Internationaal
De Verenigde Naties en
transnationale ondernemingen
DR. M. WEISGLAS*
Inleiding
Meer dan tien jaren houden de Verenigde Naties zich thans bezig met het verschijnsel multinationale onderneming. Het
begon in 1972 met een speech in de Economische en Sociale Raad van deze organisatie van de Chileens ambassadeur Hernan
Santa Cruz. Hij deed daarin een scherpe
aanval op het wangedrag in zijn land van
multinationale ondernemingen, in het bijzonder die uit de Verenigde Staten. Het
daarop aansluitende debat leidde tot de instiling van een onafhankelijke ,,Groep
van Eminente Personen”, belast met een
onderzoek naar ,,de betekenis van multinationale ondernemingen voor het ontwikkelingsproces, in het bijzonder in ontwikkelingslanden, alsmede naar hun betekenis
voor Internationale betrekkingen”. De
Groep, waarin vanuit Nederland dr. Sicco
Mansholt zitting had, bracht in mei 1974
een lijvig rapport uit. Daarin werd onder
meer voorgesteld een gedragscode voor te
bereiden die zowel betrekking zou hebben
op het gedrag van multinationale ondernemingen als op dat van regeringen. Deze
Code zou een niet-wettelijk bindend consistent stel van aanbevelingen moeten bevatten, die een instrument van morele
overreding zouden vormen, gesterkt door
het gezag van de internationale organisatie
die deze zou uitvaardigen, in casu de Verenigde Naties, en gesteund door de publieke opinie,
Deze Gedragscode zou moeten worden
voorbereid door een binnen de Verenigde
Naties in te stellen Commissie. Die Commissie zou na de uitvaardiging van de Code
niet alleen moeten vaststellen in hoeverre
regeringen en multinationale ondernemingen deze naleefden, maar ook of deze naar
gelang van verdere ontwikkelingen zou
moeten worden herzien.
De voor de Gedragscode door de Groep
van Eminente Personen in haar rapport
aangegeven uitgangspunten zouden bij de
verdere voorbereiding van de Code tot grote geschilpunten leiden. Met name het uitgangspunt dat de Code zowel aanbevelingen aan multinationals als aan regeringen
moest bevatten, zou controversieel blijken, evenals het niet-bindende karakter
van de Code.
In 1975 vond in New York de eerste vergadering plaats van de inmiddels ingestelde VN Commissie inzake Transnationale
ESB 15-8-1984
Ondernemingen (tno’s). Binnen het
VN-secretariaat werd tevens daartoe een
permanent apparaat in het leven geroepen
in de vorm van een VN Centrum inzake
Transnationale Ondernemingen. Deze
laatste term vervangt in VN-verband de
meer gebruikelijke aanduiding multinationale onderneming.
Misschien ge’inspireerd door de Groep
van Eminente Personen werd een voor de
VN unieke installing in het leven geroepen
in de vorm van zestien ,,expert advisers”.
Als onafhankelijke deskundigen, evenwichtig verdeeld naar geografische oorsprong, alsmede naar industriele, vakbewegings- en academische achtergrond, dienen zij de Commissie van advies 1).
Andere betrokkenen bij de onderhandelingen zijn de vijf niet-gouvernementele organisaties met z.g. waarnemersstatus I bij
de ECOSOC, die alle besprekingen kunnen
bijwonen, stukken kunnen inbrengen en
ook het woord kunnen voeren. Tot deze
organisaties behoren de Internationale
Confederatie van Vrije Vakverenigingen
en de Internationale Kamer van Koophandel.
Een door de Commissie ingestelde Intergouvernementele Werkgroep voor het ontwerpen van de Gedragscode ving in januari
1977 haar werkzaamheden aan. Deze
werkgroep bestond, evenals de VNCommissie zelf, uit 48 landen; elk niet. vertegenwoordigd land kan als waarnemer
de onderhandelingen volgen. Deze worden
gevoerd volgens het in de Verenigde Naties
gebruikelijke patroon van drie groepen:
die van ontwikkelingslanden (de z.g.
Groep van 77), van westelijke landen en
van Oostbloklanden. Binnen de Groep van
77 en die van de westelijke landen zijn
soms wel verschillen in opstelling waar te
nemen. Het Oostblok vormt steeds een volstrekt gesloten groep.
van economische, financiele en sociale
aard. Hierover is na jarenlange onderhandelingen in verre mate overeenstemming
bereikt, hoewel enkele daarvan nog tussen
vele ,,haken” staan. Deze haken geven aan
dat er onderling afwijkende, alternatieve,
formuleringen naar voren worden gebracht. Dit geldt onder meer in sterke mate
voor het artikel betreffende non-interventie van tno’s in interne politieke aangelegenheden van de landen waarin zij werkzaam zijn. Zo is het niet mogelijk gebleken
een aanvaardbare scheidslijn te formuleren tussen enerzijds legitieme acties van
een in een land werkzame tno ter verdediging van haar zakelijke belangen en anderzijds acties ter ondermijning van het in dat
land geldende politieke en maatschappelijke stelsel.
Te dien aanzien is de oorsprong van het
streven naar een VN-Code — de in Chili
plaatsgevonden interventie van een daar
werkzame multinationale onderneming onmiskenbaar. Een andere ,,moeilijke”
paragraaf is die omtrent het optreden van
tno’s in Zuid-Afrika, waarvoor alle pleiters voor een strakke non-interventieclausule in de Code een uitzondering
wensen.
Tot de artikelen inzake de activiteiten
van tno’s waarover wel consensus bestaat,
behoren onder meer de aanbevelingen inzake tno-gedragingen betreffende bescherming van het milieu en van de consument,
,,transfer pricing”, alsook met betrekking
tot het verstrekken van informatie. Deze
laatste zijn vrijwel gelijk aan de dienovereenkomstige ,,Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen”, die in 1976 door
de regeringen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
(OESO) unaniem zijn vastgesteld. Zoals
bekend bestaat de OESO uit 24 westelijke
landen, omder meer alle 10 landen van de
Europese Gemeenschap, de Verenigde Staten, Japan en Turkije.
Een belangrijke wens van de westelijke
Groep is dat de VN-Code – evenals dit
reeds het geval is in de OESO-richtlijnen voorziet in het beginsel van ,,nationale behandeling”. Dit houdt in dat nationale en
transnationale ondernemingen onder gelijke omstandigheden gelijke behandeling
ondervinden van de regeringen van de landen alwaar zij werkzaam zijn, en dat specifieke regels voor tno’s alleen gelden voor
zover deze ondernemingen afwijken van
overeenkomstige nationale ondernemingen. Te dien aanzien bevat het ontwerp van
de Intergouvernementele Werkgroep een
,,gehaakte” clausule met zdveel reserves
Ontwerp Gedragscode
*) De auteur heeft sinds 1976 namens de Internationale Kamer van Koophandel vrijwel alle
Na zeventien zittingen van meestal twee,
en soms drie weken bood de Intergouvernementele Werkgroep in mei 1982 aan de
Commissie een ontwerptekst voor een Gedragscode aan. Deze bestaat uit 71 artikelen. Hiervan heeft een veertigtal betrekking op gedragingen van transnationale
ondernemingen. De laatste hebben een algemeen en politiek karakter en zijn deels
zittingen bijgewoond van de Commissie der Verenigde Naties inzake Transnationale Onderne-
mingen. Hij is economisch adviseur van Unilever N.V.
1) Vanuit Nederland maakt thans FNVvoorzitter W. Kok van de Adviesgroep deel uit.
Daarvoor werd gedurende vijf jaren deze functie
bekleed door J.M. Goudswaard, toenmalig vice-
voorzitter van de Raad van Bestuur van Unilever
N.V.
751
dat van veiligstelling van nondiscriminatie geen sprake is.
Overigens, met uitzondering van de con-
Gedragscode zou voor Oostblok-onderne-
mingen dan ook niet nodig en gewenst zijn.
hebben orn autonoom regels te stellen aan
de vestiging binnen haar grenzen van een
tno, zijn alle conceptartikelen inzake de
behandeling van tno’s door regeringen van
Deze ,,definitiekwestie” is tot heden niet
opgelost. Zij heeft in het verleden soms wel
tot verhitte situaties aanleiding gegeven 2).
De aangeduide definitieproblematiek,
waarin de Groep van 77 formeel geen stelling neemt maar feitelijk wel het westelijke
tal van haken voorzien. Met deze alterna-
standpunt lijkt te delen, is illustratief voor
tieve formuleringen wordt geen recht gedaan aan de tweezijdigheid van de Code,
zoals reeds in oorsprong door de Groep
van Eminente Personen in 1974 voorgesteld, namelijk geldigheid zowel voor tno’s
als voor regeringen. Vooral dit gedeelte
van de Code heeft dan ook tot dusverre tot
onoverkoombare problemen geleid.
Dit geldt minder voor de resterende artikelen, die betrekking hebben op het toezicht op de toepassing van de Code. De VN
het sterk politiek-ideologische karakter
sensusclausule dat regeringen het recht
Commissie inzake tno’s zal daar onder
meer aan de hand van uit te brengen rapporten op haar jaarlijkse zittingen de nodi-
ge aandacht aan moeten besteden.
Andere geschilpunten
Uit het bovenstaande blijkt wel dat op
tal van punten het werkstuk van de Intergouvernementele Werkgroep nog onvoldragen was. De ontwerp-Code laat onder
van het Code-debat. In feite betreft deze
een discussie omtrent de maatschappelijke
orde, waarbij het vaak minder gaat om de
multinationale onderneming als zodanig,
maar om deze onderneming als exponent
van een stelsel van westerse kapitalistische
markteconomie. Veelal wordt daarbij over
het hoofd gezien dat ook uit niet-westelijke
landen, zoals Brazilie, India en andere, dit
soort ondernemingen in toenemende mate
afkomstig zijn. De rol van thuis- en gastland raakt steeds meer onderling verwissel-
baar. Met enige goede wil zou het definitieprobleem kunnen worden opgelost indien
de omschrijving zou worden overgenomen
die reeds in 1977 door 135 landen, inclusief
het Oostblok en het westen, is aanvaard bij
de vaststelling van de Tripartite Beginselverklaring betreffende Multinationale Ondernemingen en Sociaal Beleid door de be-
tno’s in 1982 te besluiten om de voorbereiding van de Code verder zelf in speciale zittingen ter hand te nemen. Het aldus in 1983
vier weken vergaderen leidde echter tot
nauwelijks enige andere voortgang dan het
wat ,,onthaken” van enkele paragrafen inzake activiteiten van tno’s. Ten principale
werd niets opgelost. Integendeel, een crisisstemming ontstond toen de Mexicaanse
voorzitter volgens hem niet onderhandelbare ,,compromis”-voorstellen indiende,
die alle gezichtspunten dekten van de
Groep van 77 en nauwelijks enkele tegemoetkoming aan het Westen boden. Deze
voorstellen werden ook door het Oostblok
onderschreven.
Na een impasse in deze speciale zittingen, alsook enige maanden later in d? VN
Economische en Sociale Raad moest in december 1983 zelfs de Algemene Vergadering erbij komen. Deze gaf de VN Commissie inzake tno’s opdracht om gedurende een week inbegin!984nate gaan of verder onderhandelen uitzicht zou bieden. Dit
laatste bleek het geval toen de Mexicaanse
voorzitter zich ten aanzien van zijn compromis-voorstellen meer flexibel opstelde
en er binnen de westelijke groep ruimte
geacht werd om tot resultaten te kunnen
organisatie, een in Geneve gevestigd or-
komen.
Daartoe vond in juni van dit jaar een
speciale zitting van drie weken plaats. Aan
meer nog open of de Code wettelijk bin-
gaan van de Verenigde Naties. Dit te meer
het einde van de eerste week leek het er op
dend zou moeten zijn dan wel vrijwillig,
zoals door de Groep van Eminente Personen aanbevolen. Terecht had de laatste hoewel stellig niet gespeend van een zekere
vooringenomenheid bij de beoordeling van
het gedrag van multinationale onderne-
omdat inmiddels besloten is dat deze verklaring van de uiteindelijke VN-Code deel
zal uitmaken.
Een andere bron van wezenlijk conflict
dat de penibele definitiekwestie tot oplossing zou kunnen worden gebracht, toen
heersraad van de Internationale Arbeids-
is de referentie in de Code aan internatio-
een vernuftige suggestie terzake van de Nederlandse gedelegeerde een zekere weerklank vond, ook bij de Sovjetunie. Geleidelijk aan bleek dit echter een illusie, wellicht door het volstrekt ontbreken van enige overeenstemming over welk ander openstaand punt ook. Een betrekkelijk onder-
dende Code onvermijdelijk een star karakter zou krijgen en in zou boeten aan voor
doelmatige toepassing vereiste flexibiliteit.
Voorts zou in diverse landen, waar dit ver-
naal recht. Dit wordt door de Groep van 77
ten stelligste afgewezen, hoewel zij wel bereid is het beginsel van naleving te goeder
trouw van Internationale verplichtingen in
de Code op te nemen. Onder meer met betrekking tot de bij nationalisatie te ver-
eist zou zijn, parlementaire ratificatie lang
strekken compensatie acht de westelijke
op zich kunnen laten wachten. De westelijke groep heeft geen moeilijkheden dit in te
zien. Het Oostblok blijft strak aan de conceptie van een wettelijk bindende Code
vasthouden. De Groep van 77 laat zich terzake niet formeel uit, hoewel het in de wandelgangen duidelijk is dat een nietbindende Code voor haar geen breekpunt
zou zijn.
Een ander, wezenlijk meer weerbarstig,
geschilpunt is de universaliteit van de Co-
groep verwijzing naar internationaal recht
van veel belang. Het beginsel van compensatie wordt in de ontwerp-Code erkend,
maar niet het daaraan te stellen internatio-
consensus betref fende de regeling van conflicten inzake jurisdictie.
Op 29 juni 1984 eindigde deze speciale
zitting van de VN Commissie inzake
Transnationale Ondernemingen zelfs zonder een vastlegging van de gedurende drie
naalrechtelijke criterium dat de vergoeding
weken gevoerde discussie. Ondanks sterk
effectief, prompt en adequaat dient te zijn.
Ten aanzien van het geschilpunt inzake
de erkenning van internationaal recht
speelt het principiele uitgangspunt van
aandringen van enkele westelijke delegaties was er geen sprake van welke verwijzing ook naar de schijndoorbraak gedurende de eerste week. Ook werd geen enke-
volstrekte Rationale souvereiniteit bij de
le aanbeveling gedaan over de verdere gang
ontwikkelingslanden, vooral ook die in
Latijns-Amerika, een overheersende rol.
Ook hier steunt het Oostblok de Groep van
77, bij voorbeeld met een uitspraak van de
Oostduitse gedelegeerde, dat er geen internationaal recht bestaat dat de uitoefening
van zaken. Bij gebreke daarvan heeft de
Economische en Sociale Raad op 17 juli jl.
evenmin een uitspraak gedaan. Evenals vo-
mingen – ingezien dat een wettelijk bin-
de. Dit impliceert dat deze toepasbaar
dient te zijn is alle landen onafhankelijk
van hun politiek en economisch systeem en
hun ontwikkelingsniveau, en van gelding
moet zijn voor elke transnational onderneming onafhankelijk van haar land van
oorsprong en wat ook haar eigendoms-
vorm moge zijn: een overheids-, particuliere of gemengde onderneming. Te dien aanzien nemen de Oostbloklanden, in het bij-
zonder de Sovjetunie en Oost-Duitsland,
van den beginne af het standpunt in dat de
van nationale soevereiniteit zou kunnen
beperken. Met name van Braziliaanse zijde
wordt in dit verband gesteld dat een transnationale onderneming niet een beroep
kan doen op ,,national treatment” en terzelfder tijd op de toepassing van internationaal recht.
Code niet toepasbaar kan zijn op uit hun
landen afkomstige ondernemingen. Hun
gedachtengang daarbij is dat hun soort ondernemingen geen winstmotief kennen en
als exclusieve staatsbedrijven alleen volgens de juiste normen van hun staat opereren. Een op controle van tno’s gerichte VN
752
Speciale zittingen
De vermelde door de Intergouvernemen-
tele Werkgroep niet opgeloste vraagstukken noopten de VN Commissie inzake
geschikte uitzondering was de bereikte
2) Toen bij voorbeeld de Internationale Kamer
van Koophandel in 1983 in een vergadering van
de Commissie inzake tno’s een stuk deponeerde,
waarin op basis van onafhankelijke universitaire
research in Canada werd aangetoond dat er 328
Oostblokondernemingen zijn, die in feite over-
eenkomstige economische activiteiten bedrijven
als uit het Westen afkomstige transnationale ondernemingen, leidde dit bijna tot een diplomatick incident. De Sovjet-gedelegeerde eiste verwijdering van dat document, terwijl de chef van
de Westduitse regeringsdelegatie zich daartegen
verzette. De juridisch adviseur van de Verenigde
Naties bracht uitkomst en stelde dat het IKKrapport in de vergaderzaal ter beschikking van
de gedelegeerden moest blijven.
rig jaar zal de VN Algemene Vergadering
zich in haar komende najaarszitting wel
weer zelf voor deze taak zien gesteld.
Uitzicht?
Pessimisten stellen dat de voorbereiding
van de Code in feite weer tot het beginpunt
is teruggekeerd. Optimisten wijzen crop
dat er ten minste van een wederzijds leerproces sprake is geweest. In de VN-vergaderzalen is er thans meer begrip voor multinationale ondernemingen dan voorheen
en de toonzetting van de debatten is veelal
aanzienlijk realistischer. Anderzijds is er
in de kring van het internationale bedrijfsleven meer inzicht gegroeid in hetgeen re-
geringsgedelegeerden met betrekking tot
de onderhavige problematiek beweegt.
Wat de voorbereiding van de Code betreft, deze is thans in een impasse geraakt.
Het lijkt nuttig om nu een afkoelingsperiode en denkpauze in te lassen. Dit zal tot nadere bezinning kunnen leiden over het
waarom en hoe van een VN Gedragscode
inzake transnationale ondernemingen. Het
in de Internationale Kamer van Koophandel (IKK) georganiseerde internationaal
werkzame bedrijfsleven heeft zich te dien
aanzien steeds positief en constructief opgesteld. In 1972 al heeft dit door de IKK
vastgestelde Richtlijnen voor Internationale Investeringen aanvaard, die ook vandaag nog in verre mate bij de tijd zijn.
De IKK is de mening toegedaan dat een
binnen de Verenigde Naties universeel aanvaarde Code een kader van evenwichtige
leefregels kan scheppen, volgens welke
transnationale ondernemingen en regeringen over en weer kunnen weten wat zij van
elkaar mogen verwachten. Dit zou aanzienlijk kunnen bijdragen tot bevordering
van een positief investeringsklimaat. Dit
zou met name in ontwikkelingslanden de
economische vooruitgang ten goede kunnen komen. Voor tal van landen is het
vooral onder de huidige omstandigheden
aantrekkelijk buitenlandse investeringen
aan te trekken, die immers alleen tot betalingen naar het land van de investeerder leiden indien er winst is gemaakt, terwijl die
winst bovendien veelal weer voor een deel
als herinvestering wordt teruggeploegd.
Leningen daarentegen leggen onder alle
omstandigheden vaste verplichtingen op.
Om tot een evenwichtige gedragscode te
komen zal realiteitszin het moeten winnen
van politieke onbeweeglijkheid, ten einde
bij alle betrokken groeperingen ruimte te
scheppen voor de vereiste politieke wil om
een dergelijke Code tot stand te brengen.
Dit zou ook de geloofwaardigheid in de
Verenigde Naties ten goede kunnen
komen.
Wellicht dat de komende Algemene Vergadering der Verenigde Naties ten aanzien
van de Code tot politiek wijze aanbevelingen zal weten te komen. Het zou betreurenswaardig en verwerpelijk zijn indien de-
afwijzing door de regeringen van de westelijke groep — nog steeds de bakermat van
vele multinational ondernemingen — zou
aan een dergelijke Code iedere effectiviteit
ontnemen.
De bepleite afkoelingsperiode en denkpauze zullen hopelijk tot een beter resultaat leiden. Het is niet uit te sluiten dat men
tot de slotsom komt ervan af te zien om
binnen de Verenigde Naties vooralsnog tot
een Code te komen. Misschien dat men het
in de huidige impasse belangrjjker zal vinden het investeringsklimaat te bevorderen
door in het kader van de Wereldbank tot
een multilaterale garantieregeling voor internationale investeringen te komen. Deze
zou tot op zekere hoogte ook een overkoepeling kunnen bieden voor de gedurende
de laatste jaren steeds in aantal toenemende bilaterale investeringsverdragen. De
Wereldbank heeft reeds haar sporen verdiend op het gebied van internationale regeling van investeringsgeschillen en zou
misschien ook die taak ter hand kunnen
nemen.
Voorts dienen de sinds 1976 bestaande
OESO-Richtlijnen voor Multinational
Ondernemingen niet over het hoofd te
worden gezien. Deze worden in wijde kring
onderschreven en bestrijken voor een
groot deel dezelfde beleidsvelden als door
de VN-Code wordt voorzien. De in de
OESO-Richtlijnen vervatte beginselen zijn
eveneens buiten het OESO-gebied toepasbaar, hetgeen in de praktijk blijkt doordat
zij ook daar vaak worden nageleefd. De
vermelde tripartite verklaring van de Internationale Arbeidsorganisatie heeft zelfs
ook formeel vrijwel wereldwijde toepassing.
Dit alles betekent niet dat een VN-Gedragscode inzake Transnationale Ondernemingen nu zou moeten worden afgeschreven. Misschien dat het in de toekomst
toch mogelijk zal blijken deze alsnog —
overeenkomstig de in 1980 in Mexico door
de VN Commissie met consensus aanvaarde criteria — af teronden tot een universeel
toepasbare, alom aanvaarde en effectieve
Code, die de internationale stroom van investeringen, en daarmede welvaart en
werkgelegenheid, ten goede zal komen. Nu
dit vooralsnog niet lukt verdient het echter
aanbeveling creatief naar andere daartoe
leidende wegen uit te zien en niet te aarzelen deze te begaan, indien zij een redelijke
oplossing bieden.
M. Weisglas
ze Vergadering aan de kracht van het getal
zou toegeven en bij meerderheid een eenzijdige Code zou uitvaardigen. Niet alleen
zou daarmede een politiek positieve kans
worden verspeeld, de dan onvermijdelijke
ESB 15-8-1984
753