Een proactieve overheid voor de lerende economie

ESB Ondernemerschap & Innovatie

ondernemerschap

& innovatie

Een proactieve overheid
voor de lerende economie
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)
komt in een rapport met een aantal vernieuwende en relativerende
inzichten om de Nederlandse “onderinvestering in menselijk kapitaal†te bestrijden. Een andere focus bijvoorbeeld, want export mag
belangrijk zijn, zeventig procent van het geld wordt binnenslands
verdiend. Ook wordt gekeken naar hoe men in Vlaanderen de langetermijnperspectieven borgt. Daarbij gaat het eerder om de vorm
van het overheidsbeleid dan om principes over wat de overheid wel
en niet moet doen, al is de vraag of het kabinet dat ook zo ziet.

Dany Jacobs
Hoogleraar aan de
Universiteit van
Amsterdam en lector
bij de ArtEZ
hogeschool voor
de kunsten en de
Hogeschool
van Arnhem en
Nijmegen
Ben Dankbaar
Emeritus hoogleraar
aan de Radboud
Universiteit
Nijmegen

202

I

n oktober jongstleden publiceerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid zijn langverwachte rapport ‘Naar een lerende economie’ over
de vraag waar Nederland de komende twintig jaar
wellicht zijn brood mee zal verdienen (WRR, 2013).
Verfrissend is dat het rapport veel traditionele benaderingen
kritisch tegen het licht houdt. Meer dan verwacht komt het
rapport vooral uit bij onderwijs en levenslang leren: “Nu is Nederlands grootste probleem de onderinvestering in menselijk
kapitaal.†Er zijn ongeveer achthonderd gesprekken gevoerd
ten behoeve van dit rapport en er is veel literatuur gelezen. Het
onderdeel ‘aanbevelingen’ telt maar liefst 136 pagina’s. De impact lijkt in eerste instantie miniem. In zijn brief hierover aan
de Tweede Kamer (2014) gaf het kabinet aan het grotendeels
eens te zijn met de bevindingen en voorstellen, maar ook weinig nieuws geleerd te hebben. In een interview op dezelfde dag
in NRC Handelsblad zeiden de betrokken ministers het iets
scherper (Funnekotter en Stokmans, 2014). Kamp: “We hebben die dingen zelf ook allemaal in beeld.†Bussemaker: “Wij
hebben al veel stappen gezet die niet in het rapport staan. Het
lijkt alsof de WRR nog een paar jaar in het verleden leeft. (lachend) Zij moeten daar ook door blijven leren.â€

Om de waarde van de economische analyse van de WRR
goed te kunnen duiden, zoomen we eerst in op de verschillende rollen die de WRR voor de overheid ziet in wat ze de
lerende economie noemt, om dit vervolgens te confronteren
met het feitelijk gevoerde industrie- en innovatiebeleid van de
voorbije jaren.
Stabieler dan verwacht

“Waar verdienen we binnen twintig jaar in Nederland ons
brood mee?†was de vraag waar de WRR ongeveer vier jaar
geleden mee aan de slag ging. Wie twintig of zelfs maar tien
jaar terug kijkt, merkt dat voorspellen altijd lastig blijft. De
WRR wijst erop dat marktleiderschap steeds korter duurt:
kijk maar naar Microsoft of Nokia. Ook productlevenscycli
worden korter. Toeleveringsnetwerken raken meer internationaal gefragmenteerd, de internationale verwevenheid én
onzekerheid nemen toe. Dit alles brengt de WRR ertoe geen
voorspellingen te doen over de komende twintig jaar en eerder in te zetten op responsiviteit en leervermogen.
Toch kun je uit het rapport zelf voor een groot deel de
omgekeerde conclusie trekken. De Raad bevestigt het verhaal dat de sectorspecialisatie van Nederland niet zo snel
verandert. Ook op andere punten ontdekt de WRR verrassende stabiliteit: net als in Duitsland – waarvan Nederland
een soort appendix vormt – verloopt de teruggang van de
industrie slechts langzaam; diensten en industrie zijn eerder
met elkaar verweven dan dat de ene de andere verdringt. In de
kabinetsreactie wordt dan ook terecht gesteld: “Tegelijkertijd
weten we dat de toekomst altijd in zekere mate padafhankelijk
is; we zien dat onze sterktes nu gebaseerd zijn op onze sterktes
van 20 jaar geleden en onze sterktes over 20 jaar zullen weer
gebaseerd zijn op onze sterktes van nu.â€
Rol export overschat

Opvallend is verder dat de Raad het belang van de export voor
Nederland relativeert. De toegevoegde waarde ervan schommelt al jaren rond de dertig procent; in werkgelegenheidster-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4682) 4 april 2014

Ondernemerschap & Innovatie ESB

men gaat het om niet meer dan 25 procent, in termen van
de hele samenleving zelfs slechts 15 procent. Dat wil dus zeggen dat zeventig procent van het bbp binnenslands verdiend
wordt en dat de economie er macro onder lijdt, wanneer ter
wille van de export de lonen laag gehouden worden. Wel
wordt toegegeven dat de exporterende sectoren gemiddeld
meer innoveren en ook belangrijk zijn voor de betalingsbalans. We kunnen hieraan toevoegen dat de exportsectoren al
lang weten om te gaan met het Nederlandse loonniveau. In de
23 pagina’s lange reactie van het kabinet komen hoge of lage
lonen niet voor.
Zoeken naar beleidsruimte

De WRR merkt terecht op dat, ondanks de dominante liberale marktideologie, overheden overal ter wereld een belangrijke rol spelen in de economie. In de battle of capitalisms,
zoals de WRR het noemt, gaat het eerder over de vorm van
overheidsbeleid dan het principe. Volgens de WRR bieden
slimme investeringen in de innovatiekracht van een land op
termijn de beste aangrijpingspunten voor effectief overheidsbeleid op nationaal niveau. Kortetermijnconjunctuurbeleid is
immers voor een groot stuk beperkt door en gedelegeerd naar
het Europese niveau, en op het vlak van marktordening (flexibiliteit en dynamiek) is het meeste werk al verricht. De grootste beleidsruimte blijft daarom over bij wat de WRR de ‘infrastructuur’ noemt. Die behelst naast de fysieke infrastructuur
ook de instituties en het menselijk kapitaal van een land. Het
betreft investeringen op de lange termijn. De Raad hanteert
hierbij de begrippen veerkracht, adaptatievermogen en proactiviteit. De daarmee verbonden uitdagingen betreffen het reduceren van kwetsbaarheid, het verhogen van productiviteit
en duurzaamheid en het versterken van leervermogen en langetermijnoriëntatie, kortom innovatie in haar vele gedaantes.
Generiek versus specifiek innovatiebeleid

De WRR vindt dat de keuzes voor topsectoren of andere
prioriteitsgebieden hier, maar ook in andere landen, meestal
slecht onderbouwd zijn. Deze kritiek is niet helemaal consistent: enerzijds is de kritiek dat de selectie van sectoren vooral
politiek was, maar vervolgens stelt de Raad: “De topsectoren
zijn ook erg breed gedefinieerd (…). De gekozen sectoren zijn
bovendien niet dekkend voor de Nederlandse economie.†–
Dus niet breed genoeg? Bovendien wordt er op basis van de
erkende padafhankelijkheid van de economie toch een bescheiden pleidooi gehouden voor het verder uitbouwen van
de bestaande sterke specialisaties, vooral op regionaal niveau.
Deze keuze voor het regionale niveau is begrijpelijk, want
daar weet men meestal over welke bedrijven en sectoren het
concreet gaat. Maar de Raad veronachtzaamt het gevaar voor
cliëntelisme op dat niveau, waar de politieke druk vanuit ondernemingen groot kan zijn. Denk aan Organon in Oss of
Aldel in Delfzijl. Bovendien zijn regio’s in Nederland zodanig
klein, dat zelfs (en juist) als er sprake is van enige specialisatie, de betrokken bedrijven onderdeel uitmaken van ketens
die zich ver buiten de regio uitstrekken. In de kabinetsreactie
wordt de erkenning van padafhankelijkheid gebruikt om het
topsectorenbeleid te verdedigen, maar wordt niet ingegaan
op de zwakke onderbouwing van de selectie.
Veel commentatoren hebben deze kritiek op het topsectorenbeleid begrepen als een verdediging van het generieke
Jaargang 99 (4682) 4 april 2014

innovatiebeleid, maar dat is te gemakkelijk. De WRR wijst
er immers op dat, in tegenstelling tot Nederland met zijn
bij het bedrijfsleven populaire fiscale instrument WBSO
(Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk), landen met
een sterke innovatiereputatie zoals de VS, Duitsland, Zweden, Finland en Zwitserland investeringen in onderzoek en
ontwikkeling niet generiek ondersteunen. De meeste van
deze landen subsidiëren innovatie meer direct op een aantal
technologiegebieden of maatschappelijke uitdagingen. Met
name in dat laatste ziet de WRR meer perspectief. Omdat de
WBSO-middelen zo’n tachtig procent van het innovatiebudget van de Nederlandse overheid beslaan, lijkt het ons aangewezen de financiering voor beleid dat zich richt op maatschappelijke uitdagingen, eerder daar te zoeken dan bij het
topsectorenbeleid, waarin relatief weinig middelen omgaan
(Dankbaar en Van den Berg, 2013).

De Raad veronachtzaamt het
gevaar voor cliëntelisme op dat [regionale]
niveau, waar de politieke druk vanuit
ondernemingen groot kan zijn

De WRR relativeert ook meer in het algemeen het
belang dat traditioneel aan investeringen in onderzoek en
ontwikkeling (O&O) wordt gehecht, terwijl juist die door
de WBSO worden ondersteund. Veel innovatieve ondernemingen – Apple wordt als voorbeeld genoemd – doen daar
weinig aan, wat ook te maken heeft met de opkomst van de
dienstensector waar innovatie op ander wijzen wordt aangepakt. Een doelstelling zoals die van de Nederlandse overheid
om tot een aandeel van 2,5 procent voor O&O in het bbp te
komen, heeft dan ook niet veel zin. In het verlengde van wat
Duitsland doet, zou het al een stap in de goede richting zijn
om als doelstelling te hanteren tien procent van het bbp te
investeren in onderwijs en O&O samen; in Nederland zitten
we nu op 7,2 procent. Het kabinet zegt niet of het dit een
goed idee vindt. Verder stelt de WRR dat veel erop wijst “dat
innovatie sterker afhangt van een adequate organisatie van
werk dan van de bijdrage uit O&O of andere min of meer
externe vormen van inputâ€. Op vergelijkbare wijze heeft ook
de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid
onlangs het belang van innovatie in de arbeidsorganisatie benadrukt (AWT, 2014). In de kabinetsreactie hierover of over
de WBSO geen woord.
Gevestigden of nieuwkomers

Het kabinet stelt dat “goede generieke regelingen gericht op
ondernemers met ambitie†het hart van het beleid vormen.
Het kabinet verwijst hiermee naar de suggestie in het WRRrapport dat het wellicht beter is om ambitieuze ‘uitdagers’
(opkomende, innovatieve bedrijven) te ondersteunen dan

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

203

ESB Ondernemerschap & Innovatie

traditionele ‘winnaars’ (sectoren met bewezen sterkte). Het
is jammer dat de Raad zelf geen voorstel doet hoe dit zou
moeten worden aangepakt en waar dit verschilt van de veel
bekritiseerde picking winners-benadering (het selecteren van
‘kansrijke’ toekomstsectoren en bedrijven). Men zou bijvoorbeeld kunnen denken aan vroegere programma’s zoals Zakenlift (van IMK, een van de voorlopers van Syntens) waarmee
bedrijven gecoacht werden die een duidelijke groeiambitie
hadden (Blokker et al., 1997). De Raad legt hier ook niet de
relatie met de vele sterke nichespelers die ons land telt en die
de sterkste exportprestaties leveren. Veel van deze nichespelers
zijn overigens verbonden met onze sterkste clusters. De Backing winners-benadering, waarbij via onderzoek en onderwijs
bewezen concurrentiekracht verder wordt uitgebouwd, wordt
daarom iets te snel terzijde gezet (AWT, 2003).
Proactieve overheid

Zonder het expliciet te benoemen stuurt de WRR aan op
een positie waarbij de overheid weliswaar samenwerkt met
de belangrijke sociale partners, maar ook de leidende strategische rol vervult. “In Nederland is het innovatiebeleid volledig uit handen gegeven: in het topsectorenbeleid bepaalt
het bedrijfsleven waar behoefte aan is. In Vlaanderen is het
omgekeerd: daar stelt de overheid duidelijke prioriteiten. Het
Nederlandse model zorgt daarmee vooral voor een verankering van kortetermijnvernieuwingen, terwijl in Vlaanderen
juist de langetermijnperspectieven beter geborgd zijn. (…)
Indirecte subsidies, zoals belastingaftrek, versterken vooral de
bestaande agenda van bedrijven. Directe overheidsinvesteringen kunnen bijdragen aan investeringen met een veel langere
tijdshorizon.†Ook hierop geen kabinetsreactie. Men krijgt
sowieso niet de indruk dat daar de radicale portee van deze
stellingname overgekomen is.
De Raad vindt het in dit kader “gelukkig†dat de overheid bij het vervullen van een actieve rol op zoek is gegaan
naar strategische partnerschappen tussen publieke en private
partijen en dat daarbij rekening gehouden wordt met sector-

Literatuur
AWT (2003) Backing winners – van generiek technologiebeleid naar actief innovatiebeleid. Den
Haag: Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid.
AWT (2014) De kracht van sociale innovatie. Den Haag: Adviesraad voor het Wetenschaps- en
Technologiebeleid.
Blokker, H., L. Fransen, J. Heemskerk en M. Larsen (1997) Een groeiend bedrijf. Utrecht: Teleac/

specifieke kenmerken van het innovatiesysteem. De WRR
stelt immers de vraag wat de beste vorm van op toekomstig
verdienvermogen gerichte governance is. Positief vindt ze
bijvoorbeeld dat in het kader van het topsectorenbeleid tot
stand gekomen publiek-private TKI’s (topconsortia voor kennis en innovatie) nieuwe vormen van polderen worden uitgeprobeerd, waarbij menselijk kapitaal hoog op de agenda staat,
maar ideaal is deze vorm zeker nog niet. Deze governance is te
versnipperd geraakt en ook te gevoelig voor political capture
door gevestigde belangen. Dat laatste blijkt bijvoorbeeld als je
de sterkte van de huidige topsectoren probeert te meten. Op
basis van wereldexportaandeel hebben Snijders en Jacobs ten
behoeve van dit WRR-rapport berekend dat vier en een half
van de Nederlandse topsectoren echt top zijn: agrofood plus
tuinbouw, chemie, hightech en de helft van het watercluster,
namelijk de ‘natte bouw’. ‘Topsectoren’ als logistiek en creatief zijn ten hoogste in relatie met deze sectoren echt sterk. De
twee overige, energie en lifesciences, kunnen niet bogen op
echte sterkte, en bewijzen dat ook de door de WRR aanbevolen maatschappelijke uitdagingen vatbaar zijn voor political
capture (Snijders en Jacobs, 2013).
Juist om political capture te vermijden, heeft een overheid met een strategisch leidende rol een eigen intelligence
(een op de eigen rol toegesneden managementinformatiesysteem) nodig, en dat bepleit de WRR dan ook. Het bbp is
geen bruikbare indicator, omdat bijvoorbeeld milieuverontreiniging als groei wordt aangemerkt. Overheidsinvesteringen die tot latere opbrengsten kunnen leiden, moeten niet
als consumptieve uitgaven aangemerkt worden. Opvallend is
evenwel dat er geen criteria worden besproken om de echte
sterkte van vermeende topsectoren of de betekenis van ambitieuze uitdagers te beoordelen. Zonder dergelijke informatievoorziening blijft het als overheid moeilijk weerwerk te
bieden tegen lobbyisten.
Nu blijft het begrip proactiviteit bij de WRR in de
lucht hangen. Proactiviteit behelst meer dan responsiviteit:
ze vraagt om een strategische overheid die de langetermijndoelen voor de samenleving aangeeft en bedrijven en andere
maatschappelijke organisaties uitnodigt om samen met haar
te investeren in activiteiten, technologieën en producten om
die doelen te bereiken: stippen op de horizon waarmee reële
sterktes in het Nederlandse bedrijfsleven gerelateerd worden
aan de grote maatschappelijke uitdagingen op het gebied van
milieu, klimaat en energie, voeding en gezondheid. In haar
reactie laat de regering het thema ‘intelligence’ onbesproken,
maar wijst er wel op dat ook zij een sterke synergie tussen topsectoren en maatschappelijke uitdagingen beoogt.

NOT.
Dankbaar, B. en T. van den Berg (red.) (2013) Samen toekomst maken met techniek. Hoofddorp:

Conclusie

Stichting voor Industriebeleid en Communicatie.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft
het aangedurfd tegen de nodige heilige huisjes aan te schoppen en zodoende de gestelde vraag in sterke mate te herformuleren. Of we het nu leer-, toekomstgericht verdien- of
innovatievermogen noemen, de Raad stelt ons voor heldere
opdrachten. Het was voor de regering niet nodig geweest
om in 23 pagina’s aan te geven dat ze verschillende van deze
opdrachten al heeft opgepakt – zoals bijvoorbeeld blijkt uit
het recente Energieakkoord. Ze had die ruimte kunnen gebruiken om te reageren op de echt vernieuwende inzichten en
voorstellen van de WRR.

Funnekotter, B. en D. Stokmans (2013) Nederland is wél klaar voor de uitdagingen van de
21ste eeuw. Interview ministers Jet Bussemaker en Henk Kamp. NRC Handelsblad, 27 februari, 4–5.
Snijders, H. en D. Jacobs (2013) Clusters en niches. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid.
Tweede Kamer (2014) Kabinetsreactie op het WRR-rapport ‘Naar een lerende economie’. Brief
aan de Tweede Kamer, 27 februari.
WRR (2013) Naar een lerende economie. Investeren in het verdienvermogen van Nederland. Amsterdam: Amsterdam University Press.

204

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4682) 4 april 2014