ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
UITGAVE VAN
DE
11 OKTOBER 1972
EsbECONOMISCH
STICHTING HET NEDERLANDS
57e
JAARGANG
INSTITUUT
No. 2870
Selectief consumeren
Consumptiebeleid en consumentenbeleid zijn twee
begrippen die veel op elkaar lijken, maar waartussen
grote verschillen bestaan. Onder consumptiebeleid wordt
verstaan het ingrijpen door de overheid in het bestaande
consumptiepatroon en onder consumentenbeleid wordt
verstaan het nemen van maatregelen door de overheid
ter behartiging van consumentenbelangen.
Consumptiebeleid – het begrip wordt in Nederland
nauwelijks gebruikt – is vergelijkbaar met investerings-
beleid. Beide kunnen de omvang en samenstelling der
nationale bestedingen beïnvloeden. Ze kunnen elkaar
ook overlappen. Een investeringsbeleid dat gericht is
op het afremmen c.q. bevorderen van investeringen in
een bepaalde bedrijfstak heeft cet.par. tot gevolg dat de
consumptieve vraag naar produkten van die bedrijfstak
afneemt c.q. toeneemt. Op dezelfde wijze zal een in-
grijpen door de overheid in de consumptie van een
bepaald goed de investeringen beïnvloeden die voor de
produktie van dat goed noodzakelijk zijn. Een consump-
tiebeleid dient .in principe het belang van de gehele volks-
huishouding.
Een consumentenbeleid wil niet het consumptie-
patroon van de consument beïnvloeden, maar wil het
tot ontplooiing laten komen. Het consumptiepatroon is
een gegeven. Met behulp van een consumentenbeleid
kan de overheid ervoor zorgdragen dat de consumenten
worden gestetmd in hun vrijheid tot consumeren. Het
voeren van een consumentenbeleid wordt gestimuleerd
door de consumentenorganisaties, die vnl. via voorlich-
ting en bevordering van de economische mededinging
de consumentensoevereiniteit ondersteunen. In principe
dient consumentenbeleid niet het belang van de gehele
volkshuishouding, maar het belang van de consument.,
Het zou evenwel zinvol zijn eens na te gaan wie die
consument is en of het economisch subject waarin die
consument zit ook andere dan consumentenbelangen
heeft.
Een consumptiebeleid kan worden gebruikt bij de
conjunctuur- en structuurpolitiek. Bij een laagconjunc-
tuur zou de overheid, eventueel ondersteund door een
investeringsbeleid, die particuliere consumptie kunnen
stimuleren die het meeste effect op het nationale in-
komen heeft. Bij een hoogconjunctuur geldt iets der-
gelijks. Deze vorm van conjunctuurpolitiek bestaat al
enigszins. Het afremmen van de consumptie door middel
van indirecte belastingen is hiervan een voorbeeld.
Een consumptiebeleid kan ook worden gebruikt ter
bestrijding van inflatie. Het zou dan de consumptieve
bestedingen moeten afremmen die de grootste invloed
hebben op het prijsindexcijfer. Een dergelijk beleid is
niet gemakkelijk omdat het niet zonder meer door
middel van indirecte belastingen – die via indexerings-
clausules wel de prijs van een goed verhogen, maar
niet de vraag naar dat goed doen afnemen – kan
k
1
worden verwezenlijkt. Het verhogen van indirecte be-
lastingen moet daarom selectief plaatsvinden. De BTW,
met alleen maar een hoog en een laag tarief, lijkt mij
daarvoor ongeschikt. Effectiever is een afremmings-
beleid met behulp van verboden en geboden. Een
dergelijk beleid is echter moeilijk in te passen in onze
economische orde.
Hoewel het voeren van een consumptiebeleid, ondanks
zijn hoge effectiviteit, weinig geschikt lijkt voor een
anti-infiatiebeleid, lijkt het mij gemakkelijker bruikbaar
voor een structuurbeleid, vooral indien we in dat struc-
tuurbeleid de huidige maatschappijproblemen die samen-
hangen met de milieuverontreiniging, de ruimtelijke
ordening en het opraken van grondstoffen betrekken.
Het ziet ernaar uit dat de bevolking eerder een in-
grijpen in het consumptiepatroon accepteert om dit
soort problemen op te lossen dân om de inflatie te
bestrijden. Zo lang indexeringsclausules bestaan, zal het
gebruik van kostprijsverhogende belastingen en heffingen
evenwel moeilijk zijn. Hierdoor kan helaas niet steeds
gebruik worden gemaakt van een belangrijk kenmerk
van onze economische orde: het prijsmechanisme. Men
ontkomt er daarom niet aan met geboden en verboden
te gaan werken bij goederen die de huidige maatschappij-
problemen veroorzaken.
Natuurlijk moet een consumptiebeleid ten behoeve
van structuurpolitiek hand in hand gaan met een in-
vesteringsbeleid’). Het lijkt mij echter onjuist steeds de
nadruk op een investeringsbeleid te leggen. Uiteindelijk
draait alles om de consumptie. Het is evenwel be-
grijpelijk dat een selectief investeringsbeleid, vooral bij
linkse groeperingen, populair is. Investeringen zijn im-
mers niet zo zeer gebonden aan duidelijk aanwijsbare
personen. Het ingrijpen in het consumptiepatroon is
directer: het raakt iedereen, ook de kiezers.
Een bezinning op de vraag of een consument ook
andere belangen dan consumentenbelangen heeft, zou
wel eens tot gevolg kunnen hebben dat de verschillen
tussen consumenten- en consumptiebeleid vervagen. De
mening van het Konsumenten Kontakt en de Consu-
mentenbond dat het overheidsbeleid t.a.v. de consumen-
tenbelangen deel moet uitmaken van een geïntegreerd
welzijnsbeleid op langere termijn wijst al in deze
richting
2
).
Tot nu toe lijkt het er evenwel niet op dat politieke
partijen naast een selectief investeringsbeleid een selec-
tief consumptiebeleid durven presenteren; de Club van
Rome wordt vergeten tot na de verkiezingen.
L.H.
Een interessante beschouwing over selectief investerings-
beleid schreef Prof. Dr. C. de Galan in
ESB
van 19 april jI.
In hun brief aan de politieke partijen van 15 september
betreffende ,,Consumentenbelangen in verkiezingspro-
gramma’s”.
957
Inhoud
ECONOMISCH STATIS11SCHE BERICHTEN
Selectief consumeren
. 957
Drs. R. F. M. Lubbers:
1973
…………………………………………………959
Dr. A. Peper:
De Nederlandse arbeidsverhoudingen: coalitiemodel in wording
1
.
Inleiding
……………………………………………
960
II.
Modellen van arbeidsverhoudingen
………………………..
961
1.
De functie van modellen
………………………………
961
2.
Uitgangspunten en criteria
…………………………….
961
3.
Drie modellen in schema ………………………………
964
4.
Discussie
…………………………………………
964
III.
Op weg naar het coalitiemodel …………………………….
965
1.
De loonpolitiek als indicator
…………………………..
965
2.
Andere indicatoren
………………………………….
966
a.
Conflictenenconflictoplossing ……………………….
966
b.
Centralisatie/decentralisatie …………………………
967
De veranderende rol van de overheid
…………………..
969
Institutionele veranderingen …………………………
971
3.
Conclusies………………………………………….
973
IV.
Instrumenten van het coalitiemodel
………………………..
974
Inleiding
………………………………………….
974
Het nationale niveau …………………………………
974
Het ondernemingsniveau
………………………………
975
4.
Het bedrjfstakniveau
………………………………..
976
V.
Vancoalitienaarconflictmodel
…………………………..
976
Besluit………………………………………………….
977
Europa-bladwijzer
De Europese topconferentie van 19 en 20 oktober 1972,
door Europa
Instituut
Leiden
………………………………………..
977
Weekblad van
de
Stichting
Het
Nederlands
Economisch Instituut
Redactie
Commissie van redactie: H. C. Bos,
R. Iwema, L. H. K/aassen, H. W. Lambers, P. J. Montagne, J. H. P. Paelinck,
A. de Wit.
Redacteur-secretaris: L. Hoffman.
Adres:
Burgemeester Oud/aan 50,
Rotierdam-3016; kopij voor de redactie:
postbus 4224.
Tel. (010)145511, toeste/3701.
Bij adres wijziging s. v.p. steeds adresbandje meesturen.
Kopij voor de redactie:
in tweevoud,
getypt, dubbele regelafstand, brede marge.
Abonnementsprijs:f
72, 80 per jaar.
studenten f46,80,franco per post voor
Nederland, België, Luxemburg, overzeese
rijksdelen (zeepost).
Prijs van dit nummer:f2,00.
Abonnementen kunnen ingaan op elke gewenste datum, maarslechts worden
beëindigd per ultimo van een kalenderjaar.
Betaling:
Postrekeningno. 8408;
bankrekening no. 25 50 56 877 bij
Bank Mees & Hope -NV te Rotterdam.
Voor België: Ban que de Commerce,
Koninklijk plein 6, Brussel,
postcheque-rekening 260.34.
Advertenties:
N. V. Koninklijke Drukkerijen
.Roelants – Schiedam,
Lange Haven 141, Schiedam,
tel. (010)260260, toestel 908.
Onderzoek
is nodig. Het NE! heeft zich daarop sinds 1929 gericht. Naast
het pure onderzoekwerk houdt hei zich bezig met het uit-
voeren van opdrachten van overheden en bedrijfsleven in
binnen- en buitenland. Het heeft thans ervaring op vele ge-
bieden,
in
een spreiding over 50 landen. Er heeft in die
periode een specialisatie plaatsgevonden, maar door de
samenwerking in teams van economisten, economelristen,
wiskundigen, sociologen, sociaal-geografen, stedebouw-
kundig ingenieurs en civiel-ingenieurs wordt een brede
aanpak van de problemen gewaarborgd.
Stichting
Het Nederlands Economisch Instituut
Adres:
Burgemeester Oudlaan 50,
Rotterdam-3016;tel. (010)145511.
Onderzoekafdelingen:
Balanced International Growth
Bedrijft-Economisch Onderzoek
EconomIsch-Sociologisch Onderzoek
Economisch- Technisch Onderzoek
Vest igingspatronen
Macro-Economisch Onderzoek
Projectstudies Ontwikkelingslanden
Regionaal Onderzoek
Statistisch-Mathematisch Onderzoek
Transport- Economisch Onderzoek
958
R. F. M. Lubbers
1973
Wanneer men aan de hand van
de
MEV
het regeringsstandpunt be-
studeert; dat er volgend jaar buiten
de ‘post incidenteel geen ruimte is
voor een verbetering van het reële
vrij besteedbare loon, krijgt men hèt
gevoel, dat de teugels wel erg strak
worden aangetrokken. Het heeft er
de schijn van dat de recentelijk be-
kend ‘geworden sterk meevallende
belastingopbrengst het regeringsbe-
leid niet meer heeft (kunnen) be-
invloed(en). Bij een toelaatbare stij-
ging van de loonsom per werkne-
mer van 9% (mcl. de stijging so-
ciale lasten
,
voor werkgevers) en een
prijsstijging van
5%
wordt gemikt
op een wel zeer solide dekking van
de overheidsuitgaven. Dit gebeurt
door een gamma van overheidsmaat-
regelen, waarvan gemeten naar ‘hun
effect op de prijzen de verhoging
van de BTW-tarieven en de tariefs-
aanpassingen bij de overheidsbedrij-
ven het belangrijkst zijn.
Het tweede deskundigenrapport
van de SER ziet meer ruimte. Met
name het aantrekken van de con-
junctuur in het buitenland en de
daarmee samenhangende angst voor
nieuwe spanningen op de arbeids-
markt biijkt reden een loonsomstij-
ging van 11% te bepleiten. De daar-
uit voortvloeiende prijsconsequentie
wordt ,binnen de perken gehouden
door van de overheid een handha-
ving van het lage BTW-tarief op
4% en een matiging van de verho-
ging van de overheidstarieven te vra-
gen. Deze inkomstenderving is yoor
de overheid aanvaardbaar bij de hy-
pothese, dat de structurele budget-
ruimte met 6% blijft stijgen in plaats
van de door de regering veronder-
stelde
5%.
Aldus zou bij 11% loonsomstij-
ging, 5
1
/2%
prijsstijging optreden.
Uitgedrukt ‘in initiële contractloon-
stijging staat het regeringsstandpunt
van 1
1
/
2
% â 2% tegenover 3% â
31/2% van de deskundigen. Afhan-
kelijk van het feit of men bij het
regeringsstandpunt meer geïrriteerd
was door de zeer rigide dekking yan
de overheidsuitgaven en het irreële
van een ,,nullijn streven” bij een
aantrekkende arbeidsmarkt (?), of
meer verontwaardigd over het ge-
mak, waarmee de deskundigen ho-
gere werkloosheid (tenderend naar
een niveau van
23/2%)
accepteerden
en vrijwel geen eigen Nederlandse
bijdrage aan ‘de inflatiebestrijding
wensten te doen, moest men zijn
keus tussen het alternatief van 9%
en 11% maken.
Inmiddels zijn echter beide alter-
natieven tot het spel der vergissingen
gaan behoren. In de door de rege-
ring en deskundigen gehanteerde cij-
fers zit immers een grote mistaxatie
ten aanzien van de stijging van de
sociale verzekeringspremies. Met na-
me de WAO-premie zal veel meer
omhoog moeten dan werd aangeno-
men. Men’ ‘kijkt ‘nu ook met sterk
gemengde gevoelens tegen de in
1972 bereikte produktiviteitsstijging.
De werkloosheid is immers een vol
procent hoger dan een jaar geleden
verwacht werd en de stijging van het
aantal ‘ arbeidsongeschikten is nog
frappanter. Er heeft een sterke inte-
ring op de sociale verzekeringsfond-
sen plaatsgevonden. Nu per jaar-
ultimo wordt de rekening gepresen-
teerd. De premielast voor werkne-
mers en werkgevers zal voor ieder
2% stijgen. Te zamen 4% tegen
een raming van
23/2%
in de
MEV.
Door deze noo’dlottige ontwikkeling
wordt het onderscheid tussen het
regerings- en het deskundigenalterna-
tief theoretisch van aard.
De regering ziet zelfs bij handha-
ving van haar
,
beleidsuitgangspunten
de loonsom tot dicht tegen de 11%
stijgen. Deze loonsomstijging leidt in
1973 tot een prijsstijging van 6%;
wil de regering dus de totale prijs-
stijging duidelijk onder de 6% hou-
den, dan is een bijdrage van de
overheid in de prijsmatiging als ge-
vraagd door de deskundigen nood-
zakelijk. Anderzijds zal de 11%
loonsomstijging van de deskundigen
niet langer meer corresponderen met
een initiële stijging in de contracten
van 3% â
33,%,
maar met 2%.
Dit is niet veel meer dan de stijging
van de sociale verzekeringspremies
voor de werknemers. De verbetering
van het reële vrij beschikbare inko-
men ,bestaat dan voornamelijk uit de
post incidenteel.
Na regering en SER-deskundigen
voert hei bedrijfsleven het derde be-
drijf op. Dè vakbeweging zâl moeite
hebben haar totale landelijke en spe-
cifieke bedrijfstakpakketten binnen’
de 11% (mcl. de sociale lastenstij-
ging werkgevers) te houden. De uit-
daging aan de werkgever om, de
prijsstijging binnen de 5
1
/2%
te hou-
den is zo mogelijk nog groter, en
alleen maar haalbaar als de prijsin-
dexclausules een correcte zuiverings-
drempel kennen. Komt het bedrijfs-
leven er echter niet uit dan treedt
een cumulatie van effecten .op. Gaat
de loonsom de 11% duidelijk te
boven, dan komen de . overheidsuit-
gaven door de stijgende prijzen’ zo
in de knel dat handhaving van het
4%-tarief en relatieve verhoging van
de overheidstarieven niet langer ver-
antwoord zal lijken.
Het een met hèt ander te zamen
leidt dan al weer snel toi een prijs-
stijging van 7%, waarmee de vi-
cieuze cirkel weer gesloten zou zijn.
Het reële volume van de overheids-
uitgaven komt dan opnieuw in de
knel, de werkloosheid wordt groter.
Bij dit alles is het wel goed te ‘be-
denken, dat ‘bij een matigingsafspraak
in ieder geval twee groepen beduidend
boven de nullijn komen. Dat, zijn
,dan de minimumloontrekkers die het
meest profiteren’ van de herstructu-
rering van de loonbelasting en de
AOW-genieters, die een extra verho-
ging van 4% zullen ontvangen.
Daarmee wordt de ‘Nederlandse tra-
ditie, dat onze armen de rijkste ar-
men ter wereld zijn, voortgezt.
959
De Nederlandse arbeidsverhoudingen:
coalitiemodel in wording
DR. A. PEPER
Op
13
januari
1971
publiceerde de
heer Peper,
thans
lector in
de
beleidssociologie aan de
Nederlandse Economische Hogeschool
te Rotterdam,
in ESB een
artikel: ,,De overgangsjaren
van de Nederlandse
arbeidsverhoudingen”.
Het aantal
reacties
op dit art i.kel was
zo
groot
dat het antwoord van
Peper daarop
pas nu gepubliceerd kan worden. De omvangrjkheid en
de belangrijkheid van
het onderwerp
zijn
een rechtvaardiging voor het feit dat ESB deze week
bijna alle kolommen aan Peper beschikbaar stelt. De discussie is
hiermee gesloten.
1. INLEIDING
Eén van de kenmerken van systemen van arbeids-
verhoudingen (SAV) is dat zij niet snel veranderen.
Immers, ook arbeidsverhoudingen (AV) vormen de
neerslag van een lang historisch proces, waarin maat-
schappelijke continuïteit én beweging beide aanwezig
zijn geweest. Tegen die achtergrond is het dan ook
nauwelijks bezwaarlijk dat ik – door omstandigheden –
wat langer dan gebruikelijk heb gewacht met beantwoor-
ding van de serie bijdragen, die in dit blad zijn ver-
schenen naar aanleiding van mijn artikel over de ver-
anderingen in de Nederlandse AV
1).
In dat artikel heb
ik een schets gegeven van de wijzigingen in de na-
oorlogse AV die ik interpreteerde (en deels profeteerde)
in termen van een verschuiving van het integratie- naar
het coalitiemodel. Daarbij constateerde ik dat de eerste
aanzetten voor een zodanige verschuiving al in de jaren
vijftig te registreren vielen. Het volgende decennium
(1960-1970) geeft het beeld te zien van vrij grote ver-
anderingen, van een zoeken naar nieuwe structuren/
procedures voor de regeling van de AV, reden waarom
ik heb gesproken van overgangsjaren. Die overgangs-
jaren duren voort. Toch vertegenwoordigt een tijds-
bestek van ruim anderhalf jaar – nI. de tijd verstreken
sinds mijn publikatie – weer een voldoende lange
periode om te onderzoeken of de eerder door mij
getrokken lijnen juist zijn, c.q. correctie behoeven. Er
is in die tijd het nodige gebeurd! Zo heeft de regering
de Loonwet en het Loonmatigingsbesluit in de ijskast
gezet. Zo zijn er heftige arbeidsconflicten geweest in
de bouwnijverheid en metaalindustrie, terwijl ook vak-
verenigingen onderling het met elkaar aan de stok
hebben gehad. En last, but not least zijn er de politieke
verwikkelingen van de laatste maanden, die in wezen
zijn terug te voeren tot problemen in de AV.
In dit artikel zal ik proberen in te gaan op de
interpretaties, aanvullingen en gezichtspunten die – in
chronologische volgorde – door Van Esveld, Haveman,
Top, De Lange, De Jong en Buiter naar voren zijn
gebracht
2)
Zij hebben in hun bijzonder waardevolle
bijdragen aandacht gevraagd voor essentiële elementen
in ons SAV. Zij zullen het mij hopelijk niet euvel
duiden dat ik mijn antwoord niet de vorm meegeef van
een reactie waarin op de voet alle opmerkingen, be-
zwaren en gegevens worden gevolgd. Dit lijkt mij weinig
aantrekkelijk voor de lezer.
Een ander bezwaar is dat mijn bijdrage – nu toch al
omvangrijk genoeg – te groot zou worden voor publi-
katie in dit tijdschrift. In een veld waarin de aandacht
zich zo richt op de zorgen en feiten van alledag, lijkt
een oriëntatie op de structurele componenten van dat
veld alleszins verantwoord. Daarbij zijn feitelijkheden
uiteraard van groot belang, doch hun betekenis ontlenen
zij in de eerste plaats aan hun relatie tot een min of meer
theoretisch kader. Zeker voor een artikel is een beper-
king in de vermelding van feitelijke gegevens verant-
woord en wetenschappelijk zinvol, wanneer zij uitdruk-
kelijk worden opgevoerd als indicator in een bepaald
systeem van (theoretische) vooronderstellingen of para-
digma’s.
Mijn betoog heeft dan de volgende, mede door de
discussiebijdragen bepaalde, structuur. In de eerste plaats
is er enige discussie ontstaan (Top) over het karakter
van de modellen – het integratie- en coalitiemodel
-, die ik heb opgevoerd. Het is daarom noodzakelijk
scherper en vollediger een (beperkt) aantal modellen
van AV te presenteren (II). In de tweede plaats zal ik
ingaan op het bezwaar dat ik aan de loonpolitiek – als
onderdeel van de ,,industrial relations” (IR)
3)
– een te
beslissende betekenis heb toegekend als indicator voor
de door mij geanalyseerde overgang van het integratie-
naar het coalitiemodel. Naast de loonpolitiek zal ik
Dit artikel: De overgangsjaren van de Nederlandse
arbeidsverhoudingen, verscheen in
ESB
van 13 januari 1971.
Reacties hierop van Van Esveld, Haveman, Top, De Lange,
De Jong en Buiter, verschenen in
ESB
van resp. 17 februari,
12 mei, 11 augustus, 10 november, 8 december 1971 en
5
april 1972.
Bij de bijdrageii van Van Esveld en Haveman zal ik nu
niet zo lang stilstaan, omdat ik daarop reeds heb gereageerd
in
ESB
van resp. 17 februari en 26 mei 1971.
Deze term wordt in dit artikel als synoniem gebruikt
voor (systeem van) arbeidsverhoudingen.
960
andere indicatoren, die ik overigens al in mijn eerdere
bijdrage heb genoemd, wat breder uitmeten. In het
bijzonder de kwesties van: centralisatie – decentrali-
satie, de rol van de overheid, de functieverschuivingen in
de instellingen (SER, Stichting van de Arbeid, College
van Rijksbemiddelaars e.d.) én de duiding van de aard
van de arbeidsconflicten. Deze analyse mondt uit in de
conclusie dat wij nog steeds – en duidelijker – op weg
zijn naar het coalitiemodel (III). In de derde plaats zal ik
iets zeggen over de (mogelijke) instrumenten die bij het
coalitiemodel passen (IV). Tenslotte wil ik mijn betoog
afsluiten met enkele opmerkingen over de vraag of (de
nadering van) het coalitiemodel een tussenfase is op
weg naar het conflictmodel (V).
II. MODELLEN VAN ARBEIDSVERHOUDINGEN
1. De functie van modellen
Buiter en Albeda hebben ongetwijfeld gelijk wanneer
zij – op verschillende plaatsen
4)
– opmerken dat in
Nederland de studie van ,,industrial relations” zich op
een laag niveau (van abstractie) bevindt. Weliswaar
hebben economen, arbeidsjuristen en, in mindere mate,
sociologen belangrijke deelbijdragen geleverd, doch van
een meer geïntegreerde benadering, die haar recht-
vaardiging vindt in de eigenstandigheid van het veld der
AV, is volgens Albeda nog nauwelijks sprake. Buiter
spreekt van de theoretische en praktische armoede van
de ,,industrial relations”
5).
Theoretisch is die ,,armoede”
in ons land m.i. mede het gevolg van het feit dat onze
AV tot voor kort maatschappelijk weinig problematische
trekken vertoonde. Er bestaat immers een (positieve)
relatie tussen de mate waarin bepaalde maatschappelijke
terreinen problemen oproepen en de hoeveelheid (we-
tenschappelijke) aandacht die daaraan wordt besteed
8).
Nu vooral de laatste jaren de AV belangrijke veran-
deringen ondergaan – dat is voor iedereen ,,at face
value” duidelijk -, ontstaat er, zowel bij zgn. praktijk-
mensen als bij wetenschapsmensen, veel verwarring over
de interpretatie van die veranderingen. Het heeft daarom
alle zin, zoals ik in mijn eerste bijdrage heb geprobeerd,
met bepaalde voorstellingen te werken die proberen een
voorlopige ordening in de gebeurtenissen, feiten en
ontwikkelingen aan te brengen. Men kan die voorstel-
lingen, een tikkeltje modieus, aanduiden als modellen.
Belangrijker dan de naamgeving – theorie, model,
paradigma – met haar wetenschapstheoretische impli-
caties, is de poging om op een iets hoger abstractie-
niveau wetenschappelijk en praktisch greep te krijgen
op de ontwikkelingen. De bepaalde voorstelling van
zaken noem ik model, in andere bewoordingen ,,een
werkbasis, een complex veronderstellingen, die ons in
staat stellen begripsmatig een sociaal verschijnsel te
benaderen”
7).
Een model kunnen we beschouwen als
,,a rather general image of the main outline of some
major phenomenon, including certain leading ideas about
the nature of the units involved and the patterns of their
relations”
8).
Idealiter zijn in het model de belangrijkste
kenmerken van het verschijnsel (waarvoor het ,,model”
wil staan) opgenomen. Dat is echter niet altijd mogelijk,
juist omdat het model veelal een hypothetisch (en
heuristisch) karakter draagt. In een veld dat theoretisch
en begripsmatig nog weinig is omgeploegd, werkt men,
welhaast per definitie, met een model (of modellen),
waarvan men weet dat het niet volledig is, maar waarvan
men, in de woorden van Naess en Galtung, ,,aanneemt
of hoopt dat het op zijn minst belangrijke kenmerken
weergeeft”
9).
Dat geldt wel in het bijzonder voor de IR.
Daar moeten we in eerste aanleg werken met zeer een-
voudige modellen, die niettemin de essentie van be-
paalde sociale situaties/ontwikkelingen kunnen weer
–
geven.
De functie van modellen is dus dat zij:
een kader bieden voor de bijdragen van verschil-
lende wetenschappen, die zich met de AV bezighouden.
Door zijn wat hogere graad van abstractie kan het model
als het ware overkoepelend werken met betrekking tot
de deelbijdragen van de verschillende disciplines. De
modellen die hier in het kort behandeld zullen worden,
zijn dan ook geen typisch sociologische modellen. Men
kan ze – veelal in ingewikkelder vorm – terugvinden
op zo onderscheiden terreinen als de internationale
politiek, het vredesonderzoek, de geestelijke volksge-
zondheid, de organisatieleer e.d.
aandacht vragen voor essentiële kenmerken van
sociale verschijnselen. Daarmee stimuleren zij de theorie-
vorming, omdat zij anderen uitnodigen te reageren in
termen van alternatieve modellen of wijzigingen en
verfijning van bestaande modellen. Zo heeft bijv. Top
in zijn artikel het door mij genoemde integratiemodel
opgesplitst in een harmoniemodel en een competitie-
model, terwijl hij aan het coalitiemodel nog het conflict-
model toevoegt.
2.
Uitgangspunten en criteria
Toegespitst op het Nederlandse SAV baseer ik mij op
de volgende
uitgangspunten:
a. In de eerste plaats ga ik ervan uit dat er relaties
bestaan tussen de participanten in de AV en dat deze
relaties een gedwongen karakter hebben. Deze dwang is
een gevolg van het feit dat de participanten voor de
realisering van hun doeleinden, hoe dan ook, op elkaar
zijn aangewezen. Dit houdt tevens in dat er altijd een
zekere structuur (ordening) in de relaties aanwezig is.
Vandaar dat we kunnen spreken over het
systeem
van
AV (,,industrial
relations”).
De participanten hebben
hierin de status van
subsystemen.
Deze constatering is
– hoe evident ook – van belang omdat daarmee pro-
cessen van samenwerking en conflict tot normale en
altijd aanwezige verschijnselen worden teruggebracht. In
het functioneren van elk sociaal systeem treden deze
processen op. Deze processen worden overigens maar al
te dikwijls verward met
structuren.
In het laatste geval
gaat het erom, na te gaan welke de relatie is tussen
bepaalde structuren van AV en het optreden van
Buiter, o.c., blz. 342; zie de strekking van het betoog
van W. Albeda over: De loonpolitiek als probleem van
sociaal-economisch beleid, in zijn bundel
Sociaal-economisch
beleid en economische orde,
Rotterdam, 1971, blz. 41-61.
Buiter, o.c., blz. 342.
Het lijkt mij daarom niet toevallig dat het een buiten-lander is geweest die het standaardwerk over de arbeids-
verhoudingen in ons land heeft geschreven. Ik doel hier
uiteraard op: John P. Windmuller,
Arbeidsverhoudingen in
Nederland,
Utrecht/Antwerpen, 1970.
R. W. Boesjes-Hommes,
De geldige operationalisering
van begrippen,
Meppel, 1970, blz. 194.
S)
Alex Inkeles,
What is sociology ?,
Englewood Cliffs
(NJ), 1964, blz. 28. 9)
Arne Naess en Johan Galtung,
Införing i logikk og
metodelaere,
utgave 2, Oslo/Bergen, 1967, blz. 182.
ESB 11-10-1972
961
processen van conflict/samenwerking. In de ene struc-
tuur zullen intensiteit, frequentie en reikwijdte van con-
flict/samenwerking een ander beeld vertonen dan in de
andere structuur.
In de tweede plaats beperk ik het aantal sub-
systemen tot drie, te weten de overheid, de werkgevers-
(organisaties) en de werknemers(organisaties). Zij vor-
men de belangrijkste partijen in het systeem. Dit is
inderdaad een beperking, omdat er ook andere belan-
gengroeperingen kunnen worden aangewezen, die enige
invloed op het systeem uitoefenen. Te denken valt bijv.
aan al die groeperingen, waarvan de arbeidsverhouding
niet wordt geregeld door een collectieve arbeidsovereen-
komst. Niet voor niets heeft de minister van Sociale
Zaken kortgeleden gesprekken gevoerd met vertegen-
woordigers van de zgn. vrije beroepen, die hij opriep
tot matiging in hun inkomenseisen. In hetzelfde vlak
liggen de eisen van de vakbeweging – uitvoerig gefor-
muleerd in haar actieprogramma (1971) – t.a.v. de
besteding van (de groei van) het nationale inkomen
voor collectieve voorzieningen. Want ook hier worden
wensen naar voren gebracht die van belang zijn voor een
veel grotere groepering dan die welke onder de collec-
tieve contracten valt. Tenslotte worden als ,,omgevings-
factor” de internationale (grensoverschrijdende) rela-
ties steeds belangrijker. Zij zullen in toenemende mate
invloed uitoefenen op de Nederlandse verhoudingen
(bijv. multinationale ondernemingen, Europees onder-
nemingsrecht, EG, internationale samenwerking binnen
de vakbeweging e.d.). De drie partijen
samen één
systeem – houden dus ook rekening met wat men
de ,,omgeving” van het systeem zou kunnen noemen.
Hoe vaak gebeurt het niet dat zij – om beurten of
tegelijk – het Nederlandse volk aanspreken, zo in
de trant van: ,,Wij menen dat het Nederlandse volk
alle begrip zal kunnen opbrengen voor het door ons
ingenomen standpunt”. Met erkenning van het belang
dat die omgevingsfactor kan hebben, is het verantwoord
om het aantal partijen tot drie te beperken, omdat
genoemde omgeving (of delen daarvan) zich niet op
een zodanige wijze tot een georganiseerde macht heeft
ontwikkeld dat zij
in
het systeem kan of moet worden
opgenomen. Waar dat wel het geval is (bijv. multi-
nationale ondernemingen, EG e.d.), is het voorshands
onduidelijk hoe deze machten in het systeem te plaat-
sen zijn; voor een belangrijk deel liggen zij ook buiten
de beïnvloedingssfeer van het systeem.
In de derde plaats zijn de drie partijen elk zo
onmisbaar voor het functioneren van het systeem, dat
bij non-coöperatie van één van de partijen het systeem
(tijdelijk) ontregeld wordt. Daarmee wil niet gezegd zijn
dat alle partijen even veel macht bezitten, wel dat zij
elk machtig genoeg zijn om de andere partijen onder
forse druk te kunnen zetten. Dat is een belangrijk ver-
schil met de belangengroeperingen in de omgeving van
het ,,industrial relations”-systeem
(IRS). De
macht van
elk der partijen sluit uiteraard niet uit dat twee partijen
een coalitie vormen. Er kunnen situaties zijn, waarin
twee partijen elkaar vinden op een gemeenschappelijk
standpunt tegenover de overblijvende partij. Dit moet
uiteraard geïnterpreteerd worden als een (poging tot)
machtsvergroting, die door beide partijen profijtelijk
wordt geacht. Twee voorbeelden: werkgevers en over-
heid vormden in de herfst van 1970 een coalitie tegen
de vakbeweging in het kader van de doorvoering van
het Loonmatigingsbesluit door de regering De Jong.
Na de mislukking daarvan is tussen werkgevers en werk-
nemers een coalitie ontstaan op het punt van de primaire
verantwoordelijkheid voor de loonvorming (ni. bij het
georganiseerde bedrijfsleven), een standpunt dat overi-
gens snel door de regering is overgenomen.
In dit verband is een opmerking over de overheid als
partij op haar plaats. Herhaaldelijk wordt namelijk ge-
steld dat de overheid – waarmee voor alle duidelijkheid
bedoeld wordt: het politieke systeem in engere zin
(regering, parlement, politieke partijen) – geen partij is
tussen
de partijen, maar partij
boven
de partijen. Zonder
te willen ontkennen dat aan de overheid staatsrechtelijk
een ,,laatste oordeel” is voorbehouden, lijkt het mij
reëler haar als één van de partijen van het systeem op
te vatten. Het simpele feit dat de politiek in ons maat-
schappelijk bestel geen totale besturing van de samen-
leving kan realiseren – en derhalve maar één van de
maatschappelijke krachten is – pleit voor dit standpunt.
Wel zal een overheid, die ook andere belangen in het
oog wil houden, in de regel enige terughoudendheid
betrachten in het partij kiezen in een conflict tussen
werkgevers en werknemers. Zij vormen immers de harde
kern van het systeem.
Gegeven bovenstaande uitgangspunten, resteert de
vraag, welke nu de
criteria
(kenmerken) zijn met behulp
waarvan een typering kan worden gegeven van een be-
perkt aantal ,,pure” modellen. Het is goed om deze
modellen in enigermate zuivere vorm in beeld te krijgen,
opdat we bij confrontatie met de werkelijkheid kunnen
bepalen welk model (of: welke combinatie van welke
elementen uit de onderscheiden modellen) de meest
adequate beschrijving geeft van ons SAV en – niet te
vergeten – de ontwikkelingen daarin.
Binnen
het
systeem lijkt mij het onderzoek naar de volgende ken-
merken van beslissende betekenis:
de mate van overeenstemming (consensus) tussen de
partijen over de doelstellingen op langere termijn;
de mate van onafhankelijkheid (functionele autono-
mie) van de partijen.
Daaraan zou ik nog een tweetal kenmerken willen
toevoegen, die van een andere, lagere orde zijn, te weten:
de mate van samenwerking/conflict;
de aard van de con flictoplossende mechanismen.
De laatste twee kenmerken zijn van 1 en 2 afgeleide
kenmerken, die hier om twee redenen toch apart worden
genoemd. In de eerste plaats omdat zij de meer opera-
tionele (zichtbare), dynamische en procesmatige uit-
drukking zijn van de modellen. Beschrijving van de
modellen met behulp van ook deze kenmerken, geeft
een beeld van het model-in-werking. In de tweede plaats
fungeren zij – logisch – als indicatoren voor de struc-
turele determinanten, die door 1 en 2 worden vertegen-
woordigd. Dynamisch geïnterpreteerd kan men zeggen
dat zij een signaalfunctie vervullen, waardoor wij op
het spoor kunnen komen van zich voltrekkende wijzi-
gingen in het systeem.
Alvorens een drietal modellen te behandelen, zal
eerst nog enige nadere inhoud worden gegeven aan
bovengenoemde kenmerken en hun onderlinge relaties.
Ad 1.
Met betrekking tot de mate van overeen-
stemming (consensus) over de doelstellingen, wil ik drie
gevallen onderscheiden:
• volledige overeenstemming;
• partiële overeenstemming;
• geen overeenstemming.
De modellen – én hun naamgeving – worden vooral
962
door dit kenmerk bepaald. In het eerste geval spreek ik
van
harmoniemodel
(eerder door mij integratiemodel
genoemd)
10),
in het tweede van
coalitiemodel
en in het
derde van
conflictmodel.
Van essentieel belang is dat
het hier om doelstellingen gaat, die naar hun aard een
langere-termijnkarakter hebben (ter aanduiding: mini-
maal
5-10
jaar). Anders zouden de onderscheiden mo-
dellen hun specifieke betekenis verliezen, omdat – zoals
eerder is opgemerkt – in elk systeem van arbeids-
verhoudingen samenwerking én conflict voorkomen.
De mate van overeenstemming tussen partijen kan
worden gezien als het produkt van de door de ver-
schillende partijen nagestreefde, en veelal in ideële of
ideologische termen geformuleerde, doelstellingen én de
feitelijk aanwezige belangentegenstellingen. Tussen fei-
telijke (en/of gepercipieerde) belangentegenstellingen en
doelstellingen bestaat uiteraard een duidelijk verband.
Waar de belangentegenstellingen zich
duidelijk
manifes-
teren, zullen ook de doelstellingen van de partijen ver
uit elkaar liggen. Is dat niet het geval, dan zullen ook
de verschillen tussen de doelstellingen niet groot zijn.
Er kunnen echter situaties ontstaan – van kortere of
langere duur -, waarin:
belangentegenstellingen worden afgezwakt ten be-
hoeve van een naar elkaar toegroeien (convergen-
tie) van de doelstellingen;
belangentegenstellingen worden aangescherpt ten be-
hoeve van een uit elkaar groeien (divergentie) van
de doelstellingen;
convergentie van doelstellingen plaatsvindt ten be-
hoeve van een afzwakking van de belangentegen-
stellingen;
divergentie van doelstellingen plaatsvindt ten be-
hoeve van een aanscherping van de belangentegen-
stellingen.
SAV kunnen zich dus ergens tussen de uiteinden van
het continuum, dat loopt van harmonie- naar conflict-
model, bevinden of ,,op weg” zijn naar één van de drie
modellen.
Ad 2.
Een ander structureel kenmerk van de AV is
de mate waarin de partijen zich onafhankelijk opstel-
len. Alvin Gouldners begrippen interdependentie en
functionele autonomie – oorspronkelijk meer betrokken
op intra-organisationele vraagstukken – kunnen voor
verheldering van dit punt goede diensten bewijzen
11).
Het begrip interdependentie refereert niet in de eerste
plaats aan de minimale samenhang die, in dit geval,
in het IRS aanwezig moet zijn wil het kunnen functio-
neren; het moet vooral verstaan worden vanuit de be-
hoefte aan zeifhandhaving van de subsystemen (partijen).
Systemen moeten onderzocht en beschreven worden in
termen van de graad van interdependentie van de sub-
systemen. Bezit het systeem bijv. een hoge mate van
interdependentie, dan is de speelruimte voor de delen
om zelfstandig hun koers te bepalen gering. Die speel-
ruimte, die onafhankelijkheid, noemt Gouldner: func-
tionele autonomie (van de delen). Er bestaat dus een
negatieve relatie tussen de mate van interdependentie
en de mate van functionele autonomie.
Hoewel door overwachte gebeurtenissen de interde-
pendentie van het systeem kan toe- of afnemen, en de
interdependentie daarnaast van vele andere factoren
afhankelijk is (geschiedenis, cultuur, externe dreiging
e.d.), zijn het concreet toch vooral de partijen die de
mate van interdependentie bepalen. De noodzaak, mo-
gelijkheid en/of wil van partijen om zo onafhankelijk
mogelijk te opereren is afhankelijk van factoren als:
doelstellingen, belangentegenstellingen, kracht en struc-
tuur van hun organisatie, solidariteit e.d.
Het moge duidelijk zijn dat er een sterk verband
(negatieve correlatie) bestaat tussen de mate van over-
eenstemming over de doelstellingen en de mate van
functionele autonomie die de partijen voor zich op-
eisen. Het harmoniemodel kent een grote interdepen-
dentie bij een geringe onafhankelijkheid van de par-
tijen; bij het conflictmodel is het precies andersom,
terwijl het coalitieniodel ook op dit punt tussen beide
modellen gesitueerd moet worden.
De mate van overeenstemming over de doelstellingen
en de mate van onafhankelijkheid zijn de factoren die
op een beslissende wijze het karakter van een SAV
bepalen. Zij bepalen ook in hoofdzaak de inhoud van
de afgeleide kenmerken.
Ad 3.
Bij de mate van samenwerking/conflict –
algemener: de mate waarin partijen contacten onder
–
houden – kan men een onderscheid maken tussen
reikwijdte, intensiteit en frequentie daarvan. Met reik-
wijdte doel ik op het aantal aanrakingsvlakken tussen
de partijen.
Waar partijen het (grotendeels) eens zijn over een
aantal doelstellingen op lange termijn (harmoniemodel)
– het systeem kent dus een grote interdependentie -,
is de verwachting gewettigd dat:
er over een breed front contacten tussen de
partijen zullen bestaan. Deze contacten zullen in sterke
mate georganiseerd zijn, zo men wil: geïnstitutionali-
seerd. Er bestaan over allerlei problemen vaste gemeen-
schappelijke commissies of organen;
de intensiteit van de contacten groot zal zijn. De
intensiteit van de contacten vloeit niet alleen voort uit
de gemeenschappelijke doelstellingen, doch is voorts
nodig ter bevestiging van die gemeenschappelijkheid;
de frequentie van de contacten groot zal zijn,
zowel absoluut als relatief. Het systeem behoeft perma-
nent ,,onderhoud”; veelvuldig contact tussen de partijen
is daarvoor een adequaat middel.
Naarmate we van het harmonie- naar het conflict-
model verschuiven, nemen reikwijdte, intensiteit en
frequentie van de contacten af.
Ad 4.
Bij de verschillende modellen passen ook
specifieke conflictpatronen en conflictoplossende mecha-
nismen. Bij het harmoniemodel zullen conflicten door
middel van
overleg
tot een oplossing worden gebracht.
Dit model is erop gericht conflicten zoveel mogelijk te
vermijden, in te dammen, omdat door de grote ver-
strengeling van belangen, conflicten potentieel een
totaal karakter kunnen gaan aannemen
12).
Het hele
Al is het slechts een kwestie van naamgeving, geloof
ik – bij nader inzien – dat de term harmonie geschikter is dan integratie. Harmonie verwijst meer naar een stabiele
toestand met betrekking tot de doelstellingen, integratie
meer naar een proces. Daarnaast sluit een term als
harmoniemodel meer aan bij een reeds ingeburgerd spraak-
gebruik, al is dat laatste uiteraard geen enkele garantie
voor eenduidig gebruik. De criteria blijven het belangrijkst.
Voor een uitvoeriger behandeling van deze theorie
verwijs ik, kortheidshalve, graag naar: J. A. A. van Doorn,
Organisatie en Maatschappij,
Leiden,
1966,
blz.
239-250;
voortreffelijke beschouwingen ook bij J. J. J. van Dijck,
Organisatie in verandering,
Rotterdam,
1972,
blz.
202-232.
Van Dijck, o.c., blz.
204-209.
ESB 11-10-1972
963
systeem zou daardoor kunnen desintegreren.
In
het
coalitiemodel worden conflicten hoofdzakelijk opgelost
door
onderhandeling,
somtijds voorafgegaan door strijd
(met name staking). Het conflict heeft in dit model een
meer ,,lokaal” karakter, omdat partijen het over som-
mige zaken wel eens en over andere Vrij permanent
niet eens zijn. In het conflictmodel is
strijd
het belang-
rijkste middel; als er al onderhandeld wordt – in de
allerlaatste fase van het conflict – dan heeft het
resultaat van die onderhandelingen een wel zeer tijdelijk
karakter. De strijd kan op elk moment weer beginnen.
De positie van de ,,derde” partij – de overheid –
vertoont in de drie modellen grote verschillen. Omdat in
het harmoniemodel de partijen geen fundamentele me-
ningsverschillen hebben, zal voor de regeling van con-
flicten in de eerste plaats aan privaatrechtelijke oplos-
singen de voorkeur worden gegeven. Dit sluit overigens
niet uit dat deze langzamerhand, materieel en/of for-
meel, een publiekrechtelijk karakter kunnen krijgen. Van
belang is echter dat de overheid een aanzienlijke terug-
houdendheid zal betrachten om op eigen initiatief con-
flicten aan de rechter voor te leggen. Meestal – en ook
dat zal zelden voorkomen – zal het initiatief van één
van de conflicterende partijen – werkgevers of werk-
nemers – uitgaan. Richtsnoer voor alle partijen is
echter dit te vermijden, daar dergelijke acties de goede
verhoudingen ernstig zouden kunnen aantasten. In het
coalitiemodel zal het meer voorkomen dat bij een con-
flict het oordeel zal worden gevraagd van een ,,vierde”
partij. Dat kan zijn een door de partijen aanvaard
conflictoplossend mechanisme (instituut) in het parti-
culiere vlak: een bemiddelingsinstelling of – al meer
publiek – bijv. een hof voor arbeidsgeschillen. Van
coalitie- naar conflictmodel gaande, zal de behoefte aan
de kant van de overheid (het politieke systeem) toe-
nemen om arbeidsgeschillen via wetgeving – en dus
met inschakeling van de rechtér – te beslechten (vgl.
Engeland).
3.
Drie modellen in schema
Proberen we, samenvattend, de modellen in een sche-
ma onder te brengen, dan krijgen we het volgende
beeld:
MATE VAN
SIATE VAN
..”
MATE VAN
SAMEN.
CONSENSUS
OVER
.
ONAFHAN
IJ
KELKHEID
WERK9..
CONFLICT-
OPLOSSENO
DOEL-
VAN
MATE VAN
MECHANISME
STELLINGEN
PARTIJEN
,,,-
CONFLICT
OVERLEG/
HARMONIE-
GROOT
KLEIN
Onder.
MODEL
KLEIN
handeling
S)
COALITIE-
ONDER.
MODEL
PARTIEEL PARTIEEL PARTIEEL
HANDELING/
Itrud
0)
CONFLICr-
STRIJD/
MODEL
KLEIN
1
GROOT
onder.
handeling al
a) De kleine letters geven aan dat deze confllctoplossende
mechanismen op de tweede plaats komen.
In het harmoniemodel hebben de partijen er geen
behoefte aan het SAV als zodanig te veranderen. In het
coalitiemodel, waarin de partijen deels gemeenschap-
pelijke, deels tegenstrijdige belangen hebben, zijn de
partijen erop uit de
voorwaarden
waaronder het systeem
werkt te wijzigen. Afhankelijk van de machtsontwik-
kelingeri e.d. kan dit – over een langere tijd gezien
– betekenen dat het systeem van karakter verandert,
bijv. zich beweegt in de richting van één van de andere
modeÏlen. Bij het conflictmodel streven één of meer
partijen ernaar om het systeem als zodanig (inclusief het
maatschappelijke systeem) omver te werpen en het te
vervangen door een geheel ander systeem.
Tenslotte kan het dynamische element nog door de
volgende figuur worden voorgesteld.
toenemende onafhankelijkheid van partijen
afnemende consensus tussen partijen
toenemend conflict tussen partijen
HARMONIE-
COALITIE-
CONFLICT-
MODEL
MODEL
MODEL
afnemende onafhankelijkheid van partijen
toenemende consensus tussen partijen toenemende samenwerking tussen partijen
4. Discussie
Top constateert in zijn bijdrage dat ik door de introductie
van het coalitiemodel een verfijning heb aangebracht in de
zo langzamerhand wat modieuze discussie over het har-
monie- en conflictmodel in de arbeidsverhoudingen. Minder
uitgewerkt dan hierboven is gebeurd, heb ik destijds de
modellen uitdrukkelijk betrokken op de doelstellingen van
het sociaal-economische beleid. In wat ik toen het integratie-
model noemde (nu: harmoniemodel) waren de partijen het
over die doelstellingen in essentie eens. Het coalitiemodel
heb ik vooral geïnterpreteerd als een onderhandelingsmodel.
Ik noemde het ,,een mengeling van samenwerking en
conflict”
13).
In plaats van drie modellen stelt Top een viertal modellen
voor, die ontstaan door de onderscheidingen harmonie-
conflict en coöperatie-competitie met elkaar te combineren.
Zo ontstaat – ik citeer
14) –
een harmonie-coöperatie-veld met verder te noemen:
het
harmoniemode!;
een harmonie-competitie-veld met verder te noemen:
het
competitiemodel;
een conflict-coöperatie-veld met verder te noemen:
het
coalitiemodel;
een conflict-competitie-veld met verder te noemen:
het
conflictmodel.
Kenmerkend voor de relaties tussen de partijen is, volgens
Top, bij 1: samenspel, bij 2: tegenspel, bij 3: overspel en
bij 4: spelbreuk. In de illustratieve uitwerking heeft Top
een centrale betekenis toegekend aan het woord
vertrouwen,
dat in mijn analyse terecht geen rol speelt
15).
Het is mij
een raadsel waarom Top ongeveer zijn hele betoog opzet
vanuit het begrip vertrouwen, waar ik toch in mijn bijdrage
structurele factoren heb behandeld. Met een begrip als
vertrouwen, dat nauwelijks operationaliseerbaar is, kunnen
arbeidsverhoudingen, noch worden beschreven, noch worden
geanalyseerd.
Dat is waarschijnlijk ook de reden waarom de interes-
sante poging om een grotere differentiatie in de modellen
aan te brengen, niet is geslaagd. Wat ontbreekt zijn namelijk
de criteria op grond waarvan de modellen zich enigszins
duidelijk laten onderscheiden. Ik ben wel gevoelig voor het
argument om een term als integratie – integratieve pro-
cessen komen immers in elk sociaal systeem voor – te
vervangen door harmonie. Maar willen we verder komen
dan meningsverschillen over naamgeving, dan is het nood-
zakelijk scherper de onderscheidende criteria op tafel te leggen. Naamgeving is dan nog slechts een kwestie van
afspraak. Want kijken we naar de termen van Top, dan is
het niet duidelijk waar hij precies op doelt. Een term als
harmonie kan bijv. wijzen op een
streven
en een
toestand,
conflict op een St reven,
een
toestand
en een
proces,
terwijl
verschijnselen als coöperatie en competitie processen zijn
die ook in elk sociaal systeem voorkomen. Kijken we naar
de laatste twee processen, dan is slechts de vraag interessant
O.c., blz. 33.
O.c., blz. 717.
Het komt ook in de tekst nauwelijks voor. In de in-
leiding tot het eigenlijke artikel sprak ik van een vertrou-
wensbreuk (blz. 28).
964
in welke verhouding zij in een bepaald sociaal systeem
voorkomen. En daaraan is direct de vraag verbonden, door
welke factoren die verhoudingen worden bepaald. Omdat de vier modellen van Top niet zijn onderscheiden
op grond van duidelijke — en meer op de structuur van de
arbeidsverhoudingen betrekking hebbende – criteria, is zijn
uitwerking hoofdzakelijk gehouden in termen van (typen
van) onderhandelingen tussen partijen. Dit is maar één kant
van de zaak, die overigens in mijn eerste bijdrage wellicht
ook een wat te zwaar accent heeft gekregen. Zelfs als we
aannemen dat Top zijn begrippen harmonie en conflict
vooral betrokken wil zien op de doelstellingen, dan is de
verbijzondering die hij met behulp van termen als coöperatie
en competitie wil aanbrengen in zoverre weinig verhelde-
rend, dat zij beide in combinatie met conflict en harmonie
worden gebruikt. Zij missen daardoor hun onderscheidende karakter, omdat de competitie in Tops competitiemodel van
een heel andere aard (en frequentie) is dan de competitie
in zijn conflictmodel. Dat geldt al evenzeer voor coöperatie.
In het harmoniemodel overweegt uiteraard de coöperatie
(samenwerking), maar ontbreekt de competitie niet, al was
het alleen maar vanwege het simpele feit dat zolang er ge-
sproken kan worden van partijen, er eveneens sprake is van
het bestaan van belangenverschillen. Anders zouden er ook geen verschillende partijen behoeven te zijn. Daarom is het
nodig, zoals ik in mijn modellen heb geprobeerd, een relatie
te leggen tussen de structurele determinanten van het IRS
en de aard van het conflict (samenwerking). Tops bijdrage
ontleent voor mij haar betekenis aan het feit dat zij mij
heeft gedwongen daaraan meer aandacht te besteden.
Tenslotte houdt Top aan het eind van zijn betoog een
pleidooi voor een voortgaande ,,verpubliekrechtelijking”
van onze arbeidsverhoudingen. Naar analogie van het parle-
mentaire stelsel — dit is zijn competitiemodel – pleit hij
voor een systeem van arbeidsverhoudingen
waarin bedrijven (zelfbesturend) worden gerund door be-
drijfsleidingen en bedrijfs-, ,parlementen”, bedrijfstakken
(of andere, territoriaal dan wel functioneel gestructureerde,
configuraties op het middenniveau van het arbeidsbestel)
door bedrijfschap én bedrijfschaps-, ,parlementen”,’ en waar-
in landelijk –
op SER-niveau
— ook weer een be-
stuurlijk orgaan optreedt naast en tegenover een (contro-
lerend) vertegenwoordigend orgaan. In zon systeem kun-
nen vakverenigingen zich ontpoppenals organisaties die
kunnen worden vergeleken met de politieke
partijen
in
het
parlementaire stelsel; CAO’s worden wetten” “).
Top verwijst voor een uitwerking van dit systeem naar
eerdere publikaties van zijn hand. Die zijn niet onopgemerkt
aan mij voorbijgegaan, doch binnen het bestek van dit
artikel kan ik niet uitvoerig op zijn gedachten ingaan. Wel
veroorloof ik mij de opmerking — soortgelijke opvattingen
kan men namelijk in verschillende politieke filosofieën
terugvinden — dat een dergelijk systeem — om twee
uitersten te noemen — zowel kan leiden tot een ook door
Top negatief gewaardeerde PBO-structuur als tot de vorm
van zelfbestuur, waar Top aan denkt. Beslissend is namelijk
het moment waarop je het wilt invoeren. De PBO is mis-
lukt, omdat — hoe belangrijk in deze filosofie idealistische
elementen als decentralisatie, zelfbestuur e.d. ook zijn –
zij werd ingevoerd op een moment dat de sociaal-econo-
mische ontwikkeling in Nederland een nieuwe fase inging
(krachtige industrialisatie, verbreding internationaal-econo-mische ‘betrekkingen enz.). M.a.w., er werd iets vastgelegd
vanuit de idee dat de maatschappelijke orde nu wel in een
soort evenwichtssituatie was gekomen, die het zinvol maakte
daar een (semi-)staatsrechtelijke structuur ,,onder te schui-
ven”. Die structuur moest dan worden opgevuld door ons daar gemeenschappelijk – wederopbouwideologie! – voor in te zetten. In essentie getuigt de PBO-gedachte van een
statische maatschappijbeschouwing.
Al gaan de gedachten van Top in een – wat mij be-
treft — sympathiekere richting, toch bespeur ik ook in zijn
opvatting een statische ondertoon. Statisch dan in de zin, dat hij een systeem voorstelt, dat — nu ingevoerd — niet
veel meer zou opleveren dan intentieverklaringen, formele
structuren e.d., die geen effect hebben. Anders gesteld: Top
heeft verzuimd de voorwaarden aan te geven, waaronder
een dergelijk systeem gerealiseerd zou kunnen worden of
zou kunnen werken.
Vervolgens profeteert en wenst Top een voortgaande
,,verpubliekrechtelijkjng” van onze arbeidsverhoudingen.
Niet duidelijk is echter welk van zijn modellen de meest
adequate omschrijving geeft van buy. de eerste 15 jaren
na de oorlog. Die vraag is van belang omdat hij mijn
analyse van de arbeidsverhoudingen, die wijst in de richting
van
mijn
coalitiemodel, omschrijft als een ,,ordinaire re-
gressie”. Regressie ten opzichte waarvan? Moet het na-
oorlogse systeem dan ,,ergens” geplaatst worden op een punt
tussen
zijn
coalitiemodel en
zijn
competitiemodel? Zo ja,
dan wijst het evolutionaire perspectief van Top erop dat wij in de naoorlogse jaren op weg zijn geweest van zijn
coalitiemodel naar zijn competitiemodel. Dit nu lijkt mij
een moeilijk met de feitelijke ontwikkelingen en situatie
overeen te brengen conclusie. Of hebben onze arbeids-
verhoudingen zich juist ontwikkeld van zijn harmoniemodel
naar zijn competitiemodel, wat dan in zijn gedachtengang
een verdere ,,verpubliekrechtelijking” bepaald niet waar-
schijnlijker maakt? Of zou misschien niet juist de weg van
harmonie- naar coalitiemodel eerder tot ,,verpubliekrechte-lijking” leiden? In die ontwikkeling komt de totale samen-
leving – dit is dus meer dan alleen werkgevers en werk-
nemers — sterker ,,onder spanning” te staan, waardoor zij
geneigd is tot het nemen van meer totale maatregelen (wet-
geving) waar ook de arbeidsverhoudingen zich naar te
schikken hebben. De grote opdracht waarvoor een samen-
leving, die zich democratischer wil organiseren, juist staat,
is om te voorkomen dat in dergelijke situaties dictatoriale
oplossingen ontstaan. Men kan het ook zo stellen: in een
proces dat gaat in de richting van mijn coalitiemodel zijn de drie partijen in feite bezig de voorwaarden en normen
te bepalen waaronder de zich ontwikkelende nieuwe arbeids-
verhoudingen moeten worden gestructureerd. Dit zonder
meer te omschrijven, zoals Top doet, als ,,verprivaatrechte-
lijking” is een misvatting. Daarmee wordt een – ook in de
tijd gezien – klein onderdeel van het proces verabsoluteerd.
Wat zich bijv. de laatste jaren in Nederland heeft afgespeeld
— zoals het ontstaan van een grotere onafhankelijkheid van
de partijen, een geringere oriëntatie op wat
vroeger
voor
algemeen belang werd gehouden, e.d. – wordt dan gauw
uitgelegd als ,,verprivaatrechtelijking”. Maar Top zal het
met mij eens kunnen zijn dat, ondanks de harmonieuzc
arbeidsverhoudingen van de eerste 15 á 20 jaar na de
oorlog, toch moeilijk gesproken kan worden van een uit-
voerige publiekrechtelijke regeling van de arbeidsverhou-
dingen. De PBO is daarvoor een te zwakke aanwijzing;
formeel heel wat, materieel weinig indrukwekkend. Juist de grote bereidheid tot samenwerking maakte dat in hoofdzaak
volstaan kon worden met het BBA. De effectiviteit van het
systeem was niet in eerste instantie het gevolg van wet-
geving, maar van de bereidheid bij alle partijen zich aan
deze en andere regels te onderwerpen. Toen de arbeidsver-houdingen zich echter vrij belangrijk begonnen te wijzigen
— Vrije loonpolitiek e.d. — ontstond de naar strekking en
werkingsgebied bredere Loonwet (1970).
M. OP WEG NAAR HET COALITIEMODEL
1. De loonpolitiek als indicator
In mijn vorige artikel heb ik aan de loonpolitiek een
centrale plaats toebedeeld als veld waarop de overgang
van het harmonie- naar het coalitiemodel zich het eerst
en duidelijkst zou manifesteren. Daarnaast heb ik nogal
lang stil gestaan bij een belangrijke institutionele corn-
ponent van onze arbeidsverhoudingen, namelijk de SER.
Door sommigen (o.a. Van Esveld) is mij verweten dat
ik op grond van de loonpolitiek te vergaande conclusies
heb getrokken t.a.v. de veranderingen in het totale SAV.
Anderen (o.a. Buiter) vinden het daarentegen wel terecht
dat ik hoofdzakelijk aandacht heb besteed aan de loon-
politiek. In het geding is dus de vraag in hoeverre de
loonpolitiek als een soort ,,key indicator” kan worden
gebruikt.
Eerlijk gezegd hebben de bezwaren de loonpolitiek
als centrale indicator voor de wijzigingen in ons systeem
op te voeren mij nogal verbaasd. Natuurlijk, ik weet
ook wel dat andere onderdelen van het systeem in de
16)
O.c., blz. 718.
ESB 11-10-1972
965
beschouwingen moeten worden betrokken. Dat is ook
gebeurd. Maar men kan nu eenmaal niet alles behandelen
in een artikel, ook niet in dit. Het is bepaald nood-
zakelijk meer onderzoek te verrichten naar eventuele
wijzigingen in de rest van het systeem, wellicht met
mijn analyse als (hypothetisch) uitgangspunt. Mijn stel-
ling is voorlopig dat wijzigingen op het loonpolitieke
front zich ook zullen doorzetten in bijv. de andere
institutionele componenten van ons systeem.
De loonpolitiek heeft in mijn visie een signaalfunctie.
Men hoeft immers geen puur kapitalistische of anti-
kapitalistische stellingen te betrekken om te moeten
erkennen dat de relaties tussen werkgevers en werk-
nemers zich in hoge mate concentreren op de vraag
tegen welke prijs de factor arbeid moet worden ingezet.
Ook alle zgn. secundaire arbeidsvoorwaarden worden
in de onderhandelingen vertaald in geld, c.q. het per-
centage loonstijging. In looneisen weerspiegelen zich
ook spanningen die in de niet-materiële sfeer liggen.
Daarvan zijn stakingen, medezeggenschapsproblemen,
ziekteverzuim waarschijnlijk de meest duidelijke uitin-
gen.
Veranderingen in de opstelling van partijen tegenover
elkaar komen wel heel duidelijk naar voren bij de
onderhandelingen over de prijs van de factor arbeid.
Die veranderingen zijn onder meer het gevolg van
wijzigingen in de marktsituatie en het sociaal-politieke
klimaat. De invoering van de geleide gedifferentieerde
loonpolitiek
17)
in 1959 betrof niet zo maar een nieuw
techniekje in de prijsbepaling, maar weerspiegelde wij-
zigingen van meer structurele aard, zoals: de afsluiting
van de wederopbouwfase van ons land, het schaarser
worden van de factor arbeid, het einde van de rooms-
rode kabinetten, enz. enz. Na 1963 – de loonexplosie –
zien we de zgn. vrije loonpolitiek tot ontwikkeling ko-
men, waarbij de hechte samenwerking tussen de drie
partijen uit voorgaande jaren plaats maakt voor een wat
,,lossere” structuur. Aan het georganiseerde bedrijfs-
leven valt in de eerste plaats de verantwoordelijkheid
toe over de prijs van de factor arbeid te onderhandelen.
De overheid doet een stap terug en wordt oplettende
toeschouwer van dit nieuwe onderhandelingsproces. Er
treedt een begin van scheiding van verantwoordelijk-
heden op, zo kenmerkend voor een ontwikkeling in de
richting van het coalitiemodel.
In het recente verleden heeft die ontwikkeling zich
verder doorgezet. Deze ontwikkeling laat zich, alweer,
het best indiceren door bewegingen aan het loonfront.
Zonder in detail alle gebeurtenissen weer in herinnering
te roepen, kan in dit verband gerefereerd worden aan
de grote havenstaking (1970), met in haar voetspoor
de 400-gulden-golf, de bouwstaking (1971) en, vers in
het geheugen, de metaalstaking (1972). En, zoals we ons
maar al te goed herinneren, ging het in die gevallen
niet over de instelling van een extra koffiepauze, maar
om conflicten over de loonshoogte. Toegegeven, er zijn
andere, vaak dieper liggende, oorzaken voor die con-
flicten aan te geven
18),
maar deze drukten zich vooral
uit in eisen met betrekking tot de loon- en arbeids-
voorwaarden en – in dit verband nog belangrijker – in
de wijze waarop de partijen de strijd met elkaar aan-
bonden. En al deze loonconflicten hebben laten zien dat
werkgevers en werknemers zich harder tegenover elkaar
opstelden. De conflicten waren van een grote intensiteit,
er waren grote aantallen werknemers bij betrokken en
de oplossing van de conflicten kostte, naar Nederlandse
maatstaven, veel tijd. Daarmee werd mi. op overtuigen-
de wijze de lijn in de richting van het coalitiemodel
een stuk doorgetrokken. Het lijkt mij daarom bepaald
verantwoord loonpolitiek als een centrale indicator te
gebruiken. Maar er zijn meer indicatoren.
2. Andere indicatoren
a. Conflicten en con flictoplossing
Nemen we de hierboven genoemde recente conflicten
als uitgangspunt, dan zien we dat zij – vergeleken met
eerdere conflicten – een ander karakter hebben en dat
zij op een andere wijze worden opgelost. In de eerste
plaats – ik noemde dat al in ander verband – is er de
massaliteit en langdurigheid. In de tweede plaats valt het
op dat de vakbonden in toenemende mate het initiatief
tot harde acties nemen dan wel bepaalde acties die
,,wild” beginnen overnemen. Had de havenstaking (1970)
nog voornamelijk een ,,wilde” oorsprong – de vak-
bonden kregen pas later enige greep op de situatie -, bij
de bouwstaking zien we een ,,wild” begin, dat snel door
de vakbonden wordt gekanaliseerd. De metaalstaking
wordt bijna volledig onder regie van de Metaalindustrie-
bond van het NVV voorbereid en geleid. De tijd tussen
het uitbreken van ,,wilde” acties én het overnemen ervan
door de vakbonden neemt af. We zien ook dat de vak-
bondsactiviteiten zich meer aan de ,,basis” voltrekken;
de georganiseerden spelen hierin – meer dan vroeger –
een belangrijke rol (ENKA-bezetting Breda, september
jl.!). Vroeger – de periode 1945-1965 (harmoniemodel)
– was het zo dat verreweg de meeste stakingsacties –
om bij de speculairste vorm te blijven – ,,wild” be-
gonnen en ,,wild” bleven. De vakbeweging distantieer-
de zich uitdrukkelijk van deze acties; zij stelde alles
in het werk ze te breken. Nu is het zo dat de vakbe-
weging de staking als wapen in het onderhandelings-
proces heeft opgenomen.
Hieruit blijkt opnieuw dat werkgevers en werknemers
zich militanter tegenover elkaar zijn gaan opstellen. Ook
de werkgevers laten zich in dit opzicht niet onbetuigd.
Dit is al begonnen bij de steun aan de door de vak-
beweging verfoeide loonwet. Het blijkt verder onder
meer uit de harde opstelling op allerlei terreinen van
VNO-voorzitter Bakkenist, uit het stichten van fondsen
ter bescherming tegen verliezen als gevolg van stakingen
(FME – metaalindustrie), uit de kwestie-Pelger, uit de
gretigheid om een derde partij als de rechter in te
schakelen
19)
enz.
Het specifieke karakter dat onze AV kenmerkt, uit
zich in de volgende verschijnselen.
1. De voor Nederlandse verhoudingen betrekkelijk
grote frequentie van massale arbeidsconflicten met een
militante inslag (stakingen).
Niet alleen het zoeken naar
een nieuwe SAV, maar élk streven bepaalde gegroeide
verhoudingen te doorbreken, gaat gepaard met een
verheviging van de conflicten. Sociale conflicten zijn dan
mechanismen ,,for adjustment of norms adequate to
new conditions”
20)
Deze term gebruikt Albeda, o.c., blz. 47.
Zo vroeg de Industriebond NVV bij de CAO-onder-
handelingen in de metaal om erkenning en faciliteiten voor
het zgn. bedrijvenwerk.
Als eerste belangrijke aanwijzing in die sfeer kan het
Panhonlibco-arrest (1960) worden genoemd.
Lewis Coser,
The functions of social
conflict,
New
York, paperback edition, 1964, blz. 154.
966
De buitengewoon ongeregelde wijze waarop de
conflicten zich voltrekken.
Het beeld dat men van het
conflictfront krijgt is bijzonder chaotisch; de zaak is
slechts gedeeltelijk onder controle en in ieder geval voor
de (krantelezende) buitenstaander bijzonder ondoor-
zichtig
21).
Een belangrijker aanwijzing is de wijze waar-
op de conflicten worden opgelost. Kenmerkend daarvoor
is het ad hoc karakter van de conflictoplossing. Per
definitie hebben zich in een overgangsfase nog niet
bepaalde vormen van conflictoplossing uitgekristalliseerd.
Het recente verleden geeft daarvan weer een aantal
fraaie voorbeelden.
Was het bij de havenstaking en de 400-gulden-golf
nog zo dat de werkgevers – met of zonder loonmaat-
regel – uiteindelijk zwichtten voor de druk van de
werknemers, bij de bouw- en metaalstaking verloopt de
conflictoplossing op een geheel eigen wijze. In deze
laatste gevallen – bij de metaal nog sterker dan bij de
bouw – staan de twee partijen lijnrecht tegenover el-
kaar. Zij zijn niet bereid om aan elkaars eisen tegemoet
te komen; er ontstaat als het ware een soort pat-stelling.
Om uit de situatie te komen – het conflict kan niet
eeuwig duren – is een onafhankelijke, voor beide par-
tijen acceptabele, derde nodig die het conflictoplossende
mechanisme weer in werking stelt. De beide partijen
komen via die derde – de bemiddelaar (,,mediator”) –
weer ,,on speaking terms”.
We zien dus bij dit type conflicten de noodzaak van
een bemiddelingsinstantie ontstaan. Bij het bouwconflict
was het de oud-werkgeversvoorzitter Bosma die die taak
op zich nam. Bij het metaalconflict werd het al ingewik-
kelder. Ook daar de noodzaak van bemiddeling, waar-
voor het trio Albeda, Coppes en Wijkstra bereid werd
gevonden. Hun pogingen strandden in het zicht van de
haven, waarna de hulp van levensverzekering-ombuds-
man Mr. Erdbrink moest worden ingeroepen om de
bemiddeling tot een succes te brengen. Inmiddels was
ook al de rechter als derde instantie ingeschakeld; de
geschiedenis is bekend. Nog vers in het geheugen ligt
de bemiddelende rol van de ministers Boersma en
Langman bij de bedrijfsbezetting van ENKA-Breda.
Conclusie: er zijn nog geen, door werkgevers en werk-
nemers, erkende en derhalve geïnstitutionaliseerde con-
flictoplossende mechanismen ontwikkeld. De conflict-
oplossing heeft vooralsnog een ad hoc en tamelijk
chaotische vorm, kenmerkend voor de overgangssituatie.
Wel is zeker dat de bemiddelingsfunctie in betekenis
toeneemt
22)
Te verwachten valt dat deze zich – hoe
dichter wij bij het coalitiemodel komen – verder ial
ontwikkelen en verzelfstandigen.
Het feit dat harde onderhandelingen meer en meer
de plaats innemen van het gemeen overleg wijst ook in
de richting van het coalitiemodel.
Duidelijk is dat de
partijen de middelen waarmee de onderhandelingen wor-
den gevoerd hebben uitgebreid. Het duidelijkst is weer,
aan vakbondszijde, het stakingswapen en de bezetting(!),
en, aan werkgeverszijde, de fondsvorming én de po-
gingen van de centrale werkgeversorganisaties hun leden
wat meer onder controle te krijgen. Daarnaast wordt
door beide partijen een gretig gebruik gemaakt van de
communicatiemedia (tv-optreden, perscommuniqués e.d.).
Dat het stakingswapen, voor Nederlandse verhoudingen,
vrij veel wordt gebruikt, hangt in mijn visie samen met
het feit dat in de overgangsjaren hardere middelen nood-
zakelijk zijn om tot nieuwe verhoudingen te komen. In
een min of meer gestabiliseerde situatie â la het coalitie-
model zijn stakingen (evenzeer de uitsluiting) als nor-
maal onderdeel in het onderhandelingsproces opgeno-
men. Het feit dat partijen er dan rekening mee houden,
garandeert aan beide zijden een spaarzaam en strategisch
gebruik van het ,,laatste middel”.
b. Centralisatie/decen tralisatie
De Jong heeft er in zijn reactie op gewezen dat ik
aan de decentralisatietendens die ik in mijn eerste artikel
als een belangrijke verandering in onze arbeidsverhou-
dingen heb aangewezen een veel te grote betekenis hecht.
Hij is van mening dat ons systeem zich de laatste jaren
,,niet alleen in een proces van decentralisatie bevindt,
maar ook in een proces van hernieuwde centralisatie,
dat m.a.w. de loonmaatregel geen incidentele ,,faux pas”
van de regering was, maar volledig in deze lijn paste”
23).
Wel meent hij – in tegenstelling tot bijv. Van Esveld
– dat ,,het gehele systeem duidelijk een ander karakter
heeft gekregen dan in het verleden het geval was”
24).
Dat betekent in zijn visie ook dat de instituties moeten
worden aangepast.
Jammer genoeg geeft De Jong niet aan wat, in grote
lijnen, het nieuwe karakter van het systeem is en welke
aanpassingen welke instituties zouden moeten ondergaan.
Met de constatering dat centralisatie en decentralisatie
naast elkaar voorkomen – wie zou dat trouwens willen
ontkennen? – komen we niet zo heel veel verder.
Mijn probleemstelling was (en is) immers of, over een
langere periode gezien, ons SAV kwalitatief veranderd
is. Mijn antwoord is ja, en daarvoor draag ik onder meer
de decentralisatiendens als bewijsmateriaal aan. Het
helpt ons weinig vooruit, zoals De Jong doet, om dan te
wijzen op de hernieuwde centralisatie wanneer niet
tegelijkertijd een karakterisering van het gehele systeem
wordt gegeven, wel of niet in termen van mijn probleem-
stelling.
De reden waarom ik nogal wat aandacht heb gegeven
aan de decentralisatie is even simpel als voor de hand
liggend, namelijk dat decentralisatie het
nieuwe
element
is in onze AV. Centralisatie kenden we al, en is dus
geen nieuw gegeven. Aan de decentralisatietendens die
De Jong – met voorbeelden gestaafd – ook ziet, hecht
hij kennelijk veel minder betekenis dan ik. Door uit het
recente verleden voorbeelden van decentralisatie en
centralisatie aan te dragen, verwart De Jong naar mijn
inzicht processen met structuren. Natuurlijk, in elk
systeem van arbeidsverhoudingen zijn centrale en de-
centrale processen te onderscheiden. De enige relevan-
te vraag lijkt mij echter te zijn hoe de verhouding
tussen beide is, want dat zegt namelijk iets over de
structuur van het geheel. In de ene structuur, in het
ene model komen naar verhouding meer centrale pro-
Zie voor een pleidooi voor meer openheid in het
sociaal-economische veld het interessante artikel van H. F.
Heijmans, Sociale politiek en openbaarheid,
ESB, 21
juni
1972,
blz. 600-603.
De noodzaak van institutionalisering zal zich steeds
sterker doen gevoelen, niet alleen omdat ad hoc oplossingen
vaak een onbevredigend karakter hebben, maar ook omdat
het aantal personen dat in aanmerking komt voor een
bemiddelingsrol gauw is ,,opgebruikt”. Het niet-institutionele
karakter van de conflictoplossing betekent namelijk dat
bemiddelaars het al gauw verkeerd doen. Het trio Albeda,
Coppes en Wijkstra zie ik niet zo gauw meer optreden bij
een metaalconflict.
O.c., blz.
1098.
O.c., blz.
1099.
ESB 11-10-1972
967
cessen voor dan in de andere structuur, het andere
model (vgl. het harmoniemodel met het conflictmodel).
De conclusie van De Jong dat we in ,,een nieuwe cen-
trale fase” zijn beland, wordt zelfs niet geschraagd door
zijn eigen voorbeelden. Want wat moet nu structureel als
decentralisatietendens worden gezien?
In de eerste plaats het feit – vele van De Jongs
centralisatievoorbeelden illustreren dat (onbedoeld, naar
ik aanneem) – dat in het systeem, d.w.z. het patroon
van relaties tussen
de partijen, de partijen zich
als par-
tijen
duidelijker zijn gaan profileren. Zij stellen zich
onafhankelijker op; ruimtelijk voorgesteld zou men kun-
nen zeggen dat de lijnen tussen de partijen langer zijn
geworden. Hierover bestaat zo langzamerhand een corn-
munis opinio, zij het niet over de waardering van die
tendens. Wanneer dus door De Jong in verschillende
van zijn voorbeelden wordt gewezen op het gezamenlijk
optreden van de vakcentrales, heeft dat niets te maken
met centralisatie in bovengenoemde zin. Daarmee wordt
alleen maar bewezen dat één van de partijen in het
systeem zich duidelijk wil manifesteren. Hetzelfde geldt
voor recente uitlatingen van regering en werkgevers. Dit
alles betekent dat de grotere distantie die de partijen
t.o.v. elkaar betrachten, de besluitvorming
in
het systeem
moeizamer en langzamer doet verlopen (vgl. in dit
opzicht de geleide en vrije loonpolitiek). Een typisch
kenmerk derhalve van een ontwikkeling in de richting
van decentralisatie.
Een andere vorm van decentralisatie, die niet met
de vorige vorm moet worden verward, maar daar wel
mee samenhangt, is de decentralisatie die zich niet tus-
sen, maar
binnen
de partijen voltrekt. Bij twee van de
drie partijen – nl. werknemers en overheid – is die
decentralisatie duidelijk aanwijsbaar; bij de werkgevers
zou ik eerder willen spreken van een ontwikkeling naar
centralisatie. Het is op deze plaats niet nodig, omstandig
de lotgevallen van de decentralisatie in de vakbeweging
te herhalen. De Jong geeft daarvan een aantal goede
voorbeelden: bedrijvenwerk, steun aan acties aan de
basis, groei van het aantal CAO’s, ontstaan van CAO’s
met ,,invul”-onderhandelingen (metaal) enz. Wij zouden
er nog aan kunnen toevoegen de gebeurtenissen rond
de bouw- en metaalstaking en debezetting van ENKA-
Breda. Duidelijk is dat de grote bonden – in tegen-
stelling tot vroeger – een grotere vrijheid van han-
delen opeisen. De centrales onthouden zich zoveel mo-
gelijk van publieke uitspraken over de conflicten. Zij
stellen zich terughoudend op.
De bonden zelf houden in hun besluitvorming in
steeds sterkere mate rekening met de opvattingen van
de leden. De laatste worden in het onderhandelings-
proces betrokken: met bepaalde voorstellen gaat men
eerst terug naar de leden (vgl. metaal) alvorens met
werkgevers verder te onderhandelen. De besluitvorming
krijgt – op de verschillende niveaus – een meer gede-
centraliseerd karakter. Er is niets dat erop wijst dat deze
tendens, die nog maar pas – en dan nog maar bij
enkele bonden – is ingezet, zal afzwakken.
In het gedrag van de overheid zien we dezelfde
tendens. In de jaren zestig delegeert de overheid, zo niet
formeel dan toch materieel, haar bevoegdheid in te grij-
pen steeds meer naar het georganiseerde bedrijfsleven.
Dat bedrijfsleven draagt, zoals dat heet, de primaire ver-
antwoordelijkheid voor de afsluiting van collectieve con-
tracten en daarmee voor het loon- en prijsbeleid. De
vrije loonpolitiek wordt in de loop van de tijd steeds
vrijer. De nog zo prille Loonwet – te zien als een
poging de eigen verantwoordelijkheid van de overheid
te definiëren – wordt buiten werking gesteld. Als we
voor de overheid in dit geval invullen: de regering, zou
men hier van een ,,oneigenlijke” delegatie van verant-
woordelijkheid kunnen spreken, omdat zij wordt toe-
geschoven aan twee buiten het overheidssysteem liggende
partijen. Meer voor de hand zou hebben gelegen: dele-
gatie naar het parlement. Op dit punt kom ik nog uit-
voeriger terug in een aparte paragraaf.
Aan werkgeverszijde zien we een zekere centralisatie
optreden. De centrale organisaties proberen een greep
te krijgen op hun leden, opdat zij zich in het onderhan-
delingsproces gedisciplineerder tegenover de werkne-
mersvertegenwoordigers gedragen. Daarmee wil nog niet
gezegd zijn dat de werkgevers een naar structuur en
vorming sterk gecentraliseerde Organisatie hebben
25).
Maar de achterstand op de andere partijen was op dit
punt zo groot, dat enige centralisatie noodzakelijk is
om als gelijkwaardige partner te kunnen optreden.
Naar mijn opvatting moeten bovengenoemde ont-
wikkelingen binnen de partijen worden gezien als aan-
passingen aan de verschuivingen die zich in de IR
voltrekken
26).
Noodzakelijkerwijs gaan die aanpassin-
gen, omdat zij veel tijd vergen, met de nodige fricties,
zowel tussen als binnen de partijen, gepaard. De partijen
zijn, bewust of onbewust, als het ware bezig zich te
heroriënteren en te herstructureren als gevolg van de
nieuwe verhoudingen die aan het groeien zijn. Binnen
de partijen veronderstelt dit proces van heroriëntatie
een vooral zich bezighouden met de problemen van de
eigen Organisatie en de eigen doelstellingen. Aan de
relaties met de andere partijen wordt minder aandacht
besteed, waardoor een zekere desintegratie van het
systeem gaat optreden.
In de overgangsjaren waarin we ons bevinden, weet
geen van de partijen precies hoe ze zich moet opstellen.
Het nieuwe systeem is nog niet uitgekristalliseerd, en
het oude werkt op vele punten niet meer. Het is nogal
chaotisch. Oude en nieuwe vormen van overleg, onder-
handeling, strijd en tactiek lopen door elkaar heen.
Enkele voorbeelden: de regering neemt een loonmaat-
regel die voorspelbaar tot mislukken was gedoemd
26 a)
;
werknemers boycotten een deel van het overleg in de
SER; stakingen moeten door ad hoc bemiddeling worden
opgelost; werknemers en werkgevers komen in goed
overleg in de Stichting van de Arbeid tot overeenstem-
ming over de sociale verzekeringen (april 1972); de rege-
ring doet aarzelend pogingen om een
geïnstitutionali-
W. Bos,
Werkgeversorganisatie/ondernemingsorganisa-
lie,
Rotterdam, 1971, blz. 64-74.
Daarbij wil ik er nog op wijzen dat door het groten-
deels ontbreken van institutionele aanpassingen – men kan
ook zeggen: het grotendeels ontbreken van decentrale or-
ganen – de frequentie van centrale processen een over-
trokken beeld van de feitelijk gegroeide verhoudingen geeft.
Er is een ,,terugval” op centrale organen, omdat decentrale organen (nog) ontbreken; Albeda merkt in zijn artikel:
De
grote
transformatie,
terecht op dat het stelsel goed ge-
outilleerd is aan de top, ,,maar zeer zwak uitgerust aan de
basis”. Hij noemt deze situatie niet houdbaar (Albeda, o.c.,
blz. 36).
26a)
Dat is geen wijsheid achteraf. Ik heb hierop gewezen in mijn bijdrage: De grenzen van de goevernementele be-
heersing,
ESB,
7 oktober 1970, blz. 980-981. Zie voorts W. A. Arts, Loon- en prijspolitiek op de tocht,
ESB,
27
september 1972, blz. 908-911.
968
seerd
contact met het bedrijfsleven op te bouwen, wat
tot op dit moment niet is gelukt enz.
Samenvattend kan over de verhouding tussen decen-
tralisatie en centralisatie worden gesteld dat wanneer ons
SAV meer het karakter van een coalitiemodel gaat aan-
nemen, deze ontwikkeling als decentralisatie kan worden
aangemerkt. Daarmee is dus alleen gezegd dat een
systeem â la het coalitiemodel meer gedecentraliseerd
(minder gecentraliseerd) is dan een systeem á la het
harmoniemodel. H6e gecentraliseerd de besluitvorming
in het coalitiemodel verloopt, is – naast de mate van
overeenstemming over de doelstellingen én de concrete
omstandigheden (economische situatie e.d.) – afhan-
kelijk van de mate van centralisatie
binnen
de partijen.
Zijn deze sterk centralistisch van opzet, dan zal de
besluitvorming in het systeem sneller verlopen dan
wanneer zij een meer gedecentraliseerde structuur heb-
ben. Verder zijn er uiteraard nog vele andere combi-
naties – en daarmee even zovele combinaties van cen-
trale en decentrale
processen
in het systeem – denk-
baar. Het coalitiemodel staat dus niet zonder meer
gelijk met decentralisatie.
c. De veranderende rol van de overheid
Het is vooral De Lange geweest die op het punt van
de positie en taak van de overheid in het IRS (en ruimer:
de maatschappij) is ingegaan. V66r ik op zijn bezwaren
– wij zijn het overigens op veel punten met elkaar
eens – tegen mijn betoog inga, is het misschien goed
wanneer ik in het kort mijn standpunt toelicht.
In mijn opvatting is het de overheid (regering en
parlement), die de laatste verantwoordelijkheid draagt
voor de sociaal-economische politiek. Werknemers en
werkgevers vertegenwoordigen immers slechts een, zij
het belangrijk, deelbelang. Tot zover geen problemen.
Maar het postuleren van een ,,hogere” verantwoordelijk-
heid van de overheid, blijft een schone theoretische of
wenselijke zaak wanneer niet diezelfde overheid door
haar concrete politiek aangeeft wat zij als haar speci-
fieke verantwoordelijkheidsgebied definieert. Verant-
woordelijkheid zônder duidelijk aan te wijzen verant-
woordelijkheidsgebied kan moeilijk op die benaming
aanspraak maken. Het verantwoordelijkheidsgebied kan
bijv. voornamelijk worden gezocht
buiten
het veld van
de industriële verhoudingen. De overheid kan in dat
geval – bij een naar haar mening onverantwoord re-
sultaat van het Vrije overleg tussen werkgevers en
werknemers – wijzen op de onaanvaardbare gevolgen
van dit overleg voor grote groepen andere burgers.
Zij zal dan voor haar beleid steun kunnen verwachten
van die groeperingen. Deze constructie zou men kun-
nen aanduiden als
echte vrije loonpolitiek:
de eerste
verantwoordelijkheid ligt bij het bedrijfsleven, de over-
heid toetst het resultaat van de onderhandelingen tussen
beide partijen op hun verenigbaarheid met de verant-
woordelijkheid die zij op zich heeft genomen voor de
behartiging van de belangen van burgers die niet direct
bij het overleg zijn betrokken.
In het tegenovergestelde geval kiest de overheid haar
verantwoordelijkheidsgebied vooral
in
het veld van de
industriële verhoudingen, waarbij zij zeer stringent de
grenzen vaststelt waarbinnen het resultaat van het over-
leg tussen werknemers en werkgevers dient te liggen.
Dit zou men echte geleide loonpolitiek
kunnen noemen.
In dat geval is de onderhandelingsmarge van de partijen
z6 gering dat de kans groot is dat de partijen een
soortgelijk beleid van de overheid eisen t.a.v. andere
inkomensgroeperingen. Wanneer zo’n beleid uitblijft
kunnen de partijen zelf de inhoud van dat beleid op
tafel gaan leggen. Denkbaar – en wel voor de hand
liggend – is ook dat de overheid een politiek wil voeren,
waarbij zij haar verantwoordelijkheidsgebied zowel in
als buiten het veld van industriële verhoudingen zoekt.
Leidende gedachte is hier dat zij met de belangen van
alle burgers rekening heeft te houden. Zij kiest een punt
dus tussen vrije en geleide loonpolitiek in, noem het
georiënteerde loonpolitiek.
Als we met de bovenstaande omschrijving van geleide
loonpolitiek in de hand de naoorlogse loonpolitiek, die
met deze term werd benoemd, beoordelen, dan zijn
de volgende kanttekeningen te maken.
De loonpolitiek was geleid in zoverre zij tot
resultaat had dat de overheid in overleg met het bed rijfs-
leven tot algemeen geldende, geaccepteerde en uniforme
loonsverhogingen kwam (de zgn. algemene loonronden).
De loonpolitiek was vrij in zoverre de algemene
loonronden in de eerste plaats tot stand kwamen in het
vrije overleg tussen de partijen, waarvan de overheid
er één was, maar zonder dat de overheid gedwongen
was eenzijdig het resultaat van de onderhandelingen te
dicteren. Hierbij is het goed in herinnering te roepen
dat, voor de arbeidsverhoudingen, ,,vreemde” elemen ten,
zoals de noodzaak van wederopbouw, de integrerende
werking van de bezetting (o.a. tot uitdrukking komend
in de rooms-rode coalities), er veel toe hebben bijge-
dragen dat de partijen, vooral de vakbeweging, een zeer
coöperatieve en ingetogen houding aannamen in het
loonoverleg.
De loonpolitiek was geleid in zoverre de inkomens
van dat deel van de actieve beroepsbevolking dat niet
onder een CAO viel, niet het object waren van een
speciale, geleide matigingspolitiek. Wel kunnen allerlei
voorzieningen op het terrein van de sociale verzekerin-
gen (de noodwet-Drees) gezien worden als een bijdrage
tot een stabiel economisch en politiek klimaat. Maar
deze voorzieningen waren toch in hoofdzaak het resul-
taat van de geleide loonpolitiek en droegen maar in
beperkte mate het karakter van een loonpolitiek â la
het georiënteerde type.
De loonpolitiek was geleid in zoverre de onder-
handelende partijen – vooral overheid en werknemers
– door hun centralistische structuur snel tot beslissingen
konden komen.
Na deze nuancering van wat gewoonlijk dé geleide
loonpolitiek van na de oorlog wordt genoemd, dienen
wij ons opnieuw de vraag te stellen in hoeverre deze
politiek een bijdrage heeft geleverd tot de ontwikkeling
van een eigen verantwoordelijkheidsgebied van de over-
heid. Die vraag is van groot belang, omdat in de regel
wordt aangenomen dat de overheid in de nacorlogse
geleide loonpolitiek een grote verantwoordelijkheid
droeg. Dit nu lijkt mij één van de ficties die er rond
de loonpolitiek bestaan. Het tegendeel is namelijk eerder
het geval. Deze stelling vereist enige toelichting.
Het beheerste en centrale karakter van onze loonpo-
litiek – ik refereerde hier al aan onder punt 2 – was
niet het gevolg van een door één van de partijen, i.c. de
overheid, eenzijdig opleggen van de arbeidsvoorwaarden.
Nee, de partijen kwamen in goed, veelvuldig en ge-
institutionaliseerd overleg tot afspraken over het per-
centage loonstijging en andere arbeidsvoorwaarden. Dit
kon in een goede verstandhouding worden gerealiseerd,
omdat de partijen het over de grote problemen van
ESB 11-10-1972
969
het toenmalige sociaal-economische beleid in hoofd-
trekken eens waren. Dit beleid kon ook betrekkelijk
snel worden geëffectueerd, vanwege het feit dat op zijn
minst twee partijen – overheid en werknemers – intern
een centralistische structuur hadden, die uiteraard snelle
besluitvorming bevordert. Men erkende een gemeen-
schappelijke verantwoordelijkheid te hebben voor het
sociaal-economische beleid in ons land. Men zou het
ook zo kunnen formuleren: de verantwoordelijkheidsge-
bieden van de drie partijen vielen grotendeels samen.
Voor de overheid heeft dit betekend dat zij deelde in
een
gemeenschappelijke
verantwoordelijkheid. De andere
kant van de medaille was echter dat zij niet werd ge-
stimuleerd haar
eigen
verantwoordelijkheid en verant-
woordelijkheidsgebied te ontwikkelen. Het overleg liep
immers goed en de overeenkomsten werden door alle
partijen nageleefd. Ook de andere partijen hebben de ge-
volgen ondervonden van deze politiek. Zij hebben zich
echter zij het stellig niet volledig, sneller dan de overheid
aan nieuw ontstane situaties kunnen aanpassen, omdat
zij – als verdedigers van een deelbelang én door hun
Organisatie – dichter bij hun achterban staan. En de
geleide loonpolitiek – Buiter heeft er terecht op ge-
wezen
27)
– bood nog voldoende ruimte (tarieven, werk-
classificatie e.d.) om aan het al te strakke keurslijf van
de centrale richtlijnen te ontsnappen. Nochtans zijn ook
werkgevers en werknemers nog steeds ,,belast” door
het verleden. Zij zijn er nog niet helemaal in geslaagd
hun verantwoordelijkheidsgebied duidelijk af te palen.
De overheid is daar in het geheel nog niet in geslaagd.
Sinds het vrijer laten van de loonpolitiek heeft zij een
aantal formele bevoegdheden overgeheveld naar het ge-
organiseerde bedrijfsleven. Ik schrijf met opzet: formeel,
omdat die bevoegdheden als zodanig weinig betekenis
hadden. Zij waren namelijk effectief in een klimaat dat
gekenmerkt werd door eensgezindheid. Nu dat is ver-
dwenen, staat de overheid voor de taak haar eigen
verantwoordelijkheidsgebied te ontwikkelen. Daarvan is
tot op heden niet veel terecht gekomen. De Loonwet
kan men zien als een poging daartoe, een poging die
echter in een situatie waarin de overheid haar eigen
verantwoordelijkheid materieel nog geen gestalte. had
gegeven, tot mislukken was gedoemd. In een dergelijke
situatie mist élk centraal overheidsingrijpen in de loon-
politiek zijn doel. Want veel meer dan in de naoorlogse
geleide loonpolitiek is juist zo’n ingrijpen te karakte-
riseren als echte geleide loonpolitiek, in de betekenis
die ik daaraan heb gegeven. Er wordt iets gedicteerd
waaraan de andere partijen zich te houden hebben.
Tegen die achtergrond wordt het begrijpelijk dat de
andere partijen eisen gaan stellen aan het
totale
rege-
ringsbeleid. Bijvoorbeeld de eis dat de overheid niet-
CAO-inkomensgroepen op dezelfde straffe wijze zal be-
handelen (inkomenspolitiek). Zo lang dat niet is be-
reikt, valt niet te verwachten dat werkgevers (prijzen)
en, vooral, werknemers (lonen) bereid zullen zijn het
dictaat van de overheid op te volgen. De eisen van de
vakbeweging (actieprogramma 1971-1975, nota inzake
arbeidsvoorwaardenbeleid 1973) moeten daarom worden
gezien als een poging:
om de onderhandelingssituatie met de overheid
open te houden. Zonder meer centraal ingrijpen afwij-
zen, zonder een ,,tegenzet” te doen, zou verdere on-
derhandelingen compleet blokkeren;
om, bij ontstentenis van duidelijke aanzetten van
de overheid in die richting, mede het verantwoordelijk-
heidsgebied van de overheid aan te geven. Daarin passen
eisen, zowel van werknemers als werkgevers, t.a.v. col-
lectieve voorzieningen, overheidsuitgaven, belastingvoor
–
stellen e.d. Hierdoor komen de partijen uit het bedrijfs-
leven op een terrein dat de directe belangenbehartiging
van de leden overschrijdt, wat, alweer, in principe de
deur opent om over vraagstukken van
gemeenschappelijk
belang te gaan praten. Zo wordt, althans gedeeltelijk en
voorlopig, het politieke vacuüm waarin de overheid
functioneert opgevuld.
In dit licht wordt het begrijpelijk waarom de laatste
tijd zo veelvuldig de term ,,sociaal contract” wordt ge-
bruikt ter aanduiding van een overeenkomst tussen over-
heid en bedrijfsleven, die een ruimere inhoud kan
hebben dan alleen regelingen betreffende de arbeids-
voorwaarden. Het ,,sociaal contract” past overigens
typisch in een structuur die de trekken gaat aannemen
van het coalitiemodel. In hetzelfde licht moeten de
kortgeleden opgelaaide discussies worden gezien over
de verhouding tussen de vakbeweging (waarom ook niet
toegevoegd: de werkgevers?) en de politiek. De vakbe-
weging zou zich door het stellen van eisen aan de
regering met de politiek bemoeien. Van dit verwijt kan
in ieder geval worden gezegd dat het kortzichtig is,
zelfs als we de term politiek een wat enge interpretatie
meegeven. Of het georganiseerde bedrijfsleven wil of
niet, in een situatie waarin de overheid haar eigen
verantwoordelijkheidsgebied nog niet heeft afgepaald,
komt het per definitie op terreinen waar ook de over
–
heid een eigen verantwoordelijkheid heeft of zou kunnen
hebben. Theoretisch heeft de overheid dat op bijna alle
terreinen van het maatschappelijke leven.
Het is echter wel opvallend dat deze verwijten van
inmenging in de politiek ten tijde van de geleide loon-
politiek niet of nauwelijks werden gehoord. Als er ooit
sprake is geweest van een uitholling van de politieke
functie door het georganiseerde bedrijfsleven, mét in-
stemming van de overheid, is het toen geweest. Daaraan
zijn juist de moeilijkheden toe te schrijven die de over-
heid nu heeft met het verwerven van een eigen verant-
woordelijkheidsgebied waaraan zij gezag zou kunnen
ontlenen. De groei naar het coalitiemodel bevordert dit
proces van gezagsverwerving, dat – gezien vanuit het
standpunt van de overheid – het duidelijkst is ingezet
met het denken in termen van een ,,sociaal contract”.
Dat de overheid in dit stadium van de ontwikkeling een
zwakke onderhandelingspositie heeft, moge duidelijk zijn.
Men kan dit betreuren, maar het getuigt wel van weinig
inzicht in de maatschappelijke werkelijkheid door nu,
met een beroep op het hoogste gezag dat de overheid
zou moeten vertegenwoordigen, haar de inhoud van het
,,sociaal contract” te laten vaststellen. De overheid kan
slechts haar eigen verantwoordelijkheid nemen wanneer
zij een duidelijk eigen verantwoordelijkheidsgebied heeft
,,veroverd”
27 a)
Na deze uiteenzetting kan de dialoog met De Lange
27)
O.c., blz. 343.
27a)
Scholten merkt terecht op:
Zo is na de oorlog in Nederland het sociaal-economisch be-
leid gedeeltelijk gedepolitiseerd en zou het invoeren van een
straffe loon- en prijspolitiek een repolitiseren ervan betekenen.
In deze gevallen betekent depolitineren dat een deel van de
waardentoedeling niet meer namens de samenleving als geheel
geschietdt, zodat de gezagsdragers er geen bemoeienis meer
mee hebben”.
Een opmerking die ook relevant is voor III d in dit ar
–
tikel. Zie G. H. Scholten,
Politiek en Bestuur,
Alphen a/d
Rijn, 1972, blz. 12.
970
kort zijn. Ik ben het met De Lange eens dat de politiek
van volledige werkgelegenheid een integrerende kracht
is geweest in de naoorlogse arbeidsverhoudingen. Het
gaat mij echter te ver uit het streven naar volledige
werkgelegenheid zonder meer tot de noodzaak van een
centraal geleide loonpolitiek te besluiten. De loonpoli-
tiek in andere Westerse landen, die ook de volledige
werkgelegenheid nastreefden, is er om dat te bewijzen.
Wel kan men zeggen dat het streven naar volledige
werkgelegenheid, een zekere bemoeienis met om. de
loonpolitiek impliceert (Beveridge). Dat uit onderhande-
lingen over de loonsverhoging toch niet meer te halen
valt dan de produktiviteitsgroei toelaat, is niet onjuist,
maar wel onvolledig. Hierdoor wordt miskend dat in
onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden ook het
element van de verdeling van het nationale inkomen
kan worden ingebracht. De Lange wijst daar iets verder
in zijn betoog zelf op door een pleidooi te houden voor
,,meer verfijnde vormen van inkomenspolitiek gekoppeld
met een politiek van economische mededinging”
28).
Kennelijk zijn we daar, ruim 25 jaar na de oorlog, nog
niet in geslaagd, met of zonder geleide loonpolitiek.
Naar mijn opvatting – en op dit punt liggen tussen
ons de grootste verschillen – onderkent De Lange
onvoldoende dat de weg naar de vrije loonpolitiek is
ingeslagen onder invloed van maatschappelijke krachten
– marktbewegingen, welvaartsverhoging, internationali-
sering van de economische betrekkingen, democratisering
enz. -, die men niet uitsluitend kan interpreteren als
een regressie naar een liberale markteconomie, al zijn
ook deze tendenties onmiskenbaar aanwezig. Men dient
zich te realiseren dat de vrije loonpolitiek niet een nieuw
soort techniekje is, zij is opgelegd. Dit te constateren
en te erkennen valt velen moeilijk. Het gevolg is dat
weinigen zich het hoofd breken over de vraag hoe op
deze fase in onze arbeidsverhoudingen creatief kan wor-
den gereageerd, bijv. in termen van een nieuwe institu-
tionele vormgeving. Wanneer De Lange stelt dat de
Vrije loonpolitiek geen ,,perspectief biedt voor een werke-
lijke vernieuwing van onze maatschappij”
29),
dan heeft
hij te weinig oog voor de krachten in het arbeidsbestel
die – om het ruim te formuleren – werken in de rich-
ting van democratisering. Een richting die De Lange
ook uit wil, gezien de door hem bepleite ,,moderne
cultuurpolitiek, waarbij vorming en opvoeding tot ver-
antwoordelijkheid een essentieel onderdeel zijn”
30).
Het
zou wel eens kunnen zijn – deze interpretatie spreekt
mij het meest aan – dat de vrije loonpolitiek een
noodzakelijke tussenfase is op weg naar een arbeids-
bestel dat democratischer, humaner (of hoe men het ook
noemen wil) is dan wat wij gewend zijn. De discussies
over onze economische orde en over de economische
groei doen vermoeden dat velen zich beginnen af te
vragen of we op de ingeslagen weg moeten voortgaan.
Dit opnemen van de stand van zaken zou ik niet graag
– en naar ik aanneem ook De Lange niet – willen
aanmerken als een soort terugval naar liberalistische
tijden oude stijl.
Toch heb ik uit zijn betoog de indruk overgehouden
dat hij weinig oog heeft voor deze dynamiek, die zich
ook in ons arbeidsbestel manifesteert. Die indruk wordt
nog versterkt door:
1. het verwijt aan de critici van de centraal geleide
loonpolitiek dat zij onvoldoende onderscheid maken tus-
sen ,,het stelsel zelf en de wijze waarop het werd toe-
gepast”
31).
Z6 theoretisch gesteld kan ik me nog meer
stelsels voorstellen die ideaal werken. Maar dan zal De
Lange toch moeten aangeven onder welke voorwaarden
welk stelsel ,,ideaal” werkt. Het zijn juist veranderingen
in deze voorwaarden – ook in de naoorlogse geleide
loonpolitiek maar gedeeltelijk vervuld – die ons IRS
ingrijpend aan het beïnvloeden zijn.
2. het feit dat De Lange de zeer speciale omstandig-
heden die het naoorlogse systeem heel soepel deden
functioneren niet als speciaal onderkent. En die om-
standigheden waren heel speciaal, zo men wil: ,,abnor-
maal”. Ik noem, alweer, als
tijdelijk
gegeven de nood-
zaak van wederopbouw, en als
structurele
gegevens
onder meer: a. in het economische systeem, de laat op
gang gekomen industriële ontwikkeling, die pas na de
oorlog een meer modern karakter krijgt; b. in het poli-
tieke systeem, de invloed van wat ik maar kortheids-
halve noem: de verzuiling, die een grote macht concen-
treerde in handen van een heel beperkte elite
32).
d. Institutionele veranderingen
De analyse die ik in mijn vorige artikel ondernam
van de positie van de SER, is aanleiding geweest tot
enige beroering. Op de constatering dat ik in onze toe-
komstige AV geen plaats meer zag voor de SER is nogal
heftig gereageerd. Buiter heeft het over mijn weinig
overtuigende ,,uithaal naar de SER”
33).
Ter Heide vindt
mijn voorstel, de SER af te schaffen, getuigen ,,van een
te grote rechtlijnigheid”
34),
al is hij met Haveman en
mij van mening dat onze arbeidsverhoudingen zich be-
wegen naar het ,,veel zakelijker coalitie- of onderhan-
delingsmodel”
35).
Haveman echter acht het ,,niet on-
waarschijnlijk dat Peper terecht een veranderende rol
van de SER voorziet”
38),
terwijl anderen 6f geen aan-
dacht aan dit punt geven, 6f, zoals SER-voorzitter
De Pous, heel uitvoerig ingaan op de verdiensten van
de SER
37).
Weliswaar is de communis opinio niet vol-
ledig, maar mij is wel duidelijk geworden dat mijn
voorstellen op dit punt vooralsnog weinig enthousiasme
kunnen opwekken.
Nu zijn deze reacties op vele manieren te inter-
preteren. De gemakkelijkste is wel de constatering dat
er kennelijk een ,,heilig huisje” is geraakt. Op een ander
niveau getild, ligt de veronderstelling voor de hand
dat de SER toch beschouwd moet worden als een waar-
devol en levendig instituut, dat alleen al om die reden
recht van bestaan heeft. Een cynischer, doch daarom
per se geen onjuiste, veronderstelling zou kunnen zijn
dat de SER in het zich wijzigende SAV, waarop de
partijen institutioneel nog geen adequaat antwoord heb-
ben kunnen vinden, nog één van de weinige toevluchts-
28)
O.c., blz.
1016.
28)
O.c., blz.
1017.
O.c., blz. 1017.
O.c., blz. 1015.
Zie Arend Lijphart,
Verzuiling, paci/icatie en kentering
in de Nederlandse politiek,
Amsterdam, 1968.
0e., blz.
341.
H. ter Heide, Bepalen de sociologen het beeld of het
beleid van de vakbeweging?,
ESB, 23
februari
1972,
blz.
182.
O.c., blz.
182.
0e., blz.
440.
Zie zijn interessante rede bij de opening van het nieuwe
gebouw van de SER op
2
juli
1971 (24
blz.); in dit verband
moet ook nog genoemd worden de studie van Wazir Singh (India) over de SER, getiteld:
Policy
development,
Rotter-
dam,
1972.
Daarin worden suggesties gedaan voor verande-
ringen in taak en positie van de SER.
ESB 11-10-1972
971
oorden is waar de partijen elkaar op hoog niveau kunnen
ontmoeten. Maar laat ik niet doorgaan met het uiten van
veronderstellingen, doch nogmaals aangeven waarom de
SER, zeker in zijn huidige gedaante, geen adequaat
antwoord kan zijn op de veranderingen in de AV.
Ik zal
daarbij niet alle, eerder naar voren gebrachte, punten
herhalen.
Het uitgangspunt van mijn stelling dat de SER geen
veelbelovende toekomst tegemoet gaat is even simpel
als logisch. Als mijn analyse juist is dat onze AV zich
ingrijpend aan het wijzigen zijn – van harmonie- naar
coalitiemodel – dan zullen ook de instrumenten daaraan
moeten worden aangepast. De modellen zijn wel zo
verschillend en intern zo consistent – ik heb dat in het
theoretische gedeelte proberen aan te geven – dat bij
elk model slechts bepaalde instrumenten passen. Het
hoeft wel geen betoog dat de SER – en sommige andere
institutionele vormen – zijn ,,tehuis” heeft in het har-
moniemodel. In het coalitiemodel is derhalve voor déze
SER geen plaats. De zaak komt slechts anders te liggen
wanneer men van oordeel is dat onze AV na de oorlog
niet wezenlijk zijn veranderd. Dan is de SER nog even
actueel als hij was ten tijde van zijn ontstaan. Maar bij
de auteurs die aan de discussie over de AV hebben
bijgedragen is er – op Van Esveld na – niemand die
heeft bestreden dât zich wijzigingen van importantie
voltrekken. Sommigen, zoals Buiter, Top, Haveman en
Ter Heide, kunnen zich in grote trekken verenigen met
mijn analyse op dit punt. Als die wijzigingen zich dan
inderdaad voordoen, dan is men gehouden de vraag te
beantwoorden welke consequenties zij hebben voor de
institutionele vormgeving van het beleid. Buiter houdt
een uitvoerig pleidooi voor machtenscheiding zônder
echter uitvoerig de consequenties te onderzoeken voor de
SER, of de institutionele vormgeving in het algemeen.
In de visie van Top lijkt de SER een plaats te (moeten)
krijgen in de nieuwe publiekrechtelijke structuur die hij
voorstelt, terwijl Ter Heide mijn redenering te recht-
lijnig vindt
38).
Haveman daarentegen trekt, iets aarze-
lender dan ik, de consequentie uit zijn betoog door, op
zijn minst, een andere rol van de SER waarschijnlijk
te achten.
Dat er kennelijk zoveel tegenzin bestaat om mijn
analyse door te trekken naar ons belangrijkste sociaal-
economische advieslichaam heeft mij niet verbaasd. Ik
begrijp heel goed dat men geen instituten afschrijft al-
vorens duidelijk is wat daarvoor in de plaats zou moeten
komen. Het verschijnsel van de institutionele traagheid
(,,institutional lag”) is mij bekend
39),
ook uit eigen
onderzoek
40).
Wat mij wel heeft verbaasd is het feit
dat het – op verschillende punten – slechter functio-
neren van de SER niet in verband is gebracht met de
wijzigingen in de AV. Ik noemde in mijn vorige bijdrage
al het boycotten van het loonoverleg in de SER door
NVV en NKV n.a.v. de invoering van de Loonwet. De
SER eist echter dat de partijen ,,voor de volle honderd
procent participeren”
41).
Ik refereerde verder aan de
uitspraak van Kloos dat de SER er een dimensie heeft
bij gekregen, namelijk naast overleginstituut ook onder
–
handelingsinstituut. De SER is echter in opzet een over
–
leginstituut
42).
Verbazing ook, omdat andere organen
die tot het instrumentarium van ons arbeidsbestel beho-
ren, zich bepaald niet hebben kunnen onttrekken aan
de veranderingen. Kijken we bijv. naar het College van
Rijksbemiddelaars – een belangrijk instrument van de
geleide loonpolitiek -, dan zien we dat dit orgaan in
de jaren zestig steeds wisselende taken opgedragen heeft
gekregen, om in 1970 geheel van het toneel te verdwij-
nen.
Soortgelijke ,,goal displacements” zijn op te merken
bij de Stichting van de Arbeid. Het is in dit verband
interessant te zien dat de Stichting van de Arbeid de
laatste tijd een soort ,,face lift” heeft doorgemaakt, die
naar mijn inzicht samenhangt met de omstandigheid dat
het georganiseerde bedrijfsleven in dit instituut een kader
heeft dat de mogelijkheid schept eerst in ,,eigen kring”
tot een oplossing te komen alvorens in overleg te treden
met de derde partij: de regering. In een semi-staats-
rechtelijk orgaan als de SER is de vermenging van ver-
antwoordelijkheden, waarvan partijen zich in een periode
van vrije loonpolitiek zoveel mogelijk proberen te dis-
tantiëren, veel groter. Men kan moeilijk volhouden dat
de SER de laatste jaren – vergeleken met vroeger –
tot een besluitvorming heeft bijgedragen waar bijv.
parlement en regering veel aan hebben.
Naast het feit dat mijn analyse van de AV mij logi-
scherwijze tot de conclusie bracht dat de SER niet meer
past in de nieuwe verhoudingen, heb ik nog een ander
argument naar voren gebracht waaraan – curieus
genoeg – weinig aandacht is besteed. Ik doel hier op
de bezwaren die men vanuit parlementair-democratische
overwegingen tegen de SER kan inbrengen. Mijn be-
zwaar is, kort gezegd, dat het bestaan en functioneren
van de SER de parlementair-democratische verantwoor-
delijkheid voor het sociaal-economische beleid uitholt.
Ik zou dit bezwaar vooral ter overdenking willen aan-
bieden aan diegenen die op het ogenblik de laatste ver-
antwoordelijkheid van de regering voor het sociaal-
economische beleid benadrukken, maar die tegelijkertijd
de onmisbare positie van de SER onderstrepen. En dat
is het overgrote deel van de mensen die zich, theoretisch
en/of praktisch, met het sociaal-economische beleid
bezighouden.
De semi-staatsrechtelijke positie die aan de SER is
gegeven, verplicht de overheid (regering, parlement) om
over alle belangrijke sociaal-economische vraagstukken
eerst het advies in te winnen van dit orgaan. Het gevolg
hiervan is geweest dat de SER over bijna alle belang-
rijke maatschappelijke vraagstukken – wat kan tenslotte
niet als sociaal-economisch worden aangèmerkt? – als
een soort v66r-parlement heeft gefunctioneerd.
In
de
SER werden eerst de vraagstukken bestudeerd en be-
sproken om vervolgens het resultaat in de vorm van een
advies aan regering en parlement aan te bieden. In de
Daarbij merkt hij op ,,dat in veel meer op conflicten
ingestelde landen als Frankrijk en Italië overeenkomstige
instituten bestaan”. Dit zou mij ,,tot de gedachte moeten
brengen dat de SER, ook onder gewijzigde omstandigheden,
een nuttige functie kan vervullen” (o.c., blz.
182).
Mijn
– korte – reactie hierop is dat a. deze instituten in de
andere genoemde landen een andere (staatsrechtelijke)
positie en functie hebben; b. als de SER onder gewijzigde
omstandigheden een nuttige functie kan vervullen, het
dienstig is om na te gaan welke wijzigingen dit impliceert
voor de plaats en functie van de SER.
Een interessante studie hierover van A. C. Zijderveld,
Institufionalisering,
Hilversum/Antwerpen,
1966.
Zie mijn
Vorming van welzijnsbeleid,
Meppel,
1972.
O.c., blz.
32.
Niet voor niets wordt in de
Proeve van een nieuwe
grondwet
gesteld dat de SER-adviezen in het bijzonder van
belang zijn wanneer zij eenstemmig tot stand zijn gekomen.
Dan kunnen regering en parlement moeilijk van deze
adviezen afwijken. De laatste jaren is de praktijk op dit
punt – niet zonder reden – wel anders geweest. Zie Heij-
mans, o.c., blz.
601.
972
regel werden dergelijke adviezen, af en toe met kleine
wijzigingen, door regering en parlement overgenomen.
Deze procedure werd nauwelijks als een bezwaar ge-
voeld in een periode dat de drie partijen het over de
grote lijnen van het sociaal-economische beleid eens
waren. Maar het gevolg is wel geweest dat vooral het
parlement zich nooit diepgaand en regelmatig met so-
ciaal-economische vraagstukken heeft beziggehouden.
Niet zelden ook hebben regeringen een confrontatie
met het parlement vermeden door zgn. ,,moeilijke”
vraagstukken om te zetten in een adviesaanvrage aan de
SER, waardoor deze vraagstukken weer voor lange tijd
uit het gezichtsveld van het parlement verdwenen. Het
parlementair-politieke proces staat (bijna) geheel stil
wanneer een bepaalde zaak in behandeling is bij de SER.
Wanneer eenmaal de SER-adviezen klaar zijn, heeft het
parlement onvoldoende tijd en deskundigheid beschik-
baar om serieus op de materie in te gaan. Het parlement
heeft op sociaal-economisch terrein dus nooit veel gezag
verworven, omdat het zichzelf al bij voorbaat buiten
spel had gezet.
Het is daarbij goed zich te realiseren dat de SER
zich op terreinen heeft bewogen (en beweegt), die wel
heel ver afstaan van wat redelijkerwijs tot het terrein
van de AV kan worden gerekend. Of, inhoudelijk ge-
steld: de SER heeft de beleidsvoorbereiding aan zich
getrokken op gebieden die in eerste instantie tot de
competentie behoren van het parlement, en pas in
tweede instantie vooral consequenties hebben voor werk-
gevers en werknemers. Daarmee heeft de SER – let wel
met toestemming van regering en parlement – een groot
aantal oneigenlijke functies vervuld. Kritiek op de SER
is dus in wezen kritiek op de praktijk van het parlemen-
tair-politieke systeem in ons land, dat verantwoordelijk-
heden situeert op plekken waar zij niet thuishoren. Mijn
kritiek is ingegeven door de overtuiging dat de parle-
mentair-democratische instellingen in ons land versterkt
dienen te worden. Een belangrijke mogelijkheid daartoe
is, functies die materieel zijn afgestoten naar andere
instellingen weer binnen hun competentiegebied te halen.
Een voorbeeld daarvan is de SER.
Allerlei belangrijke zaken laten wij voorbereiden door
de SER. Kortgeleden is daar bijv. weer overeenstemming
bereikt over veranderingen in allerlei sociale verzekerin-
gen (AOW, AWW, VAO), die toch naar hun werkings-
gebied een bredere strekking hebben dan alleen het
belang van werkgevers en werknemers. En zo zijn er
tientallen voorbeelden te geven van maatregelen die in
de SER zijn, maar door het parlement hadden moeten
worden voorbereid. Een laatste voorbeeld: nog onlangs.
werden er door een kamerlid vragen gesteld aan de
minister-president die het verzoek inhielden of de minis-
ter-president zo vriendelijk wilde zijn ook de kamer
voortijdig de gegevens over de beleidsvoornemens in de
Miljoenennota 1973
te verstrekken die de regering wel
had toebedacht aan de deskundigen uit de SER!
De gevolgen van deze structuur laten zich de laatste
jaren maar al te duidelijk voelen. Het gezag van par
–
lement en regering op het terrein van het sociaal-econo-
mische beleid, waaronder de loonpolitiek, is minimaal.
Om de eenvoudige reden dat deze instellingen dit beleid
(en de beleidsvoorbereiding) grotendeels uit handen
hebben gegeven. Wie materieel geen verantwoordelijk-
heidsgebied heeft, houdt slechts een formele, holle ver
–
antwoordelijkheid over! Wie aan de ene kant de Vrije
loonpolitiek accepteert (beter: moet accepteren), maar
aan de andere kant aan het georganiseerde bedrijfsleven
de beleidsvoorbereiding in handen geeft op terreinen
die het verantwoordelijkheidsgebied van datzelfde be-
drijfsleven ver overschrijden, moet niet verbaasd op-
kijken wanneer werkgevers en werknemers die te brede
verantwoordelijkheid dan ook daadwerkelijk nemen.
Dan helpt het niet wanneer men zegt dat he.t bedrijfs-
leven zich met de politiek bemoeit, c.q. in feite de
politieke koers uitzet. Het kan niet anders. Met zo’n
overheid kun je alleen maar over een ,,sociaal con-
tract”, dat in principe alle onderdelen van het regerings-
beleid kan omvatten, onderhandelen.
Ik hoop nu enigszins duidelijk te hebben gemaakt
waarom de SER niet alleen steeds minder past in onze
arbeidsverhoudingen, maar ook – gegeven de noodzaak
om tot versterking van de parlementaire instellingen te
komen – ongewenst is. De weg naar het coalitiemodel
is een weg waarop regering en parlement hun eigen
verantwoordelijkheidsgebied moeten gaan bepalen.
Noodzakelijk daarvoor is dat zij een groot deel van de
terreinen die nu zijn toegeschoven aan een instelling
als de SER naar zich toetrekken. Dit wil natuurlijk niet
zeggen dat een verstandige overheid niet zal streven naar
een goede verhouding met het bedrijfsleven. Adviezen
uit die hoek zullen uiteraard zwaar wegen bij het uit-
stippelen van het overheidsbeleid. In die situatie zullen
de adviezen vooral betrekking hebben op die zaken
die het bedrijfsleven direct regarderen.
Ter afsluiting over de SER nog het volgende. Een
argument ten gunste van de SER, dat men veel kan
horen, is dat de Raad dikwijls zulke uitstekende (beleids
voorbereidende) rapporten maakt. Dat laatste kan ik, in
grote lijnen, beamen. Het argument is alleen volstrekt
irrelevant voor het vraagstuk dat aan de orde is. Dat
de Raad vaak zulke uitstekende rapporten oplevert, is
in niet geringe mate de verdienste van het goede amb-
telijke apparaat dat ter beschikking staat, het is derhalve
een
administratieve
verdienste. De instelling die naar
mijn inzicht de meeste van die rapporten, vooral als
het beleidsrapporten zijn, zou moeten maken, is het
parlement. Een eenvoudige praktische suggestie mijner-
zijds is het overhevelen van het SER-apparaat naar het
parlementsgebouw. Men zou er bij de planning van een
nieuw parlementsgebouw rekening mee kunnen houden!
3. Conclusie
Uitvoeriger dan ik in mijn eerste bijdrage heb gedaan,
ben ik nu ingegaan op een aantal veranderingen/proces-
sen in andere onderdelen van het IRS dan de loon-
politiek. Mét de gebeurtenissen die zich de laatste ander-
halfjaar in het arbeidspolitieke veld hebben voltrokken,
bestaat er naar mijn opvatting geen aanleiding om mijn
stelling, dat onze arbeidsverhoudingen zich bewegen in
de richting van het coalitiemodel, te herzien. Het is
eerder zo dat de ontwikkelingen van de laatste tijd het
coalitiemodel dichterbij hebben gebracht. Daar moet
echter wel met nadruk aan worden toegevoegd dat we
ons nog steeds in de overgangsjaren bevinden. Zij zullen
nog wel enige tijd in beslag nemen. Het betrekkelijk
chaotische beeld van de AV dat zich aan ons opdringt,
onderstreept dit overgangskarakter. Instrumenten, pas-
send in het harmoniemodel, worden door elkaar gebruikt
met instrumenten die meer bij het coalitiemodel horen.
Het is duidelijk dat de partijen – de een meer, de ander
minder – de nieuwe situatie nog niet ten volle hebben
onderkend, reden waarom een aan de nieuwe verhou-
ESB 11-10-1972
973
dingen aangepast instrumentarium maar moeizaam tot
ontwikkeling komt. De lengte van de overgangsjaren
zal mede afhankelijk zijn van de bereidheid van de
partijen de nieuwe verhoudingen te erkennen en een
daaraan aangepast pakket van instrumenten te ontwik-
kelen. Zelfs in het geval dat dat snel gebeurt, vereisen
de aanpassingen op de verschillende niveaus zo veel tijd
(en strijd!) dat veilig kan worden aangenomen dat onze
arbeidsverhoudingen de komende jaren het beeld van
een tamelijk ontregeld mechanisme zullen opleveren.
Over de instrumenten die bij het coalitiemodel passen
zal hieronder een aantal opmerkingen worden gemaakt.
IV. INSTRUMENTEN VAN HET COALITIEMODEL
1. Inleiding
,,Een van de vervelendste kwalen van ons arbeids-
bestel na de oorlog is de verwarrende, vertroebelende
vervlechting van belangen en posities van de betrokke-
nen”
43),
merkt Buiter terecht op. Zijn betoog is een
pleidooi voor een duidelijke scheiding van verantwoor
–
delijkheden, ,,in termen van institutionele scheiding van
taken (waaronder scheiding van onderhandelen en ad-
viseren, besturen en belangenbehartiging), van eigen
specifieke inbreng van partijen en van bewaking van de
randvoorwaarden voor eigen functioneren”
44).
Dit be-
vordert – mét goed bewerktuigde instrumenten als een
recht van enquête, individueel klachtrecht, economische
doorlichting e.d. – de controleerbaarheid van tot nu
toe ondoorzichtige processen en posities. Buiter consta-
teert, alweer terecht, dat bijv. een instelling als de on-
dernerningsraad op teveel, onderling strijdende, prin-
cipes berust, nog kortgeleden door de wetgeving ver-
sterkt. ,,De vakbeweging zou er goed aan doen, nu
eindelijk eens te kiezen tussen de ondernemingsraad en
het bedrijvenwerk als centraal-strategisch knooppunt
voor de belangenbehartiging”
45).
Ik meen dat Buiter
gelijk heeft wanneer hij stelt dat de partijen, vooral de
vakbeweging, deze richting – die door velen als een
,,stap terug” zal worden ervaren – op moeten koersen.
De instrumentering en institutionalisering van ons ar
–
beidsbestel draagt nog teveel de sporen van ,,onze late
en specifiek-familiale industriële ontwikkelIng”
46),
een
punt waarop ook Haveman duidelijk heeft gewezen. Het
terugtrekken op de eigen posities en het onderzoeken
van de eigen verantwoordelijkheid voor de AV zie ik als
een noodzakelijke tussenfase. Pas daarna – dus na-
dat de machtsverhoudingen zuiverder naar voren zijn
gekomen – is het weer mogelijk te denken aan een
vormgeving van het arbeidsbestel, die maatschappelijke
verworvenheden als bijv. de democratisering, institutio-
neel vastlegt. Wellicht denkt Buiter ook in die richting,
al heb ik uit zijn betoog de indruk overgehouden dat hij
de machtenscheiding die bij het coalitiemodel hoort, als
een eindpunt ziet. In ieder geval ben ik het met Buiter
eens dat onze arbeidsverhoudingen op vele punten
gedesinstitutionaliseerd
moeten worden, al is natuurlijk
,,de vastlegging van een aantal beleidskaders blijvend
noodzakelijk”
47).
Waar de ontwikkelingen zo duidelijk gaan in de
richting van het coalitiemodel, heeft het zin om zich
af te vragen welke beleidskaders daarin het beste passen.
Vooraf dient echter te worden opgemerkt dat het
coalitiemodel, door zijn grote flexibiliteit, een groot
aantal verschillende vormen van concrete vastlegging
(instrumenten) mogelijk maakt. Onderstaande opmer-
kingen betreffen slechts de hoofdlijnen van de instru-
mentering. Andere modaliteiten zijn denkbaar, mede
afhankelijk van de concrete (economische) omstandig-
heden, die dan weer tot sterkere, dan weer tot zwakkere
vormen van samenwerking en centralisatie aanleiding
kunnen geven. In alle gevallen dwingt echter de dyna-
miek tot een, zoals Buiter opmerkt, ,,zo gering mogelijke
institutionalisering”
48)
.
Het coalitiemodel zal pas goed kunnen functioneren
wanneer voldaan is aan de voorwaarde dat de partijen
een zo volledig mogelijke informatie ter beschikking
hebben over het functioneren van het sociaal-econo-
mische bestel. Op het nationale niveau zijn de problemen
nog het geringst; op dat niveau bestaat een vrij volledige
informatie over het reilen en zeilen van onze economie.
De zwakke stee vormen de ondernemingen (en het
internationale niveau), waarover in veel gevallen on-
voldoende informatie voorhanden is, al moet op dit
punt de nieuwe wetgeving (verslaggeving, enquêterecht
e.d.) als een stap vooruit worden aangemerkt
49).
Bij de instrumentering van het coalitiemodel moet een
onderscheid worden gemaakt tussen het
nationale,
ondernemings-
en
bedrijfsiakniveau.
2. Het nationale niveau
Op dit niveau hebben we te maken met de overheid,
de vakcentrales en de centrale werkgeversorganisaties.
Wat de verantwoordelijkheid van de
overheid
betreft
kan ik mij de volgende constructie voorstellen.
• De instelling van een Raad van sociaal-econo-
mische adviseurs, bestaande uit mensen die op hun
terrein (economie, recht, sociologie) een groot gezag
genieten, maar die geen bindingen hebben met of
posities bekleden in werkgevers- of werknemersorgani-
saties. Deze Raad adviseert, op verzoek, de overheid op
sociaal-economisch terrein, in het bijzonder de AV.
• De instelling van een speciale commissie uit het
parlement, die zich permanent bezighoudt met de AV.
De commissie kan adviezen inwinnen bij bovengenoem-
de Raad en bij partijen en organisaties in het arbeids-
politieke veld. Ook kan zij hoorzittingen of andere
vergaderingen met de partijen beleggen. Op deze manier
gaat het parlement zich daadwerkelijk én continu
bemoeien met het sociaal-economische terrein.
• De regering zal de instelling willen bevorderen van
een permanent
overlegorgaan,
waarin zij met werkge-
vers en werknemers participeert. Het is de vraag of de
laatste partijen daar iets voor voelen. Indien niet, dan
zal de regering – en naar ik aanneem: ook de andere
partijen – op zijn minst behoefte hebben aan een
regelmatig en enigermate geïnstitutionaliseerd contact
met het bedrijfsleven. In dit geval zou men kunnen
spreken van een contactcommissie.
• De overheid (regering én parlement) zal de invoe-
O.c., blz.
342.
O.c., blz.
344.
O.c., bla.
344.
O.c., blz.
343.
O.c., blz.
344.
O.c., blz.
344.
Al moet worden opgemerkt dat op de zo belangrijke
multinationale ondernemingen de nationale wetgeving weinig
greep heeft.
974
ring willen bevorderen van een bemiddelingsprocedure.
Te verwachten valt – en we hebben daar kortgeleden
enkele voorbeelden van gezien – dat sommige conflicten
tussen werkgevers en werknemers een zodanig karakter
aannemen dat een ,,derde partij” noodzakelijk is om de
onderhandelingen weer op gang te brengen. Nu kan
men zich verschillende bemiddelingsprocedures voor-
stellen, van bemiddeling mét en bemiddeling zônder
sancties, en alle vormen die daartussen bestaan. Van
bemiddeling die zelf initiatieven ontplooit als het overleg
volledig is vastgelopen tot bemiddeling waarbij de
partijen zich, op eigen initiatief, tot een bemiddelings-
instantie wenden; en van gedwongen bemiddeling tot
vrije bemiddeling. Naar mijn opvatting zou het – gezien
de opstelling van de partijen in de laatste jaren én gezien
het geringe effect van dwingend ingrijpen, hetzij door
de regering, hetzij door de rechter – aanbeveling ver-
dienen een formule te kiezen waarin de vrijwilligheid
van de bemiddeling voorop staat
50).
De mogelijkheid
om een ,,derde partij” in te schakelen werkt niet alleen
conflictoplossend, maar de loutere aanwezigheid van die
partij bevordert het vinden van oplossingen ,,in eigen
beheer”. Men zou kunnen denken aan de instelling van
een
bemiddelingscommissie
van drie personen, waarvan
één aangewezen wordt door de overheid, één door de
werknemers en één door de werkgevers. Het spreekt
vanzelf dat deze personen in eigen kring en op sociaal-
economisch terrein een groot gezag moeten genieten.
Voorzitter van die commissie zou een door de overheid
aangewezen persoon moeten zijn. Daarmee wordt aan-
gegeven dat de overheid toch iets boven de partijen
staat.
In het
bedrijfsleven
zal – net als nu – behoefte
bestaan aan een kader waarin de partijen kunnen over-
leggen, c.q. problemen van gemeenschappelijk belang
kunnen bespreken. Het zal als gesprekspartner van de
regering willen optreden. Men zou zich dus een overleg-
orgaan tussen werknemers en werkgevers kunnen voor
–
stellen, een soort Stichting van de Arbeid nieuwe stijl.
Hoe zwaar de partijen dit orgaan willen bewerktuigen
is moeilijk te zeggen, al ligt het voor de hand te ver
–
onderstellen dat het een betrekkelijk ,,licht” overleg-
orgaan zal zijn.
Voor
alle
partijen is het Centraal Planbureau dienst-
verlenend. Het CPB dient te functioneren als de
onafhankelijke instelling die het voor alle partijen
beschikbare materiaal levert over de economische ont-
wikkelingen.
In bovenstaande constructie is de SER dus verdwenen.
Een deel van de functies die nu door de SER worden
vervuld komt toe te vallen aan het parlement, een ander
deel is onderwerp van overleg tussen werkgevers en
werknemers, in en buiten hun overlegorgaan. De leden
van de SER met de meest onduidelijke identiteit, de
Kroonleden, vinden we in de nieuwe constructie terug
in de Raad van sociaal-economische adviseurs, dus een
soort Kroonleden nieuwe stijl. Want met de wijzigende
verhoudingen is de laatste tijd de positie van de Kroon-
leden zeer diffuus en dubieus geworden
51).
Nu werk-
gevers en werknemers wat militanter tegenover elkaar
staan, begint hun positie te ,,zweven”. Zij hebben geen
,,peace making function”, kunnen die ook niet creëren,
omdat zij door hun politieke affiliaties, misschien tegen
wil en dank, partij zijn tussen de partijen. Of zij worden
tot partij gemaakt, omdat één van de partijen vindt dat
hun deskundig advies de andere partij bevoordeelt. Om
nog maar niet te spreken van het aantal keren dat
werknemers en werkgevers uit hetzelfde deskundige
advies heel verschillende conclusies trekken. Het is
daarom beter dat bij de Kroonleden nieuwe stijl des-
kundigheid wordt gecombineerd met een duidelijke
positie in het SAV.
3.
Het ondernemingsniveau
Er is op ondernemingsniveau een aantal tendenties
aan te wijzen, die – mét de ontwikkeling op het
nationale niveau – een instrumentering in termen van
het coalitiemodel steeds actueler maakt. Ik noem daarvan
de volgende:
Het streven van de vakbonden een herkenbare
belangenbehartigende plaats te verwerven in de be-
drijven. Daarvoor is nodig dat de vakbonden een groter
deel van de leden, die in het betreffende bedrijf werk-
zaam zijn, betrekken bij die belangenbehartiging. In die
zin is de decentralisatietendens binnen de vakbeweging
onmiskenbaar. De bonden en hun bedrijfsafdelingen
zullen in de toekomst een belangrijker rol spelen in de
vakbondspolitiek en daarmee in de arbeidsverhoudingen
in het algemeen. Deze ontwikkeling lijkt moeilijk om te
keren, al geven de huidige moeilijke economische om-
standigheden de indruk dat de centrales de afzonderlijke
bonden enigszins ,,in bedwang” houden. Veel belang-
rijker dan deze tijdelijke centralisering blijft het feit dat
de vakbonden een levend instituut willen worden ,,aan
de voet”, d.w.z. in de afzonderlijke bedrijven. Dââr is
de belangenbehartiging zichtbaar, dâr hebben de leden
hun problemen, opvattingen, wensen e.d. Zoals bekend,
is de Industriebond NVV al jaren bezig
en met
toenemend succes – dit werk een organisatorische basis
te geven: het zgn. bedrijvenwerk
52).
Ook in andere
bonden, zowel in confessionele als in niet-confessionele
kring, begint men op dit terrein actief te worden.
Het sterker worden van de wens zo veel ruimte
te laten in de collectieve contracten dat deze in de
afzonderlijke bedrijven, aangepast aan de daar bestaande
mogelijkheden, voor een deel kunnen worden opgevuld.
Deze ontwikkeling ligt in het verlengde van de onder
a genoemde. Zij betekent dat de vakbonden een groter
en speciaal opgeleid kader op bedrijfsniveau moeten
opbouwen om deze ,,invulling” van de raam-CAO
adequaat ter hand te kunnen nemen.
Theoretisch vindt dit standpunt ondersteuning in het
betoog van de rechtssocioloog Vilhelm Aubert. Zie zijn
opstel: Belangen- en waardenconflicten: twee vormen van
conflictoplossing, in zijn bundel
Proeven van rechissociolo-
gie,
Rotterdam, 1971, blz. 152-178, vooral blz. 154-156.
Zie ook de juiste analyse van de positie van de Kroon-
leden door A. H. Kloos,
Het achterste van de tong,
Bussum,
1969, blz. 92-93. Overigens is de positie van de SER niet
minder problematisch. Niet ten onrechte zijn er allerlei be-
langengroeperingen die voortdurend aandringen op een
plaats in de SER, soms zelfs op een Kroonlidmaatschap.
Wanneer men die verlangens, die – vanuit het systeem
gezien – op goede democratische gronden verdedigd kun-
nen worden, honoreert, dan wordt de SER een corporatis-
tisch ,,alternatief” parlement van het zuiverste water.
Hierover een uitstekend artikel van C. Poppe, De ont-
wikkeling van het bedrijvenwerk,
Sociaal Maandblad Arbeid,
september 1971, blz. 526-535; ook Albeda onderstreept het belang van bedrijvenwerk. Zie:
Onderneming en vakbewe-
ging, conflict aan de basis?,
uitgave Algemene Werkgevers-
Vereniging, 1972.
ESB 11-10-1972
975
c. De inhoud van de nieuwe ondernemingswetgeving.
Hoewel deze wetgeving nog duidelijk op verschillende
gedachten hinkt, is daarin erkend dat:
• de werknemersvertegenwoordigers in de onder-
nemingsraad het recht van voorvergadering hebben;
• voor een goede controle op de gang van zaken
in de onderneming een zo volledig mogelijke verslag-
geving een noodzakelijke voorwaarde is.
De nieuwe wetgeving leert echter ook dat naast een
zekere versterking van de positie van de ondernemings-
raad, het machtscentrum is verschoven naar de Raad
van Commissarissen, op de samenstelling waarvan de
ondernemingsraad een marginale invloed heeft. Dat
bedoel ik met: hinken op verschillende gedachten. Het
zou namelijk voor de hand hebben gelegen – althans in
de visie die de nieuwe wetgeving ziet als een versterking
van de positie van de factor arbeid – 6f de onderne-
mingsraad
beslissende
bevoegdheden toe te kennen met
betrekking tot het functioneren van de onderneming 6f
de factor arbeid substantieel te doen vertegenwoordigen
in de nieuwe Raad van Commissarissen. Nu is het echter
– schematisch uitgedrukt – zo dat wat aan nieuwe
bevoegdheden aan de OR wordt toegekend weer wordt
tenietgedaan door de zwaardere plaats die aan de Raad
van Commissarissen is toegekend. In die zin kan de
nieuwe wet niet worden gezien als een verbreding van
de lijn die in 1950 is uitgezet, waarbij de OR toch
nadrukkelijk was bedoeld als orgaan van de totale
bedrijfsgemeenschap. Eerder is het zo dat de nieuwe wet
het dualisme – de belangentegenstelling tussen de fac-
toren kapitaal en arbeid – heeft versterkt, zonder dit
overigens in de nieuwe structuur consequent door te
trekken. In dât geval zou bijv. de OR orgaan van het
personeel zijn, noem het: Personeelsraad en zouden
Raad van Commissarissen en directie het belang van de
ondernemingscontinuïteit en de factor kapitaal behar-
tigen. De altijd al sterke positie van de directie is
overigens – ondanks wijzigingen in de functie van de
OR en de Raad van Commissarissen – niet noemens-
waard veranderd.
De contouren van het coalitiemodel op ondernemings-
niveau gaan er als volgt uitzien:
a. Werknemers organiseren zich – op grond van
hun eigen belangen en verantwoordelijkheden binnen
het bedrijf – in een soort personeelsraad. Deze pleegt
regelmatig overleg met de directie (en Raad van Com-
missarissen) over de gang van zaken in het bedrijf. Dit
overleg kan men institutionaliseren door de instelling
van een
bedrijfsoverlegorgaan,
dat de opvolger zou moe-
ten worden van de OR. Anders dan in de OR is in het
bedrijfsoverlegorgaan het dualisme volledig erkend.
Daarmee wil niet gezegd zijn dat in dit orgaan niet
tot gemeenschappelijke procedures/afspraken e.d. kan
worden besloten. Dit zal van bedrijf tot bedrijf, van
situatie tot situatie verschillen. De afspraken dragen
echter ten principale een tijdelijk karakter. Anders dan
in de OR worden hier geen verantwoordelijkheden ver
–
mengd, of verantwoordelijkheden genomen die men niet
waar kan maken. Ook t.a.v. de nieuwe wet moet worden
gevreesd dat de werknemersvertegenwoordigers in de OR
de legale medeverantwoordelijkheid voor het bedrijfs-
gebeuren niet kunnen effectueren. De geschiedenis van
de – somtijds onvermijdelijke – bedrijfssluitingen (ook
die kortgeleden hebben plaatsgevonden) is er om te
bewijzen dat de OR in dit soort gevallen met lege han-
den staat.
b. De vormgeving van de collectieve contracten op
een zodanige wijze dat in de individuele bedrijven vol-
doende ruimte overblijft voor onderhandelingen over
de – aan bedrijf en bedrijfstak aangepaste – concrete
invulling van het contract. Dat wil dus zeggen dat er op
landelijk c.q. bedrijfstakniveau raam-CAO’s tot stand
komen, die hun meer gedetailleerde uitwerking krijgen
in de afzonderlijke bedrijven (ondernemings-CAO’s)
53).
c. In de bedrijven wordt de instelling mogelijk ge-
maakt en bevorderd van het bedrijvenwerk, waardoor de
vakbonden bewerktuigd raken voor de uitvoering en
bewaking van het onder b genoemde punt.
Het bedrijfstakniveau
Met het vooropstellen van het nationale en het on-
dernemingsniveau wil niet gezegd zijn dat de bedrijfs-
takken onbelangrijk zijn. De veranderingen op het niveau
van de bedrijfstak zijn echter minder ingrijpend. Hoewel
het aantal eenheden (bedrijven) binnen de bedrijfstak,
door de schaalvergroting, afneemt, zullen ook in de
toekomst de bedrijfstakken een belangrijke rol in de AV
blijven spelen. Met de grotere rol die de afzonderlijke
bonden, die immers per bedrijfstak zijn georganiseerd,
zullen gaan spelen in de onderhandelingen, is een zekere
structurering van de relaties op dat niveau van niet
geringe betekenis. Voor een deel is die structurering
(denk bijv. aan metaal en bouw) al gerealiseerd en ver-
toont zij reeds de trekken van het coalitiemodel. Men
zou zelfs kunnen zeggen dat het coalitiemodel op dat
niveau nog het duidelijkst zichtbaar begint te worden,
mede door het feit dat de onderhandelingen dâr begin-
nen, met een leidende positie (,,wage leader”) voor de
metaal en de bouw. Daarnaast bestaan er overlegor-
ganen, waar werknemers en werkgevers elkaar regelmatig
treffen (vgl. bijv. de ROM in de metaalindustrie).
In coalitietermen gedacht zou een coalitiestructuur
er als volgt uit kunnen zien:
het instellen van overlegorganen tussen werk-
gevers en werknemers, waar deze nog niet of embryonaal
aanwezig zijn;
het voeren van onderhandelingen, die als resultaat
een raam-CAO voor de bedrijfstak zouden moeten op-
leveren;
het overwegen van de instelling van een bemid-
delingsprocedure per bedrijfstak, c.q. de aanpassing van
bestaande bemiddelingsprocedures aan de nieuwe ver-
houdingen (d.w.z. ze geschikt maken voor de oplossing
van werkelijke conflicten). Men zou echter ook, gezien
de grote invloed die slechts enkele bedrijfstakken op de
arbeidsvoorwaarden hebben én gezien de noodzaak van
een zekere overzichtelijkheid en coördinatie, kunnen vol-
staan met de bemiddelingsstructuur op nationaal niveau.
V. VAN COALITIE- NAAR CONFLICTMODEL?
Tot slot nog een enkel woord over de vraag of het
coalitiemodel een fase is op weg naar het conflictmodel.
53)
Hoewel ik het met een aantal interpretaties niet eens
ben, meen ik dat Van der Ven in ieder geval gelijk heeft
wanneer hij stelt dat het systeem van collectieve arbeids-
overeenkomsten in een crisis verkeert. Daarin kan men weer
een aanwijzing zien voor het overgangskarakter waarin onze
arbeidsverhoudingen zich bevinden. Zie F. J. H. M. van der
Ven, De crisis in het rechissysteem der collectieve arbeids-
overeenkomst,
Alphen a/d Rijn, 1972.
976
Is er sprake van een (r)evolutie in die richting of is het
coalitiemodel te beschouwen als een soort eindpunt?
Deze vraag is niet gemakkelijk te beantwoorden en niet
alleen omdat we hier het terrein van de speculatie be-
treden. Het ligt niet voor de hand te veronderstellen dat
beide modellen in enigerlei vorm een eindfase vertegen-
woordigen, omdat in beide gevallen bepaalde groeperin-
gen nog steeds strijden om wat zij als een betere maat-
schappelijke ordening zien. Zelfs in het geval dat één
van de groeperingen het pleit wint, is te verwachten –
en in ieder geval te hopen – dat de samenleving nog
voldoende dynamiek vertoont om open te staan voor
andere denkbeelden.
Ik zie het coalitiemodel als een tussenfase, in die zin
dat zij noodzakelijk is om de partijen in het veld van
de arbeidsverhoudingen de ruimte te geven hun doel-
stellingen en verantwoordelijkheden te definiëren. In de
tweede plaats beschouw ik het coalitiemodel als een
aanpassing – los van wenselijkheden of idealen – aan
het industriële systeem dat na de oorlog in Nederland
is gegroeid. Met het coalitiemodel wordt naar mijn
inzicht ,,de klok gelijk gezet”.
Wat er precies uit dit proces van heroriëntatie en
aanpassing te voorschijn zal komen, blijft grotendeels in
nevelen gehuld. Op kortere termijn is deze vraag minder
relevant, omdat naar mijn schatting heroriëntatie en
aanpassing de rest van dit decennium in beslag zul-
len nemen. Intussen valt wel te verwachten dat in
een nieuw SAV in het na-coalitietijdperk de drang naar
grotere zeggenschap – gevoed door beter onderwijs –
ruim gehonoreerd zal moeten worden.
In dit verband zijn de ontwikkelingen bij de ,,vragen-
de” partij, de vâkbeweging, van het allergrootste belang.
De laatste jaren is nogal eens gesteld dat de vakbeweging
zich in haar politiek zou laten inspireren door het con-
flictmodel, zoals ik dat heb gedefinieerd. De vakbewe-
ging zou dan uit zijn op omverwerping van het
kapitalistische stelsel. Voor zover een dergelijke consta-
tering serieus is bedoeld, wijst zij op een indrukwek-
kende blikvernauwing. Al hebben sommige opmerkingen
van vakbewegingsleiders (Kloos, Groenevelt) over het
arbeiderszelfbestuur voedsel gegeven aan die gedachte,
al bestaat er een werkgroep van maatschappijkritische
vakbondsbestuurders (MKV) die die richting uit wil,
het lijkt mij rijkelijk overtrokken om te zeggen dat de
gehele vakbeweging (inclusief achterban) op deze lijn
zit. Het hele optreden van de vakbeweging, ook de
laatste tijd, wijst erop dat zij bereid is vanuit een eigen
verantwoordelijkheid medeverantwoordelijkheid te dra-
gen voor het functioneren van het vigerende maatschap-
pelijke stelsel, zij het dat zij daarin de nodige ingrijpende
wijzigingen wil aanbrengen. Dat de vakbeweging de
laatste tijd meer gebruik is gaan maken van hardere
middelen (stakingen e.d.) in de onderhandelingsstrijd,
moet in hoofdzaak worden geïnterpreteerd als een verlate
aanpassing aan de spelregels van ons industriële systeem.
De langdurige sociale rust in ons land is voor dat
systeem (vgl. het buitenland) zo â-typisch dat het onjuist
is die situatie tot norm te verheffen. Dat is gebeurd door
degenen, waaronder vele vakbondsmensen, die in het na-
oorlogse systeem van geleide loonpolitiek zijn opge-
groeid. Begrijpelijk overigens, gezien o.a. het werkloos-
heidstrauma uit de jaren dertig, met in het voetspoor
daarvan het streven naar volledige werkgelegenheid. We
zijn nu echter beland in een ,,inhaal”- en aanpassings-
fase, die noodzakelijkerwijs voor velen buitengewoon
verwarrend moet zijn. De politiek in het veld der AV is
niet minder verwarrend, omdat zij voor een belangrijk
deel nog bepaald en gedragen wordt door mensen en
instellingen die groot zijn geworden in de periode van
langdurige sociale rust.
BESLUIT
Deze bijdrage is wat lang uitgevallen. Dit was m.i.
om twee redenen noodzakelijk. In de eerste plaats om
opvattingen, eerder in dit blad neergelegd, te expliceren
en deze mede te betrekken op wat zich de laatste ander-
half jaar heeft afgespeeld. In de tweede plaats om
naar ik hoop – enig recht te doen aan de bijdragen die
anderen aan de discussie over de AV hebben geleverd.
Zij nodigden, door hun kwaliteit én door de omvang
van de problemen die daarin ter sprake kwamen, uit
tot een uitvoerig antwoord. Nochtans heb ik mij ook in
dit artikel tot de hoofdlijnen moeten beperken.
Bram Peper
.
Europa-bladwijzer
De Europese
topconferentie
van 19 en 20 oktober 1972
Is een topconferentie gewenst?
geringshoofden op 19 en 20 oktober Brittannië, Ierland en Denemarken.
in Parijs. Deelnemers aan deze top-
Waarom zoveel aandacht voor
Europa is in afwachting van de conferentie zijn de zes EG-landen en een conferentie die nog moet wor-
conferentie van staatshoofden en re-
de drie toetredende staten, nl. Groot- den gehouden? Waarom niet ge-
ESB 11-10-1972
977
wacht tot de resultaten bekend zijn?
Het antwoord op deze vragen is
eenvoudig: veel verwikkelingen heb-
ben zich voorgedaan sinds de Franse
president in augustus 1971 de ge-
dachte van een nieuwe topconferen-
tie – na die van Den Haag in de-
cember 1969 – lanceerde.
President Pompidou kwam hier-
toe enkele dagen nadat de Ameri-
kaanse president op 15 augustus
1971 de nieuwe economische politiek
had afgekondigd. In de grote onze-
kerheid van die dagen meende de
Franse president een goede daad te
stellen door de Europese landen tot
een conferentie op te roepen. Onge-
twijfeld speelde daarbij het verlan-
gen een rol, tegenover de Ameri-
kaanse maatregelen een eensgezind
Europees beleid uit te werken.
De toenmalige voorzitter van de
Europese Commissie Franco-Maria
Malfatti betuigde al op 19 augustus
1971 adhesie aan de suggestie van
Pompidou. Hij zond tevens een
boodschap naar de regeringshoofden
van de Zes, waarin hij zijn gedach-
ten over een topconferentie uiteen-
zette. Alle reacties waren gunstig.
Daarop verklaarde de Franse presi-
dent dat de conferentie zorgvuldig
zou moeten worden voorbereid en
dat het geen conferentie mocht wor-
den waar slechts ideeën worden uit-
gewisseld, maar dat er beslissingen
zouden moeten worden genomen.
Er ontstonden echter verwikkelin-
gen tijdens de zorgvuldige voorbe-
reidingen van de conferentie. Vooral
de Franse aandrang tot het vestigen
van een politiek secretariaat in Parijs
droeg ertoe bij dat de stemming bij
de overige deelnemers steeds koeler
werd. Na het plotseling gehouden re-
ferendum in Frankrijk (23 april
1972) over de toetreding van de
vier kandidaat-landen tot de Euro-
pese Gerneenschappen, dat voor
Pompidou teleurstellend uitviel, be-
koelde ook zijn enthousiasme. Tij-
dens bilateraal Frans-Belgisch over-
leg in juni jl. overrompelde hij de
Europese kanselarijen met een nogal
forse verklaring dat de top mogelijk
zou moeten worden uitgesteld. Pas
eind september kwam de officiële me-
dedeling dat Frankrijk toch bereid
was de Europese staats- en regerings-
hoofden naar Parijs uit te nodigen.
Intussen werden veel voorberei-
dende Raadszittingen gehouden en
vergaderden allerlei comité’s en com-
missies. We kunnen nu al vaststel-
len dat de komende topconferentie
zo niet de best dan toch wel de
langdurigst voorbereide uit de ge-
schiedenis van de EG is. Dit be-
hoeft evenwel nog niet te betekenen
dat ook de resultaten dienovereen-
komstig zullen zijn.
Men kan zich afvragen, of het in-
stituut van periodieke topconferen-
ties past in de institutionele opzet
van de EG. Hebben we niet een
Europese Commissie en een Euro-
pese Raad van Ministers die de za-
ken moeten afdoen? Een vroegere
voorzitter van de Commissie, Jean
Rey, heeft kortgeleden opgemerkt,
dat topconferenties de EG uithollen
en bedoeld zijn om de Gemeenschap
in intergouvernementele zin om te
buigen.
De top gaat door
Wanneer we echter uitgaan van de
gebrekkige wijze waarop de organen
van de EG thans functioneren, kan
een topconferentie op dit ogenblik
om drie redenen toch wel gunstig
worden beoordeeld.
In de resolutie van 22 maart
1971
1)
betreffende de verwezenlij-
king in etappes van de economische
en monetaire unie is bepaald, dat in
1973 beslissingen moeten worden ge-
nomen over de voortgang van de
economische en monetaire unie. Op
1 januari 1974 zal de eerste etappe
van drie jaar voltooid zijn en zou de
tweede etappe moeten ingaan. Bij
de beraadslagingen over de resolutie
van 22 maart 1971 is gebleken dat
er grote onenigheid, met name tus-
sen Duitsland en Frankrijk, was over
de vraag of, en zo ja, hoe na de
eerste etappe moest worden voortge-
gaan. Daarom is aan het einde van
de resolutie bepaald, dat v66r het
einde van de eerste etappe van drie
jaar de ministerraad en,
in voorko-
mend geval, de vertegenwoordigers
van de regeringen,
de maatregelen
moeten vaststellen die na de over
–
gang naar de tweede etappe, leiden
tot de volledige verwezenlijking van
de economische en monetaire unie.
Reeds voorzien is dus, dat in voor-
komend geval niet de ministerraad
(een EG-orgaan), maar de regerings-
vertegenwoordigers via wijziging van
de Europese Verdragen beslissingen
over het einddoel en de voortgang
van de economische en monetaire
unie nemen. Een topconferentie kan
hiertoe een bijdrage leveren, wanneer
in de Raad – zoals tot nu toe –
geen overeenstemming valt te berei-
ken.
Het verloop van de eerste etap-
pe van de economische en monetaire
unie zou op zich ook al een top-
conferentie rechtvaardigen. De ach-
tereenvolgende monetaire crises van
1971 hebben immers roet in het eten
gegooid. Voornemens tot verkleining
van de bandbreedte der onderlinge
wisselkoersen moesten• worden opge-
schort en zijn nooit in die vorm tot
uitvoering gekomen. Ook kon geen
eensluidend EG-standpunt worden
ingenomen bij de onderhandelingen
in de groep van Tien die tot het
akkoord van 16 en 17 december
1971 leidden. Daarnaast heeft het
verloop der internationale monetaire
gebeurtenissen een stroomversnelling
opgewekt in het streven naar de op-
richting van een Europees monetair
fonds.
Een derde motief tot het hou-
den van een topconferentie is de uit-
breiding van de Gemeenschap op 1
januari 1973 met drie leden. De toe-
tredende leden hebben alles wat in
de EG tot nu toe tot stand is geko-
men aanvaard en zij zullen dit in
vijf jaar in hun wetgeving en in hun
volkshuishouding moeten verwerken.
Het is de vraag, of ze dit kunnen
combineren met de geleidelijke in-
voering van een economische en mo-
netaire unie. Wanneer het streefjaar
1980 hiervoor gehandhaafd blijft,
zouden de toetredende landen voor
een dubbele opgaaf staan. Dit pro-
bleem is een bespreking waard op
een topconferentie, waarop de drie
nieuwe lidstaten zelf voor hun be-
langen kunnen opkomen.
De Belgische minister van Buiten-
landse Zaken Harmel heeft de ge-
dachte geopperd, dat de Parijse top-
conferentie voor de vergrote EG zou
moeten worden wat Messina voor de
Zes is geweest. In Messina werd een
mandaat aan een politicus, Paul-
Henri Spaak, verstrekt om in samen-
werking met regeringsvertegenwoor
–
digers een rapport uit te werken
waarin de contouren van de voor de
invoering van een gemeenschappelijke
markt te nemen maatregelen dienden
te worden geschetst. Deze werkwijze
heeft de totstandkoming van het
EEG-Verdrag (en Euratom-Verdrag)
bespoedigd. De topconferentie zou
ook nu de Spaak-methode kunnen
hanteren om gebleken politieke wils-
overeenstemming in concept-beslui-
ten om te zetten. Wel zou dan de
Europese Commissie op voet van ge-
lijkheid met nationale delegaties deel
van de werkgroep moeten uitmaken.
Dat een topconferentie in een
1)
Publikatieblad van de EG nr. C 28
van 27 maart 1971.
978
vastgelopen situatie tot een versnel-
ling in de besluitvorming kan leiden,
heeft de Haagse conferentie van 1 en
2 december 1969 bewezen. Ook nu
zijn er veel problemen die op korte
termijn moeten worden aangepakt.
Naast de reeds vermelde economi-
sche en monetaire unie staan ons in
1973 enkele belangrijke conferenties
te wachten: de Europese veiligheids-
conferentie, de onderhandelingen in
het GATT over de wereidhandel en
de werkzaamheden in de Groep van
Twintig ter voorbereiding van een
nieuw internationaal monetair stelsel.
Bovendien vereist de teleurstellende
afloop van UNCTAD-Ili in Chili
een hernieuwde bezinning over de
juiste aanpak door de EG van het
vraagstuk der ontwikkelingssamen-
werking.
Het belang dat aan de top wordt
gehecht, kan ook worden afgeleid
uit de adviezen die door velerlei
maatschappelijke organisaties onge-
vraagd zijn uitgebracht. Wij vermel-
den er drie, ni. een advies van de
Commissie voor Internationale So-
ciaal-Economische Aangelegenheden
(ISEA) van de SER
2),
een nota van
de EEG-Commissie van de PvdA 3)
en een memorandum van de indu-
triële federaties van de lidstaten
4).
De agenda van de topconferentie
bestaat uit drie onderwerpen:
institutionele versterking;
plaats van de EG in de wereld;
economische en monetaire unie.
Aan elk van deze drie agendapun-
ten wijden we hieronder een korte
beschouwing.
Institutionele versterking
5)
Zoals reeds is opgemerkt, is
Frankrijk er tijdens de voorbereiden-
de besprekingen niet in geslaagd,
steun te verkrijgen voor de oprich-
ting van een politiek secretariaat dat
in Parijs zou worden gevestigd.
Frankrijk wil de politieke coördina-
tie, die in ieder geval in een econo-
mische en monetaire unie is gebo-
den, niet verbinden aan de bestaan-
de Brusselse instellingen. Een nieuwe
instelling, en dan liefst in Parijs, zou
hiermee belast moeten worden. Het
ziet er echter naar uit dat hierover
in Parijs geen beslissing zal worden
genomen vanwege het gebrek aan
overeenstemming.
Over de institutionele versterking
van de Gemeenschappen is tijdens
de vergadering van de (toen nog)
tien ministers van Buitenlandse Za-
ken in september ji. in Rome nau-
welijks een begin van overeenstem-
ming bereikt.
Voorstellen om de directe verkie-
zing van de leden van het Europese
Parlement in 1975 te doen plaats-
vinden en om – conform de voor
–
stellen van de zgn. Commissie-
Vedel
6)
en enkele regeringen – aan
het Parlement ruimere bevoegdheden
te verlenen zijn allen van de tafel
geveegd nu daarover geen begin van
overeenstemming tussen de negen
deelnemers bestaat. Met name Frank-
rijk verzet zich tegen de datum van
1975 voor de Europese verkiezingen;
de huiver om voor de institutionele
versterking de Europese Verdragen
aan te passen is zeer groot op een
enkele (Nederlandse) uitzondering na.
De plaats van de EG in de wereld
In de ,,buitenlandse” politiek van
de vergrote Gemeenschap is de ver-
houding tot de industriële landen
van groot belang. In de ministerraad
was men het er wel over eens, dat
de Gemeenschap tijdens de interna-
tionale commerciële en monetaire
onderhandelingen in 1973 als een
eenheid moet optreden. Verschillen
in benadering treden echter al op,
als de wijze van onderhandelen moet
worden vastgesteld. Zo staat nog
niet vast, of het overleg met de
Verenigde Staten in een blijvende in-
stitutionele vorm moet worden gego-
ten.
Soortgelijke problemen rijzen ten
aanzien van de betrekkingen tot de
Oosteuropese landen. Uitbreiding
van de economische betrekkingen
met deze landen vindt een ieder ge-
wenst. Maar hoe kunnen deze lan-
den meer in de internationale handel
en het internationale monetaire stel-
sel worden betrokken? In dit ver-
band wordt ook gewezen op de
noodzaak van de aanwezigheid van
de Commissie op de Europese Vei-
ligheidsconferentie.
De topconferentie zal zich ook
moeten uitspreken over de ontwik-
kelingssamenwerking, onder andere
over de omvang van de financiële
hulp. Zal deze uitspraak neerkomen
op het getal van 1% van het natio-
nale inkomen? Ook zal de coördina-
tie van de verschillende nationale
vormen van hulpverlening dienen te
worden besproken, evenals het zo-
juist door Mansholt namens de Euro-
pese Commissie ingediende voorstel
om de handel tussen de EG en de
ontwikkelingslanden jaarlijks met
15%
te vergroten.
Economische en monetaire unie
Het centrale thema van de top-
conferentie zal ongetwijfeld de eco-
nomische en monetaire unie zijn. Ad-
viezen zijn onder andere uitgebracht
door het Monetaire Comité en het
Comité van Gouverneurs van de
Centrale Banken.
In feite gaat het om de vraag of
op 1 januari 1974 de tweede etappe
van de economische en monetaire
unie zal ingaan en of 1980 als streef-
jaar voor de ,,volle” unie wordt aan-
gehouden. De ministers van Finan-
ciën zijn het er in Rome medio
september jl. over eens geworden,
dat de topconferentie een beroep
op de Gemeenschapsinstellingen zal
doen, in 1973 de nodige voorzienin-
gen te treffen, zodat de overgang
van de eerste naar de tweede fase
van de economische en monetaire
unie op 1 januari 1974 plaats kan
vinden.
In de discussies over de economi-
sche en monetaire unie zijn twee
stromingen te onderkennen, nI. de
economische (Duitsland en Neder-
land) en de monetaire (Frankrijk).
De ,,economisten” leggen de nadruk
op de coördinatie van het economi-
sche beleid (begrotingspolitiek, inko-
mensbeleid enz.); de ,,monetaristen”
vinden de monetaire unie het belang-
rijkst. Wat er ook van een mogelijke
tegenstelling tussen beide opvattin-
gen zij, in de reeds aangehaalde re-
solutie betreffende de economische
en monetaire unie van 22 maart
1971 wordt erover opgemerkt:
,,Op alle gebieden zijn de te treffen
maatregelen onderling afhankelijk en
versterken deze elkaar; de ontwikkeling
van de monetaire eenmaking dient
vooral te steunen op gelijktijdige voor-
uitgang wat betreft het naar elkaar toe
Commissie voor Internationale So-
ciaal-Economische Aangelegenheden van
de Sociaal-Economische Raad,
Advies
met betrekking tot de in het najaar
1972 te houden
Conferentie
van Staats-
en Regeringshoofden van de tot tien
landen uit te breiden Europese Econo-
mische Gemeenschap. EEG-Commissie van de Partij van
de Arbeid,
Nota met betrekking tot de
a.s. topconferentie van de lidstaten en
kandidaatleden van de Europese Ge-
mneenschap.
Les fédérations industrielles des pays
membres de la Communauté,
Memo-
randun3 â l’égard de la Con férence au
Sommet qui devrait réunir les pays de
la Communauté élargie, en octobre pro-
chain, â Paris.
Hierover de Europabladwijzer: In-
stitutionele perikelen in de Europese
Gemeenschappen in
ESB
van 14 juni
1972, blz. 583-585.
Zie de bladwijzer genoemd in noot
5.
ESB 11-10-1972
979
neurs der Centrale Banken en ope-
reren binnen de beleidslijnen die
door de Raad worden vastgesteld. In
de beginfase zal het Fonds de sa-
menwerking der centrale banken ge-
makkelijker maken bij het handha-
ven van de gehalveerde bandbreedte
der onderlinge wisselkoersen. Zo
zal het Fonds de bilaterale posities
die hieruit voortvloeien, omzetten in
multilaterale. Een Europese Reken-
eenheid zal bij de onderlinge verre-
keningen worden gebruikt. Aan de
Gouverneurs der Centrale Banken is
opgedragen een studie te maken
over het probleem, hoe op den duur
de monetaire reserves in een ,,pool”
kunnen worden samengebracht.
Het voorgenomen besluit tot over
–
gang naar de tweede fase van de
economische en monetaire unie
maakt een actief regionaal beleid
nodig. Vooral Italië en Engeland zijn
voorstander van zo’n beleid. Logisch
beschouwd vloeit de behoefte aan
een regionale politiek uit een echte
economische en monetaire unie
voort. In de politiek gaat het er
echter om of bij de lidstaten de po-
litieke bereidheid bestaat eventueel
een groter deel van dit beleid te fi-
nancieren dan via het beleid weer
aan het eigen land ten goede komt.
Vandaar dat andere landen dan Ita-
lië en Engeland een aarzelende hou-
ding aannemen nu door de uitbrei-
situatie ontstaat. Vooral Engeland
brengt economisch achtergebleven
streken mee. Het is dan ook de
vraag, of de Negen op deze topcon-
ferentie hierover al besluiten zullen
kunnen nemen.
Zo gaat de Europese Gemeen-
schap zijn tweede top binnen drie
jaar tegemoet. Vol vreugde omdat
het Verenigd Koninkrijk, Denemar-
ken en Ierland er bij zijn, weemoe-
dig over de afwezigheid van Noor-
wegen. President Pompidou heeft
een geslaagde top nodig voor zijn
binnenlandse politiek, de overigen
staan niet te dringen, maar zijn be-
reid om nieuwe beslissingen, met
name op economisch en monetair
terrein, te nemen.
Als er ooit in de nabije toekomst
weer eens een nieuwe topconferentie
wordt belegd, zouden de staats- en
regeringshoofden de gelegenheid
moeten aangrijpen om te evalueren
waarom
de Noren niet wilden en
waarom
het verzet binnen Denemar-
ken en het Verenigd Koninkrijk
tegen de Europese Gemeenschappen
zo groot is. Een verzet dat binnen
de Zes nooit zo sterk is geweest,
maar dat door een nieuwe generatie
anno 1972 maar al te vaak wordt
ondersteund.
doen groeien van het economisch be-
leid en vervolgens wat betreft de een-
making daarvan”.
Een fraai voorbeeld van deze sa-
mengang vinden we in de overeen-
stemming van de ministers van Fi-
nanciën in hun vergadering te Rome.
Daar werd besloten tot infiatiebestrij-
ding in Gemeenschapsverband (eco-
nomisch beleid) en de oprichting van
een Europees Monetair Fonds (mo-
netair beleid). Dit parallellisme is de
gezondste basis voor een werkelijk
economische én monetaire unie.
De Gemeenschap wordt door de
labiele internationale monetaire si-
tuatie gedwongen tot een nauwe mo-
netaire samenwerking. Sinds 24 april
jl. vindt op de valutamarkten inter-
ventie in elkaars valuta plaats en is
de bandbreedte der onderlinge wis-
selkoersen gehalveerd
(214%).
Het
zweven van het pond sterling en het
speciale arrangement voor de Ita-
liaanse lire (thans verlengd tot 31
december 1972) hebben hieraan geen
afbreuk gedaan.
Om deze nauwe monetaire samen-
werking te institutionaliseren wordt
het Europese Monetaire Fonds thans
eerder opgericht dan vorig jaar
maart was voorzien. Het zou na-
melijk op zijn vroegst in de tweede
etappe van de economische en mo-
netaire unie ontstaan.
Het Fonds zal onder het toezicht
staan van het Comité van Gouver-ding van de EG een geheel nieuwe
Europa Instituut Leiden
Westland/Utrecht
bed rijfseconoom
Wij zoeken voor de afdeling
bedrijfsontwikkeling op ons
hoofdkantoor te Amsterdam een
bedrijfseconoom.
De afdeling bedrijfsontwikkeling
is een concern-afdeling, die
tot taak heeft het ontwikkelen en
begeleiden van nieuwe initia-
tieven in bestaande en nieuwe
activiteiten. Vereisten
Academische of daarmee ver
–
gelijkbare opleiding, alsmede
enige jaren praktische
ervaring. Van de kandidaat die
wij zoeken wordt verwacht dat
hij zich zal ontwikkelen tot een
gesprekspartner van het hoofd
van de afdeling bedrijfs-
ontwikkeling en dat hij het ver-
mogen bezit om met de overige
stafleden in team-verband te
zoeken naar praktische
realiseerbare oplossingen met
inbreng van eigen creativiteit
en doorzettingsvermogen.
Wij bieden:
Een interessante werkkring met vele ontplooiingsmogelijkheden. Een met de eisen van de functie
overeenkomend salaris (+ 13e
maand, vakantietoeslag en
tantième). Opname in premievrij
pensioenfonds. Aantrekkelijke
financieringsmogelijkheid voor
een eigen woning.
Belangstellenden worden uit-genodigd een brief, die strikt
vertrouwelijk zal worden behan-
deld, met uitvoerige gegevens omtrent opleiding en praktische
ervaring en met insluiting van
een pasfoto te richten aan ons
adres Spuistraat
210
te
Amsterdam
(t.a.v. Mr.
K.
H. Huisman).
980