Toets op taak
De financiering van de
regionale omroepen
DRS. P. J. M . WILMS
Inleiding
0nS nationale omroepstelsel staat
sinds enige tijd ter discussie. Naast de
vanuit het buitenland afkomstige dreiging van de schaalvergrotende satelliettelevisie zorgt ook de toenemende belangstelling voor de kleinschalige regionale radio-omroep voor verontrusting in omroepkringen. Onderzoekgegevens over de beluistering van de
regionale omroep in Nederland, alsmede
de gunstige ervaring met dit medium
in het buitenland (Engeland, Scandinavië) vormen aanwijzingen dat er behoefte bestaat aan een medium dat
andersoortige informatie levert dan op
nationale schaal wordt verschaft door de
landelijke omroepen. Ten einde de eigen
specifieke en zelfstandige functie van de
regionale radio-omroep te benadrukken,
spreken voorstanders van dit medium
overigens over streekradio.
In de onlangs gepubliceerde nota
Regionale radio-omroep 1) stelt de
minister van C R M voor om vormen van
regionale radio in alle provincies mogelijk te maken. Centraal in deze nota staat
de nieuwe financieringsvorm van de
regionale omroep, die inhoudt dat de
regionale omroepen niet zoals tot dusverre louter uit omroepmiddelen bekostigd worden, maar dat provincies en
gemeenten nu ook een gedeelte dienen te
financieren. Van verschillende kanten is
reeds kritiek geuit op het voorstel van
de minister. De reeds bestaande regionale omroepen verenigd in de ROOS
hebben in een uitvoerige reactie 2) hun
onvrede betuigd terwijl ook andere organisaties (Omroepraad, Raad voor de Gemeentefinanciën) de plannen van de
minister ontraden hebben.
Naar aanleiding van bovengenoemdie
nota zal in dit artikel aandacht worden
besteed aan de financieringsproblematiek van de regionale omroep, waarbij
tegen de achtergrond van een zo effectief en efficiënt mogelijk gebruik van
middelen de voorgestelde financienngsvorm wordt geëvalueerd. Het betoog zal
zich toespitsen op de vraag welke overwegingen kunnen pleiten voor een voorziening van regionale omroep via de particuliere sector dan wel via de collectieve sector.
Aard van het goed
Kenmerkend voor (regionale) omroep
is, dat het een goed van ondeelbare aard
is 3). Een ondeelbaar goed kan niet via
het marktmechanisme worden gedistribueerd omdat het niet splitsbaar is in
op de markt verkoopbare eenheden. De
produktie van het goed ligt vast en de
marginale gebruikskosten mogen verwaarloosbaar worden geacht; het
kostenniveau is vrijwel indifferent voor
het aantal luisteraars.
Omdat de baten van een ondeelbaar
goed niet aan de individuele gebruiker
kunnen worden toegerekend zal het profijtbeginsel bij deze goederen niet goed
toepasbaar zijn. Bijgevolg zal produktie
van ondeelbare goederen worden gefinancierd uit algemene middelen of, in
een enkel geval, uit giften.
Bij sommige ondeelbare goederen zijn
de gebruikers als groep die profijt trekt
van de voorziening aanwijsbaar en toerekenbaar. Van de Kar reserveert voor
deze categorie goederen de term groepsgoederen 4). Zo zullen van de regionale
omroepuitzendingen slechts voordeel
kunnen hebben de groep radiobezitters
wonend binnen het verzorgingsgebied
van de betreffende omroep. Naast financiering uit algemene middelen staat in dit
geval ook financiering via de particuliere
sector open.
Wanneer we in het laatstgenoemde geval bekostiging via reclame-opbrengsten
buiten beschouwing laten, zal financiering alleen kunnen plaatsvinden via
een groepsgewijze omslag van de kosten,
een zogenaamde omroepbijdrage. Deze
toepassing van het profijtbeginsel wordt
reeds gebruikt voor de bekostiging van
de landelijke omroepen.
Ten opzichte van financiering uit algemene middelen heeft bij financiering
uit omroepbijdragen een verbeterde afweging van nut en offer plaats, zeker
wanneer men de,gebruikersgroep laat
beslissen .wat men voor de extra voorzieningen over heeft. De band tussen betalen, genieten en beslissen wordt op
deze wijze nog enigszins in stand gehouden. De afweging zal echter minder verfijnd zijn dan bij het prijsmechanisme
zoals dit werkt op een markt voor zuiver
individuele goederen. Omdat bij de hui-
dige stand van de techniek de uiteenlopende preferenties van de consumenten niet verdisconteerd kunnen worden
in de hoogte van de bijdrage is de eigen
consumentenvrijheid voor de radio- en
tv-bezitter vrij gering: bij een verhoging
van de omroepbijdrage kan de burger
zich slechts onttrekken aan de plicht tot
betaling door afstand te doen van de
voorziening.
Financiering van de regionale omroep
door middel van een omroepbijdrage per
regio zal echter waarschijnlijk in de
praktijk een nog grover werkend afwegingsmechanisme kennen. Het complementaire karakter van de regionale
radio-omroep maakt dat bij een afweging van kosten en baten van de regionale omroep ook de kosten en baten van
de nationale omroep moeten worden
meegenomen.
Wanneer we abstraheren van de (onrealistische) mogelijkheid zich via een
verhuizing a la Tiebout 5) te onttrekken
aan de regionale omroep, dan heeft de
individuele consument slechts de keuzemogelijkheid tussen enerzijds een voorziening met nationale en regionale programma’s te zamen en anderzijds geen
van deze beide voorzieningen. Vooral
omdat te verwachten valt dat in de eerstkomende jaren de regionale omroepbijdragen vrij gering zullen zijn in vergelijking met de nationale omroepbijdragen
zal de individuele radiobezitter zijn afweging hoofdzakelijk baseren o p nut en
offer van de nationale omroep.
Huidige situatie
Momenteel kan ongeveer 60% van de
Nederlandse bevolking dagelijks de programma’s van de zes regionale omroepen
beluisteren. De financieringsvorm voor
de verschillende omroepen is niet gelijk
doch afhankelijk van de juridische status
van de betreffende regionale omroep. De
Omroepwet onderscheidt twee categorieën regionale omroepen. Op basis van
artikel 47a functioneren regionale omroepen die in financieel, technisch en
organisatorisch opzicht onderdeel uitmaken van de NOS 6). Zij worden
structureel gefinancierd uit de omroepmiddelen, grotendeels bestaande uit de
omroepbijdragen en de inkomsten uit de
STER-reclame. Tot deze categorie behoren de Regionale Omroep Zuid
(ROZ), de Regionale Omroep Friesland
1) Regionale radio-omroep, Tweede Kamer,
zitting 1979-1980, 15 881.
2) ROOS, Streekradio in Nederland, naar de
ontwikkeling van een beleid, augustus 1979.
3) Zie R. M. de Haan, De Omroepbijdrage,
ESB, 28 juni 1972.
4) H. M. van de Kar, Betalen, profiteren en
beslissen. De economische achtergronden van
het profijtbeginsel, Intermediair, 13 oktober
1972.
5) C. M. Tiebout, A pure theory of local
expenditure, The Journal of Political Economy, volume LXIV, 1956, blz. 416-424.
6) Regionale radio-omroep, t.a.p., blz. 3.
(Radio Fryslân), de Regionale Omroep
Noord (Radio Noord) en de Regionale
Omroep Oost (Radio Oost). Daarnaast
maakt artikel 47b van de Omroepwet het
mogelijk aan een voor de regio representatieve culturele instelling zendmachtiging te verlenen. Sedert 1976 bezitten de
Stichting Amsterdamse Draadloze Omroep (STAD) te Amsterdam en de
Stichting Regionale Omroep Brabant
(SROB)te Eindhoven deze experimentele status. Deze jongste loten aan de
mediaboom worden tijdelijk gefinancierd ten laste van de onder meer hiertoe uit omroepmiddelen gevormde reserve regionale omroep. De totale kosten
van de zes regionale omroepen bedroegen vorig jaar f. 16,8 mln., terwijl
aan ongeveer 150 mensen werk geboden
werd.
Voorgestelde situatie
De in de nota Regionale radio-omroepen neergelegde plannen moeten een landelijke bedekking met regionale omroepen in de toekomst mogelijk maken. De
financiering volgens deze nota zal evenwel niet meer volledig ten laste van de
omroepmiddelen komen. Aan die provincies die regionale omroep wensen zal
ten laste van de omroepmiddelen jaarlijks een rijksbijdage in de exploitatiekosten worden verleend. De omvang van
de bijdrage, gebaseerd op twee uur zendtijd per dag, zal jaarlijks stijgen met het
percentage dat voor verhoging van de
exploitatie-uitgaven van de landelijke
omroep wordt toegestaan. Voor l98 1
stelt de minister als bijdrage f. 1,3 mln.
per provincie met regionale omroep
voor.
Daarnaast ontvangt de regio nog een
bijdrage in de kosten van gebouwen en
komt de huur van de studio’s voor rekening van de NOS. Het resterende gedeelte van de kosten van de regionale
omroep dient door de provincie, eventueel (door middel van een gemeenschappelijke regeling) in samenwerking
met de gemeenten te worden opgebracht
uit de algemene middelen.
Het ligt in de bedoeling dat de nieuwe
regeling per I januari 1981 zal ingaan
waarbij is voorzien in een overgangsregime voor de 47a-omroepen. De reden
voor deze speciale behandeling is gelegen
in het feit dat 47a-omroepen relatief
duurder zijn dan de 47b-omroepen: in
1979 kostte een 47a-omroep per jaar
ongeveer f. 3 mln. bij gemiddeld f I uur
zendtijd per dag, terwijl een 47b-omroep
bij gemiddeld 2% uur zendtijd per dag
ongeveer f. 2,4 mln. perjaar kostte. Volgens de nota Regionale radio-omroep is
dit enerzijds een gevolg van een ander
programmabeleid, anderzijds een gevolg
van een verschil in bedrijfsmatig functioneren.
Gedachtengang CRM
Verschillende bewindslieden hebben
zich in de jaren zeventig gebogen over
het vraagstuk van de financiering van
regionale omroepen. Minister Klompé
heeft in 1971 een overigens nooit gepubliceerde nota over de regionale om-
Deze rubriek wordt verzorgd door het
Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven
roep geschreven. Hierin keurde zij financiering van de regionale omroepen
door de lagere overheden af en zij
betoogde dat regionale omroepen uit
omroepmiddelen bekostigd dienen te
worden omdat ,,de financiering van de
omroep ondoorzichtig wordt als naast
de bijdrage aan de omroep die ten laste
van de begroting van mijn departement
komt, overheidsmiddelen via een andere
weg naar de omroep worden geleid”.
Men zou zich kunnen afvragen of deze
monolitische benadering van het omroepwezen recht doet aan het eigen
karakter van de regionale omroep.
Minister Van Doorn ging er in zijn
Nota over het massamediabeleid in
1975 vanuit dat een blijvende financiering van de bestaande en de nieuwe
regionale omroepen uit de omroepmid-
delen in toenemende mate bezwaren zou
oproepen. Financiering van de regionale
omroepen uit de algemene rijksmiddelen
of uit de opbrengst van de nationale omroepmiddelen zou leiden tot een overvraag naar deze voorziening omdat er
geen integrale confrontatie van kosten
en baten zal plaatsvinden binnen de
regio. De regionale omroep moest gezien worden als een welzijnsvoorziening
van en voor de regio en diende derhalve
te worden bekostigd uit regionale (provinciale, gemeentelijke) middelen, waarbij ,,het nut van regionale omroep afgewogen wordt tegenover andere prioriteiten in de welzijnssector” 7).
Minister Gardeniers, blijkens haar
nota Regionale radio-omroep, gaat
eveneens van het theoretische standpunt
uit dat bekostiging van de regionale
omroep een regionale aangelegenheid
moet zijn. De in de praktijk voor de
verschillende regio’s te verwachten zware financiële lasten, rechtvaardigen
echter in de ogen van de minister een
rijksbiidrage, zeker wanneer op centraal
&eau de opbrengsten van -regionale
reclame als financieringsbron worden
afgesneden. Parallel m e t de uiteindelijk
door de minister gekozen gemengde financieringsvorm loopt haar visie dat
regionale omroep zowel welzijnsaspecten (Van Doorn) vertoont als omroepaspecten (Klompé): ,,Regionale omroep
zeker als de ontwikkeling daarvan gaat
in de richting van een landelijke bedekking moet ook gezien worden als een
onderdeel van het geheel van omroepvoorzieningen dat in ons land bestaat” 8).
Evaluatie
In beginsel kan een regionale omroep
op vier verschillende manieren worden
gefinancierd, die elk hun eigen voor- en
nadelen hebben welke in het politieke be7) Nota over her massamedia-beleid, Tweede
Kamer, zitting 1974-1975, 13 353, blz. 67.
8) Regionale radio-omroep t.a.p., blz. 5.
sluitvormingsproces tegen elkaar afgewogen moeten worden. Naast de beslissing of de regionale omroep via de particuliere sector of via de collectieve sector gefinancierd wordt, dient men een
keuze te maken tussen centrale en regionale financiering. Aldus kunnen de volgende financieringsvormen worden onderscheiden:
a. financiering uit de nationale omroepmiddelen;
b. financiering uit de algemene middelen
van het Rijk;
c. financiering uit regionale omroepbijdragen;
d. financiering uit de algemene middelen
van de regio.
De door minister Gardeniers gekozen
financieringsvorm is een combinatie van
de vormen a. en d. Juist het gemengde
karakter van deze financieringsvorm
(deels via de particuliere sector, deels via
de collectieve sector; deels o p centraal
niveau, deels op regionaal niveau) is ons
inziens de zwakke plek in het voorstel.
Zo zal de voorgestelde gemengde financiering door Rijk, provinciesen eventueel
gemeenten een verantwoorde afweging
van baten en lasten van de voorziening
in de weg staan. Uit allocatief oogpunt
bezien zal hierdoor een anti-optimale
situatie ontstaan. Het gebruik van de
koppelsubsidie zal de afweging frustreren omdat elk van de betrokken overheden slechts met een gedeelte van de lasten
geconfronteerd wordt. Voorts wordt de
prioriteitenbepaling bij de lagere overheid op deze wijze doorkruist. Het min
of meer dwingende karakter van de
koppelsubsidie brengt de betrokken lagere overheden tot uitgaven voor regionale omroepen die wellicht hadden moeten wijken wanneer de kosten van de regionale omroep volledig door de regio
zouden moeten worden gedragen.
Bovendien laat het voorgestelde financieringssysteem zowel radio-en televisiebezitters wonend buiten het zenderbereik van de regionale omroep als nietradiobezitters wonend binnen het zenderbereik meebetalen aan een voorziening waarvan zij geen profijt kunnen hebben. Maar waarom zou een
inwoner uit Utrecht een gedeelte van de
kosten van de regionale omroep in Limburg moeten dragen?
De tegenwerping kan luiden dat bij
een verdere voorspoedige ontwikkeling
van de regionale omroepen in Nederland
elke provincie op den duur over een
regionale omroep zal beschikken en dat
daarop anticiperend een bijdrage uit de
nationale omroepmiddelen gerechtvaardigd is. Deze redenering steH de zaak
echter o p zijn kop. De ontwikkeling in de
richting van een landelijke bedekking
met streekomroepen is in niet geringe
mate te danken aan het systeem van
medefinanciering door het Rijk dat er
zorg voor draagt dat elke regio eerder
overtuigd is van de onmisbaarheid van
een regionale omroep dan indien deze
in eigen kring gefinancierd dient te
worden.
Op grond van bovengenoemde argumenten – de nadelen verbonden aan
het gebruik van koppelsubsidies en de
ongemotiveerde interregionale transfers
– kan worden vastgesteld dat een regionale financieringsvorm de voorkeur
verdient. Bovendien blijft ook in het
geval van een landelijke bedekking
regionale financiering zijn waarde behouden. Verschillen in de kosten van
regionale omroep zijn niet denkbeeldig
gezien het feit dat de huidige 47a-omroepen niet onaanzienlijk hogere kosten
hebben dan de 47b-omroepen. Wanneer
in de toekomst de beperking van drie uur
zendtijd per dag opgeheven wordt zullen
mogelijkheden van kostenverschillen
nog reëler worden.
Regionale financiering
In principe valt een financiering uit
de regionale algemene middelen op twee
manieren te effectueren: ten laste van de
provinciale middelen of via een gemeenschappelijke regeling ten laste van
de deelnemende gemeenten. Financiering via een gemeenschappelijke regeling
heeft als bezwaar dat oprichting van een
regionale omroep kan worden belemmerd door het ,,free ridersW-gedragvan
gemeenten. Binnen het zenderbereik van
de regionale omroep kan geen enkele
gemeente worden uitgesloten wanneer
zij niet bereid is aan de bekostiging deel
te nemen.
Uit het oogpunt van een verantwoorde afweging van kosten en baten valt
een systeem van financiering via provinciale of gemeentelijke belastingen te verkiezen boven een verhoging van de uitkering uit het Provincie- of Gemeentefonds. Een voorwaarde is evenwel dat de
provinciale en gemeentelijke belastingcapaciteit ruimte biedt voor bekostiging
van een regionale omroep.
Ten slotte bestaat een fundamenteel
bezwaar van regionale financiering uit
algemene middelen in de aantasting van
de onafhankelijke positie van de streekomroev. Aan de bestuurders niet welgev a l ~ i ~ e ~ ~ r o ~ r a m m a ‘ s aanleiding
kunnen
zijn de subsidiekraan dicht te draaien.
De vrees bestaat dat op deze manier de
kritische ,,waakhondfunctiew van de
regionale omroep verwordt tot een klakkeloze ,,echofunctiew.
Uit allocatief oogpunt bezien verdient
een regionale financiering via de particuliere sector de voorkeur. De facto betekent dit dat elke regionale omroep
bekostigd wordt uit opcenten op de omroepbijdragen met de uitdrukkelijke
mogelijkheid tot interregionale differentiatie in tarieven. O p deze wijze worden
de potentiële afnemers van de voorziening zo goed mogelijk geconfronteerd
met de kosten.
Praktische bezwaren schijnen evenwel
een beletsel te vormen voor doorvoering
van een regionaal opcentensysteem. Zo
vermeldt de beleidsnota Regionale radio-omroep dat overwogen is om een
opslag op de omroeptarieven in te voeren in die streken waar een regionale omroep zou bestaan, maar dat de administratieve verwerking door de Dienst Omroepbijdragen een zodanige aanpassing
van het huidige inningssysteem zou vereisen dat de inningskosten in verhouding
tot de opbrengst vrij hoog zullen zijn 9).
Overigens past hier wel de kanttekening
dat er in het door minister Gardeniers
op tafel gelegde financieringssysteem de
provincies en/ of gemeenten geconfronteerd worden met inningskosten waar
echter in de beleidsnota geen melding
van wordt gemaakt. Het ware aan te bevelen ook deze lasten voor provincies en
gemeenten zichtbaar te maken en in de
besluitvorming te betrekken. Uiteindelijk zal het een subjectief oordeel zijn als
gesteld wordt dat de inningskosten te
boog zijn: de baten van een verfijning
van de toerekening wegen dan blijkbaar
niet op tegen de kosten van deze verdergaande verfijning.
Concluderend kan worden gesteld dat
er argumenten zijn om het financieringsplan, zoals voorgesteld in de nota Regionale radio-omroep niet zonder meer te
accepteren. Als alternatieve financieringsvorm zou het systeem van regionale
opcenten op de omroepbijdragen opnieuw in overweging moeten worden genomen waarbij dan ook rekening gehouden moet worden met de perceptiekosten voor lagere overheden, waarover
de nota Regionale radio-omroep niet
rept.
P. J. M. Wilms
9 ) Regionale radio-omroep, t.a.p., blz. 17.
6 “
“
.
d