Bestaat er een ‘rationale’
arbeidstijdverkorting?
Een van de ongelukkige ontwikkelingen die de eerste aanzetten tot feitelijke arbeidstijdverkorting (ATV) begeleidt is dat deze operatie het bedrijfsleven en de non-profitsector geld kost
zonder tot noemenswaardige extra
werkgelegenheid te leiden. Hier en
daar leidt de ATV zelfs tot verslechtering van de dienstverlening. Misschien
is het zo dat het effect van de tot nu toe
genomen ATV-maatregelen nog tot
voile wasdom moet komen of dat het
op zich positieve effect thans wordt
overstemd door andere, negatieve invloeden. Wanneer ATV echter op
micro-niveau tot hogere lasten leidt
zonder dat daar op macro-niveau hogere lusten tegenover staan kan het
beter achterwege blijven. Niemand is
daar bij gebaat. Verdere ATV zou dan
ook noodzakelijk afgedwongen moeten worden bij gebrek aan enige rationaliteit.
In dit artikel willen wij enkele gedachten formuleren die juist het bereiken van een economisch efficiente
herverdeling van betaalde arbeid tot
onderwerp hebben. De lezer dient
geen uitgewerkt plan te verwachten.
Veeleer suggereren wij een richting
voor verder onderzoek. De aanleiding
voor het naar buiten brengen van deze
gedachten is het initiatief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid om de ATV via het subsidieren
van de ‘werkgeverslasten’ te bevorderen. Wanneer we deze weg opgaan is
het misschien mogelijk om het verband
tussen de ATV en de werkgeverslasten
zo te structureren dat de resulterende
ATV naar verwachting groter is dan in
het subsidieplan van de minister, terwijl bovendien de realisatie van een
aantal andere belangrijke economische doelstellingen zoals economische groei en de verbetering in de rendementspositie van bedrijven naderbij
kan worden gebracht. Onze bijdrage
sluit aan bij de gedachte dat de verrui-
ming van individuele verantwoordelijkheid, ook ter zake van de oplossing van
het
werkloosheidsvraagstuk,
het
opleggen van ATV, b.v. via verbodsbepalingen, zou moeten uitsluiten of beter, onnodig maken.
ATV koppelen aan
lastenverlichting
Wil ATV werkelijk een bijdrage kunnen leveren aan de herverdeling van
arbeid dan moet het doorvoeren van
ATV ook bij volledige herbezetting
voordelen, often minstegeen nadelen,
voor het bedrijf, het ziekenhuis, de gemeente enz. hebben. In het andere geval is de maatregel in economisch opzicht niet efficient en daarom, zelfs indien opgelegd, gedoemd te mislukken.
Het zou wel efficient zijn om tot
maatregelen te komen die het voor bedrijven zelf interessant maken om bij
volledige herbezetting ATV te organiseren en die voor de overheid in beginsel budgetneutraal kunnen worden
doorgevoerd. Wanneer ATV bij volledige herbezetting tot meer bedrijfswinst
zou leiden, zouden wij de keuze voor
ATV met een gerust hart aan het bedrijf
zelf kunnen overlaten. Het micro-economische bedrijfsbelang, meer winst,
en het sociale belang, herverdeling
van beschikbare arbeid, liggen dan in
elkaars verlengde en de relatie van beide doelstellingen kan in harmonie naderbij worden gebracht.
Wij menen dat de mogelijkheden
van een ‘rationele’ arbeidstijdverkorting bij bedrijven in de richting van een
door bedrijven zelf te kiezen combinatie van ATV en lastenverlichting zouden moeten worden onderzocht. Bij
wijze van voorbeeld zouden we kunnen denken aan een koppeling van de
in een bedrijf over het kalenderjaar ge-
middeld gerealiseerde wekelijkse arbeidsduur en het gehanteerde belasting- en premietarief. Deze koppeling
kan de vorm aannemen van een schijvenstelsel naar voorbeeld van de tarievenstructuur van de inkomstenbelasting. Het idee is, zonder in details te
treden, om een grotere ATV in een bedrijf bij overigens volledige herbezetting te ‘belonen’ met een lager belasiing- en premietarief. Een dergelijke
koppeling heeft naast nadelen, voor
zover wij thans overzien, in beginsel
verrassende voordelen. In deze notitie
willen wij enkele van deze voor- en nadelen opsommen opdat de lezer zich
een oordeel kan vormen over de wenselijkheid van nader onderzoek.
Voor de volledigheid vermelden we
dat de genoemde koppeling tussen
ATV en lastenverlichting binnen de
non-profitsector moeilijker ligt, maar
daarover later meer. Binnen de op
winst gerichte bedrijven dient voorts
een onderscheid te worden gemaakt
tussen BV’s en NV’s, die in beginsel
vennootschapsbelasting betalen, en
de overige bedrijven, voornamelijk het
midden- en kleinbedrijf, die onder de
inkomstenbelasting vallen. Voor beide
typen bedrijven zou de bijdrage van de
aangegeven koppeling aan het via
ATV oplossen van het werkloosheidsprobleem moeten worden onderzocht.
Voordelen
Wij noemen enkele voordelen van
ATV-afhankelijke tarieven. Door langs
de hierboven aangegeven weg de lastenverlichting van een individueel bedrijf te koppelen aan de door dit bedrijf
gerealiseerde gemiddelde ATV volgens een uniforme tariefstructuur kan
de onderneming op grand van de eigen situatie en in functie van de ondernemingsdoelstelling zelf al dan niet tot
ATV besluiten. ATV groeit daarmee
voor bedrijven uit tot een extra beleidsinstrument. De geschetste tariefstructuur biedt het bedrijf de mogelijkheid
om extra ATV (voortdurend gedacht inclusief volledige herbezetting), met reorganisatiekosten en eventuele weerstanden binnen de organisatie, af te
wegen tegen de lastenverlichting die
naar verwachting zal resulteren. Juist
omdat de resulterende lastenverlichting niet van te voren vaststaat, is de
extra winst ondernemerswinst, waarvan de realisatie niet losstaat van het
lopen van risico. De duur van de over
een jaar genomen gemiddeld gerealiseerde werkweek kan daarbij zonder
veel extra inspanningen uit de loonadministratie van een bedrijf worden
afgelezen.
Omdat bedrijven die meer winst voor
belasting maken in verhouding meer
lastenverlichting bij een zelfde ATV ten
deel zal vallen, wordt de ‘incentive’structuur gericht op het bereiken van
economische efficiency niet doorbroken. Integendeel, in tegenstelling tot
ESB 5-2-1986
veel herverdelende
maatregelen
maakt het ATV-afhankelijke tarief het
maken en dus net streven naar winst
aantrekkelijker. ATV en de gerealiseerde produktiviteit blijven op deze
wijze hecht verbonden.
Het moge duidelijk zijn dat het voorstel vooral werkt ten gunste van winstgevende bedrijven. Dit betekent dat in
onze gedachtengang ATV weliswaar
een element van herverdeling van beschikbare arbeid houdt, maar ook dat
ATV niet langer alleen een teken van
zwakte, van herverdeling van de ‘armoede’ is. Immers, er zal meer winst
van bedrijven tegenover staan. Aldus
wordt in beginsel de micro-rationaliteit
van de onderneming gekoppeld met
de macro-rationaliteit van de Nederlandse economie. Het bedrijf weegt extra winst af tegen extra kosten en het
land de verminderde belastingontvangsten tegen de reductie in de met
werkloosheid samenhangende uitkeringen. Een interessant bijkomend
psychologisch element is dat een bedrijf zich zelf door middel van extra
ATV als een gezond bedrijf kan profiteren.
Dat het plan vooral ten gunste van
winstgevende bedrijven werkt, zou het
tempo van de politiek gewenste en
economisch noodzakelijke herstructurering van de economie kunnen toenemen. De werkgelegenheid moet uiteindelijk toch van deze bedrijven komen.
We mogen dan ook niet alleen extra
ATV via het effect van de gewijzigde tariefstructuur tegemoetzien, doch ook
een positief werkgelegenheidseffect
van de toegenomen winst. Startende
ondernemers profiteren toch al van de
gewijzigde tariefstructuur omdat zij de
via ATV geboden extra winstkansen
zonder reorganisatiekosten kunnen
benutten.
Omdat het voorstel voorziet in de wijziging van de tariefstructuur van de belastingen en premies die geldt voor iedere onderneming, behoeven we niet
bevreesd te zijn voor een element van
concurrentievervalsing: gelijke monniken, gelijke kappen. Wat wel geldt is
dat de regelgeving winstvriendelijker
wordt, maar dat lijkt ons niet strijdig
met het nagestreefde ‘nieuwe elan’.
Het is van groot belang voor bedrijven dat ATV niet wordt opgelegd. Het
hier geschetste voorstel bereikt via het
poneren van ATV als ondernemingsbeslissing dat ATV niet zal en kan worden gebruikt om via een achterdeur bezuinigingen binnen het bedrijf door te
voeren. De belasting- en premiecompensatie volgt immers slechts bij volledige herbezetting en bovendien hebben bedrijven geen belang bij dit achterdeurtje wanneer via ATV extra winst
kan worden gerealiseerd.
In het voorstel speelt de gemiddeld
gerealiseerde werkweek een rol zoals
aangegeven. Het kiezen voor het gemiddelde is van vitaal belang omdat
moet worden voorkomen dat via het
opleggen van een algemene ATV een
tekort aan witte kennis en kunde, met
zijn voor een bedrijf negatieve ar-
beidsmarkteffecten, zou gaan ontstaan. De onderneming moet de ATV
kunnen afstemmen op de eigen situatie. Zo is het bedrijf vrij een werkweek
van tachtig uur af te spreken met de
‘schaarse’ informaticus en aanzienlijk
kortere met andere geledingen. Het
gemiddelde, waarvan de optimale berekeningsprocedure een van de onderzoeksthema’s zou moeten vormen, telt
als grondslag voor het tarief.
De voorgestelde tariefstructuur
werkt direct ten gunste van de vergroting van de werkgelegenheid door de
mogelijkheid voor bedrijven om in beginsel zonder extra kosten vooral laagbetaalde parttimers in dienst te nemen, bij uitstek de probleemgroep op
de arbeidsmarkt. Deze mensen kunnen worden betaald uit de belastingen premiecompensatie. We moeten
dan wel aannemen dat zij niet slechts
om fiscale redenen worden benoemd.
Dit zou hun welzijn wellicht niet bevorderen. Maar laten we een dergelijk oordeel eventueel aan hen zelf overlaten
te zijner tijd.
Tot slot noemen wij als voordeel op
een ander vlak dat een dergelijke tariefstructuur waarschijnlijk ook de aandelenfinanciering van bedrijven bevordert. Als ATV wordt beloond met een
lager tarief dan wordt op dat moment
immers tevens de schuldfinanciering
minder voordelig voor bedrijven.
Kanttekeningen
Komen we thans toe aan enkele aanvullende opmerkingen bij die hiervoor
genoemde voordelen. Wij menen dat
het noodzakelijk noch wenselijk is om
de tariefstructuur aan te passen aan de
aard van de bedrijvigheid. Het zou de
‘fiscalisering’ van de bedrijfsvoering
onnodig vergroten en concurrentievervalsing introduceren. Ofschoon gewaakt moet worden voor te snelle conclusies en we ons moeten hoeden voor
‘nogal wiedes’-oordelen – economie
is daarvoor in zijn werking een te gecompliceerd systeem – menen wij dat
ATV-afhankelijke tarieven binnen kapitaalintensieve bedrijven wel eens tot
meer ATV zouden kunnen leiden dan
binnen arbeidsintensieve bedrijven.
Een kapitaalintensief bedrijf kan door
het aantrekken van hetzelfde aantal
parttimers de gemiddelde werkweek
immers sterker verminderen dan het
arbeidsintensieve bedrijf. Bij dezelfde
omvang van de reorganisatiekosten is
de optimale ATV voor kapitaalintensieve bedrijven derhalve groter. Wij willen
niet onvermeld laten dat, wanneer een
en ander zou leiden tot het opschuiven
van bedrijven in de richting van meer
kapitaalintensieveproduktiemethoden
de reeds langer bestaande discussie
over de optimale heffingsgrondslag
van belastingen en premies aan belang wint.
In onze gedachtengang zouden niet
alleen de ‘grote’ bedrijven kunnen pro-
151
fiteren van ATV via de verlaging van
het tarief van de vennootschapsbelasting. Ook voor de ‘kleine zelfstandige’ wordt de kortere werkweek in beginsel bereikbaarder. In de eerste
plaats vermindert ook voor hem het tarief van de inkomstenbelasting bij toepassing van ATV. In de tweede plaats
wordt de met ATV verbonden ‘herbezetting’ goedkoper vanwege het lagere
premietarief.
Wij menen dat de aangegeven weg
wellicht ook een alternatief zou kunnen
vormen voor het uitvoeren van publieke werkgelegenheidsprojecten die
doorgaans tot allerlei maatschappelijke spanningen leiden, b.v. vanwege
het milieu of vanwege de onomkeerbaarheid ervan. Wanneer de hiervoor
genoemde efficiency-prikkel sterk genoeg is kan de overheid op dit punt
enigszins terugtreden. Met enige fantasie kan van deze efficiency-prikkel
daarom zelfs een bijdrage aan de ‘deregulering’ worden verwacht.
In al die gevallen waarin volledige
herbezetting fysiek onmogelijk is, veel
te duur dan wel voor de leden van de
organisatie (b.v. vertegenwoordigd in
de ondernemingsraad) niet acceptabel, kan het bedrijf eenvoudig afzien
van ATV of onder omstandigheden
zelfs arbeidstijdverlenging ten opzichte van de huidige situatie overwegen.
Mocht op macro-niveau de doelstelling
ten aanzien van de herverdeling van
arbeid daardoor niet worden gehaald,
kan worden gedacht aan een bijstelling
van de tariefstructuur. Die bijstelling
moet natuurlijk geen maandelijks karakter krijgen. Wanneer eenmaal de
optimale belasting- en premiestructuur
op basis van uitvoerig macro-economisch onderzoek (WRR?) en via bij
voorbeeld enquetering van bedrijven
(CBS?) is vastgesteld, dient deze voor
een vooraf vastgestelde periode ongewijzigd te blijven. Bij instabiliteit is niemand gebaat.
De voor nadere studie gesuggereerde tariefstructuur snijdt diep in. In de
eerste plaats, door impliciet een macro
kosten-batenanalyse in de beschouwing te betrekken waarbij gelden die
thans een uitkeringsbestemming hebben worden gebruikt voor lastenverlichting van het bedrijfsleven, wordt
het principeel tijdelijke karakter van sociale uitkeringen in feite losgelaten. In
de tweede plaats wordt het belastingsysteem (nog) verder ondergeschikt
gemaakt aan de doelstellingen van de
algemeen-economische politiek, iets
waar de fiscalist het wellicht niet mee
eens zal zijn.
In het uitvoerende vlak dient een
maatschappelijk draagvlak te worden
gevonden. Gelet op de mogelijkheden
om hun winst op die manier te vergroten, dit terwijl dit ook voor de binnenlandse ‘concurrent’ geldt, zullen werkgevers bij hun werknemers nog meer
dan thans het geval is aandringen op
qua arbeidstijd flexibele arbeidsovereenkomsten. Het begeleiden van deze
ontwikkeling vormt een taak voor de
vakbeweging. ‘Papieren’ werknemers
152
dienen te worden voorkomen door middel van adequate regelgeving met afdwingbare sancties. Ook is een zekere
coordinate nodig om te voorkomen dat
Jansen en Pietersen, die hetzelfde vak
uitoefenen en hetzelfde kosten voor de
onderneming, voor de vorm ieder voor
de helft van de week bij onderneming A
en voor de andere helft bij onderneming B werken. In zo’n geval realiseert
de onderneming naar de letter ATV terwijl uiteraard geen bijdrage aan de feitelijke herverdeling van werk wordt geleverd wanneer Jansen en Pietersen
toch al beiden een volledige baan hebben. Deze problematiek moet niet worden onderschat. Wat te doen als in
zo’n geval opzet van de betrokken ondernemingen in het spel is? En wat te
doen indien speciale bemiddelingsbureaus zich gaan werpen op het organiseren van dergelijke rouleringsschema’s met meer schakels? Misschien
moet het belasting- en premievoordeel
voor bedrijven mede afhankelijk worden gesteld van de omstandigheid dat
het de enige is waarmee Jansen een
arbeidsovereenkomst heeft. Dit betekent dan b.v. dat Jansen in zijn jacht op
twee deeltijdbanen ook twee werkgevers schadeloos zal moeten stellen
vanwege de fiscale consequenties
voor de betrokken werkgevers. Een en
ander beperkt zijn mogelijkheden en
verhoogt derhalve de effectiviteit van
ATV zonder dat sprake is van formele
dwang.
We dienen ons b.v. ook te bezinnen
op een in dit verband hanteerbare definitie van het begrip onderneming als
basis voor de berekening van de gemiddelde werkweek. ATV kan voorts
niet los worden gezien van regelingen
ten aanzien van de bedrijfstijd, terwijl
de toepassing van de tariefstructuur
ook niet te star mag zijn vanwege mogelijke winstfluctuaties bij bedrijven.
Bestaande regelingen op dit punt kunnen waarschijnlijk grotendeels worden
gehandhaafd. Wat betreft de berekening van de gemiddelde werkweek
dient b.v. te worden nagegaan of de
met ATV verbonden lastenverlichting
gekoppeld zou moeten worden aan de
gemiddeld gerealiseerde werkweek
gemeten aan de ‘vaste’ arbeidsplaatsen. Een dergelijke beperking maakt
de regeling waarschijnlijk minder effectief, maar ook minder fraudegevoelig. Systematische studie zal de genoemde, en ongetwijfeld vele andere
valkuilen, aan het licht moeten
brengen.
Na de invoering van de ATV-afhankelijke tarieven krijgen we te maken
met een veelheid van qua lengte verschillende werkweken. Daarbij zal er
waarschijnlijk naar beroepsgroep en
bedrijfstak een neiging tot enige uniformiteit bestaan vanwege de met ‘fine tuning’ en veranderingen in het algemeen voor bedrijven verbonden (informatie)kosten. De van beide zijden gewenste duurzaamheid in de relatie
werkgever-werknemer bevordert de
uniformiteit binnen de beroepsgroep,
terwijl de relatief vergelijkbare bedrij-
ven binnen een bedrijfstak wat betreft
de werkweek op relatief vergelijkbare
beslissingen zullen uitkomen.
Het staat de individuele burger natuurlijk in beginsel vrij om, bij een naar
zijn idee te veel of te weinig aan vrije
tijd, zijn diensten aan een bedrijf aan te
bieden dat wat de wekelijkse arbeidsduur betreft beter aansluit bij zijn preferenties. Ook wat dit betreft is formele
dwang aan het systeem vreemd en legt
het de beslissingsverantwoordelijkheid bij de basis.
In dit verband zij erop gewezen dat
juist vanwege de vermoedelijk resulterende verscheidenheid in lengte van
de werkweek, die het gevolg is van het
flexibele en niet-gedwongen karakter
voor het voorgestelde beleid, mag worden verwacht dat de her en der gevreesde onomkeerbaarheid van het
proces van ATV zich niet zal voordoen.
Wanneer b.v. als gevolg van de demografische ontwikkelingen in Nederland
op de lange termijn behoefte zou ontstaan aan arbeidstijdverlenging zal dit
in de geschetste structuur gemakkelijker te realiseren zijn dan in een door de
uniform korte werkweek gekenmerkte
structuur. In het laatste geval immers
zal de kortere werkweek een veel diepgaander invloed hebben op de maatschappelijke organisatie. Er ontstaat
b.v. een veel meer gestructureerde
verdeling in arbeidstijd en vrije tijd, die
slechts tegen hoge maatschappelijke
kosten kan worden gewijzigd. In het
eerste geval gaat de maatschappelijke
ervaring met langere werkweken niet
geheel verloren. Uiteraard moet deze
problematiek wel in relatie tot oplossingen ten aanzien van de bedrijfstijd worden gezien.
In haalbaarheidsonderzoek naar
ATV-afhankelijke tariefstelling zullen
de consequenties voor de individuele
koopkracht zorgvuldig moeten worden
overwogen. Het totaal verdiende arbeidsinkomen zal vermoedelijk toenemen vanwege het, bovenop de herbezetting, positieve winsteffect op de
werkgelegenheid. Dit inkomen wordt
echter door meer mensen in een gemiddeld kortere werkweek verdiend.
Als gevolg van knelpunten op de arbeidsmarkt zal daarbij enige inkomensdenivellering optreden zowel via
verschillen in uurlonen als via verschillen in aantallen gewerkte uren. De
macro-koopkracht is waarschijnlijk
geen probleem. Het eventuele individuele koopkrachtverlies zal kunnen
worden beperkt door de verhoogde efficiency en het, ondanks de tariefdaling, daarmee samenhangende beperkte verlies aan inkomsten van de
overheid uit de opbrengsten van de
door bedrijven betaalde belastingen
en premies.
Naast de consequenties voor de individuele koopkracht dienen ook mogelijke gevolgen voor de ‘koopkrachtbeleving’ in het onderzoek te worden
betrokken. Wij hebben in dit verband
de stellige indruk dat de politieke haalbaarheid en dus de politieke wil om
ATV via adequate regelgeving verder
te bevorderen meer zal blijken af te
hangen van de ontwikkeling in de individuele ‘koopkrachtbeleving’ dan van
de feitelijke koopkrachtontwikkeling.
Met zij benadrukt dat in onze visie de
ATV-afhankelijke tariefstructuur voor
de overheid budgetneutraal zou moeten worden doorgevoerd. Als de publieke inkomsten niet dalen, hetgeen
wel erg mooi zou zijn, is dit plezierig
maar niet essentieel voor de mogelijkheid om langs deze weg de ATV te bevorderen. Het laten toe- of afnemen
van het financieringstekort van de
overheid is een ander instrument van
economische politiek, dat eventueel
kan worden gehanteerd naast de introductie van de geschetste tariefstructuur.
Voor non-profitinstellingen is de
hiervoor beschreven gedachtengang
niet van toepassing. De theoretische
moeilijkheid is dat men deze organisaties veel moeilijker een ‘worst’ kan
voorhouden in de vorm van extra winstmogelijkheden. Bovendien is het meten van de dienstverlening die deze instellingen verrichten een ingewikkelde
zaak. Afgezien van deze moeilijkheden zouden we, min of meer analoog
aan het bedrijfsvoorstel, de ATV in de
non-profitsector kunnen koppelen aan
het toegewezen budget. De budgetverruiming kan worden gefinancierd uit
voor uitkering bestemde middelen die
vrijkomen bij herbezetting door werklozen. Dat beleid is vergelijkbaar met de
z.g. terugploegregelingen.
Slot
Uiteraard is het bevorderen van ATV
via de belastingtarieven en de sociale
premies nog maar een idee. Het aantrekkelijke van dit idee schuilt in het
marktconforme karakter van het voorgestelde beleid. Het gaat immers om
een vorm van ATV die aansluit bij de
bedrijfsdoelstelling en de keus voor de
omvang van de ATV aan het bedrijf
laat. Zo wordt ruimte geboden aan de
eigen verantwoordelijkheid van werknemers en bedrijfsleiding ter zake van
ATV en wordt tevens de flexibiliteit van
de individuele bedrijven vergroot. Het
komt ons voor dat maatregelen in deze
richting bijzonder zouden kunnen bijdragen aan vermindering van de werkloosheid.
Met de door ons ter overweging aanbevolen maatregelen, die overigens
andere maatregelen niet uitsluiten,
wordt de werkloosheid zowel via groei
(de efficiency-prikkel) als via herverdeling (ATV) aangepakt. Tegenstellingen
tussen ‘groeiers’ en ‘herverdelers’ op
het punt van arbeidstijdverkorting kunnen langs deze weg wellicht worden
overwonnen.
F.A.M. van der Keep
De auteur dankt de heren N. Douben en D.
Kodde voor hun constructieve opmerkingen
naar aanleiding van een eerdere versie. De
verantwoordelijkheid voor de gepresenteerde
visie berust uiteraard bij hem.
ESB 5-2-1986