inancieel bestel
BCCI en banktoezicht
De BCCI-affaire maakt eens te meer duidelijk dat Internationale banken gemakkelijk aan het toezicht van nationale toezichthouders kunnen ontsnappen. Aanscherping van de regels en een wereldwijde juridische basis is geboden.
Op 5 juli jl. maakten diverse centrale
banken de sluiting bekend van de filialen van de Bank of Credit and
Commerce International (BCCI). Op
dat moment lijkt de omvang van de
frauduleuze praktijken bij deze bank
nog niet bekend te zijn geweest.
Evenmin konden de autoriteiten op
dat moment bevroeden hoe verreikend de consequenties van hun handelen zouden zijn. In dit artikel
wordt betoogd dat de toezichthouders hun werk beter moeten doen.
In de eerste plaats moet een heldere
politiek geformuleerd worden ten
aanzien van dubieuze bankpraktijken. In de tweede plaats moet deze
politiek daadwerkelijk gehandhaafd
•worden. De BCCI-affaire leert dat de
autoriteiten niet goed met dubieuze
zaken omgaan. Ook blijkt dat de bestaande afspraken niet nageleefd
worden.
Inmiddels is de actieve rol van de
BCCI bij het witwassen van drugsgelden en de financiering van illegale
wapentransporten evident. Andere
verwijten zijn nog niet hard gemaakt, zoals de rol van de bank bij
diverse activiteiten van geheime
diensten en het verstrekken van ongedekte leningen aan relaties. De
Britse premier Major raakte door de
sluiting van de bank in de beklaagdenbank. Slechts de president van
de Bank of England, Leigh-Pemberton, kon de smet op Major verwijderen. Tegelijkertijd werd zijn instelling zelf het mikpunt van kritiek.
In de VS lopen senatoren te hoop tegen de rol van overheidsdiensten bij
illegale activiteiten. De Panamese
dictator Noriega ontving mogelijk
vergoedingen van de CIA via de
BCCI. De bank was waarschijnlijk
ook betrokken bij ‘Irangate’. In enkele landen, onder andere Hongkong
en Pakistan, ontstonden beperkte
‘runs’ op Angelsaksische banken.
Het publiek vreesde zijn geld niet terug te zullen krijgen vanwege de omvangrijke interbancaire relaties van
hun bank met de BCCI. In verschil-
892
lende ontwikkelingslanden (Pakistan, Zambia, Peru) liepen autoriteiten te hoop tegen de drastische ingreep van de westere monetaire en
financiele autoriteiten. Jaloezie zou
de grondslag vormen van dit handelen. De BCCI zou wat betreft haar activiteiten niet afwijken van andere
banken. Haar sluiting zou hoofdzakelijk mensen in en migranten uit de
ontwikkelingslanden duperen.
Een belangrijke vraag in het BCCIschandaal is waarom het bankmanagement zo lang zijn frauduleuze handelingen kon voortzetten. Hier zijn
twee onderling samenhangende redenen voor aan te voeren: de verantwoordelijkheid voor het toezicht en
de aard van het toezicht.
Thuislandprincipe
Met het oog op het efficient kunnen
uitvoeren van haar werkzaamheden
had de BCCI een ingewikkeld web
gesponnen van vestigingen. De
bank was opgericht met Pakistaans
en Arabisch kapitaal. De meerderheidsaandeelhouder was gevestigd
in Abu Dhabi. De meeste activiteiten
liepen via Londen. De locatie van de
juridische hoofdvestiging was zeer
vaag. In feite waren er hoofdzetels
in Luxemburg en op de Kaaimaneilanden.
Volgens het document ‘International
convergence of capital measurement
and capital standards’ van juli 1988
van het Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices
van de Bank voor Internationale Betalingen (BIB) berust de verantwoordelijkheid voor het toezicht in eerste
instantie bij de autoriteiten in het
moederland: het thuislandprincipe.
Dit principe was reeds eerder door
het comite verwoord in 1975 en
1983. In 1988 werd het echter gepreciseerd voor de solvabiliteit. De overkoepelende vergadering van organen van internationale
toezichthouders onderschreef de
doelstelling van het document. De
solvabiliteit is gericht op het kunnen
voldoen aan de verplichtingen door
de installing als zich onverwachte gebeurtenissen voordoen die de waarde van de activa negatief beinvloeden. Zo tast het bekend worden van
frauduleuze activiteiten de solvabiliteit in negatieve zin aan.
Bij de BCCI-affaire lijken de toezichthouders in het Verenigd Koninkrijk
en Luxemburg de verantwoordelijkheid te dragen voor het toezicht. Het
VK en Luxemburg, via de BelgischLuxemburgse Economische Unie,
maken deel uit van de groep landen
die zitting hebben in het BIB-comite.
De tweejaarlijkse internationale conferentie van banktoezichthouders
stemde in met het document. Ook
het toezichthoudende orgaan van de
Kaaimaneilanden was hier vertegenwoordigd, zij het indirect via het gezamenlijke overleg van toezichthouders in vijftien off-shore centra: de
Off-shore Supervisors Group. Hier
wreekt zich het feit dat de internationale conferentie noch het comite
dwingende bevoegdheden hebben.
Via de richtlijnen van de Europese
Commissie worden de BIB-methoden en -standaarden in de nationale
wetgevingen geimplementeerd. Aldus zijn ze wel in rechte afdwingbaar. Toezichthouders in landen buiten de EG, die de strekking van het
document onderschrijven, hoeven
het document niet in hun wetgeving
onder te brengen. De banken in
deze landen hoeven dan ook niet te
voldoen aan de eisen van de BIB.
Het lijkt er in ieder geval op dat de
toezichthouders in Luxemburg en
het VK gefaald hebben bij het solvabiliteitstoezicht op de BCCI. In beide
landen waren de autoriteiten reeds
lange tijd bekend met een aantal
kwalijke praktijken bij de BCCI. De
autoriteiten zouden hebben moeten
weten dat dit de solvabiliteit van de
bank ingrijpend aantast. Op grond
hiervan hadden zij maatregelen moeten nemen. Uit de BCCI-affaire blijkt
dat het thuislandprincipe geen waterdichte garantie is voor adequaat toezicht.
Kwaliteit management
De tweede belangrijke reden voor
het schandaal is de aard van het toezicht. In Nederland, en in veel andere landen, verstrekken de autoriteiten banken een vergunning. Zij
mogen hun activiteiten ontplooien
als zij aan de vergunningsvereisten
voldoen. De vereisten zijn in Nederland vastgelegd in de Wet toezicht
Kredietwezen (WtK). Eisen zijn bij
voorbeeld een minimum aantal direc-
tieleden, een minimum eigen vermo-
waarmee de mogelijkheid van frau-
gen en een programma van werkzaamheden. Artikel 3 van de WtK bepaalt dat verlening van de vergun-
gelijkse beleid van de instelling be-
de beperkt wordt. De roep van het
gedupeerde BCCI-publiek om schadevergoeding van de toezichthouders lijkt dan ook niet geheel gerechtvaardigd. In de meeste industrielanden bestaat trouwens een regulier depositoverzekeringsstelsel,
palen en van de antecedenten van
de personen. Dit om de belangen
dat in werking treedt bij faillering
van een bank. Hiermee wordt be-
ning verder afhankelijk is van de des-
kundigheid en de betrouwbaarheid
van een of meer personen die het da-
van de crediteuren of van toekomstige crediteuren niet in gevaar te brengen. De Nederlandsche Bank zal gemeend hebben dat het BCCI-filiaal
in Amsterdam aan de vergunningseisen voldoet, anders was geen vergunning verleend.
Door de internationale toezichthouders is besloten de verantwoordelijkheid voor het algemene toezicht te
leggen bij de autoriteiten in het land
zichthouders ontwijken. Zo lang er
ontsnappingsroutes bestaan zullen
er instellingen zijn die ze volgen.
Het is de taak van de toezichthouders de belangrijkste routes te trace-
ren en onbegaanbaar te maken. Alle
risico’s uitbannen is onmogelijk. De
inspanningen op het gebied van het
internationale toezicht kunnen echter zonder meer geintensiveerd wor-
oogd kleine crediteuren te bescher-
den. Behalve een tweejaarlijkse bij-
men en het vertrouwen in het finan-
eenkomst van organisaties van
ciele systeem te handhaven. Bij
gesteld. Ze is namelijk het uitvoerend orgaan van de zogenaamde Col-
toezichthouders gebeurt er buiten
de industrielanden nog zeer weinig
op dit terrein. Handhaving van de
verschillende afspraken over het toezicht op financiele instellingen is blijkens de BCCI-affaire onvoldoende
verzekerd. Om dat te bewerkstelligen lijkt het verschaffen van een we-
voorbeeld naar rato van de deposi-
to’s wordt met premies een garantiefonds gevormd. Ook de Nederlandsche Bank heeft een dergelijk
verzekeringsmechanisme in werking
lectieve Garantieregeling. Rekening-
reldwijde juridische basis geboden.
van de hoofdzetel van de bank, het
houders krijgen bij deze regeling
reeds gememoreerde thuislandprinci-
voor op naam staande deposito’s
pe. Maar het is niet altijd duidelijk
maximaal/ 40.000 schadevergoe-
Zonder dwangmiddelen zijn de internationale afspraken veel te vrijblijvend en geven ze aanleiding tot laks-
waar dat is. Daarnaast is er lang niet
ding uitgekeerd. Het risico dat je je
heid bij de naleving ervan.
overal een vergunningenstelsel.
geld niet terugkrijgt, dat bestaat door
geld op een bank te zetten, wordt
onvoldoende onderkend door het
Bert Scholtens
Evenmin worden er overal eisen ge-
steld aan de kwaliteit van het bankmanagement. Aldus kon de BCCI gebruik maken van de discrepanties in
het toezicht tussen verschillende landen.
Ondanks het gegeven dat het Amsterdamse BCCI-filiaal vermoedelijk
voldoet aan de eisen in de WtK, leidt
de juridische verbondenheid met
minder goed bewaakte vestigingen
elders tot faillering. Er lijkt nog geen
reden tot twijfel aan de wijze waarop de Nederlandsche Bank artikel 3
van het WtK hanteert. In het recente
verleden is ze bij voorbeeld opgetreden bij twijfel over de kwaliteit van
bestuur, bij voorbeeld bij Staal Bankiers en Credit Lyonnais Bank Neder-
land. Wel kan men vraagtekens plaatsen bij het moment waarop de
toezichthouder ingrijpt. Het vertrouwen van de Nederlandsche Bank in
het toezicht in het moederland van
de BCCI bleek ongegrond.
Rlsico’s
Aan kredietverlening zijn talloze risico’s verbonden. De rente kan bij
voorbeeld plotsklaps veranderen, de
debiteur kan failleren, of de crediteuren kunnen onverwachts hun tegoeden opvragen. Het is niet mogelijk
om volledige zekerheid te garanderen ten aanzien van alle risico’s; ze
zijn inherent aan elk financieel sys-
teem.
Toezichthouders kunnen uiteraard
niet verantwoordelijk gesteld worden voor het bestaan van fraude.
Wel kunnen ze procedures opstellen
ESB 4-9-1991
publiek. Van dit risico gaat een onvoldoende disciplinerende werking
uit. Maar al te gemakkelijk richt men
zich tot de overheid als het eigen gedrag onverstandig geweest blijkt te
zijn.
Sinds de jaren zestig vindt een sterke
internationalisering van het bankwezen plaats. De internationale kredietverlening en het aantal buitenlandse
vestigingen zijn fors uitgebreid. Zo
betreft bij voorbeeld bijna een derde
van de balans van de Nederlandse
banken buitenlandse vermogenstitels. Het aantal buitenlandse banken
in Nederland nam toe van 1 in I960
tot 47 in 1990. Volgens het meest recente jaarverslag van de BIB bedroeg de omvang van de internationale financiering in 1990 $ 465
miljard. Blijkens het jaarverslag is de
omvang van de internationale vorderingen van de aan de BIB rapporterende banken ultimo 1990 S 5.900
miljard. Een bedrag van S 1.300 miljard betreft vorderingen in vreemde
valuta. Voor een belangrijk deel betreft het hier interbancaire vorderingen. De BIB becijfert de netto internationale financiering aan het eind
van 1990 op een bedrag van $ 4.375
miljard.
Op deze omvangrijke bedragen is
moeilijk vat te krijgen omdat ze zich
onttrekken aan de verschillende nationale jurisdicties. De BCCI-affaire
bewijst dat eens te meer. Met nieuwe
activiteiten of met verplaatsing ervan
kunnen banken de regels van de toe-
De auteur werkt bij de vakgroep macroeconomic van de Universiteit van Amsterdam.
893