Inzicht in de verschillen in doelmatigheid van corporaties geeft aan hoeveel verbetering er nog van woningcorporaties verwacht mag worden, en welke corporaties als voorbeeld kunnen fungeren.
ESB Woningmarkt
woningmarkt
Grote verschillen in
doelmatigheid
woningcorporaties
Woningcorporaties kennen niet de tucht van de markt en worden ook niet door de overheid aangestuurd. Daardoor ontbreekt
een prikkel tot efficiënt werken. Uit onderzoek blijkt dat tussen
corporaties inderdaad grote verschillen in doelmatigheid bestaan.
Besparingen van een miljard euro per jaar of meer zijn mogelijk
zonder de productie te verminderen.
Jacob
Veenstra
Onderzoeker bij
het COELO
Maarten
Allers
Hoogleraar aan
de Rijksuniversiteit Groningen en
directeur van het
COELO
Rik Koolma
Zelfstandig adviseur
en research fellow
aan de Vrije Universiteit Amsterdam
R
ecent groeit de belangstelling om de prestaties van woningcorporaties in kaart te brengen. Een aantal (grote) corporaties kwam in
een kwaad daglicht te staan door in het oog
springende incidenten. Bovendien zijn corporaties zowel bestuurlijk als financieel steeds verder van de
overheid af komen te staan zodat directe sturing onmogelijk
is. Daarom heeft de rijksoverheid onderzoek laten doen naar
mogelijkheden om het toezicht op de sector te versterken
(Hoekstra et al., 2012) en is een parlementaire enquête naar de
corporatiesector ingesteld die de doelmatigheid als een van de
thema’s van onderzoek benoemt. Ook heeft minister Blok de
doelstelling geformuleerd om de bedrijfslasten van corporaties
voor ten minste vier jaren constant te houden (Ministerie van
BZK, 2013). De vraag is echter of het zinvol is om op incidenten te sturen en corporaties af te rekenen op alleen de hoogte
van de bedrijfslasten zonder daarbij de prestaties te betrekken.
Daarom is een grootschalig onderzoek gedaan naar de doelmatigheid van woningcorporaties (Veenstra et al., 2013).
Eerder onderzoek
Onderzoek naar de Nederlandse corporatiesector is schaars.
De Graaf et al. (2001) concludeerden op basis van een on540
540
derzoek onder tien procent van de woningcorporaties dat
de beschikbare gegevens nog te wensen overlieten, maar dat
de te behalen efficiëntiewinsten in de sector minimaal zijn.
Deze bevinding is echter moeilijk te rijmen met bevindingen
uit andere onderzoeken. Zo concludeert Koolma (2008) dat
er qua kostenniveau en doelbereiking grote verschillen tussen
corporaties bestaan en ziet het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV, 2005) een trend van toenemende bedrijfslasten.
Ook Dreimüller et al. (2013) stellen dat er flinke besparingen
mogelijk zijn als corporaties zich vooral richten op doelmatigheid, en uitvoerende werkzaamheden uitbesteden.
De meeste onderzoeken en verkenningen kwamen echter tot de conclusie dat het niet mogelijk is om met de beschikbare gegevens de doelmatigheid te onderzoeken (Wolters en Verhage, 2001; Conijn, 2005; CFV, 2005; Sprenger
et al., 2008; Hoekstra et al., 2012; Buijink, 2013). Hoewel
woningcorporaties binnen een afgebakend kader werken (ze
dienen zich immers te beperken tot de woningmarkt) is het
takenpakket te diffuus om metingen te verrichten, aldus deze
auteurs. Een ander obstakel om een goed beeld te krijgen van
de doelmatigheid zou het ontbreken van een uniforme kostentoedeling per functie zijn. De genoemde bezwaren vormen echter geen onneembare horde om de doelmatigheid van
corporaties te onderzoeken, ook al zou een betere kostentoedeling de analyse verder kunnen verscherpen.
Het meten van doelmatigheid
Verschillen in doelmatigheid worden vaak bepaald op basis van een gegevensomhullingsanalyse (data envelopment
analysis, DEA). Deze methode stelt geen voorwaarden aan
de wijze van kostentoerekening en maakt uitspraken over
doelmatigheid van woningcorporaties mogelijk op basis van
geaggregeerde gegevens. DEA (Charnes et al., 1978) is een
non-parametrische methode die op basis van de dataset een
‘bestepraktijkengrens’ construeert door een lineair programmeringsprobleem op te lossen. Deze grens omvat alle optimaal
presterende waarnemingen, ofwel de waarnemingen met de
Jaargang 98 (4668) 13 september 2013
13-9-2013 9:15:04
Woningmarkt ESB
hoogste verhouding tussen outputs en inputs. Waarnemingen
die zich op de grens bevinden worden aangemerkt als ‘volledig efficiënt’ en krijgen een maximumscore van 1. Hoe verder
een waarneming van de grens ligt, hoe lager de efficiëntiescore. Merk op dat DEA zich dus richt op de relatieve efficiëntie
van de waarnemingen. Figuur 1 laat een simpel voorbeeld
zien met één input en één output. Onder de aanname van
constante schaalopbrengsten (CRS) is alleen waarneming A
volledig efficiënt, onder variabele schaalopbrengsten (VRS)
liggen ook B en C op de grens. De benadering met variabele
schaalopbrengsten is het meest passend omdat er aanzienlijke
verschillen in grootte bestaan tussen corporaties.
DEA maakt het mogelijk om een model met meerdere
inputs en outputs te schatten zonder dat het nodig is vooraf
functionele verbanden te specificeren. Hiermee is maximale
flexibiliteit gegarandeerd.
DEA met 1 input en 1 output
Output
figuur 1
CRS
VRS
C
B
E
D
A
Input
Productie van corporaties
De kwaliteit van de efficiëntiemeting hangt af van de keuze
voor in- en outputs. Hoe ziet het productieproces van een
corporatie eruit, en wat ‘produceert’ men eigenlijk? Figuur 2
laat gesimplificeerd zien dat het proces in feite bestaat uit twee
fasen. Fase 1 bestaat uit het ontwikkelen en beheren van de
woningvoorraad, zowel kwalitatief als kwantitatief (kortweg
betiteld als woningbeheer). De hieraan verbonden activiteiten
zijn bouwen, slopen, kopen, verkopen en onderhouden. De woningvoorraad wordt in fase 2 ingezet voor sociale huisvesting.
Naast deze kerntaken zijn corporaties ook actief op het gebied
van leefbaarheid en het combineren van wonen en zorg.
Om de relatieve doelmatigheid in kaart te brengen dienen enkele beslissingen te worden genomen. De eerste kwestie
is welke outputs precies meetellen. Men kan bijvoorbeeld beargumenteren dat het huisvesten van hoge-inkomensgroepen
niet als output moet worden gezien, omdat dit niet bijdraagt
aan de sociale doelstellingen van corporaties. Echter, als deze
huisvesting wordt verricht om segregatie van buurten tegen
te gaan, is het te rechtvaardigen. Daarom zijn verschillende
uitgangspunten gekozen om de resultaten te vergelijken. Een
tweede vraag van belang is de manier waarop de doelmatigheid gemeten wordt. De meest eenvoudige benadering is de
geaggregeerde methode, waar alleen wordt gekeken naar de
verhouding tussen de (finale) output en input. Als alternatief
is gekozen voor een netwerkmodel. Deze benadering neemt
wel expliciet de verschillende fasen in het productieproces
mee, en is zodoende nauwkeuriger. Lewis en Sexton (2004)
geven aan dat een netwerkmodel beter in staat is efficiëntielekken op te sporen die een geaggregeerde methode over
het hoofd kan zien. In de analyse van woningcorporaties is
het nadeel echter dat precieze kennis ontbreekt over de verschillen in kostentoedeling tussen woningbeheer enerzijds en
alle overige zaken anderzijds.
Gegevens
De gebruikte corporatiegegevens zijn verstrekt door het CFV
en afkomstig van CorpoData – een gezamenlijke data-opvraag van het CFV, het Waarborgfonds Sociale Woningbouw
en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De dataset kent gegevens van 2001–2010 en
dekt in principe alle corporaties (401 in 2010). Maar door
het ontbreken van gegevens en het verwijderen van enkele
Jaargang 98 (4668) 13 september 2013
541
uitbijters valt iets meer dan een kwart van de waarnemingen
weg. Ook zijn gegevens over woningprijzen gebruikt om de
WOZ-waarden van het corporatiebezit te corrigeren voor
locatieverschillen. Deze gegevens zijn afkomstig van de Nederlandse Vereniging van Makelaars o.g. en Vastgoeddeskundigen (NVM).
Onderzoeksopzet
Om de doelmatigheid te meten wordt eerst de geaggregeerde
Productieproces van een woningcorporatie
Aantal
woningen begin
jaar
(vaste input)
Kwaliteit
woningen begin
jaar
(vaste input)
Kosten
woningbeheer
(input)
figuur 2
Kosten toewijzing,
klantcontact,
leefbaarheid, etc.
(input)
Bouwen, slopen, kopen, verkopen,
onderhouden (fase 1)
Kwaliteit
woningen einde
jaar (output)
Aantal woningen einde jaar
(throughput)
Toewijzen, cont(r)acten
beheren, leefbaarheidsactiviteiten,
etc.(fase 2)
Aantal nieuw toegewezen huishoudens, aantal verlengde
contracten, leefbaarheid, etc. (output)
541
13-9-2013 9:15:04
ESB Woningmarkt
Maximale
efficiëntiescore
(percentage)
Minimum
efficiëntie
0,16
18
0,33
1.261
0,77
0,16
15
0,33
1.296
2006-2010
0,79
0,16
17
0,30
1.209
2002, 2006,
2008,2010
0,83
0,16
32
0,34
992
IV
2002-2010
0,81
0,16
26
0,36
1.496
netwerk
2005-2010
0,72
0,16
12
0,34
1.542
fase 1
0,68
0,21
17
0,22
fase 2
0,77
0,17
20
0,30
0,74
0,17
14
0,31
fase 1
0,77
0,19
24
0,27
fase 2
0,71
0,20
17
0,21
netwerk
2005-2010
Potentiële
bespa ing per
r
jaar (in miljoen
euro)
Standaardafwijking
0,77
2002-2010
III
Netwerkmodel IV (totale lasten)
2002-2010
II
Netwerkmodel Ia
(alleen bedrijfslasten)
Gemiddelde
efficiëntie
Ia
Ib
Geaggregeerde modellen
Jaren
tabel 1
Model
Gemiddelde DEA resultaten (variabele schaalopbrengsten, input-oriëntatie)
2.099
Aantal corporaties = 290 voor alle modellen
methode toegepast, op basis van vijf verschillende modellen.
Model Ia relateert de bedrijfslasten aan het totaal van toewijzingen, de verlengde huurcontracten en de kwaliteit van de
woningen (gemeten aan de hand van het woningwaarderingsstelsel). Met andere woorden, alleen de kerntaken worden
meegenomen als outputs. Model Ib verschilt van model Ia
doordat alleen toewijzingen van huishoudens met inkomens
Gemiddelde productiviteitsverandering
figuur 3
Malmquist-index (1=geen verandering)
1,2
1,1
1,0
0,9
Resultaten
0,8
02/03
03/04
Ia
542
542
binnen de grenzen van de huurtoeslag als output worden
meegenomen. Model II is gelijk aan model Ia, maar kent een
andere kwaliteitsmaatstaf (WOZ-waarden in plaats van punten vanuit het woningwaarderingsstelsel). Model III gaat opnieuw uit van model Ia maar is uitgebreider door onderscheid
te maken tussen huisvesting van ouderen en jongeren. Ook
voegt dit model een leefbaarheidsscore, alsmede het aantal
zorgarrangementen toe als outputs. Als leefbaarheidsscore
is gebruikgemaakt van de score op de dimensie woningvoorraad van de leefbaarometer (www.leefbaarometer.nl). Model
IV ten slotte herhaalt model Ia, maar neemt als input naast de
bedrijfslasten ook de kapitaallasten (afschrijvingen en waardeveranderingen van activa) mee.
Naast deze geaggregeerde methode wordt een netwerkmodel gehanteerd dat expliciet rekening houdt met subprocessen binnen een corporatie. Om uitspraken te kunnen doen
over de efficiëntie binnen een subproces is echter informatie
nodig over de kostentoedeling naar woningbeheer enerzijds
en andere activiteiten anderzijds. Aangenomen wordt dat onderhoudslasten ten goede komen aan het woningbeheer en
de overige bedrijfslasten (die vooral algemeen van aard zijn)
aan de overige activiteiten. Verder wordt aangenomen dat van
de personeelslasten vijftig procent naar elke fase gaat. Alleen
voor modellen Ia en IV wordt een netwerkvariant berekend.
04/05
Ib
05/06
IV
06/07
07/08
Netwerkmodel Ia
08/09
09/10
Netwerkmodel IV
Tabel 1 toont de resultaten van alle modellen. De laatste kolom is berekend als: (1 – efficiëntie) × input. De modellen
tonen aan dat significante doelmatigheidswinsten mogelijk
zijn. Een gemiddelde doelmatigheidsscore van 0,77 betekent
Jaargang 98 (4668) 13 september 2013
13-9-2013 9:15:04
Woningmarkt ESB
Ontwikkeling van doelmatigheid
Figuur 3 maakt duidelijk dat er geen opwaartse trend waarneembaar is wat betreft de gemiddelde productiviteit in de
sector. De Malmquist-index (Coelli, 1996) ligt voor alle modellen steeds rond de 1, wat betekent dat de productiviteit
nagenoeg gelijk blijft. Vanaf 2008 lijkt de productiviteit licht
te stijgen, maar deze stijging is niet significant.
DEA resultaten gecorrigeerd voor exogene
variabelen (variabele schaalopbrengsten, inputoriëntatie)
Maximale
efficiëntiescore
(percentage)
Minimum
efficiëntie
Ia
0,77
0,16
18
0,33
1.261
Ia (gecorrigeerd voor
exogene variabelen)
0,86
0,16
45
0,36
707
Potentiële
besparing
(in miljoen)
euro)
Standaardafwijking
tabel 2
Gemiddelde
efficiëntie
dat corporaties gemiddeld hun kostenniveau met 23 procent
omlaag kunnen brengen zonder dat dit ten koste gaat van de
outputs die opgenomen zijn in het desbetreffende model.
Voor alle modellen geldt dat minder dan de helft van de corporaties de maximale score van 1 krijgt, ook onder het meest
coulante model (model III). Model III geeft per definitie het
hoogste gemiddelde efficiëntiecijfer omdat deze het hoogste aantal outputs kent. De potentiële jaarlijkse besparingen
in bedrijfslasten liggen op ongeveer één miljard euro, of iets
daarboven. Als ook de kapitaallasten worden meegenomen,
liggen de potentiële besparingen nog hoger. Zoals verwacht
geven de netwerkmodellen iets lagere efficiëntiescores. Correlaties tussen efficiëntiescores, berekend met netwerkmodellen, en scores op basis van geaggregeerde modellen schommelen tussen 0,60 en 0,80. Dit geeft aan dat de geaggregeerde
methode niet erg veel afwijkt van de netwerkmethode. Ook
met minder nauwkeurige gegevens zijn dus uitspraken over
doelmatigheid mogelijk. De verschillende modellen leveren
gemiddelde efficiëntiescores op die niet significant van elkaar
verschillen. De uitkomsten zijn dus robuust.
scores in vervolgonderzoek worden gebruikt om de determinanten van de verschillen in doelmatigheid te achterhalen.
Dat kan handvatten opleveren voor gericht overheidsbeleid
dat de prestaties van de sector verder verbetert.
Exogene variabelen
Het een-op-een vergelijken van corporaties onderling kan
vertekende resultaten opleveren als er sprake is van exogene
factoren die de doelmatigheid beïnvloeden. Regressie-analyse
levert twee relevante factoren op: de omgevingsadressendichtheid (positief effect op doelmatigheid) en een slappe
bodem (negatief effect). Het controleren voor deze variabelen heeft per definitie een positieve invloed op de resultaten.
Tabel 2 toont dit voor model Ia. De potentiële besparingen
komen nu onder het miljard te liggen. Er dient echter opgemerkt te worden dat dit een minimumschatting betreft, omdat het relatieve doelmatigheidsscores betreft. Per definitie
wordt immers een aantal corporaties als ‘volledig efficiënt’
aangemerkt. Het is echter niet uitgesloten dat ook deze corporaties wel degelijk kunnen besparen. Ook gaat het hier om
een geaggregeerd model dat, zoals aangegeven, mogelijk efficiëntielekken over het hoofd ziet.
Literatuur
Buijink, C. (2013) Naar sterke instituties. ESB, 98(4651), 6–9.
CFV (2005) Onderzoek bedrijfslasten woningcorporaties. Naarden: Centraal Fonds Volkshuisvesting.
Charnes, A., W. Cooper en E. Rhodes (1978) Measuring the efficiency of decision making
units. European Journal of Operational Research, 2(6), 429–444.
Coelli, T.J. (1996) A guide to DEAP version 2.1: a data envelopment analysis (computer) program. CEPA Working Papers, 96(8).
Conijn, J.B.S. (2005) Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing. Amsterdam: RIGO.
Dreimüller, A., V. Gruis en C. Snoeijs (2013) Regiecorporatie – naar een doelmatige maatschappelijke verhuurder, versie 2.0. Publicatie op www.regiecorporatie.nu.
Graaf, D. de, J.M. de Winter en P.H.G. Berkhout (2001) Effectiviteit en efficiëntie van woningcorporaties. SEO-rapport, 576.
Hoekstra, R.J., L.H. Hoogduin en J. van der Schaar (2012) Eindrapportage Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Conclusie
Koolma, H.M. (2008) Verhalen en prestaties. Een onderzoek naar het gedrag van woningcorpo-
Corporaties werken lang niet allemaal even doelmatig, en er
zijn geen aanwijzingen dat de doelmatigheid in de sector het
afgelopen decennium is verbeterd. Wanneer alle corporaties
net zo doelmatig zouden functioneren als de meest efficiënte
corporaties, is jaarlijks ongeveer een miljard euro te besparen.
De resultaten kunnen op twee manieren worden gebruikt om
de doelmatigheid in de sector te verbeteren. In de eerste plaats
blijkt welke corporaties hun efficiëntie het meest kunnen verbeteren door hun doelmatigheid meer in de buurt te brengen
van die van andere corporaties. Deze corporaties zouden door
deze kennis kunnen worden aangespoord om hun prestaties
te verbeteren. In de tweede plaats kunnen de hier berekende
raties. Proefschrift. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam.
Jaargang 98 (4668) 13 september 2013
543
Lewis, H.F. en T.R. Sexton (2004) Network DEA: efficiency analysis of organizations with
complex internal structure. Computers and Operations Research, 31(9), 1365–1410.
Ministerie van BZK (2013) Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer – onderwerp: bedrijfslasten corporaties. Ministerie van BZK, 24 januari.
Sprenger, P.J.M., H.M.M. Vloet en T.M. Welten (2008) Ontwikkeling activiteitenrekening. Den
haag: Berenschot.
Veenstra, J., H.M. Koolma en M.A. Allers (2013) De doelmatigheid van woningcorporaties in
kaart gebracht. Groningen: COELO.
Wolters, A. en R. Verhage (2001) Concurrentie in corporatieland – marktwerking als instrument
voor verhoging van de efficiëntie. Delft: DGVH/Nethur.
543
13-9-2013 9:15:04