Tods op laak
o
Bureaucratiekosten
DRS. G. J. BARKER
Inleiding
De introductie van nieuwe begrippen als
frictiekosten, verborgen beleidskosten, besluitvormingskos/en, vervlechtingskosten
en hureaucratiekosten bewijst dat er in ieder geval niet op de terminologie van de
openbare financien wordt bezuinigd. Maar
jammer genoeg zal. net als bij externe effeclen, ,,spill overs” en het ,,free rider”-gedrag, ook het meetbaarheidsgehalte van
deze nieuwkomers weer vrij laag moeten
worden ingeschat. Wat dat betreft lijkt
onze kennis van de openbare financien
voortdurend te worden verrijkt met begrippen waarvan iedereen de betekenis als het
ware op z’n klompen aanvoelt, maar waarmee toch eigenlijk niemand goed uit de
voeten kan. Dat geldt in het bijzonder voor
het begrip ,,bureaucratiekosten”, waarover we het in dit artikel willen hebben.
Voor de verlegenheid met het vraagstuk
van de bureaucratiekosten kan wellicht
nog een historische verklaring worden gegeven. In de oorspronkelijke gedachtengang zou immers de bureaucratic als strak
hierarchische organisatievorm garant moeten staan voor de meest doelmatige totstandbrenging van het overheidsbeleid 1).
Sterker nog: ondoelmatigheid in de organisatie van het aanbod van overheidsgoederen en -diensten werd zelfs per defmitie uitgesloten door er vanuit te gaan dat de voor
een ,,behoorlijk bestuur” vereiste ambtelijke zorgvuldigheid en controleerbaarheid
hun kostprijs altijd verdienen. Die kostprijs stond zo bezien buiten de economische werkelijkheid en leek dan ook op zichzelf geen aanleiding te geven om met
doelmatigheidsprincipes en -noties te worden bestookt.
Inmiddels wordt hierover anders gedacht. Beschouwingen over het bureaucratisch gedrag hebben duidelijk gemaakt dat
de bureaucratic meer is dan een koud gedefinieerde uitvoeringsautomaat waar de
burger het beleid uittrekt wat de politicus
er voor hem instopt. De bureaucratic heeft
een eigen leven waarvoor zij vecht en een
eigen geldingsdrang waarvoor zij zich druk
maakt. Met die inspanning voert de bureaucratie haar eigen beleid waarvan de
kosten weliswaar niet worden geexpliciteerd, maar toch zullen moeten worden opgebracht en gerechtvaardigd. Zowel het
een als het ander verschaft aan het kostenaspect van de werking van de bureaucratic
genoeg relevantie om alsnog te worden betrokken bij het oordeel over de efficiency
van het overheidshandelen. En dat gebeurt
ook, in toenemende mate zelfs. Op papier
556
getuigt hiervan de opkomst en ontwikkeling van de theorie van het ,,overheidsfalen”. Meer toegespitst op de concrete beleidspraktijk (in ons land) zien we die relevantie terug bij de aan deze theorie nauw
verwante thema’s, c.q. saneringsoperaties
als heroverweging. privatisering, deregulering, financiele decentralisatie en de reorganisatie van de rijksdienst in het verlengde hiervan.
In dit artikel gaan we nader in op het karakter van de bureacratiekosten en de betekenis ervan voor bovengenoemde onderwerpen. Daarbij zal blijken dat deze kosten
naar hun aard een zekere spilfunctie vervullen in de theorie van het overheidsfalen
en als rode draad door de hieraan verbonden thema’s lopen. Dat zet ons op het
spoor van een gemeenschappelijke noemer
bij het streven naar verbetering van de efficiency in het openbaar bestuur, die voor
de aanpak van de daarop gerichte saneringsoperaties niet zonder betekenis hoeft
te zijn. Voor de nodige achtergrondinformatie zullen we echter eerst wat uitvoeriger moeten stilstaan bij het begrip ,,bureaucratiekosten” zelf en de logica die er
achter schuilt.
Begrip
De term bureaucratiekosten weerspiegelt geen vast omlijnd begrip. Met betrekking tot de overheidssector komen we het
doorgaans tegen in de volgende twee betekenissen:
a. alle kosten die met de ambtelijke voorbereiding en uitvoering van het overheidsbeleid zijn gemoeid. Deze invulling van het begrip wordt gegeven door
de werkgroep Heroverweging Binnenlands Bestuur 2). Zij raamt de omvang
van de bureaucratiekosten op basis van
de personeelsbezetting in het openbaar
bestuur, waaruit een bedrag van f. 23.4
mrd. voor 1980 en (bij ongewijzigd beleid) een bedrag van f. 25,0 mrd. voor
1984 resulteert 3);
b. bureaucratiekosten als verspilling van
economische waarde, veroorzaakt door
de inefficiente werking van de overheidsbureaucratie: voor een gegeven
outputniveau worden te veel input gebruikt 4). Doordat de overheidsoutput
zich moeilijk of nauwelijks laat meten.
stuit ook de kwantificering .van bureaucraliekoslcn in deze zin op problcDe onder a. gegeven defmitie heeft een
duidelijke pragmatische grondslag. Voor
de genoemde werkgroep gold in dit opzicht
het vaststellen van een uniforme basis voor
de te berekenen besparingsvarianten. De
daarbij aangehangen filosofie is eenvoudig:
minder bureaucratic leidt tot minder bureaucratiekosten en levert een overeenkomstig bezuinigingsbedrag op. Deze simpele gedachte komen we – min of meer als
leidend motief zelfs – opnieuw tegen bij de
eerder genoemde operaties die ter sanering
van de overheidsfinancien inmiddels in
gang zijn gezet 5).
De onder b. gegeven defmitie is gee’nt op
een theoretische verklaring van geconstateerde ondoelmatigheden in de organisatie
van het aanbod van overheidsgoederen en
-diensten. In aansluiting bij de door Leibenstein geintroduceerde notie over het bestaan van X-inefliciencies 6), worden bureaucratiekosten in deze theorie vereenzelvigd met de ondoelmatige werking van de
(overheids)bureaucratic als strak hierarchische organisatievorm. Aldus wordt in termen van verspilling het karakter van bureacratiekosten op voorhand vastgelegd.
Dit roept weliswaar met name voor de
overheidssector de bekende meetproblemen op, maar daar staat tegenover dat deze
afbakening van het begrip enkele interessante openingen biedt. Hierbij gaat het dan
in eerste aanleg om het vaststellen van de
oorzaak en achtergronden van organisatorische ondoelmatigheid en – in het verlengde hiervan — vervolgens om het opsporen
van de samenhang tussen de omvang van
de organisatie en de mate waarin bureaucratiekosten optreden, alsmede om het aftasten van verschillen tussen particuliere
en overheidssector op het punt van de bureaucratiekosten. De hiermee verkregen
inzichten brengen ons ongetwijfeld een
stap verder in de discussie over de aanpak
en vormgeving van actuele maatregelen ter
verbetering van de efficiency van het overheidsapparaat. Het verdient dan ook de
moeite nader in te gaan op de theorievorming met betrekking tot het verschijnsel
bureaucratiekosten in de zin van organisatorische ondoelmatigheid. Daarmee belanden we in de theorie van het bureaucratisch
gedrag die we hieronder in kort bestek zullen bespreken aan de hand van het onlangs
verschcncn werk van Breton en Wintrobe.
1) L. W. Vroom. Bureaucratic: hel veeliijdig instrument van de machl, dissertatie 1980. biz. 68.
2) Herorerweging Binnenlands Bestuur, Deelrapport 2, Kamerstuk 16 625. nr. 7.
3) Exclusief defensie, onderwijs, belastingen en
buitenlandse dienst. op. cit., biz. 4.
4) Moesen spreekt in dit verband van ..overkosten”. W. Moesen, Gemeentelijke uitgaven en bureaucratische kosten, Openbare Uitgaven, 1982
(nr. 6), biz. 274.
5) Regeringsverklaring van het kabinet-Lubbcrs.
Slaatscourant, 22 november 1982.
6) Met X-(in)efficiency wordt gerefereerd aan de
(on)doelmatigheid in de voortbrenging van goederen en diensten bij een gegeven outputniveau.
Zie H. Leibenstein. Allocative efficiency vs X-efficiency. American Economic Review, jg. 56, nr.
3. 1966, biz. 392 e.v. Zie voor een recente beschrijving van de verschillende efficiency-begrip-
pen: D. J. Wolfson, The quesl for puhlic sector
efficiency in less developed countries, bijdrage
aan het IFFP-congres, Kopenhagen, 1982.
waarin de logica van dit gedrag op de voorgrond wordt geplaatst 7).
Bureaulogie
De traditionele theorievorming over de
werking van de bureaucratic vertakt zich
in twee brede stromingen, waarvan de extreme standpunten zo ongeveer haaks op
elkaar staan:
– de bureaucratic is vanwege de hierarchische machtsstructuur in combinatie met
hoog gekwalificeerde inputs een per definitie efficiente organisatievorm 8);
– de bureaucratic is per defmitie inefficient (,,too great for any given output”)9), omdat bij volkomen ,,top
down”-discipline geen optimale benut-
tingsgraad van de factor arbeid wordt bereikt en er bij onvolkomen discipline
ruimte ontstaat voor het nastreven van
eigenbelang binnen de organisatie.
tor van toepassing wordt geacht 14). Deze
theorie concentreert zich op de gedachte
van het ,,selective behaviour”, welke er
kort gezegd op neerkomt dat er in de bureaucratic op volstrekt rationele gronden
wordt gekozen voor efficient dan wel inefficient handelen 15). Die keuze – dat wil
zeggen de discipline ten aanzien van het
gezag op de diverse niveaus — is dan afhankelijk van een ,,prijs” die in de vorm
van vertrouwensrechten 16) binnen de organisatie via ruil tot stand komt. Als surrogaatmarkt fungeert hierbij het netwerk van
onderlinge contacten, informatiekanalen
e.d., terwijl als marktvorm de volledige
mededinging wordt beargumenteerd zodat
bij de analyse het instrumentarium van de
neoklassieke theorie kan worden toegepast.
Deze rubriek wordt verzorgd door het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven
te ‘s-Gravenhage
Ten aanzien van beide denkrichtingen
zijn intussen verschillende nuanceringen
aangereikt, waarvan we de kernpunten op
basis van de door Breton en Wintrobe besproken literatuur als volgt kunnen samen-
vatten 10). Voor de eerstgenoemde stroming geldt dan dat de nadruk wordt gelegd
op de relatief efficiente werking van de bureaucratic in de gedachte dat het bureaucratisch gedrag zich hetzij door competitie
binnen en tussen organisatie-onderdelen,
dan wel door bestaande ,,budget constraints” of louter persoonlijke restricties
(zoals integriteit) zal orienteren op het bereiken van een zo groot mogelijke doelmatigheid. Kernpunt bij nuanceringen in de
tweede stroming is dat de bureaucratic juist
relatief inefficient werkt vanwege de ingebakken monopoliepositie van organisatieeenheden. Bureaucratisch gedrag is daarvan de typische exponent en manifesteert
zich in de neiging beheersbudgetten te maximaliseren, dan wel een zo groot mogelijk
verschil tussen gegeven budget en minimaal noodzakelijke kosten als ruimte voor
het ,,eigen beleid” te creeren.
Deze uiteenlopende visies blijken vooral
in de discussie over de relatie tussen de omvang van de bureaucratic en de mate van
(in)efficiency nogal hard met elkaar te botsen 11). Het gaat hierbij om het — met
name voor de reorganisatie van het openbaar bestuur overigens niet onbelangrijke
– vraagstuk van de bureaucratische entropie: is er bij toenemende omvang van de
organisatie sprake van een min of meer natuurlijk verwordingsproces dat tot toenemende bureaucratiekosten leidt? In statisch opzicht wordt dan gedacht aan verschijnselen als ,,control loss” (informatiec.q. communicatiestoornissen door de grote afstanden tussen de hierarchische niveaus 12), en in dynamisch opzicht aan de
bekende neiging tot budgetmaximalisatie
al dan niet gekoppeld aan de handhaving
(daartoe) van evidente ,,mistakes” in de
bureaucratic 13).
Tussen deze twee stromingen in plaatsen
Breton en Wintrobe hun theorie van het
bureaucratisch gedrag, die zowel op organisaties in de publiekc als particuliere secESB 22-6-1983
Dit (markt-conform) selectief handelen
is mogelijk door de natuurlijke tekortkomingen van de bureaucratic: de ruimte
voor en neiging tot het nastreven van eigen
belang. De ,,capacity of selective behaviour” wordt dan ook in termen van bureaucratiekosten gedefinieerd: ,,It is the
amount by which the output costs are reduced when bureaucrats choose to be efficient and the amount by which they are increased when their behaviour is inefficient” 17). Een nieuw punt is echter dat
deze kosten niet varieren met de mate
waarin selectief gedrag voorkomt, maar
juist met de vij:e waarop het zich manifesteert. Selectief gedrag is in deze visie immers niet noodzakelijkerwijs inefficient!
Met deze gedachtengang presenteren
Breton en Wintrobe niet alleen een rationele grondslag voor het verschijnsel van de
klassieke X-inefficiency, maar geven daaraan tevens een interessante nuancering.
Het allocatief neutrale verschil tussen feitelijke kosten en minimaal noodzakelijke
kosten bestaat uit een positieve en een negatieve component: uit X-efficiency, respectievelijk X-inefficiency 18). De omvang
van dit verschil wordt via de informele circuits volledig bepaald door de aard van het
selectieve gedrag. Afhankelijk van de
..prijs” zal er voor ieder beleidsonderdeel
sprake zijn van hetzij een positieve, dan
wel een negatieve afwijking van het kostenniveau dat in het strikt formele patroon besloten ligt. De formele structuur ligt aldus
als het ware ingebed in de informele structuur en wordt in feite hierdoor ook beheerst: via ruil met het bevoegd gezag vindt
de noodzakelijke formalisering van de wer-
kelijke kosten plaats. Dat er (ex ante) niet
alleen in negatieve zin maar ook in positieve zin kan worden afgeweken van het formele kostenpatroon, impliceert dat er geen
,,regelvaste doelmatigheid” bestaat. We
kunnen dit het beste begrijpen wanneer we
een vergelijking maken met de ondoelmatigheid die naar voren treedt bij zogenaamde stiptheidsacties. of beter gezegd, de
doelmatigheid die wordt bereikt wanneer
van een volkomen regeldiscipline enige afstand wordt genomen.
De vraag rijst nu in hoeverre het ontstaan van bureaucratiekosten naar hun
(dualistische) aard en omvang wezenlijk
verschilt in publieke en particuliere organisaties. Die vraag lijkt met name voor de
thema’s deregulering en privatisering niet
onbelangrijk en laat zich al een heel eind
beantwoorden wanneer we tegen de achter-
grond van de door Breton en Wintrobe gelanceerde gedachten nader ingaan op de rol
die bureaucratiekosten vervullen in de
theorie van het overheidsfalen.
Overheidsfalen
,,Het zou geen benadering van een maat-
schappelijk welzijnsoptimum kunnen opleveren, indien men het falen van de markt
zou inruilen tegen een nog groter falen van
de collectieve sector”, aldus Goedhart, die
met deze opmerking als een van de eersten
in ons land benadrukt dat de keuze voor
een particuliere of collectieve voorzieningswijze mede dient te berusten op de afweging tussen markt- en budgetgebre-
7) A. Breton en R. Winlrobc, The logic o/’bureaucratic conduct: an economic analysis oj competition, exchange, and efficiency in private and
public organisations, Cambridge University
Press. 1982.
8) Dit ideaaltype van de bureaucratic stamt in
origine op de denkbeelden van Max Weber. Een
uitvoerige beschouwing hiervan wordt gegeven in
de reeds aangehaalde dissertatie van Vroom.
9) Aldus eoncludeert L. von Mises, Bureaucracy, New Haven, 1944.
10) De discussie over het bureaucratisch gedrag
is in ons land met name gevoed door de inaugurele oraties van Koopmans en Van der Doel. beide opgenomen in Openbare Uiigaven, 1973, nr.
4, biz. 154 resp. 171.
11) Zie bij voorbeeld de tamelijk felle discussie
tussen Dobra en Auster in Public Choice, 1983,
jg. 40. nr. I , biz. 95 e.v., respectievelijk nr. 3. biz.
211 e.v.
12) W. Moesen, (op. cit.,) tracht hiervoor een
empirische bevestiging te geven via een cross-sectie-analyse van de apparaatkosten bij gemeenten
van verschillende grootte. Zie ook: K. Hartley,
The economics of bureaucracy and local government. Institute of social and economic research.
University of York, Reprints series: economics,
nr. 316, 1980, biz. 150 e.v.
13) Zie voor een kritische beschouwing hierover: M. Beck, Toward a theory of public sector
growth.
Public Finance/Finance
Publiques,
1982, nr. 2, biz. 173 e.v.
14) Breton en Wintrobe, op. cit., biz. 32, stellen
dat ook in particuliere organisaties de meeste beslissingen het karakter van zuivere beleidsbeslissingen dragen. In de partieuliere sector wordt dit
beleid getoetst aan de markt en in de publieke
sector aan de kiezer. Voor de doelmatigheidsanalyse van de werking van de bureaucratic maakt
dit geen verschil uit.
15) Zie in dit verband ook D. J. Wolfson. op. cit.,
biz. 3
16) Waar met belrekking lot het ruilobjcct op de
gewone markt sprake is van ,,law-based property
rights”, gaan Breton en Wintrobe bij de ruil binnen de muren van de organisatie uit van ,,trustbased property rights” die voor de betrokkenen
een soortgelijke zekerheid waarborgen (vertrouwen op non-interventie, promotie, handhaving
bereikte posities enz.).
17) Breton en Wintrobe, op. cit., biz. 7.
18) Breton en Wintrobe, op. cit., biz. 56.
557
ken 19). Die afweging lijkt vandaag de dag
steeds meer in het voordeel van de markt
uit te komen. De ontwikkeling van de
theorie van het overheidsfalen heeft hierbij
– zij het niet als enige factor 20) — een be-
langrijke rol gespeeld.
Uit de bijdragen van met name Wolf en
Peacock blijkt dat de theorievorming met
betrekking tot de gebreken van het budgetmechanisme in essentie is gericht op het
gels en patronen op het minimaal noodzakelijke kostenniveau. Deze twee wezenlijk
verschillende, maar overigens wel noodzakelijkerwijs in elkaars verlengde liggende
elementen lopen bij de huidige saneringsoperaties (in ons land) dwars door elkaar
heen. Daarmee lijken deze operaties vooralsnog op een schot hagel waarmee de
schaduwkant van de overheidsbureaucratie in al zijn geledingen wordt bestookt,
doelmatigheidsaspect van de overheidsbu-
misschien ook wel venvond, maar zeker
reaucratie 21). Bureaucratiekosten staan
dan ook centraal in de discussie over de ins
niet zal worden uitgeschakeld.
en outs van het overheidsfalen, zij het dat
zich daarbij een opmerkelijk verschil in beoordeling begint af te tekenen. Aan de ene
kant luidt namelijk het oordeel over bureaucratiekosten overwegend negatief,
waarbij deze worden opgevat als vermijd-
Schot hagel
die met maatregelen als vergroting van de
competitie, toepassing van horizonwetge-
ving en verbetering van de besluitvor-
breed uitgemeten door de commissie-Von-
mingsprocedures moeten worden tegengegaan 22). Aan de andere kant zien we
evenwel dat in recente literatuur ook positiefwordl geoordeeld over het verschijnsel
bureaucratiekosten. Hierbij overheerst dan
de opvatting dat bureaucratiekosten on-
hoff en de uit het leven gegrepen gebreken
van de budgetdemocratie kunnen als een
fraaie illustratie, of zelfs verificatie, worden gezien van de theorie van het overheidsfalen 27). De op deze theorie geinspireerde — en door het werk van de commis-
vermijdelijk verbonden zijn aan het over-
sie-Vonhoff flink aangemoedigde — sane-
heidsoptreden en dat de vermeende verspilling als schaduwzijde ervan voornamelijk op een onjuiste beeldvorming berust 23).
ringsoperaties zijn dan ook alle direct of indirect gericht op de werking van de bureaucratic, met als ogenschijnlijk leidende gedachte dat minder bureaucratic de bestuur-
Dit verschil in beoordeling hoeft echter
baarheid verbetert, de begaanbaarheid van
niet te verbazen, wanneer we teruggrijpen
op de door Breton en Wintrobe ontvouwde
gedachtengang over het dualistische karakter van bureaucratiekosten. De positieve
(X-efficiency) en negatieve (X-inefficiency)
component ervan sluiten immers goed aan
door aan bureaucratiekosten dan ook een
zekere spilfunctie in de theorie van het
overheidsfalen kan worden toegekend.
Staan blijft dan nog de vraag hoe we ervan
het ,,regelwoud” vergroot en de (maatschappelijke) kosten van het overheidshandelen vermindert.
Niet voor niets wordt derhalve de strijd
tegen de bureaucratie op een breed front
ingezet. Tot de wapenuitrusting behoren:
privatisering, deregulering, herovenveging,
(financiele) decentralisatie en reorganisatie
van de rijksdienst. De strijd kenmerkt zich
door een grote eensgezindheid over de
plaats van het slagveld: Den Haag. Voor
afkomen, dat wil zeggen hoe X-inefficien-
de rest lopen de meningen echter al gauw
cies kunnen worden vermeden en X-efficiencies kunnen worden bevorderd. Daarvoor heeft het zin onze aandacht te richten
op het onderscheid tussen ..organizational
failure” en ,,political failure” dat door
Dennis Young al in 1977 werd gemaakt ten
uiteen:
a. over de effectiviteit van de ingezette wa-
bij het dito verschil in beoordeling, waar-
pens:
– privatisering en deregulering verdienen
een genuanceerde afweging van voor- en
Herstel in eerste aanleg het primaat van de
nadelen 28);
– heroverwegingsoperaties kunnen geen
vrucht dragen zolang de politieke inslag
ontbreekt 29);
– de reorganisatie van het binnenlands bestuur (i.e. financiele decentralisatie) en
van de rijksdienst zullen bij gebrek aan
politieke lading hun kracht niet anders
dan als losse flodder kunnen bewijzen;
b. over de te voeren strategic: moeten alle
wapens tegelijk worden ingezet of is een zekere ,,dosering van de sanering” gewenst,
of zelfs noodzakelijk? 30)
c. over het eigenlijke doel van de strijd:
– terugdringing van het overheidsingrijpen
vanuit een politieke visie op de economische orde (idealistisch motief bij privatisering/deregulering), dan wel vanuit een
politiek over de bureaucratic ter vermij-
economische visie op de politieke orde
ding van X-inefficient gedrag en streef vervolgens – ter bevordering van X-efficiency
in het beleidsproces — naar een zo groot
mogelijke afstemming van de formele re-
(heroverweging markt- en budgetgebreken)?;
– vergroting van de efficiency bij de totstandbrenging van het overheidsbeleid?;
aanzien van de gebreken van de budgetdemocratie 24). Tot de eerste groep kan dan
de ondoelmatigheid worden gerekend die
rechtstreeks samenhangt met de keuze
voor inefficient gedrag via het informele
circuit. De tweede groep gebreken — het
politieke falen — heeft daarentegen betrekking op de heerschappij van de bureaucratie over de formele structuur: ,,Political
failure occurs where the collective decisionmaking machinery of government is
used tot determine the goals of government
bureau’s” 25).
Als we het probleem van de bureaucratiekosten bij de wortel willen aanpakken,
ligt zo bezien de oplossing voor de hand.
558
Zo te zien zijn er genoeg redenen voorhanden om de strijd tegen de bureaucratie
voorshands alleen op papier te voeren,
ware het niet dat zulks bijna zeker in het
voordeel van de vijand werkt. ,,De wijze
waarop we nu bezuinigen doet de bureaucratie vaak toenemen”, zo verzucht de regeringscommissaris voor de reorganisatie
van de rijksdienst wellicht dan ook niet ten
onrechte 31). De vraag rijst echter of dit
iiberhaupt wel nodig is? Gegeven immers
het verschil van inzicht over de doelstelling
van de uiteenlopende saneringsoperaties,
De overheid faalt: ze is onbestuurbaar,
de weg van haar regelzucht is onbegaanbaar en haar inmiddels bereikte omvang is
onbetaalbaar. De overheid is kortgezegd
een ,,maatschappelijk probleem” 26). De
heersende problematiek in ons land is
bare kosten, c.q. ongewenste verspillingen
– botweg bezuinigen onder druk van de financiele omstandigheden?
zou een herstel van het politieke primaat
eigenlijk alleen al uit democratisch oogpunt geen slechte start betekenen. Daar
19) C. Goedhart, Hoe collectief is dc colleclicve
sector, Openbare Uitgaven, 1977, nr. I, biz. 7.
N. C. M. van Niekerk wijst op de verschillende
mogelijkheden om ook de gebreken en knelpunten van de budgetdemocratie in termen van inefficiencies te analyseren. Zie daarover zijn bijdrage in: M. Brouwer en M. J. Ellman (red.), De collectieve sector in de crisis, 1983, biz. 103 e.v.
20) Minstens zo belangrijk lijkt in dit opzicht de
onderkenning dat in de traditionele welvaartstheorie te somber wordt gedacht over de doelmatigheid van het marktmechanisme bij bepaalde
imperfecties. Zie hierover: P. H. Admiraal, Property rights en deregulering, ESB, 11 augustus
1982. biz. 815.
21) De door Wolf geformuleerde budgetgebreken vinden alle direct of indirect hun oorsprong
in het ,,eigen beleid” van de bureaucratie. Zie
Ch. Wolf, A theory of non-market failure: framework for implementation analysis. The Journal of Law and Economics. 1979, nr. 1, in het
bijzonder biz. 116-131. Een nadere uitwerking in
deze richting wordt gegeven door A. Peacock, On
the anatomy of collective failure, Public Finance/Finances Publiques, 1980, nr. 1, biz. 33 e.v.
22) R.A. Musgrave stelt dit soort maatregelen
uitdrukkelijk tegenover de zijns inziens te drastische voorstellen van de zogenaamde,,Leviathantheorists” die in de VS in dit verband pleiten
voor grondwettelijke restricties met betrekking
tot de doorgroei van de collectieve sector, zodat
de overheid als het ware tegen zichzelf in bescherming wordt genomen. Zie hiervoor zijn bijdrage in: H. F. Ladd en T. N. Tideman (red),
Tax and expenditure limitations. The Urban Institute. Washington 1981, biz. 77.
23) Zie bij voorbeeld H. Kaufman, Fear for bureaucracy: a raging pandemic, Public Administration Review, januari/februari, 1981,biz. 1-9,
en van dezelfde auteur, The Administrative behaviour of federal bureauchiefs, The Brookings
Institution, Washington, 1981. Zie ook T.
Goodsell, The case for bureaucracy, Catham,
New Jersey, 1983.
24) D. Young, Consumer problems in the public
sector: a framework for research, Journal of
Consumer Policy, 1977-3, biz. 205 e.v.
25) D. Young, biz. 208.
26) Aldus P. Kalma. Hollands Maandblad, dec.
1982, biz. 20.
27) Zie daarvoor N. C. M. van Niekerk, Staatsanarehie en budgetdemocratie, ESB, 22 april
1981, biz. 370 e.v.
28) Zie bij voorbeeld P. J. M. Hofhuis, Doen en
laten, Onderzoekreeks nr. 6, Instituut voor Onderzoek vanOverheidsuitgaven, 1983; respectievelijk de verschillende bijdragen over deregulering in het themanummer van Beleid en Maatschappij, augustus 1982.
29) N. C. M. van Niekerk, De politiek van het
heroverwegen, ESB, 12 januari 1983, biz. 34 e.v.
30) Zie in dit verband het Werkplan 1983 van de
regeringscommissaris voor de rijksdienst, Kamerstuk 17 353, nr. 6.
31) Zie H. D. Tjeenk Willink in een interview
met Openbare Uitgaven, 1983, nr. 2, biz. 65.
komt dan bij dat dit, zoals we hiervoor uiteenzetten, tevens de meest ,,logische” stap
is om de gevreesde bureacratiekosten te lijf
te gaan 32). Eerst dan heeft het ook echt
zin om gericht verder te sleutelen aan de
doelmatigheid in de werking van het overheidsapparaat. Dat kan door het nemen
van diverse maatregelen die een bij uitstek
efiiciency-bevorderend karakter dragen en
die als zodanig natuurlijk niet allemaal te-
gelijk kunnen en hoeven te worden geconcretiseerd.
Slot
Bureaucratiekosten laten zich naar hun
aard moeilijk kwantificeren. Wat dat betreft vormen ze geen vreemde eend op het
terrein van de openbare financien. Geluk-
kigechterbetekent het lage meetbaarheidsgehalte van de verschillende begrippen in
dit vakgebied niet dat de leer der openbare
financien slechts een vleugellamme theorie
behelst als het gaat om het formuleren van
aanbevelingen voor de concrete beleidspraktijk. De ontwikkelde analyses kunnen
immers wel degelijk de richting aanwijzen
om het economiseren van de collectieve
sector in goede banen te leiden. Een essen-
naar relatieve en van relatieve naar comparatieve efficiency van het overheidsapparaat — mag worden verwacht dat herstel
van het politieke primaat zowel de eerste
als beste stap zal zijn tot de beheersing van
de overheidsfinancie’n door bestrijding van
bureaucratiekosten.
G. J. Bakker
tiele voorwaarde daarbij is evenwel dat de
politick dan zelf haar meest geeigende taak
niet verwaarloost en zonder mankeren de
,,weging van het onweegbare” ter hand
neemt 33).
Dat primaat geldt ook ten aanzien van
het vraagstuk van de bureaucratiekosten.
Op grond van een theoretische analyse van
de oorzaak, achtergrond en het karakter
van deze kosten – verlopend van absolute
32) Herstel van het politieke primaat is in ons
land eerder bepleit door: E. van Thijn, De overheid kent geen weg terug, Openbare Uilgaven,
1981 , nr. 2, biz. 59 e.v.; door F. W. Rutten,
Prioriteit voor werkgelegenheid en economische
groei, ESB, 5 januari 1983, biz. 7, alsmede door
de regeringscommissaris voor de Rijksdienst in
zijn Jaarbericht 1983.
33) C. Goedhart, Hoofdlijnen van de leer der
openbare financien, 1975, biz. 9 en 332.