Fisconomie
De verzorgingsstaat tussen
solidariteit en
belastingweerstand
DRS. C. A. HAZEU
Inleiding
Prijzen en heffingen zijn de twee voornaamste methoden om de voortbrenging
van goederen en diensten in een economic te bekostigen. Een prijs is een vrijwillige betaling voor een individueel aanwijsbare tegenprestatie. Een heffing is
een gedwongen betaling. Heffingen kunnen nog nader worden onderscheiden in
profijtheffingen en belastingen. Bij belastingen is er geen sprake van een aanwijsbare tegenprestatie, bij profijtheffingen wel (kijk- en luistergeld, schoolgeld, sociale-verzekeringspremies). In
Nederland beslaan de heffingen in totaal
zo’n 55% van het nationaal inkomen.
Daarmee behoren we wereldwijd tot de
koplopers. Slechts een klein deel van die
55% is bestemd voor de bekostiging van
traditionele overheidstaken; het leeuwedeel hangt samen met een herverdeling van geld en goederen. Het is de
materialisering van de maatschappelijke
solidariteit die het ideologische fundament vormt van de verzorgingsstaat.
Het is deze verzorgingsstaat die
momenteel geteisterd wordt door structurele crisisverschijnselen, zowel financieel als ideologisch. Financierbaarheid
en solidariteit lijken hun uiterste grenzen
te hebben bereikt. Niet zo nadrukkelijk
als b.v. in de VS lijkt zich ook in Nederland een ,,tax-welfare backlash” 1) voor
te doen: we willen wel graag profiteren
van allerlei voorzieningen maar geven
steeds vaker niet thuis als het op betalen
aankomt. Deze realiteit heeft erkenning
gekregen in het kabinetsbeleid dat beoogt lastenverzwaringen tegen te gaan en
te bezuinigen op de collectieve uitgaven.
Enigszins haaks op dit beleid staat het
voornemen tot het invoeren van een
(eenmalige) solidariteitsheffing. Deze
heffing moet de middelen verschaffen
voor de financiering van het werkgelegenheidsplan van het kabinet. Deze
belastingverhoging ontleent zijn naam
aan de veronderstelling dat waar een
band wordt gelegd tussen last en bestemming niet, of althans in mindere mate,
gestuit zal worden op verschijnselen van
belastingweerstand 2).
Dit artikel handelt over de benaderingen ter verklaring van het fenomeen be-
210
lastingweerstand. Tevens worden erenige
kanttekeningen geplaatst bij het idee van
de gelede budgettering als mogelijk medicijn ter vermindering van de belastingweerstand, zoals dat onlangs weer eens
(door Van de Braak 3)) is gepropageerd.
Belastingweerstand
Belastingweerstand is een complex fenomeen dat zich in verschillende vormen
voordoet. De volgende etiketten worden
doorgaans naast elkaar onderscheiden:
afwenteling, ontmoediging, ontgaan en
ontduiken. Belastingafwenteling is het
overdragen van de last via het prijsvormingsproces aan andere deelnemers in
het ruilverkeer. Ontmoedigingseffecten
doen zich voor als door belastingheffing
het aanbod van produktiefactoren afneemt of zich naar het buitenland verplaatst. Het ontgaan of ontwijken van
belastingen doet zich in verschillende
vormen voor. Daaronder valt b.v. een
wijziging in het consumptiepatroon ten
nadele van hoger belaste bestedingen.
Belastingbetaling kan ook worden ontgaan door zich aan markttransacties te
onttrekken (doe-het-zelf, de eigen moestuin, transacties met gesloten beurs).
Ook kan belastingbetaling worden vermeden door gebruik te maken van de
mazen van de wetgeving (denk b.v. aan
de ,,Cyprus-constructie” of koopsompolissen van enkele jaren geleden.) Belastingontduiking (verzwijging, verschrijving, fraude, zwart werken enz.) ten slotte onderscheidt zich van de andere
vormen van belastingweerstaand door
het illegale karakter.
We zullen ons hier niet het hoofd buigen over de juridische of ethische (on)aanvaardbaarheid van deze verschillende vormen van belastingweerstand.
Evenmin zullen we ons verder verdiepen
in de verschillen tussen deze vormen van
belastingweerstand. Deze blijken in de
praktijk erg subtiel te zijn en zijn bovendien in economisch opzicht niet zo
wezenlijk. Van belang is dat, hoewel
soms naar de aard niet of moeilijk meetbaar, geconstateerd kan worden dat de
belastingweerstand groeiende is. Voor
dit verschijnsel worden zowel sociolo-
gisch getinte als economisch getinte verklaringen gegeven. Deze verklaringen
monden uit in uiteenlopende suggesties
over hoe belastingweerstand het best kan
worden tegengegaan. We gaan eerst
summier in op wat in het vervolg gemakshalve zal worden aangeduid als de
sociologische verklaring.
Sociologische verklaring
De sociologische verklaring zoekt de
oorzaak van de belastingweerstand bij
het gefrustreerde rechtsbewustzijn van
de burgers. Het uitgangspunt van deze
benadering, en in het bijzonder die van
de z.g. macrosociologische ruiltheorie 4),
is dat het nastreven van eigenbaat door
belastingplichtige burgers geen afdoende
verklaring biedt voor het fenomeen belastingweerstand, maar dat ook gevoelens van groepssolidariteit een plaats
hebben in de verklaring. Belastingbetaling wordt gezien als onderdeel van een
ruil tussen individu en samenleving. In
deze opvatting zullen belastingplichtigen
de nakoming van hun financiele verplichtingen laten afhangen van de mate
waarin naar hun gevoelen sociale rechtvaardigheid en solidariteit worden
beoogd en bereikt met behulp van heffing en bestemming van belastingmiddelen. Belastingweerstand zal ontstaan
wanneer de samenhang tussen heffingen
bestemming van algemene middelen gebrekkig is. Belastingweerstand vloeit in
die verklaring niet voort uit welbegrepen
eigenbelang maar uit verzet tegen de bestemming van belastinggelden of uit gebrek aan zicht op wat ermee gebeurt.
Bru’ll 5) heeft het destijds in zijn
Rotterdamse oratie zo geformuleerd dat
er op de rijksbegroting ook sprake behoort te zijn van een rechtsevenwicht.
Om het ontstaan van een budgettair
rechtstekort 6) tegen te gaan heeft hij het
1) Vergelijk H. L. Wilensky, The ,,new corporatism”, centralization, and the welfare
state, SAGE, Comtemporary political sociology series, Londen/Beverley Hills, 1976.
2) Eigenlijk zouden we van ,,heffingenweerstand” moeten spreken omdat de weerstand
betrekking heeft op alle opgelegde collectieve
lasten, zowel belastingen als profijtheffingen.
We hanteren hierechterdemeergebruikelijke
term ..belastingweerstand”, met dien verstande dat we het begrip belasting hier verruimen
tot alle collectieve heffingen.
3) H. J. van de Braak in zijn boeiende en veelzijdige dissertatie Belastingweerstand. Een
proeve vanfiscale sociologie, Deventer, 1981.
4) Zie de beschrijving van Van de Braak,
op. cit., biz. 87 e.v.
5) D. Bru’ll, Rechtsnorm en overheidsbudget,
Amsterdam, 1967.
6) De analogic tussen begrotingsevenwicht
en rechtsevenwicht en tussen begrotingstekort en rechtstekort is overigens zwak.
Immers, sinds Keynes geldt begrotingsevenwicht niet als hoogste budgettaire ideaal en
oqk het in Nederland gevoerde begrotingsbeleid stoelt al een aantal decennia op de gedachte dat het bestaan van begrotingstekorten kan bijdragen tot bevordering van de
nationale welvaart.
belastingpolitieke ideaal van de gelede
budgettering geschilderd. Deze conceptie, die inmiddels in de vergeethoek was
geraakt, is door Van de Braak in een
nieuw jasje gestoken. De gelede budgettering beoogt een parallelle koppeling
tussen belasting- en uitgavenstructuur
tot stand te brengen. De conceptie grijpt
aan bij bepaalde uit het belastingrecht
bekende belastingbeginselen en het in de
leer van de openbare financien gemaakte
onderscheid in verschillende typen overheidsprestaties. Deze belastingbeginselen zijn de z.g. verdelingsbeginselen: het
profijtbeginsel, het draagkrachtbeginsel
en het beginsel van bevoorrechte verkrijging. De onderscheiden typen overheidsprestaties zijn: individuele (en quasi-collectieve) goederen en inkomensoverdrachten.
Het profijtbeginsel zegt dat de bekostiging van overheidsprestaties dient te
geschieden naar gelang van het profijt
dat men ervan heeft. Het beginsel kan
alleen gehanteerd worden voor die overheidsprestaties die individueel dan wel
groepsgewijs aanwijsbaar en toerekenbaar zijn. Dat is de categoric van individuele en quasi-collectieve goederen. Op
basis van het profijtbeginsel kan de overheid deze goederencategorie bekostigen
door middel van profijtheffingen of
prijzen. De overeenkomst tussen deze
twee bekostigingsmiddelen is het verband tussen betaling en overheidsprestatie.
Het draagkrachtbeginsel zou moeten
gelden voor de bekostiging van de z.g.
zuiver collectieve goederen als defensie,
algemeen bestuur en infrastructuur.
Kenmerkend voor zuiver collectieve goederen is dat niemand van het profijt ervan kan worden uitgesloten. Individueel
profijt kan niet worden vastgesteld en kan
dus ook geen rol spelen bij de wijze van
bekostiging van deze goederen. In deze
gevallen zou daarom de bekostiging uit
draagkrachtheffingen rechtvaardig zijn.
leder levert een bijdrage naar draagkracht. Er is overigens onder fiscalisten
noch eenstemmigheid over wat de juiste
maatstaf is om de draagkracht aan af te
meten 7), noch over de tariefstructuurdie
het best de verschillen in draagkracht
weerspiegelt 8). De meeste auteurs zijn
het er over eens dat het draagkrachtbeginsel een zwakke progressie in de tarieven zou rechtvaardigen. Met het
draagkrachtbeginsel wordt vooral geschermd als de loon-en inkomstenbelasting ter sprake komt.
Het beginsel van bevoorrechte verkrijging zegt dat het rechtvaardig is om
voorrechten en voorsprongen die mensen in de school vallen extra te belasten.
Dit beginsel zou ten grondslag liggen aan
de kansspelbelasting en de successiebelasting en kan wellicht ook een scherpere
progessie in de inkomstenbelasting
rechtvaardigen. Aan de uitgavenzijde
van de overheid zou dit beginsel een
rechtvaardiging vormen voor het doen
vaninkomensoverdrachtenaandiegenen
ESB 24-2-1982
diede last van kwade kansen moeten dragen. Hierbij kan met name gedacht worden aan deuitgavenindesfeervansociale
zekerheid.
Met een stelsel van gelede bugettering
wordt dus beoogd over de hele linie een
koppeling tussen bekostiging en bestemming tot stand te brengen. Willekeurige
belastingpenningen verdwijnen dan niet
langer zo maar in de algemene middelen.
Dit zou de belastingmoraal ten goede
kunnen komen en de belastingweerstand
kunnen verkleinen.
Kanttekeningen
De idee van de gelede budgettering is
blijven steken in de rudimentaire vorm
waarin Bru’ll het destijds heeft gepresenteerd. Onmiddellijk is toen al als praktisch bezwaar naar voren gebracht dat
de kwantitatieve verhoudingen binnen
de drie geledingen grote problemen oproepen. Met name de opbrengst van de
rent- of surplusheffingen, geheven op
basis van het beginsel van bevoorrechte
verkrijging, zou volstrekt ontoereikend
junctuurbe’invloeding, inkomensverdeling) is in deze optiek irrelevant. De integratie van belastingheffing in het overheidsbeleid heeft tot gevolg gehad dat
belastingmaatregelen vaak worden gehanteerd in relatie tot andere beleidsinstrurr.enten. In die praktijk is er geen
plaats voor op zichzelf staande belastingbeginselen 9).
Veel van de vermeende verbanden tus-
sen belastingbestemming en belastingbeginsel in de conceptie van gelede
budgettering zijn bovendien zwak, onduidelijk of minstens discutabel. Quasicollectieve goederen of inkomensoverdrachten worden in de verzorgingsstaat
vaak willens en wetens behandeld als
zuiver collectieve goederen. Dat wil zeggen dat bij de bekostiging bewust geen
profijthefflng of prijs wordt gehanteerd
omdat het doel is aan alle leden van de
maatschappij bepaalde sociale grondrechten (geneeskundige verzorging, onderwijs, wonen, inkomen enz.) te verschaffen.
Een andere zwakte in de pleidooien
voor een gelede budgettering is dat toepassing van het draagkrachtbeginsel ter
bekostiging van zuiver collectieve goederen wordt gemotiveerd vanuit de gedachte dat die taken een gelijkelijk profijt
Deze rubriek wordt verzorgd door het
voor iedere burger met zich meebren-
Fiscaal-Economisch Instituut van de
Erasmus Universiteit Rotterdam
gen 10). Dit laatste berust echter op een
hardnekkige misvatting. Kenmerkend
voor zuiver collectieve goederen is de
niet-uitsluitbaarheid waardoor er geen
zijn om er het bestaande omvangrijke
stelsel van inkomensoverdrachten mee te
bekostigen.
Een bezwaar van principiele aard is
dat de sociologische benadering aansluiting heeft gezocht bij de uit de belasting-
leer bekende verdelingsbeginselen. Empi-
feitelijk gebruik kan worden gemeten.
Dat betekent dat voor deze categoric
voorzieningen nog moeilijker dan voor
andere collectieve voorzieningen kan
worden vastgesteld wie het profijt ervan
heeft. Dat betekent niet dat alle burgers
er een gelijke waardering aan zullen toekennen. De pacifist en de communistenvreter zullen ongetwijfeld een zeer uit-
risch-analistisch kan geconstateerd worden dat deze verdelingsbeginselen een
rol spelen in de besluitvorming over belastingheffing, maar er vallen geen normen aan te ontlenen over de mate en
hoedanigheid waarin ze die rol zouden
moeten spelen. Vanuit de belastingleer
kan met andere woorden geen hie’rar-
defensie-inspanning.
Enerzijds valt er — mede door het verschijnsel van belastingweerstand — niet
of nauwelijks aan te geven op wie een
last uiteindelijk drukt terwijl anderzijds
het ook al heel onduidelijk is hoe het met
chische ordening van belastingbeginse-
de verdeling van het profijt van de over-
len worden aangegeven. Bovendien spreken naast de verdelingsbeginselen ook
de z.g. doelmatigheidsbeginselen (beginsel van de minste pij n, beginsel van maximale realisatie) een belangrijk woordje
mee. Dit laatste geldt des te sterker in de
moderne verzorgingsstaat met zijn ,,big
government” en ,,big public spending”
waarin belastingheffing, net als begrotingsuitgaven of wetgeving, functioneert
binnen het algemene overheidsbeleid.
Dat overheidsbeleid heeft zowel betrekking op allocatieve doelstellingen als op
heidsuitgaven zit. Dat betekent dat we
niet uit de voeten kunnen met normatief
doelstellingen van stabilisatie en verdeling. Belastingheffing kan bij al deze
drie aspecten van overheidsbeleid als
instrument worden gehanteerd. Het onderscheid tussen fiscale doeleinden van
belastingheffing, de kasfunctie, en later
bijgekomen niet-fiscale doeleinden (con-
eenlopende waarde hechten aan onze
7) Vergelijk b.v. S. Cnossen, De belasting van
de toekomst?, Deventer, 1978. Cnossen bepleit in dit kader invoering van een consumptiebelasting als voornaaraste draagkracht-
belasting als alternatief voor de huidige
inkomstenbelasting.
8) Dit probleem werd al gesignaleerd door
A. J. Cohen Stuart in zijn Bijdrage tot de
theorie der progress/eve inkomstenbelasting,
VGravenhage, 1889, heruitgave vanwege de
Stichting Pierson Fonds, Deventer, 1981.
9) Het is dan ook niet verwonderlijk dat uit
onderzoek blijkt dat er in de praktijk weinig
terecht komt van de belastingbeginselen. Dit
wordt b.v. bevestigd door L. G. M. Stevens,
Belasting naar draagkracht, Alphena/d Rijn,
1980.
10) Vergelijk b.v. de formulering van Van de
Braak, op. cit., biz. 16.
211
gehanteerde belastingbeginselendie zeggen hoe en aan wie de overheid heffingen
moet opleggen. In de verzorgingsstaat is
belastingheffing een instrument, een
zaak van pragmatische overweging, hetgeen ook betekent dat een bepaalde
mate van belastingweerstand ex ante
wordt ingecalculeerd. De sociologische
invalshoek op de belastingweerstand
miskent het feitelijk verschil tussen een
prijs en een heffing. Een heffing is geen
prijs: er is geen band tussen betaling (als
vrijwillige blijk van waardering) en prestatie en het creeren van een quasi-band
met behulp van gelede budgettering
maakt een gekunstelde indruk. De kritiek daarop is zowel praktisch, principieel als conceptueel.
Hieraan kan nog worden toegevoegd
dat het geenszins voor de hand ligt dat
gelede budgettering zal bijdragen ter vermindering van belastingweerstand. Het
kan er integendeel juist een alibi voor
verschaffen. Als contribuabelen duidelijker bemerken dat middelen niet conform hun wensen worden aangewend zal
belastingweerstand eerder toenemen.
Economische verklaring
Economen beschrijven menselijk gedrag niet zoals het moet zijn, maar zoals
het blijkt te zijn. Belastingweerstand is
voor economen dan ook een begrijpelijk verschijnsel. Een heffing is een
eenzijdig opgelegde last en de hypothese
van rationed handelende subjecten is
toereikend om te verklaren dat getracht
zal worden onder deze last uit te komen.
Uit negatieve readies op belastingheffing kan geenszins worden afgelezen dat
belastingplichtigen niet zouden instemmen met de bestemming van hun belas-
tingpenningen. Zelfs al stemmen alle
burgers met de besteding van de belastingmiddelen in, dan is het voor iedere
afzonderlijke belastingplichtige ratio-
ned om te trachten zijn bijdrage te
minimaliseren. ledereen kan immers
redeneren dat zijn bijdrage aan de bekostiging van collectieve voorzieningen
zo gering is in het totaal dat deze ook niet
zal worden gemist. Dit is de z.g. liflershypothese die verklaart waarom dwang
een noodzakelijk element is om de bekostiging van collectieve voorzieningen
te verzekeren. Met vrijwilligheid komen
we er niet, ook als we in merendeel
bestaan uit welwillende en solidaire
mensen.
Het fenomeen belastingweerstand laat
zich dus met behulp van de economische
theorie eenvoudig verklaren. Het ligt
dan verder voor de hand de oorzaken
van een toename van belastingweerstand
te zoeken bij verhoging van de tarieven
en een grotere zichtbaarheid van de belastingheffing. Dit laatste duidt op het
verschijnsel van belastingillusie. Belastingillusie hangt samen met belastingsoort en heffingstechniek. Directe belas-
tingen zullen in het algemeen harder
boren. Het ligt al evenmin voor de hand
te” prijzen. Ook binnen de collectieve
aankomen dan indirecte belastingen.
dat de overheid, gezien haar inkomensherverdelingsdoelstellingen, belangrijk
sterker op indirecte belastingen zal willen
gaan steunen. Het lukt dus niet meer belastingweerstand in de hand te houden
door het creeren van nieuwe belastingillusies.
Wat dan te doen tegen belastingweerstand? Het antwoord is verrassend eenvoudig: leg het groeiend belang van heffingen als bekostigingsmiddel van goederen en diensten in onze economic aan
banden en hanteer waar mogelijk ,,ech-
sector zijn daar mogelijkheden toe. Het
is immers de paradox van de verzor-
Daarom is om de belastingpijn te verzachten in het verleden overgegaan op de
indirecte heffingsmethode van directe
belastingen (belasten bij de bron). Een
andere wijze om een belastingillusie te
creeren is door de spreiding van de collectieve last over een groot aantal
bronnen.
Thans lijken de mogelijkheden mi-
niem om nieuwe belastingillusies te wekken door van heffingstechniek te veranderen of door nieuwe bronnen aan te
ESB 24-2-1982
gingsstaat dat naarmate er een groter
beroep wordt gedaan op de solidariteit
(heffingen, zonder aanwijsbare tegenprestatie) deze zich feitelijk minder zal
manifesteren (belastingweerstand)! Het
is daarom zaak niet een al te zware wissel op de solidariteit te trekken.
C. A. Hazeu
213