Discussie
ECB tussen autonomie en
democratische controle
Wordt de Europese Centrale Bank te autonoom, zoals De Haan en Eijffinger in E5B schreven, of is de democratische controle voldoende?
De Haan en Eijffinger vergelijken de
onafhankelijkheid van de toekomstige ECB met die van de centrale banken van Duitsland, Nederland en
Nieuw-Zeeland!. Ze komen tot de
conclusie dat de toekomstige ECB
dermate autonoom is dat men zich
dient af te vragen “in hoeverre de democratische verantwoording van de
ECB bevredigend is geregeld”. Weliswaar wordt het Europese Parlement
geraadpleegd bij de benoeming van
de ECB-directie en kan het bovendien de ECB-directeuren ter verantwoording roepen, maar aanpassing
van het mandaat of de bevoegdheden van de ECB is slechts mogelijk
door een eenstemmig goedgekeurde
wijziging van het Verdrag van Maastricht. Ook bezien vanuit de economische theorie zou volledige centrale
bank autonomie niet wenselijk zijn
vanwege het nadeel “dat er dan volstrekt geen flexibiliteit meer bestaat
voor de overheid om te reageren op
een economische schok”- Wat De
Haan en Eijffinger betreft zou een
overheid dan ook in bepaalde situaties moeten kunnen ingrijpen.
Aanwijzingsrecht
oplossing
geen
Terecht vragen De Haan en Eijffinger
aandacht voor de wijze waarop de
controle van de toekomstige ECB is
geregeld. De ECB krijgt immers verstrekkende bevoegdheden op monetair terrein en zal daardoor besluiten
kunnen nemen met vergaande consequenties. Bij de opstelling van het
Verdrag van Maastricht was men zich
ten volle bewust van het potentiële
probleem van spanning tussen autonomie en democratische verantwoording van de ECB.
In hetgeen volgt wordt echter betoogd dat een of andere vorm van
aanwijzingsrecht, zoals De Haan en
E5B 30-11-1994
Eijffinger aanbevelen, niet het juiste
middel is om deze spanning te verminderen. Voor een evenwichtig oordeel over de status van de toekomstige ECB dienen namelijk ook nog
andere dan de door De Haan en Eijffinger genoemde aspecten in ogenschouw te worden genomen. Die
worden hierna genoemd.
Reputatie
In de statuten van het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB) komt
duidelijk tot uitdrukking dat het wenselijk is dat de ECB reeds bij de start
van fase drie zoveel mogelijk geloofwaardigheid geniet. Het is immers
van het grootste belang dat de ECB
snel de nodige reputatie opbouwt.
Vertragingen in dat proces, bij voorbeeld als gevolg van twijfel in de financiële markten aan de onafhankelijkheid van de ECB, dienen dan ook
zo veel mogelijk bij voorbaat te worden voorkomen.
Flexibiliteit
Anders dan De Haan en Eijffinger vrezen houden centrale banken in de
praktijk, ondanks het hanteren van
een middellange termijnkader, wel
degelijk rekening met bijzondere omstandigheden. Men denke aan het beleid van de Bundesbank tijdens het
Duitse eenwordingsproces,
en aan
het voorzichtige beleid dat de Fed
voerde ten tijde van de balansherstructurering door het Amerikaanse
bankwezen. Ook van de ECB mag
worden verwacht dat ze met bijzondere factoren rekening houdt. De statuten vormen daarbij beslist geen hindernis, want daarin wordt noch met
betrekking tot prijsstabiliteit noch
met betrekking tot het algemene economische beleid van de Gemeenschap een tijdshorizon genoemd.
Flexibiliteit op korte termijn wordt
dus geenszins uitgesloten. Het valt
dan ook niet in te zien waarom De
Haan en Eijffinger flexibiliteit voor de
overheid willen inruimen, terwijl de
ECB daar zelf al over beschikt. Er zij
bovendien aan herinnerd dat in de
Raad van Bestuur van de ECB centrale bank presidenten zitten van landen
met een jarenlange traditie van overleg en verantwoording over het monetaire beleid.
Mogelijk misbruik
Zelfs in het hypothetische geval dat
een onafhankelijke ECB slechts weinig oog voor bijzondere omstandigheden zou hebben, dient dat nadeel vergeleken te worden met het veel
grotere en bovendien permanente nadeel dat het gevolg zou zijn van onzekerheid in de financiële markten over
mogelijke aanwijzingen door de overheid. Een belangrijk voordeel van
centrale bank onafhankelijkheid is nu
juist het verschaffen van vertrouwen
aan economische agenten dat ze niet
verrast zullen worden door onverwachte, door overheidsingrijpen gestimuleerde inflatie. Een dergelijke kosten-baten-analyse geven De Haan en
Eijffinger echter niet. Mogelijk misbruik van het aanwijzingsrecht (of
meer in het algemeen van de mogelijkheid de centrale bank te overstemmen) komt in hun artikel niet aan de
orde. De Nederlandse situatie, waarin
nooit van het aanwijzingsrecht gebruik gemaakt werd, is immers een
andere dan de door veel meer landen
bepaalde Europese context. Op Europees niveau zou een klimaat kunnen
ontstaan waarin het aanwijzingsrecht
steeds vaker gebruikt wordt met als
gevolg een situatie zoals in het Verenigd Koninkrijk, waar de centrale
bank veelvuldig aanwijzingen ontvangt van het ministerie van financiën.
Wie beslist?
Als De Haan en Eijffinger vinden dat
de overheid (de Raad van ministers
van financiën?) in bepaalde situaties
moet kunnen ingrijpen, mag verwacht worden dat ze die stelling toelichten. Maar concrete voorbeelden
ontbreken helaas. Ze geven ook niet
aan wie over toepassing van het aanwijzingsrecht zou moeten beslissen
en wat ingrijpen precies zou moeten
1. J. de Haan en 5.C.W. Eijffinger, Het democratische tekort van de Europese Centrale Bank, E5B, 7 september 1994, blz.
796-799.
inhouden. Kortom, juist het argument
dat de titel van hun artikel zou moeten schragen, wordt nauwelijks concreet uitgewerkt.
Bank (ECB) te ver doorgeschoten.
Van den Dool is bang dat de reputatie van de ECB in gevaar komt. De reputatie hangt echter niet alleen van
de statuten af’. Wanneer er onvoldoende draagvlak is in de samenleving voor een onafhankelijke centrale bank die streeft naar prijsstabiliteit,
zal een op papier onafhankelijke centrale bank niet automatisch leiden tot
een goede reputatie. Op korte termijn lijkt er een soort afruil te bestaan tussen centrale bank autonomie
en democratische verantwoording.
Op de langere termijn is van een afruil echter geen sprake.
Van den Dool wijst ook op het feit
dat centrale bankiers zelf rekening
houden met de economische situatie
bij de invulling van het monetaire beleid. Goede bedoelingen van de centrale bank alleen mogen echter niet
de enige garantie zijn dat “rekening
wordt gehouden met bijzondere factoren”. Ook bij de vormgeving van
centrale bank wetgeving moet dit
een rol spelen. Het voorbeeld van
Duitsland onderstreept dit argument.
Juist omdat de Bundesbank uiteindelijk rekening moet houden met de
wensen van democratisch gekozen
politici, is ten tijde van de Duitse eenwording een minder restrictief beleid
gevoerd dan de Bundesbank zelf
waarschijnlijk voor wenselijk had gehouden.
De ECB kan slechts via verdragswijziging tot een ander beleid worden
gedwongen. Eén tegenstem van
Duitsland is dan al voldoende om dit
te blokkeren, zodat het heel goed mogelijk is dat er een suboptimale uitkomst resulteert. Ook het feit dat in
Nederland nooit gebruik is gemaakt
van het aanwijzingsrecht betekent
niet dat dit een ineffectief instrument
De Haan en Eijffinger plaatsen vraagtekens bij de democratische controle
op de toekomstige ECB, omdat deze
wel eens niet flexibel zou kunnen reageren op bijzondere omstandigheden. De praktijk heeft echter geleerd
dat ook centrale banken daar oog
voor hebben. Er is dan ook geen reden om louter vanwege een hypothetische kortzichtigheid van centrale
banken in het algemeen ook de ECB
permanent te onderwerpen aan een
of ander aanwijzingsrecht, want de
nadelen daarvan zouden veel zwaarder wegen dan een incidenteel, onzeker voordeel. Zo men de democratische controle van de ECB al zou
willen vergroten, dient dus naar andere middelen te worden gezocht dan
het aanwijzingsrecht.
In ons artikel hebben wij benadrukt
dat de institutionele structuur van
een centrale bank van invloed is op
economische uitkomsten. Landen
met een onafhankelijke centrale bank
hebben op langere termijn een lagere
inflatie dan landen waar de centrale
bank onder sterke invloed staat van
de regeringl. Volledige centrale bank
autonomie is echter noch vanuit de
economische theorie, noch vanuit de
optiek van democratische controle
optimaal. In de literatuur zijn twee,
verschillend gefundeerde, antwoorden gegeven op de vraag wat een
goede balans zou kunnen zijn tussen
autonomie en democratische controle.
Volgens het model van Lohmann,
dat gebaseerd is op de ‘time inconsistency’ -benadering, is een belangrijk
nadeel van volledige centrale bank
autonomie dat er slechts beperkte
flexibiliteit bestaat voor de overheid
om te reageren op een onvoorziene
economische schok. Lohmann concludeert daarom dat een gedeeltelijke
overdracht van de verantwoordelijkheid voor het monetaire beleid aan
de centrale bank te prefereren valt
boven een volledig autonome centrale bank2. Zij noemt de Nederlandse
Bankwet hierbij als voorbeeld.
Persson en Tabellini bepleiten een
systeem waarbij de centrale bank met
de overheid onderhandelt over de inflatiedoelstelling. De bank is voor het
overige volstrekt onafhankelijk van
de politiek. Wanneer de overeengekomen doelstelling niet wordt
gehaald, wordt de verantwoordelijke
– hetzij een politicus, hetzij de directie van de centrale bank – hiervoor
ter verantwoording geroepen. Een
dergelijke ‘contract’ bestaat in NieuwZeeland, waar de gouverneur van de
centrale bank kan worden ontslagen
indien de inflatie meer dan twee procent bedraagt3. Opvallend is dat uit
de analyse van Persson en Tabellini
volgt dat het optimale contract met
de centrale bank geen verlies betekent in termen van stabilisatie politiek.
G. van den Dool
Waarom aanwijzingsrecht?
Rochester Conference Series on Public Policy, nr. 39, 1993, blz. 53-84.
De auteur is als econoom werkzaam op de
Afdeling Monetair en economisch beleid
van De Nederlandsche Bank. Het artikel is
op persoonlijke titel geschreven.
Er is dus zowel in theorie als in de
praktijk gezocht naar een goede balans tussen autonomie en democratische controle. Naar ons oordeel is
die balans bij de Europese Centrale
4. Zo leert de ervaring van ontwikkelingslanden dat een op papier onafhankelijke
centrale bank toch een zeer inflatoir beleid kan voeren. Zie A. Cukierman, Cen-
Publieke opinie
De Haan en Eijffinger ontkennen niet
dat het Verdrag van Maastricht en de
ESCB-statuten op democratische wijze zijn goedgekeurd, maar hebben
moeite met het feit dat een wijziging
van de statuten een aanpassing van
het Verdrag van Maastricht inhoudt
waarvoor opnieuw de goedkeuring
van alle lidstaten nodig is.
De eis van eenstemmigheid sluit
aanpassingen echter geenszins uit, al
was het alleen maar omdat centrale
banken en politici in geen enkel land
zo maar de wil van de publieke opinie in eigen land kunnen negeren.
Aannemende dat Duitsland tot de
strengste landen zal behoren, zal het
in de toekomst vooral de publieke
opinie in Duitsland zijn die bij Verdragswijzigingen een beslissende rol
zal spelen. In hun artikel laten De
Haan en Eijffinger zich echter juist positief uit over het optreden van de
Bundesbank, welke voortdurend
heeft moeten opereren onder het toeziend oog van de Duitse publieke
opinie.
Conclusie
1. Zie ook]. de Haan en S.C.W. Eijffinger,
De politieke economie van centrale bank
onafhankelijkheid,
Rotterdamse Monetaire Studies, binnenkort te verschijnen.
2. S. Lohmann, Optimal commitment in
monetary policy: credibility versus flexibility, American Economie Review, jg. 82,
1992, blz. 273-286.
3. T. Persson en G. Tabellini, Designing institutions for monetary stability, Carnegie-
tral bank strategy, credibility, and independence, MIT Press, Cambridge, 1992.
is5. Het biedt een kader, waarbij de
centrale bank in een uiterste situatie
in principe kan worden ‘teruggefloten’. Een dergelijk kader leidt tot andere economische uitkomsten dan
een constructie waarbij de centrale
bank volledig autonoom is.
De reden dat het aanwijzingsrecht
niet in het Verdrag van Maastricht en
de Statuten van de ECB is opgenomen was dat “tegenover de toekomstige Europese bank geen tegenhanger
op politiek niveau met volledige
parlementaire verantwoordelijkheid
aanwezig is.,,6 Dit argument komt te
vervallen als tijdens de Intergouvernementele Conferentie van 1996 alsnog
wordt besloten de Europese Commissie of de Raad van Ministers met een
dergelijke verantwoordelijkheid te belasten in het kader van het streven
naar een politieke unie.
Het voorafgaande moet niet worden
gei:nterpreteerd als zouden wij voorstander zijn van een directe inmenging van de politiek met het monetaire beleid. Zoals wij op meerdere
plaatsen hebben betoogd, komt dat
de uitkomsten van het economische
proces zeker niet ten goede. Wat wij
met ons artikel hebben benadrukt, is
dat bij de opstelling van de Statuten
van de ECB beter had moeten wor-
den gezocht naar een goede balans
tussen autonomie en democratische
controle.
Jakob de Haan en Sylvester
Eijfflnger
5. In dit verband kan worden opgemerkt
dat in het model van Lohmann de centrale bank niet daadwerkelijk wordt overstemd. De reden hiervoor is dat de centrale bank bij de uitvoering van haar beleid
al rekening houdt met het krijgen van een
aanwijzing.
6. Zie hiervoor de briefwisseling tussen
de minister van Financiën en de Nederlandsche Bank in de Nederlandsche
Staatscourant van 2 april 1991.