De EuropeseBank voor
Wederopbouw en Herstel:
een bank met een missie
In nog geen half jaar tijd hebben Westerse en Oostbloklanden samen de Europese Bank
voor Wederopbouw en Ontwikkeling opgericht. Het meest opvallende daarbij is dat de
oprichters ook politieke doelstellingen zijn overeengekomen. Landen komen alleen voor
krediet in aanmerking als ze een markteconomie en een meerpartijendemocratie
nastreven. De ontwikkelingsbank voor Oost-Europa gaat geld lenen aan particuliere en
overheidsbedrijven die concurrerend gedrag vertonen. Het wachten is nu alleen nog op
het moment dat de statuten zijn geratificeerd en onder leiding van directeur Attali een
staf is geformeerd.
DRS. R. KELLER – DRS. J.H.P. DE VRIES*
Inleiding
Het gebeurt niet elke dag dat er een geheel nieuwe
multilaterale instelling wordt opgericht. Nog zeldzamer is
de oprichting van een multilaterale ontwikkelingsbank.
Dat gebeurde voor de laatste keer in 1966, toen de
Aziatische Ontwikkelingsbank het daglicht zag. En het is
al helemaal hoogst zeldzaam dat landen uit het West- en
het Oostblok samen een multilaterale financiele instelling
oprichten. In feite geschiedde dit tot nu toe alleen tijdens
de onderhandelingen over IMF en Wereldbank tegen het
einde van de Tweede Wereldoorlog. Toen trok de Sovjetunie zich echter al heel snel terug uit de Bretton Woodsonderhandelingen, terwijl een aantal andere Oosteuropese landen kort na de communistische revoluties het
lidmaatschap opzegde. Alleen Roemenie en Joegoslavie
bleven lid van IMF en Wereldbank. Weliswaar traden in
1982 en 1987 Hongarije en Polen om financiele redenen
opnieuw toe, maar volgens de communistische ideologie
bleef ‘Bretton Woods’ een instrument van het westerse
imperialisme. Het feit dat nu het gehele Oostblok, inclusief de Sovjetunie, actief en constructief aan de onderhandelingen over de nieuwe Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (officieel de European Bank for
Reconstruction and Development, ofwel de EBRD) deelnam, was een heel duidelijk bewijs van het feit dat de
wereld opbepaaldepunten bijna 180graden isgedraaid:
tijdens de onderhandelingen vroeg de Amerikaanse vertegenwoordiger op een gegeven moment in reactie op
een uiteenzetting van zijn Sovjetcollega over de hervormingsplannen in de USSR, of men wel voldoende rekening had gehouden met de sociale gevolgen!
In het navolgende zullen de ontstaansgeschiedenis en
de belangrijkste specifieke kenmerken van de EBRD kort
worden belicht. Hierbij is van belang te vermelden dat de
488
EBRD nog slechts op papier bestaat. Het zal naar verwachting nog geruime tijd duren voordat deze bank, die gevestigd zal worden in Londen, operationeel is. Ook de achtergronden hiervan zullen in het onderstaande kort worden
aangegeven.
De ontstaansgeschiedenis van de EBRD
Eind vorig jaar bracht de Franse president Mitterrand het
oorspronkelijk door de Duitse bankier Herrhausen geopperde idee van een Ontwikkelingsbank voor Oost-Europa
in EG-verband naar voren. Aanvankelijk waren de readies
op dit initiatief, ook vanuit Nederland, terughoudend. Waarom weer een nieuwe instelling oprichten als er al instellingen zijn die Oost-Europa zouden kunnen assisteren, zoals
de Wereldbank met haar private-sectorpoot de IFC, en de
Europese Investeringsbank? Frankrijk zette echter zoveel
politieke druk achter dit initiatief dat het niet meer was te
stuiten. Derhalve kwamen begin januari van dit jaar alle
Oosteuropese landen (met uitzondering van Albanie), alle
OESO-landen, Cyprus, Malta, de EG-Commissie en de
Europese Investeringsbank (EIB) in Parijs bijeen voor de
eerste onderhandelingsronde.
Het was eveneens aan grote politieke druk te danken
dat deze potentiele aandeelhouders, in de loop van de tijd
uitgebreid met Zuid-Korea, Liechtenstein, Marokko, Egypte, Israel en onlangs Mexico, in een recordtempo de onderhandelingen over de statuten van de EBRD hebben afgerond. Half april hadden de ambtelijke delegaties de meeste
* De auteurs zijn respectievelijk hoofd van de afdeling Multilaterale
Banken en plaatsvervangend directeur Buitenlandse Financiele
Betrekkingen van het Ministerie van Financien. Ze schreven dit
artikel op persoonlijke titel.
knopen al doorgehakt. Dit snelle tempo van onderhandelingen is des te opmerkelijker als wordt beseft welke moeilijke politieke horden moesten worden genomen. Begin mei
hakten de landen van de zo genaamde Groep van Zeven
(bestaande uit de VS, Japan, de BRD, het VK, Frankrijk,
Italie en Canada) de laatste knopen door, te weten het
presidentschap en de lokatie. Dit gebeurde als onderdeel
van een bredere overeenkomst tussen die landen over
een aanpassing van hun quota in het IMF. De G-7 slaagde
er medio mei in deze beslissing, inhoudend dat de persoonlijk assistent van de Franse president, Jacques Attali,
de eerste president zal worden en Londen de vestigingsplaats, bij de overige aandeelhouders door te drukken.
De doelstelling van de EBRD
Multilateral ontwikkelingsbanken hebben een algemeen mandaat: bijdragen aan de economische ontwikkeling in alle landen met een inkomen beneden een
bepaald niveau (de Wereldbank), of aan alle landen met
een laag inkomen in een bepaalde regio (de regionale
ontwikkelingsbanken). Ze verstrekken hun leningen allemaal uitsluitend of vrijwel uitsluitend aan de overheidssector: voor leningen aan de particuliere sector zijn aparte filialen opgericht, zoals de International Finance Corporation (IFC) in het kader van de Wereldbank en de
Inter-American Investment Corporation (11C) in het kader
van de Interamerikaanse Ontwikkelingsbank. En alle ontwikkelingsbanken zijn statutair verplicht zich bij het toekennen van leningen louter te laten leiden door economische overwegingen. Tegen deze achtergrond is het
eerste artikel van de statuten van de EBRD meteen al
opvallend. Dit artikel beschrijft de doelstelling van de
bank als volgt:
“In contributing to economic progress and reconstruction, the purpose of the bank shall be to foster the transition
towards open market-oriented economies and to promote
private and entrepreneurial initiative in the Central and
Eastern European countries committed to and applying the
principles of multiparty democracy, pluralism and market
economies”.
Als deze doelstelling wordt vergeleken met soortgelijke
artikelen uit bij voorbeeld de Wereldbankstatuten dan vallen de volgende verschillen op:
– de EBRD heeft een zeer specifiek mandaat, namelijk
bevordering van de overgang van een beperkte groep
landen naareen markteconomie;overde woorden ‘market-oriented economies’ en over de concretisering van
dit begrip elders in de statuten is tijdens de onderhandelingen geruime tijd een ideologische strijd gevoerd, vooral tussen de VS en de Sovjetunie;
– de EBRD is in feite een combinatie van een instelling als
de Wereldbank (die projecten en programma’s via lokale
overheden verstrekt) en haar dochteronderneming de
IFC (die specifiek gericht is op directe verstrekking van
leningen en garanties aan en deelneming in risicodragend vermogen van particuliere ondernemingen in ontwikkelingslanden); in de doelstelling van de EBRD staat
namelijk dat de bank “private and entrepreneurial initiative” zal bevorderen; ook over deze begrippen is een
politiek debat gevoerd, waarbij met name de recente
politieke gebeurtenissen in de Sovjetunie van cruciaal
belang zijn geweest; in het begin van de onderhandelingen wilde de Sovjetdelegatie niet spreken van het woord
‘private’; nooguit over ‘competitive’, waarbij de eigendomsvraag onder het tapijt werd geveegd; begin maart
echter werd in de Sovjetunie een wet aangenomen die
prive-bezit, althans op beperkte schaal, en ondernemerschap voortaan toestaat, en enkele dagen later werd in
ESB 30-5-1990
Parijs dit gevoelige twistpunt in de onderhandelingen
daardoor vanzelf opgelost;
– een laatste opvallend verschil tussen de EBRD en de
overige multilaterale banken betreft de politieke inslag
van de bank; er worden bij de EBRD duidelijk politieke
voorwaarden gesteld aan ‘eligibility’; ontvangende landen moeten zich committeren aan principes van een
pluralistische meerpartijendemocratie en een markteconomie, en moeten deze principes ook nog eens toepassen; het is opvallend dat over deze keiharde politieke
voorwaarden, waarop vooral de VS heeft aangedrongen, relatief weinig discussie is gevoerd; blijkbaar is het
de huidige regimes in Oost-Europa, met inbegrip van de
Sovjetunie, bittere ernst met hun economische en zeker
ook hun politieke hervormingen.
Overigens is wel hard onderhandeld tussen de VS en
de Sovjetunie over de toegang van dit laatste land tot
financiering door de EBRD. De VS stelde dat het Amerikaanse Congres zeer grote politieke moeite zou hebben
met financiering door de EBRD van aartsrivaal de Sovjetunie. Uiteindelijk is een moeizaam compromis gevonden
waarbij in de statuten aan alle potentiele debiteuren de
mogelijkheid wordt gegeven om vrijwillig de toegang tot
EBRD-financiering voor een aantal jaren te beperken tot
het bedrag van het door het desbetreffende land te storten
kapitaal (waarover later meer). De Sovjetunie heeft de VS
beloofd van deze statutaire bepaling gebruik te zullen
maken, hetgeen gelet op het Sovjetaandeel van zes procent in het kapitaal van de EBRD a tien mrd ecu en een te
storten kapitaalaandeel van dertig procent impliceert dat
dit land de komende jaren maximaal 180 mln ecu van de
EBRD zal kunnen ontvangen. Uit deze knieval moge duidelijk zijn hoe veel belang de Sovjetunie op dit moment
hecht aan participate in de EBRD. Het geld dat de Sovjetoverheid in harde valuta op tafel moet leggen zal voor een
groot deel worden doorgesluisd naar particuliere ondernemingen in dat land.
Operationele kenmerken
Nauw samenhangend met de doelstelling zijn de zogenaamde ‘methods of operation’ van de bank. Deze zijn de
volgende:
– de EBRD kan, eventueel samen met andere financiers,
leningen verstrekken aan particuliere bedrijven in de
ontvangende landen; tevens kan de bank direct deelnemen in het vermogen van deze particuliere bedrijven;
– de EBRD kan leningen verstrekken aan overheidsbedrijven, mils deze ‘concurrerend’ gedrag vertonen of zich in
een proces van privatisering bevinden; ook in dit geval
kan de bank direct deelnemen in het vermogen van deze
staatsbedrijven;
– de EBRD kan aan particuliere bedrijven in de ontvangende landen en aan de genoemde staatsbedrijven
garanties verstrekken, bij voorbeeld om een betere toegang van deze bedrijven tot de nationale en Internationale kapitaalmarkten mogelijkte maken;
– de EBRD kan advies en kredieten verstrekken voor de
aanpassing en vernieuwing van infrastructuur, mils dit
nodig is voor het proces van overgang naar een markteconomie.
Over deze vier punten is lang onderhandeld. Uiteindelijk
hebben alle partijen tot op zekere hoogte hun zin gekregen.
Hierbij is vermeldenswaard dat de VS, en in mindere mate
het VK, aanvankelijk de EBRD zo wilden opzetten dat
alleen directe leningen en garanties aan en directe deelneming in het vermogen van particuliere bedrijven was toe-
489
gestaan; dit was voor de Oosteuropese landen niet aanvaardbaar. Ook de meeste andere Westerse landen vonden de VS en het VK te ver gaan op dit punt. Er is immers
nog bijna geen particuliere sector in Oost-Europa en de
grootste uitdaging is nu juist om de vele inefficiente staatsmonopolies te hervormen of te privatiseren en de verouderdeinfrastructuurtevernieuwen (bij voorbeeldopmilieugebied).
Uiteindelijk is een compromis gevonden door het aandeel van de door de EBRD verstrekte kredieten, garanties
en equity-deelnemingen in de overheidssector te binden
aan een maximum van veertig procent van de totale kredietverlening aan een land.
Bij al deze activiteiten is de EBRD gedwongen te streven
naar geografische en ‘inhoudelijke’ diversificatie. Daarnaast is in de statuten bepaald dat de bank alleen activiteiten mag ontplooien als de aanvrager van een krediet,
deelneming of garantie nergens anders tegen wat de bank
als redelijke termen beschouwt financiering kan krijgen. Dit
zijn overigens gebruikelijke bepalingen voor een multilaterale ontwikkelingsbank.
Voor het Nederlandse bedrijfsleven is de bepaling van
belang dat de bank geen restricties mag hanteren bij de
aanbestedingen die voortvloeien uit haar financieringsactiviteiten. Een aantal landen, zoals Japan, Turkije, Cyprus
en Malta heeft wel geprobeerd deze zogenaamde procurement te beperken tot aandeelhouders, maar dit verkapte
protectionisme werd door de overgrote meerderheid van
de onderhandelende partijen afgewezen.
Het kapitaal
Een multilateral ontwikkelingsbank neemt geld op
van de internationale kapitaalmarkten en leent dit door
aan de lidstaten waarvan ze de ontwikkeling wil bevorderen. Een dergelijke bank kan deze taak echter niet vervullen als ze geen eigen middelen heeft. Daartoe dient
het kapitaal van de bank. Zo zal de EBRD een startkapitaal krijgen van tien mrd ecu. Aanvankelijk wilden landen
als de VS en het VK een veel geringer startkapitaal (in
de orde van vijf mrd ecu). Dit had ongetwijfeld te maken
met de geringe budgetaire ruimte in die landen. Echter,
toen de potentiele aandeelhouders het eenmaal eens
werden over het bedrag van tien mrd ecu, wilden ook de
genoemde landen een zo hoog mogelijk kapitaalaandeel
hebben. In multilaterale banken wordt namelijk gestemd
volgens het principe ‘one dollar, one vote’. De VS slaagde
er uiteindelijk zelfs in de grootste aandeelhouder te worden met een aandeel van tien procent. De andere grote
landen, Japan, Frankrijk, Italie, de BRD en het VK, hebben een aandeel van 8,5 procent. Met daaraan toegevoegd het aandeel van 3,4 procent van Canada betekent
dit dat de G-7 over 56 procent van de stemmen zal
beschikken. Weliswaar heeft ook de EG een meerderheidsbelang (51 procent), maar de ervaring leert dat bij
besluitvorming in dit soort instellingen de grote EG-landen vaak meer belang hechten aan hun G-7 lidmaatschap dan aan dat van de EG. Nederland heeft een
aandeel in hot kapitaal gekregen van 2,48 procent. Dit is
weliswaar geen groot aandeel maar het is voldoende
voor een eigen zetel in de Raad van Bewind. Deze raad
heeft overigens in totaal 23 zetels.
De aandeelhouders zullen dertig procent van hun kapitaalaandeel storten, gespreid over een aantal jaren; het
overige deel heeft de vorm van een garantstelling. Juist
door deze garantstelling door overheden c.q. overheidsinstellingen is een bank als de EBRD in staat goedkoop in te
lenen op de internationale kapitaalmarkten en dit voordeel
ook weerte laten doorwerken in de uitleentarieven. In feite
490
is dit laatste de basis voor het bestaansrecht van elke
multilaterale ontwikkelingsbank: het verschaffen van de
mogelijkheid voor bepaalde landen die op eigen kracht
geen of onvoldoende toegang tot de internationale kapitaalmarkt hebben, om toch tegen scherpe tarieven externe
financiering te krijgen.
Over de denominatie van het kapitaal en vooral over de
vraag in welke valuta’s aandeelhouders hun kapitaalstortingen mogen voldoen is lang onderhandeld. Dit lijkt een
technisch onderwerp, maar dat is het zeker niet alleen. In
het kort komt het probleem neer op de vraag wie het
wisselkoersrisico draagt van de inbetalingen van aandeelhouders: de aandeelhouders zelf of de bank; en in dat
laatste geval worden de lenende landen hiervan indirect de
dupe. Uiteindelijk is een compromis bereikt waarbij aandeelhouders slechts in drie valuta’s mogen inbetalen: in
ecu’s, in Amerikaanse dollars of in yen. Hiermee is de ree’le
waarde van de kapitaalbasis van de bank tot op zekere
hoogte beschermd, hetgeen van belang is voor het uitleenprogramma van de bank. Volgens de statuten mag de
EBRD namelijk niet meer aan leningen, deelnemingen en
garanties verstrekken en uitbetalen dan de waarde van
haar kapitaal.
Als alles volgens plan verloopt zal de bank in de komende jaren langzamerhand een uitleenprogramma van rond
twee miljard ecu per jaar kunnen opbouwen. Hoe snel de
bank daaraan kan beginnen hangt af van het tempo waarmee een tweederde meerderheid van de aandeelhouders
het EBRD-verdrag officieel zal ratificeren, zodat volgens
de statutaire bepalingen de EBRD officieel operationeel zal
worden, en van het tempo waarmee de staf van de bank
wordt opgebouwd. Daarna zal de ontwikkeling voornamelijk worden bepaald doorde mate waarin de staf ‘in oprichting’ en de Oosteuropese landen erin slagen voldoende
levensvatbare financieringsprojecten te vinden.
Afsluiting
Zoals reeds in de inleiding van dit artikel is gesteld, is de
EBRD er nog niet; ze bestaat voorlopig slechts op papier.
De komende maanden zal nog veel werk moeten worden
verricht. Zo zullen de aandeelhouders na ondertekening
van de statuten door hun ministers op 29 mei jl. verder
moeten onderhandelen over andere officiele documenten.
Voorts zal de kandidaat-president, de Fransman Attali,
samen met een klein groepje experts beginnen met het
voorbereiden van de operationele regels en de structuur
van de bank. Er kan echter naar verwachting pas over een
jaar, als een voldoende aantal aandeelhouders de statuten
officieel zal hebben geratificeerd, een dagelijks bestuur
worden gekozen door de aandeelhouders dat de eerste
financieringsactiviteiten van de EBRD kan goedkeuren.
Dan ook kan de bank pas echt een staf gaan aannemen
die de projecten van de bank moet gaan voorbereiden, en
kan deze nieuwe multilaterale instelling een begin maken
met haar missie gericht op de bevordering van economische hervormingen in landen die in de nabije toekomst een
belangrijk onderdeel van het gezamelijke Europese huis
moeten gaan vormen.
Ron Keller
Jos de Vries