Milieu
Energieheffing!
melkkoe of
krachtvoer?
de ‘doelgroepenoverleg’ en als beloning nog eens een hogere heffing
waarmee de overheidstaken voor
het milieubeleid worden bekostigd.
Doordat geen lastenverlaging elders
plaatsvindt, wordt als het ware bijgedragen aan verlaging van het financieringstekort. Energie verwordt hiermee tot een melkkoe van de overheld. Tot zover de ondernemers.
Zijn de bezwaren terecht?
De Nederlandse belangengroependemocratie laat zich de laatste weken
van veel kanten bewonderen. Naast
de WAO-heroi’ek en enkele schermutselingen rond de hervorming
van de gezondheidszorg, vond ook
een opwarmertje plaats in verband
met het van regeringszijde geopperde voornemen de energielasten via
publieke heffingen te verhogen. De
messen worden geslepen, zo blijkt
uit brandbrieven aan regering en parlement. In nauwelijks verholen dreigende bewoordingen ageren industriele grootverbuikers van energie
en in het kielzog daarvan de werkgeversorganisatie VNO tegen de voorgestelde verhoging en bestedingsverruiming van de huidige, in het kader
van de Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiene (WABM) ingestelde heffing op minerale olien. Zodoende is
een broeierige sfeer ontstaan rond
de mogelijke invoering van een regulerende energieheffing, nog voordat
de adviescommissie hierover, de
commissie-Wolfson, ook niaar een
letter op papier heeft gezet.
Stellingname bedrijfsleven
Wat is nu precies het bezwaar? Allereerst is het bedrijfsleven beducht
voor lastenverzwaring in Nederland
als gevolg van een al te voortvarend
unilateraal milieubeleid via de fiscus. Gesteld wordt dat deze lastenverhoging een inbreuk pleegt op het
door het Ministerie van Economische Zaken in de nota Economic met
open grenzen verkondigde uitgangspunt van internationaal concurrerende energieprijzen. Daarnaast geldt
het bezwaar dat het kabinet de tering naar de nering moet zetten en
niet zijn fors oplopende lasten op
een specifieke groep bedrijven af
moet wentelen. Door verhoging van
de opbrengsten en een gelijktijdige
bestedingsverruiming in het kader
van de WABM zou niet langer aan
het ‘vervuiler betaalt’-principe worden voldaan. Het bedrijfsleven
wordt nu met dubbele milieulasten
geconfronteerd: milieu-inspanningen in het kader van het zogenaam-
De aanleiding voor het geleidelijk
verhogen van publieke heffingen in
het kader van het milieubeleid van
de overheid is het rechtstreekse verband tussen vele milieuproblemen
en de aard van het huidige energiegebruik. Zure regen en het opwarmingseffect door de uitstoot van
kooldioxide bij verbranding zijn de
twee belangrijkste problemen. Gegeven de verwachting dat de energie behoefte in 2010 wereldwijd zal zijn
gegroeid met zo’n 50 a 60% terwijl
nog steeds zo’n 90% van die behoefte uit fossiele brandstoffen zal worden gedekt, verklaart dit de alleszins
redelijke zorg omtrent de energievoorziening op lange termijn.
De publieke heffingen met energie
als grondslag zijn in Nederland, ten
opzichte van veel andere OESO-landen, zeker niet hoog. Eerder blijkt
het tegendeel. Uit een recent overzicht kan worden opgemaakt dat Nederland zich qua energieprijzen in
de middenmoot ophoudt. Nadere berekeningen weerspiegelen zelfs een
ronduit lage heffing op koolstof 1 .
Waarschijnlijk wordt hierop ook gedoeld met de verwijzing naar ‘internationaal concurrerende energieprijzen’. Die vormen immers te zamen
met andere gunstige vestigingsplaatsfactoren juist bij uitstek de bestaansreden van de florerende energie-intensieve sector in Nederland.
Heffingen spelen verder een belangrijke rol bij de bekostiging van het milieubeleid. De WABM-heffing is een
heffing op minerale olien. Deze
wordt over bijna alle gebruikers van
energieprodukten geheven en bracht
in 1988 nog slechts/ 315 mln. op. In
1991 bedraagt de opbrengst hiervan
naar verwachting al bijna een miljard
gulden, terwijl deze nu in het kader
van een verschuiving van de bekostiging via de algemene middelen naar
1. Vergelijk P. Hoeller en M. Wallin, Ener-
gy prices, taxes and carbon dioxide emissions, OECD Working Paper nr. 106, Parijs, 1991 en ook S. Cnossen en H.R.J. Vol-
lebergh, Towards a global excise on carbon. IIPF-paper. 1991.
DEZE WEEK
Overzicht van de additionele milieu-inspanningen en opbrengst van de WABMheffing ten opzichte van 1988
Tot. geschatte additionele
inspanning in 1994
mln.)
Extra opbrengst
WABM-heffing
1994
Additionele
middelen en
herschikking
b
markt
overheid
totaal
a
b
3.452
4.081
3.198
4.342
6.650
607
19
8.423
430
750
13
NMP-Plus
17
1.399
32
Milieuprogr.
’92-’95c
4.209
5.240
8.449
1.894
36
160
3
NMP
a
a. In mln. guldens, b. In procenten van de totale extra inspanning door de overheid.
c. Cijfers hebben betrekking op 1995.
Bronnen: Nationaal Milieubeleidsplan, Nationaal Milieubeleidsplan-plus, Milieuprogramma 1992-1995, Tweede Kamer 1991-1992, 22 302, nrs. 1-2.
de WABM-heffing in 1995 naar verwachting/ 2.209 mln. moet opbrengen. In de tabel is een overzicht opgenomen van de opbrengstontwikkelingen rond de WABM-heffing in rela-
tie tot de totale extra milieu-inspanningen ten opzichte van 1988. De tabel weerspiegelt zowel de intensivering van het milieubeleid als ook de
De angst om tot melkkoe van het milieubeleid te worden verheven is derhalve niet geheel ongegrond. Men zal
echter moeten beseffen dat net als bij
de heffingen ten laste van het autobezit en autogebruik er ook bij de energievoorziening sprake is van een aanzienlijk verschil tussen de maatschap-
die heffingen op emissies geconfronteerd, waaraan deze bron ook een bijdrage levert. Dat geeft bovendien de
ondernemer maximale vrijheid om
het produktieproces in overeenstem-
ming met zijn of haar wensen aan te
passen. Naast verandering van relatieve prijzen kan zo’n heffing bovendien
zodanig hoog zijn, dat zij tevens een
belangrijke impuls tot (gerichte!) energiebesparing geeft.
Dit brengt mij tot slot bij het andere
bezwaar van de grootverbruikers, namelijk het unilateraal doorvoeren van
een verhoging van de WABM-heffing.
Gezien de in het voorgaande geconstateerde weinig opvallende positie
van Nederland in internationaal ver-
band, kan het kabinet enige ruimte
voor een verhoging van de fiscale
energielasten niet worden ontzegd.
Niettemin verdient Internationale
coordinate van de publieke heffingen op energie zeker de voorkeur. Zowel het grensoverschrijdende karakter van veel met energie verbonden
vervuiling, als de grote verschillen tussen landen in de huidige behandeling
opmerkelijke groei van de bekostiging van de overheidsinspanning via
pelijke kosten en de in de marktprijzen verdisconteerde kosten. In dit verband bestaat er alle reden om het ‘ver-
de WABM-heffing. De achtergrond is
vuiler betaalt’-beginsel in ruimere zin
de redenering van het kabinet dat hef-
toe te passen dan in het verleden
van de energiesector, zijn beide argumenten voor Internationale afstem-
fingen met een milieugrondslag beter
gangbaar was. De energie-intensieve
ming. In tal van landen bestaan nu
recht doen aan het Vervuiler betaalt’-
sector moet de rekening gaan betalen
van de vele door haar nu op de maatschappij afgewentelde kosten.
impulsen die eerder energie-intensive-
principe dan bekostiging via de algemene middelen. Zodoende geldt hier
in steeds sterkere mate dat het Vervuiler betaalt’-beginsel niet langer gekop-
Prikkels
peld wordt aan specifieke milieu-uit-
ring dan energie-extensivering bevorderen, zoals de vele subsidies en de
marktmacht van ondernemingen in
deze sector.
De discussie rond de vormgeving van
gaven door het bedrijfsleven in het
de energieheffing gaat de kant op van
Besluit
kader van een of andere milieumaatregel. Meer en meer wordt een globule relatie gelegd tussen vervuiling, hef-
een algemene, weinig specifiek gerichte heffing. De relatie tussen doel
en instrument dreigt vager te worden,
Al met al dient dus de kritiek van de
ondernemers niet al te zwaar genomen te worden. Nederland loopt nog
fing en door de heffing te bekostigen
maatregelen tegen deze vervuiling.
terwijl hier juist belangrijke kansen
liggen voor het maximaal prikkelen
bestrijding van energiegerelateerde
Het is ongetwijfeld deze aan kracht
winnende visie die het van goedkope
energie afhankelijke deel van het bedrijfsleven zorgen baart. Die zorgen
worden nog vergroot omdat nu spra-
vervuiling. Er is inderdaad geen behoefte aan een nieuwe melkkoe maar
wel aan krachtvoer. Een goed vormge-
zeggen extra lasten zonder compensa-
van het bedrijfsleven in een milieuverantwoordelijker richting . Dit vraagt
echter wel om een zo helder en specifiek mogelijke relatie tussen milieuprobleem en brandstofgebruik. Het
wekt zodoende verwondering dat
energiebesparing zonder meer als
tie elders. Niettemin heeft de indus-
doel van milieubeleid wordt gepostu-
trie weinig reden tot klagen aangezien zij slechts tussen de 25 en 35%
leerd. Energiebesparing is ten hoog-
de substitutieproces. Aan het bedrijfsleven komt vervolgens de taak toe
ke is van lastenverzwaring, dat wil
van de totale heffingslasten voor haar
rekening neemt . Maar de energie-in-
ste een tussendoel in het kader van
een op fossiele brandstoffen (zo men
zou willen kernenergie) gericht milieubeleid. Substitutie naar milieu-
lang niet voorop als het gaat om de
geven energieheffing kan zo’n middel
zijn. De vormgeving moet wel zodanig zijn dat deze een ondersteuning is
en geen belemmering van het beoogom het krachtvoer om te zetten in verdergaande energie-extensivering en
niet in lobby-intensivering.
tensieve sector is ongetwijfeld beducht voor een verhoging van de
vriendelijker energietechnieken kan
energieheffing in het kader van de
beter als het einddoel van een op
door het kabinet beoogde lastenverschuivingsmaatregel van hogere heffingen op energie gecompenseerd
duurzaamheid gericht energiebeleid
worden genomen.
De operationalisatie van dit doel kan
door lagere heffingen op arbeid. Die
het beste plaatsvinden via het veranderen van de relatieve prijzen van de
verschillende energiebronnen over-
fingen van de WABM, Tweede Kamer,
eenkomstig de door hen veroorzaakte
maatschappelijke kosten. Hike ener-
3. Zie ook J.R.H. Vollebergh, Broeien op
operatic zal evenmin neutraal uitpakken voor het energie-intensief opere-
rende bedrijfsleven, aangezien deze
bedrijven meestal ook relatief kapitaal-intensief produceren.
ESB 25-9-1991
giebron wordt zodoende slechts met
Herman Vollebergh
De auteur is werkzaam aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam.
2. Zie notitie Grondslag van brandstofhef1990-1991, 21 137, nr. 77, Lijst van vragen
en antwoorden, biz. 13.
een Europese energieheffing, Weekblad
voor Fiscaal Recht, 22 augustus 1991.
969