arbeidsmarkt
Herbezinning op onderkant
arbeidsmarkt
Vanuit economische optiek zijn er sterke argumenten om
regelingen voor de onderkant van de arbeidsmarkt, zoals de
sociale werkvoorziening (WSW), de bijstand en de Wajong,
samen te voegen en geheel door gemeenten uit te laten
voeren. Politieke en bestuurlijke bezwaren staan dit echter
voorlopig in de weg.
W
illem A. de Jong is 22 jaar, licht
autistisch en beschikt over beperkte
sociale vaardigheden. De Jong heeft
nog geen arbeidsverleden. Op aanraden en in het bijzijn van zijn ouders begeeft hij
zich naar de sociale dienst. Vervolgens zijn drie
scenario’s mogelijk. Ten eerste, doorverwijzing naar
het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(UWV) voor een Wajong-aanvraag. Voor de gemeente
is de Wajong aanlokkelijk, de financiering hiervan
is namelijk door het Rijk, zodat de lasten niet op
de gemeentelijke begroting drukken. De Wajonguitkering biedt ook voor De Jong een voordeel: geen
verplichting tot het zoeken van werk, en dus ook
geen kans op boetes en sancties.
Tweede mogelijkheid, plaatsing in de gemeentelijke sociale werkvoorziening (WSW). Daarvoor is
een indicatiestelling van het werkbedrijf van UWV
nodig, maar gezien De Jongs beperkingen zal dit in
de praktijk geen hindernis vormen. Voordeel voor
de gemeente is zo dat zij van het Rijk een bedrag
van 25.000 euro voor de WSW-plek ontvangt en
wederom een bijstandsuitkering voorkomt.
Derde mogelijkheid, een re-integratietraject in de
bijstand, met uitzicht op een vaste baan. Te denken
valt bijvoorbeeld aan het inzetten van autistisch
personeel bij het testen van computersoftware, met
Autest, een uitzendbureau voor autisten als intermediair (AD, 2007). Zulk werk staat doorgaans te boek
als eentonig, saai en tijdrovend, en is daardoor niet
aantrekkelijk maar vormt gezien De Jongs handicap
juist een geschikte dagbesteding. Voor de gemeente
brengt deze optie wel een risico met zich mee:
mocht De Jong toch geen baan vinden in de IT, dan
dient de gemeente hem in een bijstandsuitkering
te voorzien. Sinds de invoering van de Wet Werk
en Bijstand (WWB) in 2004 zijn de uitgaven van
gemeenten voor de bijstanduitkeringen gebudgetteerd, zodat die uitkering effectief ten koste van het
gemeentebudget gaat.
Pierre Koning
Fundamentele herbezinning
Programmaleider bij het
De drie geschetste keuzes voor de heer De Jong
komen tamelijk arbitrair over: waar houdt de ene
Centraal Planbureau
24
ESB
94(4551) 9 januari 2009
regeling op en waar begint de andere? Bovendien:
waarom is de bijstand gebudgetteerd, en de Wajong
en WSW niet, dit resulteert toch in afwenteling
vanuit de bijstand naar de andere regelingen? De
ervaringen suggereren dat dit laatste inderdaad het
geval is: wachtlijsten voor de WSW (mede vanuit de
WWB) zijn en blijven een hardnekkig probleem, en
sinds de invoering van de WWB is de instroom in de
Wajong sterk toegenomen (Suijker, 2007).
In dit licht is het geen verrassing dat begin 2008 de
Commissie Fundamentele Herbezinning WSW onder
voorzitterschap van Bert de Vries door het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) in
het leven is geroepen (Ministerie van SZW, 2008).
Deze commissie richtte zich weliswaar primair op
hervorming van de sociale werkvoorziening, maar
dat valt als vanzelfsprekend niet los te bezien van
andere regelingen voor kwetsbare groepen, de WWB
en Wajong voorop. In oktober van vorig jaar bracht
de commissie het advies Werken naar vermogen
uit. De commissie stelt daarin voor om de WSWdoelgroep te verbreden tot “iedereen die niet in staat
is om het wettelijke minimumloon te verdienen, maar
wel in staat is om betaalde arbeid te verrichtenâ€.
Deze mensen moeten dezelfde mogelijkheden tot
ondersteuning bij werk worden gegeven, hetgeen
“betekent dat de ondersteuning niet langer afhankeÂ
lijk is van de regeling waarin iemand zitâ€. In het
advies blijft de indicatiestelling voor de WSW nieuwe
stijl liggen bij UWV. Een belangrijk verschil met de
huidige situatie is wel dat het voorstel de prikkel tot
afwenteling van WWB’ers naar de WSW wegneemt:
wanneer een bijstandcliënt een WSW-plek vindt,
blijft de gemeente de uitkering doorbetalen zolang er
geen uitstroom naar reguliere arbeid is.
Al met al stelt het WSW-advies dus voor om regelingen voor kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt
te stroomlijnen. Enerzijds gebeurt dit door de WSW
geleidelijker over te laten lopen in andere regelingen
voor de onderkant, anderzijds door een belangrijke
prikkel tot afwenteling van de WWB naar de WSW
weg te nemen. Hierdoor zullen voor een deel van de
WSW-populatie de prikkels tot re-integratie toenemen. De eerste ervaringen met budgettering van de
WWB leren dat die prikkels effect kunnen sorteren
(Kok et al., 2007; Stegeman en Van Vuren, 2006).
Uitbreiding van de budgettering tot (een deel van)
de WSW zal de slagkracht van die prikkels verder
vergroten. Bovendien zullen de huidige wachtlijsten
voor WSW-plekken, nu nog grotendeels ingegeven
door de huidige prikkel tot afwenteling vanuit de
WWB, waarschijnlijk krimpen.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Verdere stroomlijning mogelijk
Toch had het advies van de commissie ook verder
kunnen gaan. Ten eerste, gemeenten zouden in
plaats van UWV ook de indicatiestelling voor de WSW
kunnen uitvoeren. Dit zou feitelijk neerkomen op een
volledige decentralisatie van de WSW naar gemeenten. In combinatie met de andere voorstellen van de
commissie valt hier wel iets voor te zeggen. Bedacht
moet worden dat een onafhankelijke indicatiestelling door UWV vooral van belang is als de prikkels
bij de gemeenten gericht zijn op uitstroom naar de
WSW, in de huidige situatie levert dit namelijk nog
uitkeringsbesparingen op. Het advies dringt er echter
op aan de prikkel tot afwenteling van de gemeenten
van de WWB naar de WSW weg te nemen, zodat de
legitimiteit van een onafhankelijke partij voor de indicatiestelling om die reden vervalt (Suijker, 2007). De
tweede mogelijkheid tot verdere stroomlijning ligt in
samenvoegen van het budget van de Wajong met de
WWB. Vergelijkbaar met de WSW zou ook hierdoor de
prikkel tot afwenteling van de WWB naar de Wajong
door gemeenten komen te vervallen. Tegelijkertijd
neemt het totale gebudgetteerde bedrag voor de drie
regelingen nog verder toe. Een dergelijk voorstel is
echter buiten het bestek van het advies gebleven,
omdat de staatssecretaris de commissie heeft verzocht af te zien van voorstellen tot wijzigingen in de
Wajong. Momenteel bereidt het kabinet toekomstige
aanpassingen in de Wajong voor. Een advies van de
commissie over de Wajong zou dit pad dus hebben
doorkruist.
Politieke bezwaren
Het samenvoegen van de WWB, Wajong en WSW op
het niveau van gemeenten lijkt vanuit economischtheoretische optiek goed te rechtvaardigen: de
prikkels en verantwoordelijkheden gemoeid met de
drie (gerelateerde) regelingen komen dan immers
bij een partij, de gemeente, te liggen. Binnen de
huidige uitvoeringspraktijk is een dergelijke samenvoeging van de regelingen echter onwaarschijnlijk.
Globaal genomen zijn er namelijk twee bezwaren,
beide politiek-bestuurlijk van aard. Het eerste is
dat de herverdeling van middelen over gemeenten
die gemoeid is met budgettering van de WSW, niet
zomaar plaats zal vinden. Wil de WSW gebudgetteerd worden over de gemeenten, dan zal er net
zoals voor de WWB een verdeelmodel ontwikkeld moeten worden, waarin het verwachte aantal
WSW’ers gebaseerd is op de samenstelling van de
bevolking binnen gemeenten. Te denken valt dan
aan het opleidingsniveau, de demografische opbouw
en de mate van verstedelijking. In beginsel is het
goed mogelijk een dergelijk verdeelmodel op te
zetten. Politiek gezien is het echter niet haalbaar
om de huidige verdeling van WSW-gelden, waarmee
circa 2,3 miljard euro gemoeid is, zomaar terzijde te
schuiven en over te stappen op een volledig nieuw
systeem. Sommige regio’s, zoals Zuid-Limburg en
Drenthe, zijn bij de toedeling van WSW-middelen
van oudsher sterk overbedeeld, dit is niet zomaar
weg te nemen door een uitbreiding van het objectieve WWB-verdeelmodel met
een WSW-component. Op lange termijn lijkt dit wel mogelijk: net als voor de
WWB is een overgangsperiode in te bouwen waarin de historische verdeling van
WSW-gelden nog een belangrijke rol speelt en bestaande plaatsen ongemoeid
worden gelaten. De commissie oppert deze route ook voorzichtig als mogelijkheid
die nadere uitwerking verdient.
Het tweede bezwaar tegen het samenvoegen van de regelingen, dat vooral geuit
is door de landelijke politiek, is fundamenteler van aard: gemeenten zouden zich
niet voldoende geroepen voelen om niet-rendabele, maatschappelijke activiteiten
zoals de sociale werkvoorziening te continueren. In essentie is het dus de vraag
welke partij het best in staat is het optimale WSW-budget vast te stellen: het
Rijk of de gemeenten. De commissie veronderstelt (impliciet) dat gemeenten
de uitvoering van de indicatiestelling moeilijk kunnen dragen en zullen bezuinigen op gesubsidieerde arbeid. Daar tegenover staat dat, net als in de landelijke
politiek, ook lokale partijen zich sterk zullen maken voor gesubsidieerde arbeid
die misschien niet rendabel, maar wel maatschappelijk te verantwoorden is.
Gemeenten doen immers al vaak aan herverdeling, ook wanneer ze geacht
worden dat eigenlijk niet te doen of als ze er geld op moeten toeleggen, bijvoorbeeld in geval van kwijtscheldingen of zoekontheffingen in de WWB. Het is dus
maar de vraag of gemeenten de WSW sterk zullen versoberen.
Het meest wezenlijke verschil tussen het Rijk en (gebudgetteerde) gemeenten
ligt in de prikkels van financiering. Gemeenten zullen, gestuwd door de prikkels
van de budgettering, geneigd zijn minder in te zetten op WSW-plaatsen. Tot op
zekere hoogte kan dat wenselijk zijn, er is namelijk redelijke consensus dat in het
verleden te ruim geïndiceerd is. Tegelijkertijd is het de vraag of gemeenten niet
te veel niet rendabele, maatschappelijke activiteiten zullen schrappen, ook al
hebben ze hier een budget van het Rijk voor ontvangen. Vanuit de landelijke politiek geredeneerd zal om die reden de angst van verlies van sturing en controle
overheersen. Dit is ook de reden waarom de re-integratiegelden voor de WWB,
ook wel het Werkdeel of W-deel, nog steeds van bovenaf, door het Rijk, als
geoormerkt bedrag aan de gemeenten wordt uitgekeerd (Koning, 2007). Zolang
het W-deel niet gebudgetteerd is, is het moeilijk voor te stellen dat de WSWgelden wel omgezet worden naar vrij door de gemeenten te besteden budgetten.
Conclusie
De bovenstaande analyse leert dat regelingen voor de kwetsbare groepen,
de WSW, Wajong en WWB voorop, flink gestroomlijnd kunnen worden. De
Commissie Fundamentele Herbezinning WSW (2008) doet ook een aantal
belangrijke stappen in deze richting. Er is echter meer mogelijk. De meest
extreme variant komt daarbij neer op het samenvoegen van WWB-, WSW- en
Wajong-budgetten, gecombineerd met een gedecentraliseerde indicatiestelling
en budgettering. In dat geval komen de prikkels en verantwoordelijkheden voor
alle drie de regelingen in een hand te liggen, namelijk in die van gemeenten. De
praktijk leert echter dat politiek-bestuurlijke bezwaren dit in de weg staan.
Literatuur
Algemeen Dagblad (2007) Autist en werk gaan goed samen, 23 april
2007.
Commissie Fundamentele Herbezinning WSW (2008) Werken naar
vermogen. www.werken-naar-vermogen.nl/advies/Advies.pdf.
Kok, L., C. Groot en D. Güler (2007) Kwantitatief effect WWB.
Amsterdam: SEO.
Koning, P. (2007) Meer werk voor minder inkomen. Maandblad
Reïntegratie, 7(3), 28–29.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2008)
Commissie fundamentele herbezinning WSW, brief d.d. 8 februari
2008, kenmerk: AM/SAM/08/39587.
Stegeman, H. en A. van Vuren (2006) Wet Werk en Bijstand: een eerste
kwantificering van effecten, CPB Document 120. Den Haag: CPB.
Suijker, F. (2007) Verdubbeling van de instroom in de Wajong: oorzaken
en beleidsopties, CPB Document 156. Den Haag: CPB.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
ESB
94(4551) 9 januari 2009
25