De vervuiler betaalt

De vervuiler betaalt
Wie betaalt, waarvoor, aan wie, waarom en hoe?

In de meeste westerse landen, en ook in Nederland, wordt het beginsel ‘de vervuiler
betaalt’ van links tot rechts beleden en is het uitgangspunt van het overheidsbeleid.
Nergens echter wordt het strikt toegepast. Bovendien blijkt er in de praktijk grote
onduidelijkheid te bestaan over hoe het beginsel moet worden opgevat. In dit artikel
wordt nader ingegaan op de vele vragen die het principe ‘de vervuiler betaalt’ oproept.

DRS. G. HUPPES*
Inleiding

Wie betaalt?

Sinds 1973 heeft de EG zich vastgelegd op het beginsel de Vervuiler betaalt’ voor de uitvoering van het milieubeleid in de lidstaten1. Het beginsel ‘de vervuiler betaalt’
klinkt heel eenvoudig, maar bij nadere inspectie blijkt al
snel dat er meer haken en ogen aan zitten dan men op
het eerste gezicht zou zeggen. Wie is de vervuiler? Waarvoor moet hij betalen en aan wie? Is de industriele emittent de vervuiler of is het de consument die de betreffende produkten koopt? Moet de vervuiler in geval van
‘nieuw beleid’ direct gaan betalen voor de kosten van
emissiereductie of moet de overheid tenminste tijdelijk de
additionele kosten dragen? Zou de vervuiler, als hij zich
aan de milieuvoorschriften houdt, eigenlijk ook nog voor
de schade moeten betalen die uit zijn resterende emissies voortkomt?
Een ander vraag is aan wie de vervuiler zou moeten betalen? Aan de benadeelden, in de vorm van schadevergoedingen? Aan anderen die hun emissies sterker verminderen dan hij, ter vergoeding van de door hen gemaakte kosten? Aan instanties die voor collectieve zuivering zorg dragen? Of aan de overheid, in de vorm van heffingen?
En hoe is het gesteld met de argumentatie voor het beginsel dat de vervuiler betaalt? Gaat het erom de kosten
van emissiereductie te minimaliseren? Moet concurrentievervalsing, met de daarmee samenhangende economische schade, worden tegengegaan? Of vloeit het eenvoudigweg uit rechtvaardigheidsoverwegingen voort dat de
vervuiler moet betalen?
Ten slotte is er de vraag hoe de vervuiler tot betalen gebracht kan worden. Niemand zal immers betalen wanneer
hij daartoe niet op een of andere wijze gedwongen wordt.
Praktische vragen daarbij zijn hoe de kosten worden vastgesteld en, bij collectieve schade, hoe deze kosten aan individuele veroorzakers kunnen worden toegerekend.
De beantwoording van dergelijke vragen heeft grote
praktische betekenis voor de wijze waarop het milieubeleid
wordt gevoerd. Met name de aard van de toe te passen beleidsinstrumenten wordt er sterk door bei’nvloed.

Eerst worden hier de mogelijkheden bezien van directe
betaling door de veroorzaker van emissies. Doordat afwenteling optreedt zal het vaak niet de veroorzaker, maar een
derde (bij voorbeeld de afnemer) zijn die de kosten van
emissievermindering en van emissieschade draagt. Ook
die echter kan de kosten soms weer tot op zekere hoogte
afwentelen zodat de uiteindelijke lastenverdeling zeer diffuus kan zijn.
Veronderstel dat de producent, als veroorzaker van de
vervuiling, betaalt voor lozingen of de kosten van emissiereductie draagt. De betalingen zijn dan kosten die doorwerken in de aanbodfunctie van zijn produkten. Doorberekening van deze kosten leidt op termijn tot een nieuw evenwicht tussen vraag en aanbod. Indien een volledige doorberekening van de kosten plaatsvindt, betaalt uiteindelijk
de consument voor de vermindering van het milieuprobleem, deels door hogere prijzen, deels door een verschuiving in zijn consumptiepatroon. Uitzonderingen zijn er ten
eerste wanneer de overheid de markt controleert, zoals bij
melk, waar politieke besluiten bepalend zijn voor de verdeling van de lasten, en ten tweede wanneer binnen een
markt niet overal dezelfde kostentoerekening wordt toegepast, met nationale of internationale concurrentievervalsing als gevolg. Verder kan er bij beleidswijzigingen op korte termijn sprake zijn van niet verhaalbare aanpassingskosten, onder andere ten gevolge van overcapaciteit en
ge’fnduceerde economische veroudering.

252

* De auteur is verbonden aan het Centrum voor Milieukunde van
de Rijksuniversiteit Leiden. Hij dankt prof. dr. H.A. Udo de Haes
voor zijn commentaar op een eerdere versie van het artikel.
1. Actieprogramma van de Europese Gemeenschappen inzake
het milieu, Publikatieblad, nr. C112,20 december 1973, biz. 1 e.v.
Het programma is nader gepreciseerd en uitzonderingsbepalingen zijn vastgelegd in: Aanbeveling van de Raad betreffende de
toerekening der kosten en het optreden van de overheid op milieugebied, Publikatieblad, nr. L 194, 25 juli 1975, biz. 1 e.v. Met
de Europese Akte, art. 130R, is het beginsel per 1 juli 1987 dwingend vastgelegd.

Een andere mogelijkheid is dat een collect/eve zuiveraar
betaalt voor de door hem veroorzaakte restemissies, zoals
bij voorbeeld het geval is bij de zuiveringsinstallaties van waterschappen die hun effluent op rijkswateren lozen. De zuiveraars brengen hun kosten in rekening, of individueel via de
rekening die zij aan de toeleveranciers van de betreffende
vervuiling presenteren, of collectief via belastingen en heffingen. In het laatste geval worden de veroorzaakte kosten niet
door de veroorzakers of afnemers van het vervuilende produkt gedragen, maar afgewenteld op derden.
Het is ook mogelijk dat de consumentdirect betaalt voor
de kosten van emissiereductie, van collectieve zuivering of
voor milieuschade. Dat kan in de vorm van algemene heffingen op produkten, zoals de extra heffing op loodhoudende benzine of door het niet beschikbaar zijn van verboden
produkten. Consumenten kunnen niet afwentelen zodat de
lasten volledig door hen gedragen worden. Wel zal een dergelijk beleid tot een verschuiving in bestedingen kunnen
leiden, zodat voor sommige bedrijven de omzet zal stijgen
en voor andere zal dalen.
Ten slotte zal soms ook de overheid kosten moeten maken voor haar emissiereductie, bij voorbeeld doordat op
duurdere technieken moet worden overgegaan (denk aan
het niet meer cadmeren van metaalconstructies in de natte waterbouw). In een enkel geval kan de overheid ook opdraaien voor emissieschade die is toegebracht aan derden.
De overheid wentelt deze kosten via belasting- of doelheffingen op de bevolking af.
In veel gevallen blijken de veroorzakers van milieuschade dus in staat te zijn de kosten niet zelf te betalen, maar
af te wentelen. In sommige gevallen vindt afwenteling
plaats direct op de consument. In andere gevallen vindt afwenteling plaats naar de overheid, die haar uitgaven uit algemene middelen of uit doelheffingen financier! Deze financiering kan bepaalde groepen uit de bevolking of ook
bepaalde bedrijven meer of minder belasten en vergroot
de omvang van de collectieve sector.

Waarvoor wordt betaald?

____

___

Maatschappelijk gezien worden de kosten van emissiereductie en de schade van restemissies uiteindelijk altijd
door iemand gedragen. De vraag daarbij is niet alleen wie
betaalt maar ook waarvoor wordt betaald. Stap voor stap
wordt hier het hele scala aan mogelijkheden geschetst.
In de eerste plaats is een kostentoerekening mogelijk
waarbij de eigen kosten niet voor eigen rekening komen.
Emissiereducties op grond van bepaalde milieuvoorschriften
kunnen bij voorbeeld gezien worden als een aantasting van
bestaande emissierechten, zodat niet de producent maar de
beleidvoerende overheid deze dient te dragen. Deze opvatting bestaat in Nederland bij voorbeeld in landbouwkringen
waar het gaat om vermindering van de stikstofbelasting van
de bodem in drinkwaterwingebieden. Bedrijven dienen dan
de netto schade wegens verminderde opbrengst van de produktie vergoed te krijgen uit algemene middelen of via een
specifieke heffing. Dit laatste kan soms heel verborgen, zonder expliciete wetgeving, plaatsvinden. In Engeland en Wales is bij voorbeeld de gespecialiseerde zuivering van bedrijfseffluent en de produktie van drinkwater regionaal in een
hand gelegd. De vervuiler betaalt dan niet voor dat deel van
de zuiveringskosten dat langs indirecte weg voor rekening
van de drinkwatergebruiker komt.
lets minder vergaand is de situatie waarin een vervuiler
die zijn emissies vergaand reduceert, bij voorbeeld omdat hij
. dat relatief goedkoop kan, hiervoor een vergoeding krijgt van
|%ndere producenten die dit niet of in mindere mate doen. Een
(lijke vereveningsheffing bestaat onder andere in het
van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren

15-3-1989

(WVO) voor lozers op rijkswateren. Ook het gedifferentieerde heffingenstelsel voor de zuivering van afvalwater in Duitsland heeft dit effect. De emissiereducerende producent betaalt dan niet, of partieel, voor zijn emissiereductiekosten, terwijl anderen die hun emissies minder reduceren voor hem
betalen. Overigens is een dergelijke regeling in strijd met de
huidige EG-definitie van het Vervuiler betaalt’-principe.
Een volgende stap is dat de vervuiler, in overeenstemming
met het EG-principe, betaalt voor de feitelijke kosten van zijn
eigen emissiereductie. Voor bedrijven houdt dit in dat de milieukosten als gewone produktiekosten worden beschouwd
die in beginsel kunnen worden doorberekend. Voor de vervuilende consument betekent het dat hij betaalt in de vorm
van een hogere aankoopprijs omdat de producent hogere
kosten moet maken voor het vervaardigen van een milieuvriendelijker produkt, of dat hij overstapt op een produkt met
minder aantrekkelijke eigenschappen.
Weer een stap verder is dat de vervuiler ook betaalt voor
alle door derden geleverde zuiveringsdiensten. Dat lijkt op
het eerste gezicht een vanzelfsprekende zaak, maar is het
niet. De heffing op bedrijfseffluent in de WVO, die in hoofdzaak gebaseerd is op de feitelijk gemeten hoeveelheid verontreinigende stof in het effluent, is mondiaal een eenzame uitzondering en heeft binnen Nederland vrijwel alleen
betrekking op zuurstofbindende stoffen. In alle andere gevallen vindt een vorm van omslag plaats via een prijsverhoging van andere diensten of via belastingen en omslagheffingen. Er vindt dan in feite geen betaling voor geleverde zuiveringsdiensten plaats.
De vervuiler kan ook voor de door zijn vervuiling teweeggebrachte materiele schade bij derden betalen. In alle westerse landen bestaat een aansprakelijkheidsrecht waarbij
schade aan derden die hen tegen hun wil is toegebracht,
moet worden vergoed2. De praktische problemen bij het toepassen van het aansprakelijkheidsrecht maken dat schadevergoeding slechts zeer zelden betaald hoeft te worden.
Zelfs in een zaak als de gewasschade van tuinders door de
zoutbelasting van de Rijn, waar de verbanden duidelijk zijn
en inmiddels alle gegevens bekend, blijkt een schadeclaim
praktisch toch niet effectueerbaar te zijn. Ontwikkelingen in
de richting van risico-aansprakelijkheid en ketenaansprakelijkheid kunnen deze vorm van betaling voor schade van vervuiling in belang doen toenemen, zoals ontwikkelingen in de
VS hebben aangetoond3. Voorlopig is het belangrijkste toepassingsgebied de schadebetaling voor lokale bodemverontreiniging door individuele bedrijven aan de overheid. De in
de VS ingevoerde hoofdelijke aansprakelijkheid van vervuilers voor alle, ook door anderen veroorzaakte, schade op een
verontreinigde lokatie kan er, ondanks een verhaalsrecht, toe
leiden dat sommige vervuilers meer en andere juist minder
betalen dan de door hen veroorzaakte saneringskosten.
De vervuiler kan ook betalen voor immateriele individuele schade, zoals gezondheidsschade. Het belangrijkste
voorbeeld is de schadevergoedingsregeling voor luchtverontreiniging met SOa in Japan. Door de administratiefrechtelijke uitvoering, in tegenstelling tot de privaatrechtelijke,
vindt de vergoeding vrijwel zonder procedurekosten plaats.
Deze heffing heeft in Japan een zeer sterk regulerende
werking gehad4.
2. In het continentale rechtsstelsel bestaan twee varianten. De

eerste is dat een recht op vergoeding bestaat bij geleden schade
tenzij er redenen zijn deze niet te vergqeden, zoals in Frankrijk.
De tweede is dat in gespecificeerde, limitatief opgesomde gevallen een recht op vergoeding bestaat, zoals in Nederland. Zie hierover C. Orion, Grondslagen van de onrechtmatige overheidsdaad,
Recht enkritiek, 14 april 1988, biz. 333-363.

3. Zie H.G. von Meijenfeldt, Vernieuwing van de bodemsanering
in de Verenigde Staten en in Nederland, Milieu en Recht, november 1987, biz. 370-380.

4. Zie D. Ewringman en F.J. Schafhausen, Abgabena/s okonomischer hebelin der Umweltpolitik, Schmidt Verlag, Berlijn, 1985, en
OESO, Environmental policies in Japan, Parijs, 1977.

253

Ten slotte kan de vervuiler ook nog betalen voor de materiele en immateriele collectieve schade, met name aan
de natuur en aan cultuurgoederen. Het bijzondere van
deze schade aan zuiver collectieve goederen is dat er nauwelijks mogelijkheden bestaan om de schade in geldtermen uit te drukken5. In de praktijk spelen deze betalingen
daarom nog geen rol.

Aan wie woidt betaald?
Bij de verschillende kostentypen kan betaling aan verschillende personen en instanties plaatsvinden. Wanneer
een vervuiler niet de eigen kosten van emissiereductie betaalt, zal een ander de kosten moeten dragen, meestal de
overheid. De vervuiler krijgt dan dus betaald voor de kosten die hij moet maken voor het beperken van de verontreiniging. Soms, zoals bij de vereveningsheffing, zijn het andere vervuilers die aan het emissiereducerende bedrijf
moeten betalen. Wanneer de vervuiler zijn eigen emissiereductiekosten betaalt, vindt alleen een interne betaling
plaats.
Betaling voor collectieve zuivering6 vindt plaats aan de
leverancier van de betreffende dienst. Wanneer deze betaling niet plaatsvindt zullen de kosten weer via een overdrachtsbetaling gedekt moeten worden.
Betaling voor materiele schade kan plaatsvinden aan de
benadeelden. Er kunnen ook argumenten zijn om, uit overwegingen van efficiency, de schade wel aan de overheid
te laten betalen, maar deze niet door te vergoeden, omdat
in dat geval de prikkel om de schade te vermijden zou vervallen. Wanneer immers degene die overlast heeft van het
geluid van een nieuw aangelegd vliegveld voor die overlast gecompenseerd zou worden (zoals in Japan nu het geval is), vermindert of vervalt bij hem elke prikkel om de
schade te vermijden door ergens anders te gaan wonen.
Ook wanneer om praktische redenen de schadevergoeding aan particulieren niet plaats kan vinden kan de overheid als inner optreden, eventueel via een emissieheffing.
Betaling voor immateriele individuele schade kan weer
direct plaatsvinden aan de benadeelden. In de praktijk zal
dat zelden te realiseren zijn. Ook dan kan weer de overheid als Vertegenwoordiger’ van de benadeelden optreden
en een bedrag innen, zonder dat dat bedrag noodzakelijkerwijze aan de benadeelden wordt uitgekeerd.
Bij schade aan zuiver collectieve goederen, zoals natuur
en klimaat, is een privaatrechtelijke afwikkeling principieel
onmogelijk en kan betaling alleen aan de vertegenwoordigende collectiviteit, dat is de overheid, plaatsvinden. Daar
zijn in de praktijk geen voorbeelden van bekend, hoewel in
de VS de mogelijkheid in principe wel bestaat.

Waarom wordt er betaald?____________
Er zijn argumenten van economische, bestuurlijke en
ethische aard en die argumenten bezitten verschillende niveaus van algemeenheid. Op economised gebied is de micro-economische, welvaartstheoretische argumentatie het
meest algemeen. Betalingen zijn daar primair van belang
omdat zij het gedrag van individuen be’fnvloeden; het gaat
om de regulerende werking ervan.
Bij Pigou7, en veel welvaartstheoretici na hem, gaat het er
om een Pareto-optimale situatie te bereiken. De optimale allocatie wordt gerealiseerd wanneer de marginale emissiereductiekosten voor alle betrokkenen en voor alle beslissingen
gelijk zijn. In de praktijk is een dergelijke situatie alleen met
een algemeen toegepaste emissieheffing te realiseren. De
heffing moet op de emissie plaatsvinden omdat die beperkt
254

moet worden. Het is in die gedachtengang principieel onjuist
om heffingen op produkten, installaties of gedrag aan te laten grijpen omdat daarmee de technologie gebonden wordt.
Nog erger is het om de te gebruiken technologie in vergunningvoorwaarden vast te leggen, omdat dat de prikkel tot verbetering wegneemt en aldus tot verstarring.
lets minder algemeen is de economische argumentatie
dat de concurrentieverhoudingen niet onterecht verstoord
moeten worden. Dit levert geen argumenten op voor een
bepaald type betaling, maar wel betekent het dat binnen
dezelfde markten zoveel mogelijk gelijke toerekening van
kosten moet plaatsvinden. Met name internationaal is dat
een probleem, vandaarde interesse van de EG in een uniforme regeling.
Nog iets minder algemeen is het argument dat afwenteling van kosten op de overheid zoveel mogelijk moet worden tegengegaan om overbodige belastingen, met hun negatieve bij-effecten, te vermijden. Dit argument pleit tegen
subsidies en ook tegen belastingachtige heffingen. En andersom pleit het voor het volledig in rekening brengen van
alle kosten en schade bij de feitelijke vervuiler, ook de overige kosten van milieubeheer8.
Wat de bestuurlijk-organisatorische argumentatie betreft
geldt dat, voor sommige emissies tenminste, de heffing als
sturingsinstrument effectiever is dan andere vormen van
regulering. Bressers9 heeft wel eens geopperd dat hierin
het belangrijkste bezwaar van heffingplichtigen tegen heffingen gelegen zou kunnen zijn. De effectiviteit van emissieheffingen is voorde WVO overtuigend aangetoond door
Bressers en later door Schuurman (zie de figuur). De effectiviteit van dit instrument is ook gebleken bij de zeer sterke emissiereductie van SO2 in Japan. Dit pleit ervoor dat
de vervuiler ook voor de door hem veroorzaakte milieuschade moet betalen. Daar staat echter soms weer het bestuurlijke argument tegenover dat bij voorbeeld voor de
verwerking van sterk vervuild afval zo min mogelijk kosten
in rekening gebracht mogen worden, om te voorkomen dat
dit afval onderweg ‘zoek’ raakt. In het super-kapitalistische
Hong Kong vindt om die reden de financiering van de verwerking van chemisch afval niet plaats op basis van betaling voor verleende diensten, maar gratis, gefinancierd uit
een heffing op basischemicalien.
Een tweede bestuurlijk argument voor een verdergaande toepassing, en strikte handhaving, van het Vervuiler betaalt’-principe is dat een maatschappelijke ordening gebaseerd op vormen van zelfregulering principiele voordelen
heeft boven een ordening waarbij de overheid op steeds
meer gebieden een steeds verdergaande invloed uitoefent
langs de weg van steeds gedetailleerdere fysieke regule5. Zie R. Hueting, Nieuwe schaarste en economische groei, Elsevier, Amsterdam, 1 974, voor een aantal gedetailleerd uitgewerkte
benaderingen en recent P. van der Laak en E. van lerland, Natuur
en economie, ESB, 30 november 1988, biz. 1145-1148, voor een

kort deeloverzicht van de stand van zaken.
6. Hieronder wordt niet gerekend het opgerekte dienstenbegrip
zoals de commissie-Boorsma dat hanteert. Daar zorgt ‘de overheid’ voor schone lucht en dienl een ieder voor het gebruik van
deze ‘dienst’ te betalen.
7. A.C. Pigou, The economics of welfare, MacMillan, Cambridge,
1920, met daarna vele gewijzigde drukken en edities.
8. Of hiertoe ook de algemene ambtelijke onderzoeks- en organisatiekosten gerekend moeten worden is een twistpunt tussen
overheid en bedrijfsleven. Uit maatschappelijke efficiency-overwegingen zouden alleen de lange termijn marginale kosten in rekening gebracht moeten worden. Deze omvatten slechts een deel
van de totale ambtelijke kosten; het andere deel zou normaal uit
belastingen gefinancierd moeten worden.
9. J.Th.A. Bressers, A comparison of the effectiveness of incentives and directives: the case of the Dutch water quality policy, Policy Studies Review, jg. 7, nr. 3, 1988, biz. 500-518.
10. J.Th.A. Bressers, Beleidseffectiviteit en waterkwaliteitsbeleid,
prpefschrift TH-Twente, Enschede, 1983, en J. Schuurman, De
prijs van water, proefschrift Rijksuniversiteit Leiden, Gouda Quint,
Amhem, 1988.

Figuur. Indexcijfers van de fysieke produktie en de lozing
van zuurstofbindende stoffen door industrials emittenten in
Nederland, 1960-1985
160

140
120

Produktie

100
80
60
40
20

1960

Lozing

Invoering
WVO
1965

1970

1975

1980

1985

Bron: J.Th.A. Bressers, zie voetnoot 10 en CBS.Kwartaalbericht Milieustatistieken, 1988, nr. 5/3, blz.5.

Een belangrijk ethisch argumentten slotte is dat iemand
die ongevraagd schade aan derden veroorzaakt, daar de
rekening voor gepresenteerd behoort te krijgen. Dat hoeft
niet alleen in termen van geld te zijn, maar een financiele
aansprakelijkheidsstelling is wel het minimum.
Analoog aan Bawls’ argumentatie voor de toelaatbaarheid van een ongelijke inkomensverdeling11 zou gesteld
kunnen worden dat milieubeleidsmaatregelen niet ten koste van de armsten mogen gaan. In welvaartstheoretische
termen betekent dat dat het niet alleen om de gebruikelijke potentiele Pareto-verbetering gaat, maar in elk geval
voor het armere deel van de bevolking ook om een feitelijke verbetering. Aan dit ‘Rawlsiaanse’ criterium zou vorm
gegeven kunnen worden met een emissieheffing waarbij,
indien nodig, uit de opbrengsten inkomenstoeslagen aan
de armere benadeelden betaald worden.

Hoe moet de vervuiler betalen?_________
De stap van principe naar praktijk loopt via de beleidsvorming en de beleidsimplementatie. Realisatie van het
huidige EG-principe, dat de vervuiler voor de eigen kosten
van emissiereductie moet betalen, vormt in beginsel geen
probleem. Het devies is dan: weleisen stellen, hetzij in de
vorm van algemene eisen, hetzij in de vorm van individuele vergunningsvoorwaarden, maar geen subsidies verlenen. In de huidige beleidspraktijk blijken vergaande milieueisen echter vaak tot subsidie te leiden.
Het in rekening brengen van de kosten van gespecialiseerde zuivering door derden is minder eenvoudig dan het
lijkt. Per aanleverend bedrijf of huishouden moet immers
vastgesteld worden wat en hoeveel er aangeleverd wordt.
Voor veel vloeibaar afval zal dat nog wel mogelijk zijn omdat daaruit relatief homogene monsters genomen kunnen
worden. Voor niet-homogeen vast afval, zoals het meeste
bedrijfs- en huishoudelijke afval, bestaat die mogelijkheid
voorlopig echter niet.
Verdergaande aansprakelijkheidsregelingen leiden tot
toenemende betaling door de veroorzakers van de schade
bij derden. Risico-aansprakelijkheid, zonder schuld, is
daarbij een essentieel onderdeel, dat echter zelf grote bezwaren met zich mee kan brengen. Een sprekend voorbeeld hiervan in de VS is het niet geven van medische hulp
in onduidelijke situaties omdat daaruit gigantische schadeclaims kunnen voortkomen. In de VS bestaat er niet alleen
risico-aansprakelijkheid, maar ook ketenaansprakelijkheid
en hoofdelijke aansprakelijkheid voor het geheel wanneer
de veroorzaker slechts een beperkt aandeel heeft in de veroorzaking van een schadelijk milieu-effect12. In de praktijk

ESB 15-3-1989

speelt de strikte aansprakelijkheid ook daar alleen een rol
bij relatief geconcentreerd gestort afval13 en niet bij diffusere emissies naar bodem, water en lucht.
Voor alle aansprakelijkheid geldt dat deze pas optreedt
nadatde schade is opgetreden. Alleen de verwachting van
aansprakelijkstelling werpt zijn schaduwen vooruit. Zeker
bij collectieve milieuschade, denk aan ozon en klimaatverandering, kan er een zeer lange periode verlopen tussen
emissie en schade en kan het aantal veroorzakers zo groot
zijn dat aansprakelijkstelling feitelijk onmogelijk is.
De collectieve inning van niet privaatrechtelijk te innen
schadevergoeding en de betaling voor schade aan het natuurlijk milieu en aan cultuurgoederen kan alleen door een
emissieheffing gerealiseerd worden. Deze meest vergaande schadebetaling zou met de Pigou-heffing gerealiseerd
kunnen worden om zo een Paretiaans optimum mogelijk te
maken. Het ontbreken van een in geld uit te drukken waardering maakt een dergelijke heffing echter onmogelijk. Wel
kan, via een politiek besluit, in principe iedere emissie met
een heffing worden belast die zodanig is gekozen dat de
totale omvang van de emissies beneden een bepaald nog
acceptabel niveau blijft. Door een dergelijke ‘Baumol-Oates heffing’14 wordt rekening gehouden met schade aan
collectieve goederen.
De technische en bestuurlijke mogelijkheden voor emissieheff ingen zijn – vreemd genoeg – na 70 jaar economisch
onderzoek nog nauwelijks in kaart gebracht. Voor persistente milieugevaarlijke stoffen zou een omvattend stelsel van emissieheffingen tot stand gebracht kunnen worden in de vorm van het zogenaamde ‘stofstatiegeld’15. Inventariserend onderzoek naar bestaande emissieheffingen16 heeft slechts een aantal in opzet misschien als regulerende emissieheffing bedoelde, maar in uitvoering niet
als zodanig functionerende heffingen opgeleverd, met de
twee al eerder genoemde wel werkende emissieheffingen
als uitzondering: de heffing op zuurstofbindende stoffen in
de WVO in Nederland en de heffing op zwaveldioxide in
Japan17.
vervolg op biz. 259

11. Zie J. Rawls, A theory of justice, Oxford University Press, Londen, 1972, biz. 75 e.v.

12. Zie Von Meijenfeldt, op.cit.
13. In de VS bestaat in principe de mogelijkheid om via het aansprakelijkheidsrecht schade aan collectieve goederen te innen
sinds de introductie van de CERCLA (Comprehensive environmental response, compensation and liability act) van 1980. Er zijn
echter nog geen uitspraken gedaan waarin deze schade ook feitelijk vergoed wordt. Zie E.M. Koerner, Putting a value on damaged natural resources, Resources, 1988, nr. 93, biz. 5-7.
14. Zie W.J. Baumol en W.E.Oates, The theory of environmental

policy, Cambridge, 1988, biz. 162. Deze gedachte gaat terug op
een artikel van dezelfde auteurs uit 1971, The use of standards
and prices for the protection of the environment, Swedish Journal
of Economics, vol. LXXIII, biz. 42-54.
15. G. Huppes en H.A. Udo de Haes, Stofstatiegeld, ESB, 22 juli
1987.

16. Zie D. Ewringman en F.J. Schafhausen, op. cit., 1985; J.B. Op;
schoor en J.B. Vos, Economic instruments of environmental policy in OECD member countries, OESO, Parijs, 1989, in voorbereiding. Voorlopige resultaten van de tweede studie zijn gepubliceerd
in J.B. Vos en J.B. Opschoor, Marktconforme instrumenten van
milieubeleid in OESO-landen, in: G.Huppes e.a., (red.), Instrumenten voor milieubeleid, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1988.
17. Zou het een coTncidentie zijn dat Japan een leidende rol speelt
in de ontzwavelingstechnologie en dat Nederland, met name Gistbrocades, in de wereld van de proceswaterbehandeling een zeer
groot marktaandeel heeft?

255

– minder centraal gelegen locaties op kruispunten van infrastructuur aan stadsranden (radiaalwegen, spoorwegen, nabij autowegen).
In het voorwaardenscheppende beleid moet veel aandacht uitgaan naar de bereikbaarheid van een stad of regio, gezien het belang hiervan als vestigingsplaatsfactor
voor zakelijke diensten. Voor de twee onderscheiden locatietypes krijgt dit een verschillend accent. In de centraal stedelijke locaties moet worden gezocht naar een goede oplossing voor de parkeerproblematiek (kwantitatief en kwalitatief), zeker in het licht van een nog steeds verder toenemende mobiliteit. Voor de decentrale locaties geldt dat
deze (beter) moeten zijn aangesloten op het openbaarvervoersysteem of op nieuw te ontwikkelen verkeerssystemen (zoals pendel- en sneldiensten).

Slot_________________________
De organisatie van de produktie is aan vele veranderingen onderhevig: uitbesteding, organisatorische schaalvergroting, het kennisintensiever worden van produkten en
diensten, het streven naar flexibiliteit in de produktie. Verwacht wordt dat dit zal leiden tot een verdere groei van de
zakelijke dienstverlening. Aandacht voor deze sector blijft
daarom gewenst. Het beleid zou vooral voorwaardenscheppend moeten zijn. Daarnaast kan ook de zakelijke
dienstverleningssector actie ondernemen, waarbij met
name te denken valt aan een verhoging van de kwaliteit en
een vergroting van de inzichtelijkheid. Naast her-, om- en
bijscholing, gaat het er bij kwaliteit ook om dat aan de afnemers een betere garantie wordt geboden door de invoering van kwaliteitsnormering. Bij uitvoering hiervan kan een
centrale rol worden toebedeeld aan de beroeps- en
branche-organisaties.
Ten tweede kan de concurrentiekracht van de zakelijke
dienstverlening worden vergroot door het doorzichtiger
maken van het dienstenaanbod. Dit vraagt om netwerken
tussen zakelijke dienstverleners onderling, ten einde het
aanbod te verdiepen en te verbreden, en om contacten tussen vragers en aanbieders in de vorm van contactdagen,
seminars, symposia en informatieve markten.
Wil de overheid een slagvaardig beleid kunnen voeren,
dan zal over de nodige informatie moeten kunnen worden
beschikt. Onderzoek zal zich naar onze mening vooral
moeten richten op het gebruik van zakelijke diensten door
bedrijven en – in het verlengde daarvan – het onderzoek
naarde hypothese over de innovatieve bijdrage van zakelijke dienstverleners in produktieprocessen. Er bestaat een
duidelijke lacune in het Nederlandse onderzoek naarde intermediaire dienstensector in het algemeen en de zakelijke dienstverleningssector in het bijzonder.
Over de zakelijke diensten zelf kan nog het volgende
worden opgemerkt. Het is van belang een beeld te verkrijgen van de manier waarop de zakelijke dienstverleningssector zich ontwikkelt. Daarom moet onderzoek worden
vem’cht naar de ontwikkeling van functionele relatiepatronen binnen de zakelijke dienstverlening in relatie tot de
schaalvergrotingsprocessen die zich voltrekken. De multinationale ondernemingen konden tot voor enige jaren nog
grotendeels gelijk worden gesteld aan industriele ondernemingen, maar ook dienstverlenende bedrijven gaan in toenemende mate internationaal opereren en treden toe tot
het rijk van de multinational ondernemingen. De fusies in
de accountancy en de reclamewereld zijn recente, sprekende voorbeelden van deze trend. Onderzoek zou plaats
kunnen vinden naar de ruimtelijke, wereldomspannende
netwerken die daardoor ontstaan, en de effecten daarvan
op de Internationale positie van steden en nun regie’s. Een

iESB 15-3-1989

en ander zal niet los zijn te zien van de ontwikkelingen in
de informatietechnologie.
Tot slot kan worden opgemerkt dat onderzoekers en beleidsmedewerkers zich, ondanks de snelle en voorspoedige groei van de dienstensector, niet ertoe moeten laten verleiden de (intermediaire) dienstensector als een zelfstandig fenomeen te beschouwen. Hoewel niet iederdienstverlenend bedrijf aan goederenproducerende bedrijven levert,
moet men voor ogen houden dat een economic van louter
en alleen dienstverlenende bedrijven niet kan bestaan. Zakelijke diensten – en meer in het algemeen intermediaire
diensten – zijn een complementaire sector. De economie
van de stedelijk industriele landen is dan ook niet op weg
naar een post-industriele samenleving of een diensteneconomie. Volgens ons zou eerder de term netwerkeconomie
te verkiezen zijn, omdat in deze benaming de toenemende vervlechting van de bedrijven en economieen tot uitdrukking komt. Buursink15 stelt dat, welke term ook wordt
gekozen, doorgaans slechts een aspect benadrukt wordt
van de huidige samenleving, die structureel verschilt van
de industriele maatschappij. Die huidige samenleving is,
aldus Buursink, een diensteneconomie, echter niet in de
eerste plaats een consumptie-economie, maar een sterk
geevolueerde produktie-economie. Lambooy16 spreekt in
dit verband van hyper-industrialisatie. Ook hij is van mening dat de blijvende betekenis van de goederenproduktie
moet worden erkend en dat de ontwikkeling van de intermediaire diensten niet los van de rest van de economie
moet worden bestudeerd. Daarmee is echter niets ten nadele gezegd van het belang van de intermediaire diensten
en in het bijzonder de kennisintensieve zakelijke diensten
in de huidige en toekomstige maatschappij.

J.H.J. van Dinteren
H. J. van Staveren

15. J. Buursink, De dienstensector in Nederland, Van Gorcum, Assen, 1985.

16. J.G. Lambooy, Intermediaire dienstverlening en economische
complexiteit, Economisch en Sociaal Tijdschrift, 1988, biz. 617629.

vervolg van biz. 255

Tot slot_________________________
Zowel economische, bestuurlijke als ethische principes
pleiten voor een verruiming van het beginsel ‘de vervuiler
betaalt’ tot ook emissieschade. Dit kan bij prive-schade
deels door verruiming van aansprakelijkheidsmogelijkheden, deels door aan de overheid te betalen emissieheffingen gerealiseerd worden. Bij collectieve schade kan betaling met behulp van emissieheffingen plaatsvinden terwijl,
enigszins moeizaam, het aansprakelijkheidsrecht ook daar
een rol zou kunnen spelen.
Wanneer de EG het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ wil
aanscherpen tot het ook betalen voor veroorzaakte schade en niet alleen voor de kosten van de eigen emissiereductie, dan vormen op elkaar afgestemde aansprakelijkheidsregelingen en emissieheffingen (of equivalenten)
daarvoor de meest geschikte instrumenten. Het onderzoek
naar de toepassingsmogelijkheden van dergelijke heffingen staat echter, ondanks decennia modelmatig economisch onderzoek, nog in de kinderschoenen.

Gjalt Huppes
259