De uitvoerbaarheid en effectiviteit van de basisuitkering
Onlangs werd in ESB een plan voor een basisuitkering geintroduceerd.
De basisuitkering beoogt de armoedeval te vermijden door bijverdiensten onbelast te laten. Maarzal dit in depraktijk wel een positief effect
hebben op de arbeidsparticipatie, en is de uitvoeringsorganisatie wel tegen de complicates opgewassen?
Al jaren woedt de discussie omtrent
het basisinkomen. Een van de grote
problemen van een basisinkomen is
de financiering. Met de invoering van
een basisinkomen neemt de kring
van gerechtigden op een uitkering
enorm toe, zowel uit het binnenland
(huisvrouwen bij voorbeeld), als uit
de ons omringende landen. In zijn bijdrage in ESB van 4 augustus jl. ontvouwt Duindam een plan voor een
basisuitkering waarbij dit probleem
wordt omzeild, terwijl de voordelen
van het basisinkomen worden behouden1. Het belangrijkste voordeel in
dit verband is de mogelijkheid om
bovenop de uitkering bij te verdienen zonder dat iedere cent direct ingeleverd hoeft te worden. Met andere
woorden, de armoedeval verdwijnt.
Duindam presenteert in zijn artikel
een basisuitkering. De essentie van
die uitkering is dat alle bestaande uitkeringen verlaagd worden tot (bij
voorbeeld) 70% van de huidige hoogte. Dus een WW-uitkering wordt bij
Duindam in plaats van de huidige
70% van het laatst verdiende loon,
70% van 70%, dus 49% van het laatst
verdiende loon. Dezelfde reductie
vindt ook plaats op de ABW/RWW-,
AOW- en VUT-uitkeringen.
Het spreekt voor zich dat voor velen het resterende bedrag, de basisuitkering, niet voldoende zal zijn om
van te leven. Om in de daarvoor benodigde financien te voorzien, bestaan in het stelsel van Duindam
twee mogelijkheden. Ten eerste is
het toegestaan om bij te gaan verdienen, zonder dat dit direct geheel op
de uitkering gekort wordt. Aan de
hoogte van die vrijgelaten verdiensten dient uiteraard wel een grens te
zitten. In het voorstel van Duindam
kan dat bij voorbeeld 50% van de basisuitkering zijn. Wanneer uitkeringsgerechtigden niet in staat zijn om te
werken, vindt additionele financiering plaats tot het huidige (oude)
niveau van de uitkering. Ook werklozen die ‘aantoonbaar solliciteren’
kunnen worden ‘beloond’ met een
aanvullende financiering.
Kort gezegd komt het idee er dus
op neer dat iedereen die in principe
beschikbaar is voor arbeid, stevig gekort wordt op zijn uitkering en dit gekorte deel terug kan verdienen door
zelf te gaan werken, door erg zijn
best te doen met solliciteren, of door
zich in de ogen van de uitvoeringsorganisatie anderszins goed te gedragen. Het systeem is een vooruitgang
ten opzichte van het huidige vanwege ‘prikkels’ die gericht zijn op “positieve inspanningen’ van de uitkeringsgerechtigden.
Effectiviteit aanvullende
uitkering?
Op het verhaal van Duindam valt wel
het een en ander af te dingen. Twijfels kunnen met name worden geuit
bij de vermeende positieve effecten
op de arbeidsparticipatie. Laten we
eens kijken hoe Duindams stelsel in
de praktijk gaat uitpakken.
Voor de meeste uitkeringsgerechtigden betekent een uitkering op het niveau van 70% van de huidige uitkering een maandelijks bedrag dat (ver)
onder het bestaansminimum kan liggen. Voor die groep die niet op eigen
kracht een arbeidsinkomen kan verwerven om dit aan te vullen, heeft
Duindam de bijzondere bijstand, de
bijzondere WW, de bijzondere WAO
enz. bedacht. Die vult aan tot het huidige niveau.
Wie hebben nu recht op die bijzondere uitkeringen? Okee, zwaar gehandicapten, die staan buiten twijfel.
Maar ook drugsverlaafden, ouders
met zorgverplichting, mensen met
psychische problemen enz. Van het
bestand van de sociale diensten van
de grote gemeenten in Nederland maken deze groepen al gauw 50% uit.
Bovendien gaat het ook nog eens om
het overgrote deel van de huidige
WAO-ers. Bij elkaar heb je het dan al
snel over meer dan een miljoen mensen. Allemaal bijzondere bijstand dus.
Wanneer een uitkeringsgerechtigde
wel in staat wordt geacht zich te kunnen aanbieden op de arbeidsmarkt,
wordt hij beloond voor goed gedrag.
Wie kan aantonen driftig te hebben
gesolliciteerd, krijgt een aanvulling.
Dit betekent dat de sterkere werkloze
met redelijke perspectieven op de arbeidsmarkt wordt beloond, terwijl de
kansloze, langdurig werkloze aangemoedigd wordt tot ritueel gedrag.
Want laten we wel wezen, in een situatie met veel meer (verborgen)
werklozen dan (geregistreerde) vacatures, is solliciteren voor grote delen
van het werklozenbestand niet meer
dan een ritueel. De daar telkens op
volgende afwijzing lijkt nu niet direct
de positieve prikkel, die Duindam zo
expliciet ziet uitgaan van zijn stelsel.
Uitvoering?
Een bijkomend probleem is wie gaat
controleren of iemand dermate ongeschikt is voor arbeid dat hij een aanvulling verdient, dan wel wie er voldoende zijn best heeft gedaan om dat
zelfde douceurtje te ontvangen. Dat
moet toch weer dat volgens Duindam
‘uitgedijde ambtenarenapparaat’ zijn.
Immers, die controles dienen regelmatig plaats te vinden en wanneer
we in ogenschouw nemen dat de afhandeling van een aanvraag voor bijzondere bijstand nu minstens twee
uur kost, dan is het evident dat de totale tijdsinvestering in Duindams stelsel niet sterk zal teruglopen. Zelfs de
door Duindam voorgestelde geprivatiseerde en sterk beconcurreerde uitvoeringsorganisatie lijkt daar niet tegen opgewassen.
Overigens blijft onduidelijk wat we
ons daarbij moeten voorstellen. Duindam trekt de vergelijking met de volgens hem goed functionerende Informatiseringsbank. Maar de uitkering
van basisbeurzen waarvoor de kring
van rechthebbenden eenvoudig is
vast te stellen, is wel wat anders dan
het vaststellen van het recht op een
1. S. Duindam, De basisuitkering, ESB, 4
augustus 1993, biz. 711-714.
uitkering, zij het WW of WAO (zie
rapport Buurmeijer) of ABW (rapportVan der Zwan). Zeker wanneer, zoals
Duindam stelt, scherp gelet moet worden op de toetredingscriteria om profiteursgedrag te voorkomen.
Effect arbeidsparticipatie?
Een vergelijkbare tendens werd
ook zichtbaar uit de evaluatie van de
Kaderregeling Arbeidsinpassing, recent uitgevoerd door het NEI . Daaruit blijkt dat 70% van de banen waarvoor de KRA-subsidie is toegekend,
ook zonder die gelden wel gevuld
zouden zijn. Alleen dan niet per defi-
pen in een activerend welzijnsbeleid.
nitie met personen uit de KRA-doel-
Dat laatste vanuit de wetenschap dat
Dan is er de derde groep, degenen
groep. Een (her-)verdeling van de
met de lage basisuitkering die geprik-
werkloosheid derhalve.
een groot deel van de langdurig werklozen anders wegglijdt in armoede en
isolement. Aan hen zijn de ‘positieve
prikkels’ die uitgaan van een lagere
uitkering niet besteed.
keld worden om zich te gaan aanbie-
den op de arbeidsmarkt. Een voorwaarde daarbij is wel dat zij niet veel
meer mogen gaan verdienen dan het
niveau van een ‘volwaardige uitkering’. In dat geval is het immers mogelijk met een basisuitkering en een
paar dagen goed door werken meer
te verdienen dan iemand met een reguliere baan. Wat de bijverdiensten
betreft moet het dus om kleine bedragen gaan, waarbij de vrij te verdienen
1500 gulden per kwartaal bij de basisbeurs een aardige indicatie lijkt.
Aan wat voor soort werk Duindam
dan denkt geeft hij aan in zijn artikel:
schoonmakers, landbouwers, vakkenvullers, kistentillers en dergelijke. Het
gaat om wat vaak kleine baantjes genoemd wordt, die veelal worden uitgevoerd in het zwarte circuit of door
scholieren en studenten. Je kunt je afvragen of dit nu werkelijk bijdraagt
aan het behoud van menselijk kapitaal, zoals Duindam beweert. Herder
lijkt het een tweede (of derde) circuit
te creeren waarin werklozen gedwongen worden het werk te moeten uitvoeren dat anderen laten liggen.
Een belangrijk neveneffect daarvan
kan tevens een verdringing zijn van
bestaande laag betaalde arbeid. Dat
hangt er enigszins vanaf in hoeverre
de arbeid van de uitkeringsgerechtigden voor de werkgever goedkoper
zal zijn dan de arbeid van ‘reguliere
werknemers’. Het ligt voor de hand
dat dit het geval is, immers Duindam
stelt dat een van de voordelen van
het basisinkomenssysteem die behouden dienen te worden, het loslaten
van het minimumloon is. In dat geval
is het voor menig werkgever goedkoper om vier of vijf (basis-)uitkerings-
gerechtigden in dienst te nemen ter
vervanging van een reguliere kracht.
Wat maakt het immers uit wie de
hamburgers uitserveert, de kassa be-
dient of de wc’s schoonmaakt. Het
systeem van Duindam knabbelt dus
aan de onderkant van de arbeidsmarkt. De arbeidsparticipatie neemt
toe, de armoede wordt verdeeld.
ESB 29-9-1993
Evaluatie
Het voorstel van Duindam lijkt weinig doordacht en de term basisuitkering werkt versluierend. We praten
immers niet zoals bij een basisbeurs
of basisinkomen over een vast en gelijk bedrag voor iedereen. Het stelsel
leidt in de voorgestelde vorm echter
niet tot het behoud van menselijk kapitaal, zal weinig uitkeringsgerechtigden aan werk helpen en leidt bovendien tot een toename van de bureaucratic in de uitvoering. Voor werkelijke verbeteringen is meer nodig dan
de, op het eerste oog simpele, ingreep van Duindam.
Czyzewski, lid van de directie van
de GSD Rotterdam, pleitte op een studiedag in juni van dit jaar ook voor
een vorm van basisuitkering3. Maar
hij koppelde daar drastische institutionele veranderingen aan vast, waarbij
het samengaan van sociale dienst, arbeidsvoorziening en welzijnswerk
centraal staat. Die organisatie dient
naast een activerend arbeidsmarktbe-
leid, met name ook energie te stop-
Piet Renooy
Roeland van Geuns
Piet Renooy en Roeland van Geuns maken
deel uit van de directie van Regioplan, onderzoek, advies en informatie, Amsterdam.
2. De Kaderregeling Arbeidsplaatsen — reguliere arbeidsplaats (KRA-rap), voorziet
in een eenmalige subsidie van vier- of zesduizend gulden en een vrijstelling van
werkgeverspremies voor maximaal vier
jaar bij in dienstneming van een langdurig
werkloze voor ten minste twee jaar. De
hoogte van de subsidie is afhankelijk van
de werkloosheidsduur en etniciteit.
3. Na te lezen in P. Renooy en R. van
Geuns, Herorientering op de bijstand, te
verschijnen bij Vermande Uitgeverij, medio oktober.