-

gemeentelijk te decentraliseren, is bepaald niet indrukwek-kend. Ik begeef mij niet in een verklaring van de oorzaken,
doch constateer slechts. Van de op handen zijnde herverka-
velingen in ons bestuur zou m.i. gebruik moeten worden ge-
maakt om, tegelijk met de instelling van gewesten in groot-

stedelijke agglomeraties, over te gaan tot opheffing van de
centrumgemeente en opdeling daarvan in een aantal zelfstan-

dige deelgemeenten.
Een belangrijke vraag dient nog te worden beantwoord:

hoe moet de verdeling van taken tussen gewesten en ge-
meenten tot stand worden gebracht? Bij nadere beschouwing

blijkt dat de vraag tot twee andere vragen is te herleiden,

namelijk, welke criteria moeten bij de takenscheiding ge-
hanteerd worden? en: welke methode wordt bij de taakverde-

ling toegepast?
De eerste vraag zou ik aldus willen beantwoorden. Door-

slaggevend is mi. dat door het gewest al die verantwoorde-
lijkheden worden uitgeoefend die bepalend zijn voor de toe-
komstige maatschappelijke en ruimtelijke situatie in een

gebied én dat zoveel mogelijk afgeronde taakgebieden aan
gewest en gemeente toevallen ten einde bestuursprocessen in
hun verloop niet gecompliceerder te maken dan zij vaak toch
al zijn. Enkelvoudige overheidstaken bestaan nauwelijks
meer. Wie spreekt over ,,de woningbouw” als overheidstaak
op gewestelijk en gemeentelijk niveau, spreekt in feite over

een lange reeks van opeenvolgende bestuursverrichtingen,

waarin beslissingsmomenten en uitvoeringshandelingen el-
kaar afwisselen, beginnende met het formuleren van een op-
dracht voor een regionaal woningmarktonderzoek en eindi-

gend met de laatste controle van bouw- en woningtoezicht op
een in aanbouw zijnd complex woningen.
Welnu, sommige ,,taken” bestaan uit een duidelijk op-
eenvolgende reeks verrichtingen. In een dergelijke reeks zal

als regel Vrij gemakkelijk aan te geven zijn, waar het overwe-
gend regionale karakter Van de beslissingen omslaat in het
overwegend gemeentelijke. Op dat ,,keerpunt” kan dan de
scheiding tussen gewestelijke en gemeentelijke deeltaken

worden gelegd. Om bij het voorbeeld van de woningbouw te
blijven: regionaal woningmarktonderzoek, het opstellen van
meerjarenprogramma’s naar omvang, type huurniveau en

subsidiëringswijze, het bepalen van het aandeel van elke
gemeente in de realisering van het programma, zouden dan
aan het gewest toevallen, terwijl overleg met plaatselijke cor-

poraties en andere opdrachtgevers, het overleg met nutsbe-
drijven, het verzorgen van aanvragen om rij kssteun enz. enz.
aan de gemeente zouden kunnen worden gelaten.
Andere ,,taken” hebben een veel grilliger en veel minder

procesmatig verloop en zijn of in het geheel niet deelbaar of
slechts onder de voorwaarde van continue, ingewikkelde
overlegsituaties. Bij die ,,taken” zou het beslissende toede-

lingscriterium kunnen liggen bij de vraag of het gemeentelijke
dan wel het regionale karakter ervan overheerst. Afhankelijk
van het antwoord op die vraag wordt de taak dan in zijn ge-
heel bij gewest of gemeente gelegd.
Op de tweede Vraag: welke methode wordt in concreto bij

de taakverdeling toegepast, zijn tot nu toe 3 antwoorden als
mogelijkheid gegeven. Het eerste luidt: de gewestwet noemt
een aantal taken die in elk geval en altijd gewestelijke taken

zijn, terwijl daaraan bij instellingsbesluit uitbreiding kan
worden gegeven; de rest is en blijft dan gemeentelijk. Het
tweede luidt: de gewestwet bevat én voor gewest én voor ge-

meenten een minimum takenpakket, terwijl wat tussen deze

minima ligt bij instellingsbesluit wordt verdeeld. Het derde

luidt: de gewestwet somt alle taken op, die een gewest maxi-

maal zou kunnen krijgen, bij instellingsbesluit wordt daaruit

per gewest een keuze gemaakt. De tweede oplossing heeft

dit op de eerste voor, dat de wetgever duidelijk houvast geeft,
66k aan de gemeenten. De eerste én de tweede methode heb-
ben beiden het nadeel dat – als gevolg van de zeer uiteenlo-

pende situaties in de verschillende delen van ons land – de in

de gewestwet gegarandeerde minimum-pakketten onermij-

deljk erg minimaal zullen uitvallen. Dat pleit dan voor de

derde oplossing, die bovendien het voordeel heeft dat het on-
derzoeks- en denkwerk over te splitsen en niet te splitsen
taakgebieden, verricht is als een ontwerp-wet wordt inge-
diend, zodat de wetgever zich over het resultaat kan uit-
spreken.
Op de hierboven beschreven wijze zouden naar mijn me-
ning gewesten en gemeenten naast elkaar kunnen functione-

ren, zonder dat bestuursprocessen verlengd en gecompliceerd

worden. Voorwaarde is dan wel, dat het gewest geen toezicht
op gemeenten opgedragen krijgt, doch dat gewest en ge-

meente aan het toezicht van de provincie onderworpen zijnen
dat tegen besluiten van beide beroep op de provincie open-

gesteld wordt. Dat voorkomt een tot complicerend overleg
leidende hiërarchie tussen gewest en gemeente en biedt ge-

west, gemeente en burger de garantie van een onpartijdige
scheidsrechter.
Nog één opmerking ter verduidelijking: indien bij de In-

stelling van een gewest daaraan taken en bevoegdheden
worden opgedragen, impliceert dat m.i., dat de gemeente zich
van optreden op die gebieden heeft te onthouden. Dat behoeft

echter de mogelijkheid niet uit te sluiten dat het gewest be-
voegdheden delegeert aan een gemeente, indiende gewestraad

de overtuiging heeft dat een gemeente die bevoegdheid zeer

wel kan uitoefenen. Een voorbeeld ter verduidelijking. In
mijn zienswijze m.b.t. de taakverdeling tussen gewest en

gemeente zal een vrijwel ondeelbare verantwoordelijkheid

als die voor het ruimtelijk beleid,
mcl.
de vaststelling van

bestemmingsplannen, toevallen aan het gewest. Indien nu
bijvoorbeeld een gewest Drenthe zou worden ingesteld zou

het denkbaar en m.i. ook toelaatbaar zijn dat het gewest
het voorbereiden en vaststellen van bestemmingsplannen

voor Emmen aan de gemeente Emmen delegeert, die die taak
al jaren op voortreffelijke wijze vervult. Daarmee zou het ge-

west de
verantwoordelijkheid
van die bestemmingsplannen
nog niet hebben prijsgegeven. Bij het besluit tot delegatie zou

die verantwoordelijkheid door het geven van ,,spelregels”
tot uitdrukking kunnen komen. Dooreen aanpassing van art.

8 Besluit ruimtelijke ordening zou het verplichte overleg, dat
aan de vaststelling van een bestemmingsplan vooraf moet

gaan, tot het gewest kunnen worden uitgebreid. GS zullen dan
bij de hantering van het goedkeuringsrecht in de gelegenheid
zijn op grond van het resultaat van het overleg te beoordelen

of Emmen zich aan de gewestelijke spelregels heeft gehouden.
Duidelijk en eenvoudig dunkt mij.
De grote opgave waarvoor wij in ons land momenteel
staan is het vorm geven aan een bestuurlijke Organisatie die zo
goed mogelijk aan een aantal uiteenlopende criteria voldoet
en die het mogelijk maakt binnen een uniform kader ongelijk-
soortige oplossingen te creëren voor zeer ongelijksoortige
situaties.
Ik hoop erin geslaagd te zijn in het bovenstaande enkele

indicaties te hebben gegeven van de hoofdlijnen van een be-
trekkelijk eenvoudig organisatiemodel, dat niettemin een
van regio tot regio genuanceerd en per regio op de daar actue-
le problemen toegespitst antwoord mogelijk maakt.

W. G. Verkruisen

438

,. A.
Q. Kubbah: OPEC,
past and
present.
Petro Economic Research Centre,

Wenen, 1974, 185 blz., f. 25,—.

Nu de storm van de z.g. energiecrisis
weer geluwd is, lijkt meer begrip te ont-
staan voor de factoren, welke het plotse-
linge opsteken van deze storm bepaald
hebben. Zulk een klimaat kan slechts

gunstig zijn voor de ontvangst van het

onderhavige werk
OPEC; past and

present;
een boekje dat met de opzet
geschreven is de ,,information-gaps” te

sluiten die er ten aanzien van de aan-

stichtster van de storm: de ,,Organisatie
van olie-exporterende landen” bestaat.
De schrijver, die zes jaar op het OPEC-
secretariaat in Wenen gewerkt heeft,

heeft daarbij volgens zijn voorwoord ge-
streefd naar een zo objectief mogelijke
beschrijving, en af willen zien van per-

soonlijke interpretaties.

In relatief kort bestek (46 blz.) worden
de ontstaansgeschiedenis (hfst. 1)
de status en doelstellingen (hfst. 2) de
structuur (hfst. 3) en de eerste successen
(hfst. 4) van de organisatie behandeld.

Een volgend hoofdstuk (hfst. 5) is gewijd
aan het ontstaan van de ,,Sellers market”
en de reacties van de olie-exporterende

landen op deze situatie, (ofwel vanuit
westerse ooghoek gezien de energiecri-

sis). Daarop volgen dan 2 hoofdstukken,
waarin de vraagstukken worden uitge-

werkt, die constant het handelen van
OPEC en haar lidstaten hebben bepaald:

te weten de verslechtering van de ruil-
voet (hfst. 6) en de eigendom van de

bodemschatten (hfst. 7).
Het boek gaat verder met een be-
schouwing over de huidige en toekomsti-
ge rol van OPEC (hfst. 8). Eigenlijk is
hiermee het werk van de schrijver afge-

lopen. De hoofdstukken die daarna nog
volgen bestaan namelijk uit bloemlezin-
gen uit politieke redevoeringen van
vooraanstaande personen uit OPEC-
landen of van het OPEC-secretariaat,
en tenslotte uit een beschrijving van de
olie-industrie in elke lidstaat. Deze laat-

ste drie hoofdstukken hebben vanwege
hun illustratieve karakter eigenlijk meer
het karakter van bijlagen.

Bezien wij allereerst dan de eerste
acht hoofdstukken, om de hoofdstukken

met een bijlagekarakter later te behan-
delen. Bij het ontbreken van enig toet-
singscriterium is het moeilijk te stellen
dat de schrijver is geslaagd in zijn

poging om ,,objectieve” informatie te
verschaffen. Wel kan worden gesteld dat

het boekje, door de sobere wijze van uit-
drukken en de zakelijke toon die erin
worden gebezigd, ieder verwijt van pro-
paganda gemakkelijk kan afslaan.

Het boekje is verder door het strikt aan
houden van de grote lijnen voor grote
groepen interessant, te meer daar in

het algemeen weinig technische uitwei-

dingen gegeven worden. Daar staat
echter tegenover, dat met name in de
hoofdstukken welke over oliepolitiek

handelen, nogal wat technische termen
worden gebruikt, waarvan de kennis niet
bij iedereen mag worden verondersteld.

Ondanks dit bezwaar blijft het een goede
algemene inleiding, welke de behande-

ling van specifieke facetproblemen ver-

mijdt.

Politicologen, die het fijne van de

machtsverhoudingen binnen OPEC, of
specialisten op het gebied van internatio-

naal recht die precies de beslissingsbe-
voegd heden, of economen die de details

van de berekeningswijze van de compo-
nenten van de olieprijs willen weten,
zullen dan ook bij andere publikaties te

rade moeten gaan.
Het lijkt echter niet uitgesloten dat
desondanks de lezing van dit boekje ook

voor hen allen nuttig is, omdat het refe-
rentiekader waarin deze detailpunten
moeten worden gesteld, in dit werkje

goed wordt gekenschetst.
Een informatiebulletin is echter niet
Dat investeringen of technische vin-
dingen groeibevorderend kunnen zijn, is

een waarheid die zonder ingewikkelde
analyse reeds aannemelijk klinkt. Meer
verbeeldingskracht is nodig om geld en
groei met elkaar in verband te brengen.
Welnu, het boek van Sijben, dat in no-
vember 1974 in Tilburg tot proefschrift

heeft gediend, biedt een overzicht van de
pogingen uit de economische literatuur
van de laatste 15 jaar om het verband

tussen geld en groei metterdaad te leg-
gen. Hiermede is dan tevens het over-

heersende kenmerk van Sijbens disser-

tatie genoemd: het boek vormt de neer-slag van ongetwijfeld noeste leesarbeid
en een uitgebreide kennis van de mone-
taire literatuur. Deze literatuur is door
de schrijver op verdienstelijke wijze vast-
gelegd en geordend. Uitbreiding van de
bestaande kennis of empirische verifi-

catie komt men daarentegen in dit boek vrij weinig tegen. De Babylonische lijf-

spreuk van Jerome L. Stem, door wie

compleet met feiten, maar bevat ook
meningen. Het prettige in dit boekje is
dat de meningen duidelijk afzonderlijk

van de feiten zijn gegroepeerd (hoewel
natuurlijk ook in de eerste ,,feitelijke”
hoofdstukken bij tijd en wijlen enkele
meningen worden gegeven). Dit wordt

nog verstrekt doordat bovendien de me-
ningen van vertegenwoordigers van

OPEC-landen gescheiden zijn van die
van de vertegenwoordigers van de or-
ganisatie als zodanig.
De hoofdstukken 9 en 10 geven

zo mogelijk nog beter dan de feiten
uit de hoofdstukken 1-8 weer wat de
achtergronden zijn van het recente ener-gieconflict: te weten het sterke gevoelen

in de olie-exporterende landen van een
voortdurende relatieve welvaartsachter-
uitgang, gepaard gaande met uitputting van natuurlijke hulpbronnen.

Voor velen, die voor hun beoordeling

van de situatie tot nog toe slechts op
krantencommentaren konden afgaan, zal
het zeer verhelderend zijn om hier te le-
zen hoede leiders van de olie-exporteren-
de landen deze situatie beoordeelden,
en hoe zij dachten door verantwoord

gebruik van de machtspolitiek deze situa-
tie voor hun landen ten goede te keren.

Opvallend is daarbij het sterke besef van
de noodzaak tot samenwerking met de

olie-importerende landen. Door deze
situatieschetsen wordt mijns inziens in
sterke mate de informatieve waarde van
het boekje verhoogd.
Als conclusie zou ik willen stellen dat
de schrijver met het publiceren van dit

boek geslaagd is in zijn opzet, te weten
,,to contribute to a better understanding
of OPEC and its work”.

W. T. M.
Molle

Sijben zich in zijn studie onmiskenbaar
heeft laten inspireren, dat ,,the rivalry
of scholars increases wisdom” heeft dan
ook weinig weerklank gevonden bij de
schrijver. Dit is jammer, want het
onderwerp verdient het.

Het boek bestaat uit drie gedeelten.
Het eerste gedeelte (de hoofdstukken 1

en II) behandelt de klassieke dichotomie,

de neutraliteit van het geld en de evolu-
tie van de rol van het geld van ruil-
middel tot vermogensactivum. De aan-

gesneden kwesties zijn bekend, maar worden door Sijben op prijzenswaar-
dige wijze samengebracht. Het kenmerk

van dit gedeelte is dat het zich beweegt
op het terrein van de comparatieve
statica, uitlopend in een lS-LM-schema.

De economische groei en de rol van
het geld daarbij komt in het tweede ge-
deelte (de hoofdstukken III t/m VII)
aan de orde. In dit gedeelte wordt een

schets gegeven van de invoering van het geld in de neoklassieke monetaire groei-
J. J. Sijben: Geld en economische groei.
Stenfert Kroese, Leiden, 1974, 439 blz.,
f.40.

ESB 30-4-1975

439

theorie waaraan namen als Tobin,

Johnson, Patinkin en Levhari verbon-

den zijn, alsmede van de z.g. Keynes-

Wicksell-benadering verbreid door
vooral Stem. Het verschil tussen beide

benaderingswijzen is vooral dat het
Keynes-Wickselliaanse denkschema on-

evenwichtigheden op de goederenmarkt
toelaat, waardoor de analytische ruimte
ontstaat om infiatoire processen te be-
studeren. Voorts wordt uitgegaan van
drie activa i.p.v. het neoklassieke twee-

activa-model, zodat een rijker trans-

mistieproces mogelijk is. In navolging

van Stein wordt vervolgens een synthese

geschetst met o.m. een belangwekkende

theoretische excursie naar de samen-
hang tussen nominale rente en inflatie.

Het tweede deel wordt besloten met een
beschouwing over de optimale groeivoet

van de geidhoeveelheid. Deze wordt
bereikt als de toename van de geldhoe-

veelheid per hoofd gelijk is aan de even-

wichtswaarde van de inflatievoet.

Het derde gedeelte bestaat uit een

slothoofdstuk (hoofdstuk VIII) dat een

samenvatting en waardering geeft van
de voornaamste bevindingen uit de voor-

afgaande hoofdstukken. De aspirant le-
zer kan, dunkt me, het beste met dit
hoofdstuk beginnen; na lezing zal hij
gemakkelijker zijn weg in dit lijvige boek
vinden. Dit hoofdstuk bevat bovendien
een aantal uitstapjes in de richting van

de feitelijke economische praktijk be-

zien vanuit het beschreven theoretische
kader. Het boek wordt afgesloten met
een viertal wiskundige appendices en

een lijst met symbolen. Jammer genoeg
ontbreekt een register en is de literatuur-
opgave niet volledig alfabetisch ge-
rangschikt.

Hierboven stelden we reeds vast dat

de bijdrage van Sijben allereerst corn-

pilerend is. De geïnteresseerde lezer zal soms het gevoel krijgen dat de schrijver

daardoor niet toegekomen is aan voor
de hand liggende uitbreidingen. Zo is de
analyse van Sijben, in de trant van een
voornamelijk Amerikaanse traditie, uit-
gevoerd voor een gesloten volkshuis-
houding. Het is van betekenis na te
gaan in hoeverre de conclusies veran-
deren, wanneer de gesloten economie
wordt geopend. Deze wijziging van
onderzoekstrategie wordt nog belang-

rijker wanneer men bovendien parallel-
len wenst te trekken tussen theoretische

analyse en feitelijk economisch gebeuren.
Een voorbeeld hiervan bieden de korte

beschouwingen over de Gibson-paradox,
wanneer deze zich toespitsen op de Ne-

derlandse situatie. Hetfeit, dat de in-
flatieverwachtingen slechts een betrekke-

lijk kleine invloed hebben op de nomi-
nale rente, is niet zo verrassend meer als
men bedenkt dat de binnenlandse rente
niet te zeer kan afwijken van de buiten-rente waardoor de invloed van de infla-

tie wordt gematigd 1).
Een enigszins verwante kwestie
betreft, wat Sijben noemt, het ,,Fisher
–

effect”. Sijben doet het voorkomen ofdit

effect van dezelfde soort is als bijv. het

Pigou-effect of het reële kaseffect, d.w.z.

reacties beschreven door structuurver-

gelijkingen. Men kan op eenvoudige

wijze laten zien (zie de bijdrage uit de
voetnoot) dat bij een samenhang tussen investeringen en reële rente, zoals bijv.
wordt gepostuleerd in het Keynes-Wick-

sell-model van Sijben, de z.g. Fisher-
vergelijking verschijnt als herleide-vorm-

relatie van het stelsel. Ook hier heeft de
auteur zich te zeer vastgeklampt aan de

literatuur.

M.i. gaat de schrijver enigszins de

mist in, wanneer hij de Baumol-Tobin-
analyse van de optimale kasvoorraad

gaat inpassen in zijn beschouwingen
over de produktieve diensten van reële

ksvoorraden (blz. 172). Bevreemdend
vind ik de mening van Sijben (blz. 292)

dat De Nederlandsche Bank de geldhoe-

veelheid als beleidsinstrument gebruikt.
Het komt me voor dat deze instelling

desgewenst juist instrumenten hanteert

om de geldhoeveelheid (liquiditeitsquo-
te) te beïnvloeden. Overigens is het mo-
gelijk dat de schrijver zich hier alleen

maar wat ongelukkig heeft uitgedrukt.
Op verschillende plaatsen geeft de
schrijver een verbale weergave van wat

hij eerder algebraïsch heeft aangetoond.
Dit leidt er soms toe, dat een zinvol resultaat onbedoeld neerslaat in een
weinig zeggende formulering. Een voor-
beeld treft men aan op blz. 198 waar
staat:

,,Concluderend kan gesteld worden dat het
neo-klassieke monetaire groeimodel steeds
asymptotisch stabiel is, indiende aanpassings-coëfficiënt een zodanige waarde aanneemt dat
de economische subjecten met de nodige
vertraging de verwachte inflatiegraad zullen
herzien”.

,,Close reading” van de tekst brengt
meer van dergelijke voorbeelden aan

het licht, bijv. de voetnoot op blz. 225.
De bovenvermelde kanttekeningen
doen geen afbreuk aan de verdiensten

van dit boek een bruikbare inleiding te
geven tot de monetaire groeitheorie, die
soms wordt opgesierd met tal van uit-
stapjes naar kleine controverses zoals

rentevergoeding op geld of de betekenis
van para-monetaire instellingen. In
hoeverre de theoretische inzichten een
richtsnoer kunnen bieden voor prak-

tisch monetair beleid of empirisch onder-

zoek wordt niet zo duidelijk. Duidelijk
is wel dat de auteur op het punt van het

beleid optimistisch is.

M. M. G. Fase

1) VgI. ook
M. M.
G. Fase en
M.
van Nieuw-
kerk, Anticipated inflation and interest rates
in an open economy: a study of the Gibson
paradox for the Netherlands. opgenomen in
een binnenkort door de Banca d’ltalia te
publiceren bundel.

Begrotingsruimte en begrotingstekort.

Van Gorcum en Co BV, Assen, 1974,

129 blz., f.23,50
Rapport van de studiegroep Begro-

tingsruimte met een ten geleide van de
minister van Financiën. Tot nu toe was

een volledige beschrijving van zowel de
grondslagen en de methodiek van het

trendmatige begrotingsbeleid als van de
analyse ter bepaling van de uitgangspun-

ten van dat beleid niet voorhanden. Dit
rapport voorziet in deze behoefte. Het
is een uit de praktijk geschreven over-
zicht van het in 1961 in Nederland toege-

paste begrotingsbeleid. Het boek

biedt aan geïnteresseerden en betrokke-
nen een bron van informatie en is,

mede door de aandacht die het geeft aan de theoretische achtergrond, ge-
schikt voor onderwijsdoeleinden. Ruime

aandacht wordt besteed aan de aan-
vaardbare omvang van het structurele

begrotingstekort, de achtergrond waar-
tegen dit moet worden beoordeeld en

de wijze waarop de omvang kan worden
bepaald. Tevens komen aan de orde: de berekening van en de toetsing aan

de begrotingsruimte, een schets van
de bij de begrotingsvoorbereiding 1975

toegepaste methodiek van de, totale
ruimte en een analyse betreffende de

samenhangen in de nominale sfeer (o.a.
de relatie tussen loon- en prijsstijgingen

en de betekenis daarvan voor de
overheidsfinanciën). Een onderdeel van
dit rapport, de methodiek van de totale,
nominale begrotingsruimte werd in ESB

van 3juli 1974 besproken door Prof. Dr.

Th. A. Stevers. Zie ook het ingezonden stuk n.a.v. deze bespreking van Drs. H.

Burger in ESB
van 28 augustus 1974.

Voor boeken op het gebied van economie, sociologie, recht, medicijnen en techniek:

WETENSCHAPPELIJKE BOEKHANDEL

*..>

ROTTERDAM B.V.

t
Waarin opgenomen:
De Wester Boekhandel
Stamboekhandel Rotterdam

Rochussenstraat 223, Rotterdam 3003
Tel. (010) 76 11 88

Vestiging in de Erasmus Universiteit, Complex Woudestein. Tel. (010) 14 55 11,
toestel 31 15.

(l.M.)

440