Niet zozeer het open karakter van de economie, maar vooral
oververhitting en rigiditeiten op de woningmarkt, de arbeidsmarkt en achterblijvende infrastructuur waren de oorzaken
achter het stagneren van de economie van de Randstad na
het jaar 2000. Het Urgentieprogramma dat voor deze regio
wordt opgesteld, dient gericht te zijn op deze punten.
M
Walter Manshanden
en Olaf Merk
Senior onderzoeker tevens
hoofd van de afdeling
R
 egionale Economie bij
TNO, onderzoeker bij de
OESO
inister Eurlings heeft, als verantwoordelijk minister voor de Randstad, onlangs
een Urgentieprogramma Randstad opgesteld. In samenspraak met provincies
en gemeenten stelt de minister een pakket maatregelen voor om de bestuurslast te verminderen en het
woon- en leefklimaat van de Randstad te bevorderen. Dit is in overeenstemming met de aanbevelingen
van de Commissie Kok, die adviseerde zo’n urgentieprogramma op te stellen ter bevordering van welvaart
en welzijn van de inwoners van de Randstad.
Hoewel een dergelijke doelstelling breed gedragen wordt, kan geconstateerd worden dat in de
Randstaddiscussie van het afgelopen jaar de factoren
die de ontwikkeling van welvaart en welzijn van de
Randstad bewoners verstoren niet voldoende onderkend worden. Daardoor is er een verhoogd risico van
oververhitting als de conjunctuur aantrekt; de OESO
heeft daar afgelopen voorjaar nog op gewezen. De
oorzaak daarvan is capaciteitsgebrek en onvoldoende
aanpassingsmechanismen (bijvoorbeeld in de arbeidsmarkt en de woningmarkt) in de economie. In deze
waarschuwing ging het vooral om de arbeidsmarkt en
de gehele Nederlandse economie, maar we stellen dat
dit capaciteitsgebrek ook voor de Randstaddiscussie
geldt en ruimtelijke factoren betreft.
Er zijn onevenwichtigheden en rigiditeiten die de
ontwikkeling van de welvaart van de inwoners van de
Randstad in de weg staan. Daarbij denken we aan
de scheefheid in de Amsterdamse woningmarkt; ten
opzichte van het aantal hoge inkomens en de hoogwaardige vraag naar arbeid biedt de woningmarkt bij
lange na niet de gevraagde huisvesting. Een andere
ruimtelijke onevenwichtigheid is de groei van Almere
en de achterblijvende verbindingen van Almere met
de noordvleugel van de Randstad. Ook blijft de
uitbreiding van de A4 achter.
Zulke vraagstukken zijn al lange tijd bekend. De
Randstadmonitor van TNO en de Randstad-studie
van de OESO signaleerden al de gemiddelde economische ontwikkeling van de Randstad in vergelijking
met andere grootstedelijke gebieden in Europa en
de geïndustrialiseerde wereld. In dit artikel wordt
aangegeven dat de Randstad in het afgelopen
decennium niet optimaal heeft gefunctioneerd, dat
de analyse daarvan vooralsnog niet volledig is en dat
er sprake is van belangrijke onevenwichtigheden,
rigiditeiten en overheidsfalen.
De opvallende karakteristieken van Randstad
Holland zijn zichtbaar in een internationale vergelijking, zoals opgesteld door TNO en OESO (TNO
2006 en OESO 2007). De economische terugval in
2000 en de structurele oorzaken daarvan vormen
de kern. De Randstad heeft net als Nederland als
geheel een hoge economische groei gekend in de
periode 1995–1999. Dit was hoger dan het gemiddelde van Europa, hoger dan het gemiddelde van
de top 20 stedelijke regio’s in Europa en hoog voor
Nederlandse begrippen als we terugkijken over de
afgelopen dertig jaar. Na 2000 wijkt het groeipad
niet veel af van het gemiddelde (achtste tot een dertiende plaats van de twintig belangrijkste stedelijke
regio’s in Europa).
Indien naar de ontwikkeling van de werkgelegenheid na 2000 wordt gekeken, is de conclusie dat
de Randstad is teruggevallen tot een middenmoter.
De banenaanwas is geheel weggevallen en behoorde
de afgelopen jaren tot de minste van de twintig
belangrijkste stedelijke regio’s van Europa. Dat
weerspiegelt zich in de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit. Deze was laag in de jaren tot 2000
en relatief hoog in de jaren erna. Dit impliceert een
banenintensieve groei in de periode tot 2000. Extra
productie werd tot 2000 voornamelijk gerealiseerd
door extra banen. In het huidige tijdsbestek lijkt
de groei evenwichtiger gedragen te worden door
zowel extra banen als extra productiviteit. Behalve
een grotere productie door meer werkenden, zijn
de bestaande werknemers in hetzelfde aantal uur
meer gaan produceren. Niettemin is de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit in de Randstad per
saldo beneden gemiddeld geweest. Steden met een
gemiddeld hoge groei van de arbeidsproductiviteit
zijn Londen, Parijs, München, Stockholm, Dublin en
Lyon. Randstad Holland scoort over de jaren heen
gemiddeld 1,8 procent, terwijl die andere stedelijke
regio’s een gemiddelde groei van 2,5 procent en
hoger halen. De bevolkingsgroei volgde in hoofdlijn
de economische groei. Zowel het natuurlijke verloop
als de migratie volgen in het algemeen de economische ontwikkeling van een regio; ten opzichte van
de economische groei is de bevolkingsgroei in de
Randstad wat aan de hoge kant geweest.
Het is gebleken dat de Randstad binnen Nederland
sneller groeit dan de rest van Nederland; en dan
gaat het vooral om de noordvleugel. Sectoren die het
nationaal goed doen, groeien in de Randstad sneller
dan in de rest van Nederland. Sectoren die landelijk
krimpen, stoten in Randstad Holland relatief meer
werkgelegenheid uit dan in overig Nederland. Door
agglomeratievoordelen verlopen sectorale aanpassingen in de Randstad sneller, maar dit zien we vooral
in de noordvleugel optreden. Vooral de commerciële
dienstensector blijft achter in de zuidvleugel. In de
ESB
21 september 2007
555
binnenland
De Randstad als groeimetropool
zuidvleugel staat de kwaliteit van het woon- en leefmilieu onder druk door gebrek
aan natuur en ruimte. De agglomeratievoordelen die in de noordvleugel sterk optreden zijn in de zuidvleugel minder sterk. De groei van kansrijke sectoren blijft
in de zuidvleugel namelijk achter; het aandeel van groeisectoren in de regio is in
de loop van de tijd afgenomen. Het vestigingsklimaat geeft in de zuidvleugel per
saldo weinig verschil met overig Nederland.
en niet op stijging van de arbeidsproductiviteit. Na
2000 is dit groeipad – hoge groei gedragen door
extra werkgelegenheid – tot stilstand gekomen.
De economie vertoonde tekenen van oververhitting omdat de vraag naar eindproducten, arbeid en
kapitaal het aanbod overtrof. Groei voornamelijk
op basis van uitbreiding van de werkgelegenheid is
Een analyse
een kort leven beschoren. De dragers van de voor
Bovenstaande ontwikkeling is een korte schets van de feitelijke economische
Nederlandse begrippen hoge groei over de jaren
ontwikkeling van de Randstad. Een analyse van de waargenomen ontwikkeling
1995–1999 waren de relatief lage arbeidskosten, de
wijst niet in de richting van één bepaalde factor die om een duidelijke beleidslijn
beurshausse en de stijging van de huizenprijzen in
vraagt. Er is sprake van een veelheid van factoren. Deze zijn gerangschikt naar
Nederland, gesteund door lage rente. De consumptie
ruimtelijk schaalniveau waarop ze hun invloed doen gelden.
ontwikkelde zich onder invloed daarvan uitbundig,
Een allereerste factor is de veranderde Europese context in de afgelopen decenwaar onder andere arbeidsintensieve sectoren op
nia. Dit hoeft op zich weinig toelichting. Het gevolg is echter dat comparatieve
de binnenlandse markt zoals de detailhandel en de
voordelen en specialisaties van regio’s veranderen. Door het wegvallen van
horeca van profiteerden.
nationale grenzen en toenemende integratie van bedrijfstakken (telecom, luchtHoewel dit paste in een proces van stijging van de
vaart, banken), staan bepaalde functies in sommige stedelijke regio’s onder
arbeidsparticipatie in Nederland, de doelstelling
druk. Hierdoor verdwijnen nationale functies en bedrijven, zoals Swiss Air in
van het sociaal-economische beleid dat in de jaren
Zwitserland, Sabena in België, Fokker in Nederland en ontstaat consolidatie in
negentig werd gevoerd, droeg dit bij aan oververhitbedrijfstakken. Daardoor ontstaan er ruimtelijke verschuivingen van activiteiten.
ting met inflatie als gevolg. Dit werd versterkt door
Regio’s raken specialisaties kwijt en er ontstaan weer nieuwe. Sommige regio’s
de introductie van de euro en de daarmee gepaard
verliezen in deze ruimtelijke herschikking, andere winnen. Dynamiek om nieuwe
gaande prijsillusie. Het herstel duurde lang vanwege
mogelijkheden te benutten is van strategisch belang.
trage aanpassing van relatieve loonkosten en het op
De uitkomst daarvan is niet duidelijk, maar dat de kaarten opnieuw geschud
orde krijgen van financiën van overheid, huishouworden als het gaat om het kiezen van locaties van hoofdkantoren en dergelijke
dens en bedrijven. Min of meer tegelijkertijd kregen
is wel duidelijk. Op dit vlak is de keuze die Europa nu biedt eenvoudigweg groter
overheid, bedrijven en huishoudens te maken met
dan enige decennia terug.
inflatie, hoge arbeidskosten, budgettaire aanpassing,
Verder is de euro geïntroduceerd en wint deze munt op de financiële markten
terugvallende groei, een nieuwe munt en inzakkende
aan vertrouwen. De Europese Unie is uitgebreid waardoor de interne markt is
vermogensmarkten.
vergroot. Bovendien heeft de Europese Commissie in de afgelopen tien jaar
Bij dit patroon van economische groei (overhitting
belangrijke staatsmonopolies gebroken, zoals in de telecom en de luchtvaart.
gevolgd door inflatie) gaan de gedachten onwilGoedkoop internet, telecommunicatie en lage prijzen in de luchtvaart zijn het
lekeurig uit naar het ontbreken van het traditionele
gevolg van marktdynamiek die door regulering vanuit de EC is geïnduceerd.
instrument om zulke onevenwichtigheden tegen te
Consumenten in heel Europa hebben daar voordeel van. Een aspect van deze
gaan: het rentewapen. Met de introductie van de
ontwikkeling van Europa dat over het hoofd gezien wordt, is dat het traditionele
euro kreeg elke regio dezelfde rente; voor sommige
oude noordwestelijke Europese kerngebied, waar Nederland deel van uitmaakte
regio’s zal deze te laag zijn geweest, voor andere
en van profiteerde door onder andere het landbouwbeleid, in een andere context
te hoog. Dreigende inflatie ten gevolge van een te
is geplaatst. De Europese wereld is groter geworden. Investeerders, toeristen en
snelle groei in een regio kan dan niet worden gecorcongresorganisatoren hebben in vergelijking met twintig jaar geleden veel meer
rigeerd door een hogere rente. Arbeid wordt duur
keuze; gedacht kan worden aan Berlijn, Barcelona en Praag. Het voordeel van
met inflatie en een verslechterde concurrentiepointegratie in Europa ligt niet meer bij de eerste zes lidstaten, die ook als eerste
sitie als gevolg; de vraag wordt zo gedempt. In een
het voordeel van integratie hadden, maar bij de jongere lidstaten. Het denken
economie zoals bijvoorbeeld die van de VS gebeurt
over de Randstad is echter nog weinig anders dan twintig jaar geleden.
zoiets niet, mobiliteit van arbeid zorgt voor aanpasEen andere wezenlijke factor in de economische ontwikkeling van Nederland is
sing. Nu ontbreekt in Nederland zowel het rentewade matige economische groei van onze belangrijkste handelspartner. Duitsland is
pen als die flexibele arbeidsmarkt en woningmarkt,
namelijk zelf geen Europese groeitijger zoals Dublin of zuidoost Engeland, maar
zodat de lonen en de inflatie ongehinderd konden
is zelf in een omvangrijke herstructuering (van onder andere
toenemen. Dit leidt tot het volde automobielindustrie) verwikkeld. Vooral Noord-Duitsland
gende: als het rentewapen ontgroeide op de lange termijn traag ten gevolge van de sectorbreekt, neemt het relatieve belang
Als het rentewapen
structuur en binnenlandse omstandigheden in de vorm van
van andere mechanismen om
ontbreekt, neemt het
uitgestelde ingrepen in de Duitse verzorgingstaat. De herstrucvraag en aanbod van productieturering van de Duitse industrie werd versterkt door de concurfactoren op elkaar af te stemmen
relatieve belang van
rentie van de voormalige Oostbloklanden die lid zijn geworden
toe. Drie van zulke mechanismen
andere mechanismen zijn regionaal-economisch van
van de EU.
Er zijn ook binnenlandse factoren die bijdragen aan vertraagde
aard: de woningmarkt, arbeidsom vraag en aanbod
groei van Randstad Holland na 2000. De krachtige economimarkt en infrastructuur.
van productieÂfactoren
sche groei van de jaren 1995–2000 moet als onevenwichtig
Rigiditeiten in de Randstad
worden beschouwd; de groei ging gepaard met een relatief
op elkaar af te
Inflexibiliteiten op de arbeidsmarkt
hoge groei van de vraag naar arbeid. De economische groei
stemmen toe
en de woningmarkt doen zich
steunde voornamelijk op uitbreiding van de werkgelegenheid
556
ESB
21 september 2007
sterker voelen in de Randstad.
en dat wisseling van baan wordt vertraagd met een minder
Randstad Holland
De economie van de Randstad is
efficiënte allocatie van arbeid als gevolg. Rigiditeiten op de arinternationaler dan die van de rest
beidsmarkt en scheefheid op de woningmarkt worden versterkt
liet in de afgelopen
van Nederland en is dus gevoeliger
door tekortschietende infrastructuur.
tien jaar in vergelijking De overheid wordt geacht hierop een antwoord te formuleren,
voor globale ontwikkelingen. Een
flexibele arbeidsmarkt is dan nodig
met andere Europese maar de overheid lijkt zelf ook gebukt te gaan onder institutioom daarop in te kunnen spelen.
nele rigiditeiten. Te denken valt aan een obsessieve zucht naar
stedelijke regio’s een
De Nederlandse arbeidsmarkt voor
consensus, gelijkheidsdenken en onduidelijke bevoegdheidsvaste arbeidskrachten blijkt echter
verdeling leidend tot de bestuurlijke drukte. Daarnaast is er
heel gemiddelde
een van de minst flexibele binnen
de invloed van vele belangengroepen op de overheid, die deze
ontwikkeling van de
de OESO en dat zet de Randstad
inefficiency in de hand werkt en bovendien het democratisch
op achterstand (OESO, 2007). Van
gehalte van besluitvorming verlaagt. Belangengroepen worden
welvaart zien
mismatch op de arbeidsmarkt is
immers niet democratisch gecontroleerd. Soms valt niet aan
met name in de Randstad sprake
de indruk te ontkomen dat besluiten met een gunstig maaten dan in het bijzonder in Amsterdam en Rotterdam.
schappelijk effect niet, en besluiten met een particulier tintje wel worden genoRigiditeit op de arbeidsmarkt wordt vooral daar
men. Naar onze mening heeft het Nederlandse poldermodel voordelen – weinig
versterkt door rigiditeit op de woningmarkt. Zo is
stakingen – maar heeft ook nadelen. De open economie van de Randstad vraagt
zestig procent van het woningbestand in Amsterdam
in toenemende mate snelle, op maat gesneden en doelmatige oplossingen van
passend voor lage inkomensgroepen, terwijl slechts
de publieke sector. Dit betekent experimenteren en kijken wat werkt, differentivijfendertig procent van de stadsbevolking tot die
ëren naar regio en meer ruimte voor lokale initiatieven. In plaats daarvan wordt
groep behoort. Tegelijkertijd slaagt maar veertig
te vaak, te lang met teveel partijen overlegd met teveel waterige besluiten tot
procent van de lage inkomensgroepen erin een pasgevolg. Het proces rond invoering van rekeningrijden mag hierbij als voorbeeld
sende woning te vinden. Deze aansluitingsproblemen
dienen van een consensusvoorstel dat ongedifferentieerd en doelmatig is, en
worden mede veroorzaakt door het ontbreken van
bovendien veel te laat komt.
marktprikkels. Om te beginnen bestaat een vanuit
Conclusies en aanbevelingen
internationaal perspectief uitzonderlijk hoog aandeel
Randstad Holland liet in de afgelopen tien jaar in vergelijking met andere
van de woningen uit sociale huurwoningen en een
Europese stedelijke regio’s een heel gemiddelde ontwikkeling van de welvaart
zeer laag aandeel uit koopwoningen. Waar in Londen
zien. De Randstad is vooral opgevallen door de terugval in groei na 2000. De
zestig procent van de woonruimte koopwoningen zijn
verklaring daarvoor ligt niet in de open economie van Randstad Holland, maar
en in Madrid tachtig procent, is dit in Amsterdam en
in iets dat diepere oorzaken heeft. Het groeipad tot 2000 was wel erg baneninRotterdam slechts twintig procent. Toewijzingsregels
tensief en werd afgebroken door klassieke oververhitting. Dit werd versterkt door
en de resulterende wachtlijsten completeren het
onvoldoende werking van de arbeidsmarkt, de woningmarkt en een tekortschiebeeld van een matig werkende woningmarkt. Het
tend aanbod van infrastructuur. Bovendien is het overheidsbestuur niet adequaat
effect op een regionale economie als die van de
gebleken.
Randstad is evident: het voordeel van nabijheid van
Met de euro en de eenvormige rente in de eurolanden neemt het relatieve belang
arbeidskrachten is beperkt als werknemers indien
van juist de genoemde markten als aanpassingsmechanisme toe. Zoniet, dan ligt
nodig niet snel van de ene naar de andere stad kunnen verhuizen. Het potentieel van de Randstad wordt capaciteitsgebrek om de hoek en dat is waar de OESO dit voorjaar voor heeft
gewaarschuwd. De Nederlandse economie kan zo weer aan oververhitting lijden.
dan niet benut.
Met betrekking tot de inhoud van het Urgentieprogramma is er eigenlijk weinig
Een mogelijke uitweg is pendel. Maar ook wat
keus. Het moet gericht zijn op het verruimen van de capaciteit, juist die factoren
dat betreft staat de Randstad er niet goed voor.
die invloed hebben op het aanbod van de productiefactor arbeid. In de komende
Driekwart van de bevolking van de Randstad werkt
jaren zal dat immers een schaars goed blijken dat van belang is voor het functioin de stadsregio waarin ze woont. In een bijdrage
neren van de Randstad in een internationaler en concurrerender Europa.
voor ESB van enkele maanden geleden laten Van
Oort et al. (2007) zien op basis van pendelrelaties en bedrijfsrelaties dat er geen sprake is van
Randstedelijke integratie. EU-statistieken laten zien
dat Nederland een van de landen is waar het minst
wordt gependeld. Alhoewel dat deels een culturele
oorzaak zou kunnen hebben, lijkt een belangrijk deel
te maken hebben met de mobiliteitsproblemen in
de Randstad. Dit mobiliteitsprobleem is meervoudig: de files die over de jaren tot een toenemende
onbetrouwbaarheid in reistijden hebben geleid, het
LITERATUUR
overbelaste spoornetwerk en ontbrekende coherentie
OESO (2007) Territorial Review Randstad Holland. Parijs: OECD.
Oort, F. van, M. Burger, O. Raspe en J. Ritstema van Eck (2007)
in het regionale openbaar vervoer. Ook op het terrein
De Randstad hangt als los zand aaneen. ESB, 92(4510), 292–295.
van vervoer zijn talloze aansluitingsproblemen, die
TNO (2006) De Top 20 van Europese stedelijke regio’s 1995–2005:
verhinderen een uitweg te vinden uit de rigiditeiten
Randstad Holland in internationaal perspectief. Delft: TNO.
op de arbeidsmarkt en de aansluitingsproblemen
Commissie Versterking Randstad onder voorzitterschap van
op de huizenmarkt. Een belangrijk gevolg is dat het
W. Kok (2007) Advies aan de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijkrelaties. Zoetermeer: FWA.
potentiële zoekgebied van werknemers is verkleind
ESB
21 september 2007
557