Het nationaal-economisch belang van waterkeringen

Het nationaal-economisch
belang van waterkeringen
Onlangs is door De Haan 1) een poging gewaagd om tot een raming te komen van het nationaal-economische
belang van waterkeringen, ten einde
een fundering te leggen onder een verdeling van de kosten van onderhoud
en beheer van waterkeringen tussen
de bewoners en gebruikers van dijkringen, en de gemeenschap als geheel.
Elementen van een algemeen belang
die nationale subsidising rechtvaardigen, zijn de ‘functies’ van onder meer
natuur, monumenten, verkeersinfrastructuur, defensie, milieuvervuiling.
De Haan poogt het belang van deze
functies te schatten voor zover ze die
dijkringen te boven gaan, als percentages van de waarde van het onroerend
goed binnen de dijkringen, en komt
langs die weg uit op een maximale subsidie van 20% in de genoemde jaarlijkse lasten (van ca. f. 60 mln). Zelfs al
gaat het hier om een niet zo groot bedrag, toch meen ik dat de zaak een
zorgvuldige onderbouwing vergt; daaraan voldoet De Haans betoog niet.
Hieronder wil ik dit adstrueren met een
algemene opmerking, en met vragen
betreffende de basis achter twee van
zijn getallen (samen goed voor 3% van
de waarde van het onroerend goed),
namelijk die voor natuur- en milieuverontreiniging.
Maatschappelijk is gekozen voor
dijkhoogten die corresponderen met
een zeker veiligheidsniveau, waarmee
het voortbestaan van een zeker ‘kapitaal’ aan bronnen van functies (zoals
De Haan ze noemt) wordt beschermd.
De verdeling van de kosten van handhaving van dat niveau wordt in sterke
mate bepaald door de waarde die de
maatschappij (ingelanden, niet-ingelanden, de overheid als zodanig) toekent aan de afzonderlijke beschermde
belangen. In de welvaartstheorie is
daarvoor een analytisch instrumentarium in ontwikkeling waarin gewerkt
wordt met termen als ‘merit goods’,
‘option-, existence-, bequest values’,
die alle relevant zijn als het gaat om de
waardering van monumenten en natuurgebieden 2). Feitelijk zou een welvaartstheoretische basis voor de
lastenverdeling gevonden kunnen
worden in de verdeling van voorkomen
schades, op grond van risico-analyses.
De Haan gaat voorbij aan deze benadering en kiest voor een verdeling op
basis van geraamde absolute waarden
van de beschermde kapitalen. Daarvoor valt op zich best wat te zeggen,
mils de waarderingsgrondslagen enige plausibiliteit hebben, mils een consistente methodiek wordt gehanteerd

en mils de methode dus ook wordt gelegitimeerd.
Ik wil mij hieronder verder richten op
de natuurwaardering en de raming van
de milieuhygienische consequenties.
De Haan schat het oppervlak natuurlijk
terrein op het Nederlandse droge
grondgebied op 5%, waarvan hij aan
2% (40% van 5%) een (inter)nationale
betekenis toekent. De waarde daarvan
zal, stelt hij, de 1% van die van het onroerend goed (ofte wel f. 5 mrd.) niet te
boven gaan. Het is te verleidelijk om
niet ook op dit niveau wat met getallen
te manipuleren. Telt men bij voorbeeld
de bosgronden (die hij uitsluit) en de
natuurlijke gebieden in alle provincies
behalve Drenthe, Overijssel, Gelderland, Noord-Brabant en Limburg op,
dan komt men op een oppervlak in de
orde van 10% van het totale oppervlak
(exclusief waters breder dan 6 m). Het
komt mij voor dat het merendeel daarvan een belang heeft dat de afzonderlijke dijkringen overstijgt; zeg 40-80%.
Toegepast op De Haans totale oppervlak binnen dijkringen levert dit
70.000-144.000 ha natuurlijke gebieden op met (inter)nationale betekenis.
De Haan waardeert een ha grond op
f. 35.000, vermoedelijk een raming van
de koopprijs van landbouwgrond. Zouden we natuurlijke gebieden tegen dat
bedrag waarderen, dan komen we aan
f. 2,5-5 mrd. Maar men kan beargumenteren dat de maatschappelijke
waardering van die natuurlijke gebieden nu juist hoger is dan de opbrengst
als landbouwgrond; De Haan lijkt dan
ook met een hogere prijs te rekenen.
Ruw geschat is zijn 1,8 mln. ha grond
binnen dijkringen ongeveer 50% van
het droge Nederlandse oppervlak. Als
ook daar de natuurlijke gebieden met
(inter)nationale waarden 2% van uitmaken en als de bovengrens aan de
waarde daarvan De Haans f. 5 mrd. is,
dan is zijn impliciete waarde per ha natuurlijk gebied < f. 140.000, ofte wel
maximaal 4x de waarde van landbouwgrond. Dat bedrag toepassend op mijn
eigen vlotte raming van de betreffende
oppervlakten levert een raming op van
f. 10-20 mrd., ofte wel een 2-4 maal zo
hoog bedrag als De Haan raamt. Zouden we natuurlijke gebieden waarderen tegen de waarde van bouwgrond,
dan wordt dit bedrag al gauw nog een
factor 10 hoger. Uitgedrukt in zijn
maatstaf is de range onrustbarend
wijd: zo ongeveer 1-50% van de waarde van onroerend goed. Ik stel mijn getallen niet voor als beter dan die van De
Haan – geenszins. Wel trek ik uit de
uitkomsten van deze sommetjes de

conclusie dat een heel wat grondiger
en exacter schatting nodig is 3).
De Haan stelt vervolgens het nationale belang van milieuvervuiling op
2% van de waarde van de onroerende
goederen. Hij komt daartoe door ervan
uit te gaan (ongemotiveerd) dat de
schade door ontsnapping van schadelijke stoffen in het geval van een overstroming op 20% van de waarde van
het onroerend goed in een dijkring kan
worden gesteld, en dat daarvan
slechts ,,zeg 10%” ook buiten de dijkring van belang is. Deze getallen kan
men hooguit zien als schattingen aan
de borreltafel van gemiddelden van
twee bandbreedtes van risico’s en aan
die tafel leveren ze wellicht een prikkelende bijdrage tot een geanimeerde
discussie. Maar men kan zich toch niet
goed voorstellen dat dit het niveau van
(risico-)analyse is, waarop de Hoofddirectie van de Waterstaat haar berekening baseert van het collectieve aandeel in de kosten van beheer en onderhoud van waterkeringen. Het zou te
wensen zijn dat De Haan het onderzoek publiceert waarop deze risicoschattingen zijn gebaseerd, en met name de intervallen waarbinnen die risico’s zich bewegen. Ik kan mij situaties
voorstellen waarbij de schade buiten
een dijkringgebied vele malen groter is
dan de waarde van het onroerend goed
erbinnen. Het gaat mij te ver om dan
zomaar in slechts vier zinnen tot een
getalletje te komen.
Het nationale en individuele belang
van de thematiek die De Haan aan de
orde stelt, vergt een argumentatie die
op meer is gebaseerd dan alleen het
Statistisch zakboek en een handleiding van de Vereniging van Brandassuradeuren. Mocht er een grondiger
argumentatie zijn, dan kome zij in de
openbaarheid; bestaat zij niet, dan bepleit ik een serieus onderzoek naar het
nationaal-economisch belang van waterkeringen. De Haan werpe meer in
het Nederlandse hoenderhok dan
slechts dit knuppeltje, waarvan de
hardheid die van haagse bluf niet te boven gaat.
J.B. Opschoor
De auteur is directeur van het Instituut voor Milieuvraagstukken, Vrije Universiteit, Amsterdam

1) Tj. de Haan, Het nationaal-economisch belang van waterkeringen, ESB, 8 oktober 1986,
biz. 982-985.

2) Het betreft termen die alle verschillende
aspecten pogen te vatten waarvoor geen
marktwaarderingen bestaan.
3) De eerlijkheid gebiedt overigens te zeggen,
dat niet dit gehele bedrag als afgeschreven
dient te worden beschouwd in het geval van
een overstroming; ook kunnen de af te schrijven f racties verschillen voor de onderscheiden
functies.

de beschouwingen en documentatie
dan wellicht het geval lijkt. Die komen
tezijnertijd, bij voorbeeld bij de behanDe uitnodiging van Opschoor om sa- deling in de Raad van de Waterstaat
men het hoenderhok binnen te stap- wel op tafel. In de volgende alinea’s
pen, neem ik graag aan, ook al omdat hoop ik daar overigens het een en anik me daar door m’n afkomst wel thuis der van te illustreren. De eis van leesvoel. Verder was ook het motief tot pu- baarheid van mijn artikel verhinderde
blikatie van het artikel te bezien of de helaas daar dieper op in te gaan. Kordaarin gepresenteerde redenering tot tom, ik pretendeer niet een weteneen discussie leidt, die mogelijk ver- schappelijke, maar wel een verantdieping van inzicht oplevert. De uit- woorde praktische benadering te hebkomst van de redenering verbaasde ben gepresenteerd.
Opschoor gaat vervolgens nader in
mijzelf aanvankelijk ook, maar na enige discussie met mensen met meer op de functie natuur, eerst wat betreft
economische scholing dan ikzelf neb, de oppervlakte. Het gaat dan om nahad ik niet het idee Haagse Bluf te heb- tuurlijk terrein binnen dijkringen overstroombaar gebied dus – van (inben geklopt.
De tweede alinea van Opschoors be- ter)nationale allure. Veel van die natoog roept bij mij de volgende reactie tuurgebieden liggen buitendijks, zoals
op. De decentralisatieregels verpfich- de Waddenzee, de Oosterschelde, het
ten om uiterlijk in 1990 doeluitkeringen Usselmeer, het uiterwaardencomplex,
– zoals een subsidie in onderhouds- of op hoge gronden, zoals de Veluwe,
kosten – een wettelijke grondslag te de Peel, de Hondsrug, de duinen om er
geven en deze te baseren op objectie- enkeletenoemen. In dijkringen – polve criteria om de hoogte van de uitke- dergebieden, ooit aangelegd om geringtebepalen. Die criteria zullen – al- cultiveerd te worden – liggen die veel
leen al tegenover de bewaarder van ‘s minder en wat er binnendijks ligt is
rijks schatkist – moeten worden on- veelal van kleinere schaal/allure. Opderbouwd met een plausibele redene- schoor mag mij de bossen van (inring. Opschoor vraagt dat ook. Ik proef (er)nationale allure binnen dijkringen
in zijn betoog het verwijt van een onvol- noemen. Ik ken ze niet en tel ze daardoende wetenschappelijke onderbou- om niet mee. Ook mag hij me zoveel
wing. Inderdaad, een wetenschappelij- andere natuurgebieden van die allure
ke benadering heb ik niet gegeven en noemen dat 2/5 deel van het natuurlijk
ook niet gezocht. De vraagstelling terrein wordt overschreden. Tot zolang
maakte dat overbodig. De vraagstel- blijf ik uitgaan van 5% 1) van de opperling was: de verhouding aan te geven vlakte in dijkringen als natuurlijk tertussen lokaal en nationaal belang van rein en schat dat daarvan 2/5 deel, dus
het beveiligen van dijkringen als ge- 2% van de oppervlakte, van (inter)namiddelde over het hele land. Een uit- tionale allure is. Dat is dan 36.000 ha.
Dan komt de waarde van natuurkomst die een veelvoud van 5% was,
was – gezien het doel een subsidie- gebied. Een lastig punt, dat ben ik
percentage te vinden – nauwkeurig met Opschoor eens. Meetinstrumengenoeg. Deze vraagstelling maakte ten zijn in ontwikkeling, schrijft hij.
een praktische benadering gebaseerd Kennelijk is mijn inschatting juist dat ze
op globale bronnen voldoende. Het nog niet praktisch bruikbaarzijn. Ik ken
gaat tenslotte om een verhouding en er maar een: de schaduwprojectmeniet om absolute waarden. Er gelden thode. Mijn benadering was eenvoudidan twee eisen: consequent volgen ger: natuurgebied is altijd zonder gevan de benadering en deze zo opbou- bouwen, neem de helft van de waarde
wen dat het eindresultaat weinig ge- van al of niet bebouwde grand plus de
voelig is voor eventuele onnauwkeurig- over de gehele oppervlakte omgeslagen waarde van de gebouwen. Dat is
heden in de gebruikte cijfers.
Het eerste heb ik gedaan, bij voor- hoog. Er komt 1% van de waarde van
beeld door consequent te vergelijken het onroerend goed uit, dus is de geop basis van de waarde van het onroe- voeligheid van het eindresultaat niet
2
rend goed in het maatschappelijk/eco- groot. Dan komt er inderdaad f. 14/m
nomisch verkeer. ‘Wat de gek er voor uit, dus iets tussen landbouwgrond en
geeft’ is afhankelijk van de profijtver- bouwgrond in. Consequent blijvend en
wachting die die gek er van heeft. Het kijkend naar de waarde in het maatgemiddelde van alle gekken is een im- schappelijk/economisch verkeer conpliciete benadering van wat het de stateer ik dat mij geen geval bekend is
maatschappij waard is en dat recht- waar zoveel voor natuurgebied is bevaardigt het gebruik van globale cij- taald. Van het dure voorbeeld Oosterfers, bij voorbeeld uit een statistisch schelde is volgens de schaduwprojectzakboek. Aan de tweede eis heb o.a. ik methode eens geanalyseerd welk deel
geprobeerd te voldoen door een bena- van de investering aan de natuurwaardering via functies die leidt tot deelvra- den mocht worden toegerekend: ongegen, dus tot spreiding van onnauwkeu- veer de helft, dus bijna f. 4 mrd. ofte
2
righeden. Daarbij heb ik de uitkomst wel ongeveer f. 11/m . Dat gebied zal
ook als bovengrens en niet als exacte meer waard zijn dan de investering in
uitkomst geformuleerd. Had ik dat het behoud ervan. Maar daar is ook
laatste gedaan, dan was er – zonder sprake van een allure die men binnen
een aantal afrondingen – 16 a 18% dijkringen niet vindt, zeker niet als men
uitgekomen. Uiteraardschuilenerach- het gemiddelde van alle dijkringen beter de cijfers in het artikel verdergaan- ziet. Ook omdat de allure de maat-

Naschrift

schappelijke waarde bepaalt, blijf ik
genoemde f. 14/m2 hoog vinden. Kortonrde oppervlakte 2% = 36.000 ha is
goed, de waarde per hectare was eerderte hoog dan te laag en de f outrange
zal dan ook eerder 0,5-1 en niet 1-50
zijn.
Het laatste punt in Opschoors betoog is de milieuvervuiling. Inderdaad
heb ik de genoemde percentages geschat, en inderdaad valt daar best wat
tegen in te brengen. Om te beginnen
de 20% van de waarde van onroerend
goed als bovengrens van de schade.
Dat is dus f. 100 mrd. Daar kan – aansluitend bij de schaduwprojectmethode – heel veel voor worden schoongemaakt. Ter vergelijking: de hele bodemsanering kost f. 3 mrd. Verder
staan de grootste concentraties chemische industrie buitendijks (Europoort,
Moerdijk, Sloegebied) en tellen dus bij
dijkringen niet mee. Ook zullen niet alle dijkringen tegelijk overstromen en
niet alle installaties in overstroomde
dijkringen bezwijken. Bij nader inzien
is de gekozen 20% te hoog en zal 5 a
10% qua orde van grootte de bovengrens van schade als gemiddelde over
de dijkringen beter benaderen.
Welk deel van de schade komt dan
buiten de dijkring. Minder dan de helft.
Immers, in een overstroomde dijkring
staat langs het Usselmeer en de rivieren het water stil. Uitwisseling met water buiten de dijkring zal niet groot zijn
en na sluiten van een dijkgat kan in geval van ernstige vervuiling bij het leegpompen zuivering van het water worden overwogen. In getijgebied is de
verversingstijd van het water in het
overstroomde gebied minstens een
aantal dagen en waarschijnlijk zijn dijkgaten in die termijn gesloten. Slechts
een deel van het water komt naar buiten en dat heeft via bezinking of aanhechting aan slib een deel van de vervuiling in de dijkring zelf verloren. Als
gemiddelde zal de buiten de dijkring
tredende vervuiling zeker minder dan
50% zijn, maar ook zeker meer dan
10%. Ik neem – op gevoel maar zonder exact bewijs – aan dat de werkelijkheid ongeveer 25% ± 15% zal zijn.
Kortom, Opschoor heeft wel gelijk
dat mijn percentages 20% en 10% niet
bepaald gelukkig gekozen waren.
Waarden van 5% a 10% respectieveIijk25% + 15% waren beter geweest.
Deze twee combinerend komt de factor milieuvervuiling meer op 1 a 3%
van de waarde van onroerend goed,
als gemiddelde over de dijkringen.
Het geheel overziende kom ik tot de
conclusie dat na de reactie van Opschoor op mijn praktische benadering
alleen het aspect milieuvervuiling
bijstelling behoeft. Voor de totale uitkomst maakt dit geen significant ver-

1) Statistisch zakboek 1984, biz. 5, label 2.
Totale oppervlakte voor zover gemeentelijk ingedeeld 37.291 km2, minus water 3.368 km2:
droog oppervlak 33.923 km2 waarvan 1.557
km2 of wel 4,6% natuurlijk terrein. Afronding op 5%.

schil. De conclusie van Opschoor dat
de bepaling van het nationaal belang
een goede argumentatie behoeft, deel
ik. Ik hoop met het bovenstaande en
passant te hebben gedemonstreerd
daaraan ook meer te hebben gedaan
dan uit mijn artikel op het eerste gezicht wellicht bleek. Verder trek ik opnieuw Opschoors reactie opnieuw de
conclusie dat verder onderzoek ons
misschien meer theoretisch inzicht
zou bieden. Of het ons verder op weg
zou helpen naar een praktisch hanteerbare uitkomst, betwijfel ik. Dan zal
Opschoor andere knuppels in het
hoenderhok moeten gooien.

Tj. de Haan
De auteur is werkzaam bij de Hoofddirectie
van de Waterstaat van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.