Arbeidsplaatsenplannen of arbeidsplaatsen plannen?

Arbeidsplaatsenplannen of
arbeidsplaatsen plannen?
DRS R. GOUDRIAAN*

De verschillende regeringsplannen voor het scheppen van werkgelegenheid die er de afgelopen
jaren geweest zijn, waren steeds voor een belangrijk deel gericht op de kwartaire sector.
Dit zal in de nabije toekomst vermoedelijk zo blijven, omdat alleen in die sector de mogelijkheid
bestaat om de effecten van de beleidsinspanningen direct zichtbaar te maken.
In dit artikel wordt de extra arbeidsplaatsenschepping in de kwartaire sector in 1980
onder de loep genomen en vergeleken met de ramingen van de ontwikkelingen in het
voorzieningengebruik. De beoogde personeelsuitbreiding voor de gehele kwartaire sector blijkt
bijna 20.000 manjaren boven de personeelsuitbreiding te liggen die op grond van de raming
van het voorzieningengebruik zou mogen worden verwacht. Ook de verdeling van de
additionele werkgelegenheid over de verschillende sectoren van de kwartaire sector sluit slecht
aan bij de verwachte veranderingen in het voorzieningengebruik.
1. Inleiding
De ontwikkeling van de werkloosheid in Nederland is zorgwekkend. Volgens becijferingen van het Centraal Planbureau 1) stijgt de werkloosheid van 5% van de beroepsbevolking in 1980 via 7% in 1981 naar 9% in 1982. De verwachting voor de middellange termijn is eveneens vrij somber.
In de periode 1980-1985 daalt volgens het Centraal Planbureau 2) de werkgelegenheid in de marktsector jaarlijks met
circa 30.000 manjaren. Het trendmatig arbeidsaanbod groeit
in de periode 1980-1985 jaarlijks met 50.000 manjaren. Deze
prognoses illustreren dat zelfs een stabilisatie van het werkloosheidspercentage op het huidige onaanvaardbaar hoge
niveau al een zeer grote krachtsinspanning zal vergen.
De omvang van de huidige en toekomstige werkloosheidsproblematiek blijkt des te duidelijker bij een vergelijking met
de ontwikkeling in de tweede helft van de jaren zeventig. Gedurende de periode 1975-1980 daalde de werkgelegenheid in
de marktsector jaarlijks met circa 13.000 manjaren. Het
trendmatig arbeidsaanbod steeg in dezelfde periode jaarlijks
met’25.000 manjaren. Desondanks nam gedurende de periode 1975-1980 het werkgelegenheidsniveau nog iets toe. Dit
kwam door een gemiddelde jaarlijkse uitbreiding van de werkgelegenheid in de kwartaire sector 3) met 27.000 manjaren.
Het is duidelijk dat de werkgelegenheidssituatie in de periode
1980-1985 nog aanzienlijk moeilijker zal worden dan in de
periode 1975-1980. De verwachte teruggang van de werkgelegenheid in de marktsector in de periode 1980-1985 is evenals de stijging van het trendmatig arbeidsaanbod in die periode twee keer zo groot als gedurende de tweede helft van de
jaren zeventig.
Gezien de omvang van de werkloosheidsproblematiek is
het niet verbazingwekkend dat in politiek Den Haag vaak
de wens tot uitbreiding van het aantal arbeidsplaatsen in de
kwartaire sector wordt geuit. De resultaten van een werkgelegenheidsuitbreiding in de kwartaire sector zijn immers al op
korte termijn zichtbaar. Dikwijls wordt ook nog gewezen op
een groot aantal (zelden gekwantificeerde) onvervulde behoeften, dat door een uitbreiding van de kwartaire sector kan
worden bevredigd. Conform de verwachtingen kwam tijdens
de recente kabinetsformatie het scheppen van werk in de
kwartaire sector ter sprake. Het formatie-akkoord omvatte

112

onder andere een beoogde uitbreiding van de kwartaire sector gedurende de kabinetsperiode 1981-1985 met 20.000
banen ten opzichte van ,,ongewijzigd beleid” 4). Een eerste
aanzet hiertoe is de voor 1982 beoogde extra uitbreiding van
de kwartaire sector met circa 2.500 manjaren. Het lijkt niet
onwaarschijnlijk dat in de nabije toekomst een verdere (versnelde) uitbreiding van de personeelssterkte in de kwartaire
sector als korte-termijn-oplossing van de werkloosheidsproblematiek voor de deur staat. Die uitbreiding kan de vorm
hebben van nieuwe arbeidsplaatsplannen (werkgelegenheidsplannen). Dergelijke min of meer ad-hoc-maatregelen nopen
vaak tot grote beleidsimprovisaties.
In dit artikel wordt een poging gedaan deze problematiek
te illustreren aan de hand van de voor 1980 beoogde werkgelegenheidsontwikkeling in de kwartaire sector. Het jaar 1980
was immers het laatste jaar waarin een grote uitbreiding van
het arbeidsvolume in de kwartaire sector werd beoogd. Dit
gebeurde door middel van het taakstellende Arbeidsplaatsenplan 1980, dat een extra uitbreiding boven ,,normale” personeelsuitbreiding impliceerde. Bij deze analyse valt de nadruk
op de vraag of de voor 1980 beoogde personeelsuitbreiding in
de kwartaire sector overeenstemt met de ontwikkeling van

* Werkzaam bij het Sociaal en Cultured Planbureau. Dit artikel is
mede gebaseerd op gegevens uit SCP-cahier nr. 27 Arbeidsplaatsenplannen of arbeidsplaatsen plannen? De auteur dankt zijn collega’s
van de afdeling Systeemanalyse van het Sociaal en Cultured Planbureau voor him commentaa r op eerdere versies van dit artikel en op
het aan dit artikel ten grondslag liggende SCP-cahier. Zij zijn uiteraard niet verantwoordelijk voor eventuele resterende onjuistheden.
1) Centraal Planbureau, Macro Economische Verkenning 1982,
‘s-Gravenhage, 1981, biz. 64 en 84.
2) Centraal Planbureau, De Nederlandse economic in 1985, VGravenhage, 1981, biz. 383.
3) De kwartaire sector omvat grofweg de niet-commerciele dienstverlening zoals het openbaar vervoer, het openbaar bestuur, het onderwijs, de gezondheidszorg, de maatschappelijke dienstverlening,
de sociaal-culturele instellingen, cultuur, recreatie en de overige
maatschappelijke organisaties.
4) Aan het begrip ,,ongewijzigd” beleid wordt center geen nadere
concretisering gegeven. Afwijkingen ten opzichte van ongewijzigd
beleid kunnen zowel betrekking hebben op afwijkingen ten opzichte
van de financiele meerjarenramingen als op afwijkingen ten opzichte
van het uitgangspunt van constante kwaliteit van de dienstverlening.

het gebruik van de door deze sector verschafte voorzieningen.
De resultaten van deze analyse kunnen wellicht nuttig zijn bij

marktbeleid 5), terwijl in de volgende jaren de financiering
via de normale begrotingen van de departementen zal dienen

de opstelling van eventuele toekomstige werkgelegenheids-

te geschieden. Een deel van de personeelsuitbreiding vindt

plannen in de kwartaire sector.
Het artikel is als volgt ingedeeld. In paragraaf 2 wordt ingegaan op de voor 1980 beoogde personeelsuitbreidingen in de
kwartaire sector. In paragraaf 3 komt het toetsingskader aan

plaats bij de lagere overheden (inclusief sociale verzekeringen). Deze autonome uitbreiding maakt geen deel uit van een

de orde. In paragraaf 4 wordt een globale toetsing van de per-

soneelsuitbreiding aan het voorzieningengebruik verricht
voor de verschillende sectoren. De conclusies ten aanzien van

de arbeidsplaatsenprogramma’s voor 1980 worden inde slotparagraaf nogmaals samengevat. Daarnaast wordt in de slotparagraaf de actualiteit opgevat en wordt een aantal aanbe-

velingen geformuleerd die kunnen bijdragen aan een evenwichtiger personeelsontwikkeling in de kwartaire sector.

specifiek arbeidsplaatsenprogramma van de rijksoverheid.

Samenvattend kan worden gesteld dat de arbeidsplaatsenprogramma’s zowel qua karakter als qua financieringswijze
nogal verschillend zijn.
In label 1 zijn de arbeidsplaatsenprogramma’s in de kwartaire sector voor het jaar 1980 systematisch samengevat,
waarbij alleen rekening is gehouden met beoogde structurele
arbeidsplaatsen. Andere aspecten van deze programma’s zoals vervroegde uittreding, creatie van tijdelijke arbeidsplaatsen, stimulering van deeltijdarbeid en versnelde bezetting van
vacatures zijn in label 1 niet verwerkl.

2. Overzicht van de arbeidsplaatsenprogramma’s in 1980

Tabel 1. Arbeidsplaatsenprogramma’s in de kwartaire sector
voor 1980 a)

De beleidsvoornemens len aanzien van de personeelsontwikkeling in de kwartaire sector kunnen worden onderschei-

Ten laste van de rijksbegroting:

den in arbeidsplaatsenprogramma’s en arbeidsplaalsenplannen. Een arbeidsplaatsenprogramma is een beleidsvoornemen ten aanzien van de arbeidsplaatsenontwikkeling in de
kwartaire sector. Een arbeidsplaatsenprogramma is een arbeidsplaatsenplan als het ten aanzien van de personeelsontwikkeling taakstellend is.
Sinds 1978 heeft de overheid — afgezien van de autonome

personeelsuitbreiding in de kwartaire seclor als gevolg van de
gebruikelijke arbeidsplaatsenprogramma’s — een aantal

arbeidsplaatsenplannen (actieplannen) gelanceerd ter bestrijding van de werkloosheid, al dan niet gericht op bepaalde
calegorieen onder de beroepsbevolking. Dil houdt verband

met een verschuiving van de nadruk in het beleid van conjuncturele werkloosheidsbestrijding naar structurele arbeids-

plaatsencreatie. Sindsdien werden onder andere het Aclieplan 1978 en het Aanvullend Aclieplan 1978, hel Plan
Albeda/Gardeniers 1979, het Actieplan 1979, hel Arbeidsplaatsenplan 1980, en de Actie Werkwinst 1980 gepresenteerd. Het betreft deels overlappende beleidsvoornemens,

zoals bij voorbeeld onderdelen van het Actieplan 1979 en de
Aclie Werkwinst 1980, die tevens deel blijken uit te maken

van het Arbeidsplaatsenplan 1980.
In omvang nemen de plannen toe. Qua karakter verschillen

de plannen nogal. Sommige plannen hebben betrekking op
de creatie van tijdelijke arbeidsplaalsen, andere op hel scheppen van blijvende arbeidsplaatsen. Soms gaat het om vervroegde vervulling van bestaande vacalures (Actie Werkwinst
1980) of vervroegde vervulling van de arbeidsplaatsen die in
de meerjarenramingen voor latere jaren zijn voorzien (Plan
Albeda/Gardeniers 1979). In een aantal gevallen wordt gemikt op expliciete doelgroepen, zoals blijkt uil het Plan Albeda/Gardeniers. Dit plan richl zich in het bijzonder op jeugdige werklozen. Bij de invulling van hel Arbeidsplaatsenplan
1980 is eveneens rekening gehouden met bepaalde categoriee’n op de arbeidsmarkl.
Een ander deel van de arbeidsplaalsenprogramma’s omvat
via de rijksbegroting gefinancierde personeelsuilbreidingen
bij de rijksoverheid en in de seclor van de Irendvolgers, conform de meerjarenramingen. Dil onderdeel heeft betrekking
op de binnen het kader van de financiele mogelijkheden toegestane personeelsuitbreiding. In de seclor gezondsheidzorg
vindl jaarlijks een grole personeelsuitbreiding plaats, die wel
overwegend colleclief wordt gefinancierd, maar niet via de
rijksbegroling. Deze personeelsuilbreiding wordt vaak veroorzaakl door regelgeving ten aanzien van het personeelsbeleid.
Sommige personeelsuitbreidingen vinden plaats via verschuivingen in de begroting, zoals b.v. een derde deel van de
gecreerde arbeidsplaatsen uit hel Aclieplan 1979. In helgeval
van hel Arbeidsplaatsenplan 1980 worden arbeidsplaatsen
voor!980 gefinancierd in het kader van het gerichte arbeidsESB 3-2-1982

Aantal arbeidsplaatsen
7.950

waarvan:
1.650
5.100
1.200

2. Actieplan 1978 en Aanvullend Actieplan 1978 b) ……

2.450
3.500

waarvan:
1.500
2.000

4. Totaal ten laste van rijksbegroting ( 1 + 2 + 3) …….

13.900

Niet ten laste van rijksbegroting:

6. Gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening .
7. Lagere overheden (incl. sociale-verzekeringssector) ….

850
9.750
5.000

8. Totaal niet ten laste van rijksbegroting ( 5 + 6 + 7) ….

15.600

9. Totaal beleidsmatig bepaalde personeelsontwikkeling
kwartaire sector t.o.v. een situatie zonder deze arbeids29.500
a) Alleen wanneer expliciet de benaming plan is gebruikt, kan een taakstellend karakter
aan het aantal arbeidsplaatsen worden toegekend.
b) Situatie per I januari 1980.
c) Ongeveer 30% van deze arbeidsplaatsen is geprojecteerd voor 1981 (1.600 arbeidsplaatsen). Deze zijn echter in 1980 uitgezet. Aanvankelijk was de creatie van 5.000 arbeidsplaatsen beoogd. Thans is deze raming verhoogd naar 5.100.
d) Gefinancierd door een verschuiving binnen de onderwijsbegroting.
Bronnen o.a.: Tweede Kamer, Handelingen, 9-11 oktober 1979, noot 2 bij biz. 235;
Tweede Kamer, Bijlagen Handelingen, zitting 1979-1980, 16 193, nr. 14, Tweede Kamer,
Bijlagen Handelingen, zitting 1980-1981, 16 193, nr. 26; Ministerie van Volksgezondheid
en Milieuhygiene, Financieel overzicht van de gezondheidszorg, no. 3 en no. 4.

Hel schema in label 1 behoefl nog enige loelichling. Een
deel van de personeelsuilbreiding bij de Irendvolgers in het

kader van het Arbeidsplaatsenplan 1980 is in 1980 wel uilgezel, maar zal in 1981 dienen le worden gerealiseerd (1.600 arbeidsplaalsen). Hoewel hel len opzichle van de lotale uitbreiding van de werkgelegenheid in de kwartaire sector om een
relatief gering aanlal arbeidsplaalsen gaal, dienl bij de inler-

prelalie van de uitkomsten loch met deze vertraagde effectuering rekening le worden gehouden. In een aanlal gevallen

betreft het geen werkelijk nieuwe arbeidsplaalsen die anders,
vanwege de financieringswijze (= ongewijzigd beleid), verloren zouden gaan. Dil geldt voor circa 60% van de arbeidsplaatsen in de Aclieplannen 6).

5) Vgl. Tweede Kamer, Bijlagen Handelingen, zitting 1979-1980.
15 800, hfst. 15, nr. 9, biz. 26. N.b. een deel vande kosten wordtdopr

de (potentiele) werknemers zelf opgebracht in de vorm van salariskortingen voor de trendvolgers.
6) Tweede Kamer, Bijlagen Handelingen, zitting 1977-1978, 15079.

nrs. 1-2 en Tweede Kamer, Bijlagen Handelingen, zitting 1978-1979,
15 674, nrs. 1-2.

113

Een deel van de arbeidsplaatsenprogramma’s is al voor

1980 van start gegaan. Dit geldt o.a. voorhet Actieplan 1979,
dat deel uitmaakt van het Arbeidsplaatsenplan 1980 en het

Actieplan 1978, dat op zich zelf staat. Het Actieplan 1978 (inclusief het Aanvullend Actieplan) wordt hier toch geanalyseerd omdat een groot gedeelte van de maatregelen na het
jaar van lancering effectief blijft c.q. effectief wordt 7). De
tijdhorizon van beide actieplannen is tamelijk groot, waardoor de toekomstige consequenties niet altijd even goed
zichtbaar zijn. Met name is het interessant om de effecten van
de cumulatie van Actieplannen te analyseren. Een globale
uitsplitsing van de arbeidsplaatsen naar sectoren wordt in
label 2 gepresenteerd. De in label 2 gehanteerde indeling is in
overeenstemming met die in de SCP/CPB-publikatie De
kwartaire sector injaren tachtig 8). In enkele gevallen is een
aanlal sectoren samengevoegd.

Tabel 2. Uitsplitsing van de arbeidsplaatsenprogramma’s
voor 1980 naar sectoren

— voor hel overgrole deel betreft de personeelsuitbreiding
in 1980 slruclurele arbeidsplaatsen, waardoor een toelsing aan de allocatiefunctie het meest voor de hand ligt;
— elders is al uitgebreid ingegaan op de vraag of de creatie
van slruclurele arbeidsplaalsen in de kwartaire seclor de
doelmatigste vorm van werkloosheidsbestrijding is 12).
Uitgangspunl voor de allocatieve toelsing is de geraamde
ontwikkeling van de personeelsomvang volgens De kwartaire sector in de jaren tachtig inclusief de bijslelling in het
memorandum Planvorming kwartaire sector. Deze raming
(,,basisraming”) beoogt geen voorspelling van de gewensle of
waarschijnlijkste ontwikkeling van hel arbeidsvolume in de

kwartaire seclor le geven, maar biedl een referentiekader op
basis van de ontwikkeling in het gebruik van voorzieningen.

De basisraming is opgesleld in twee slappen. Tijdens de
eersle stap is de trendmatige ontwikkeling van het voorzieningengebruik — eventueel gecorrigeerd voor veranderingen
in omvang en samenstelling van de bevolking — geraamd.
Deze raming van de (gecorrigeerde) onlwikkeling van hel

Sector

Aantal arbeidsplaatsen

5.450
7.900

voorzieningengebruik fungeert als ruwe benadering (proxy)
voor de loekomslige onlwikkeling van de vraag naar voorzieningen. In deze raming is dus zowel de expansieve gebruiksontwikkeling van de jaren zevenlig als de huidige demografische onlwikkeling verdisconleerd. Als gebruiksindi-

caloren fungeren kengetallen zoals het aanlal leerlingen, het
aantal palienlen, het aantal clienien, hel aanlal reizigers-

kilomelers e.d. Tijdens de tweede stap is met behulp van deze
3. Het toetsingskader

In principe kunnen twee toetsbare aspecten van arbeidsplaatsenprogramma’s in de kwartaire sector worden onderscheiden:
— arbeidsplaatsenprogramma’s als afgeleide van de allocatiefunctie van de kwartaire sector; bij de allocatiefunclie gaat het om de verschaffing van goederen en diensten (op niet commerciele basis).

— arbeidsplaalsenprogramma’s als afgeleide van de werkgelegenheidsfunctie van de kwarlaire seclor; d.w.z. gezien
in het kader van het beleidsstreven naar een laag werk-

loosheidsniveau, zowel nationaal, regionaal als ten opzichte van bepaalde categorieen werkzoekenden.
Ten dele overlappen beide functies elkaar. Het gemaakte

onderscheid is vooral van analylisch belang. Het begrip
werkgelegenheidsfunctie van de kwartaire sector dient overigens ruimer te worden opgevat dan in het verleden, toen de

werkgelegenheidsfunctie uitsluitend werd gezien als instrument ter beteugeling van conjuncturele werkloosheid. Het
struclurele karakter van de huidige werkloosheid heeft er

geraamde trendmatige ontwikkeling van het voorzieningengebruik hel daarmee verbonden arbeidsvolume geraamd.

Hierbij wordt uitgegaan van een vasle verhouding tussen het
gebruik van voorzieningen en het arbeidsvolume. Dit geeft
deze raming hel karakter van een basis- of referentieraming.
In een dergelijke referenlieraming wordl geen rekening ge-

houden mel facloren als kwalileilsverbelering, inlensivering
van de zorg, onlwikkeling van het ziekteverzuim, stijging van

de arbeidsproduktiviteit onder invloed van automatisering
en hogere kwaliteit van het -personeelsbestand enz.
Het voorafgaande impliceert dai een vergelijking van de
beleidsmalig bepaalde personeelsontwikkeling met de in De
kwartaire sector in de jaren tachtig geraamde personeelsontwikkeling al — afgezien van enige nuanceringen — een
toetsing van de personeelsonlwikkeling aan het verloop van
het voorzieningengebruik betekenl. Eventuele afwijkingen
die bij een dergelijke vergelijking aan het lichl komen, kunnen worden verklaard uit de volgende twee factoren:
a. een ander beoogd of verwachl verloop van het voorzieningengebruik;
b. een andere beoogde of verwachte ontwikkeling van de personeel/gebruikverhouding.

steeds meer toe geleid de kwartaire sector een structured

Ten aanzien van a worden twee gevallen onderscheiden. In

groot aandeel in de werkgelegenheidscreatie te geven.
In dit arlikel wordt ingegaan op de vraag of en in hoeverre

de eerste plaats kan het gaan om een autonome wijziging van

de beoogde werkgelegenheidsuitbreidingen overeenstemmen

met indicaties van de vraag naar door de kwartaire sector verschafte voorzieningen (de allocatiefunctie). Vanuil deze invalshoek zal de analyse zich voornamelijk beperken tot de beoogde structurele creatie van het aantal arbeidsplaatsen in de
kwartaire sector. Geen aandacht wordl besleed aan de evenluele discrepanlie tussen beoogde en gerealiseerde werkgele-

hel voorzieningengebruik ten opzichte van de ramingen in
De kwartaire sector in de jaren tachtig. In de tweede plaats
kan er als gevolg van ,,nieuw beleid” een wijziging van het gebruik worden beoogd, die repercusies heefl voor de personeelsontwikkeling. Soms, maar niet noodzakelijk, impliceert

genheidstoename in 1980 c.q. de verdeling van de werkge-

legenheid over de verschillende categorieen op de arbeidsmarkl (de werkgelegenheidsfunclie 9). Deze beperkte toetsing stoelt op de volgende overwegingen:
— de primaire functie van de kwartaire sector is de verschaffing van goederen en dienslen. De daarmee gepaard gaande werkgelegenheidscrealie is in principe een, zij het belangrijk, bijprodukt 10);

— alleen aan arbeidsplaatsenplannen, die bovenop de bestaande regelingen (,,ongewijzigd beleid”) komen, kan
wat betrefl de werkgelenheidscreatie een taakstellend
karakler worden loegekend 11);
114

7) Zie R. Goudriaan, Arbeidsplaatsenplannen of arbeidsplaatsen
plannen?, SCP-cahier nr. 27, Rijswijk, 1981, biz. 48 e.v.

8) Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal Planbureau, De
kwartaire sector in de jaren tachtig, VGravenhage, 1980.
9) Zie hiervoor Goudriaan, t.a.p., biz. 15-19.

10) Ministerie van Financien, Miljoenennota 1981, VGravenhage,
1980, biz. 56.
11) Idem
12) Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal Planbureau, Planvorming Kwartaire Sector, SCP-cahier nr. 25, Rijswijk ‘s-Gravenhage, 1981 en V. P. C. F. Herzbergen J. B. Vermetten, Multicriteria-

analyse van de personeelsuitbreiding in de kwartaire sector, CPB
Occasional Paper nr. 25, ‘s-Gravenhage, 1981.

een dergelijke afwij king van de trendmatige ontwikkeling van
het voorzieningengebruik ook een beleidsmatig bepaalde wij-

ziging van de personeel/gebruikverhouding (b). Aangezien
de ontwikkeling van de personeel/gebruikverhouding zich
het eenvoudigst laat interpreteren, zal bij de allocatieve toetsing enige aandacht aan deze quote worden besteed.
4. Arbeidsplaatsenprogramma’s en voorzieningengebruik:
een globale toetsing

Tabel 3 laat zien dat personeelsuitbreiding volgens. de referentieraming niet ongevoelig is voor de behandeling van de
sector openbaar bestuur e.a. Het totale beeld verandert hierdoor echter niet wezenlijk. De totale beleidsmatig bepaalde

personeelsuitbreiding blijft enkele malen groter dan die volgens het referentiekader. Slechts een gering deel van de uitbreiding boven het niveau van de referentieraming kan worden toegeschreven aan exogene factoren los van de dienstverlening, zoals toegenomen ziekteverzuim, verkorting van de
arbeidstijd en dergelijke 13). In hoeverre er voor het overige

sprake is van een kwaliteitsverbetering als gevolg van een
De totale personeelsuitbreiding van de kwartaire sector in
1980 nader beschouwd
In het memorandum Planvorming Kwartaire Sector(PK.S)
wordt gedurende de periode 1980-1985 voor de kwartaire sector een gemiddelde jaarlijkse personeelsuitbreiding met 5.800
manjaren geraamd. De arbeidsplaatsenprogramma’s voor
1980 beogen — alleen al voor dat jaar — zowel een structurele
uitbreiding met bijna 26.000 manjaren als het behoud van circa
3.500 arbeidsplaatsen die anders gezien de financieringswijze
verloren zoudengaan. Het valt onmiddellijk op dat hiersprake
is van een aanzienlijke discrepantie. De beleidsmatig bepaalde
personeelsuitbreiding is bijna 4,5 maal zo groot als de volgens
de PKS-methodiek geraamde personeelsuitbreiding. Anders
gezegd.de in PICS geraamde personeelsuitbreiding voor degehele periode 1980-1985 wordt bijna in een jaar bereikt.
In de bovenstaande personeelsuitbreidingen is ook de personeelsuitbreiding in de heterogene sector openbaar bestuur
e.a. (inclusief werkvormen in de justitie’le sfeer) verwerkt.
Voor deze sector ontbreekt thans, behalve voor enkele werkvormen in de justitie’le sfeer, nog een adequate gebruiksindicator, zodat de referentieraming voor deze sector met meer onzekerheid is omgeven dan die voor de overige sectoren. Voor
het overgrote deel van de sector openbaar bestuur e.a. is verondersteld dat het arbeidsvolume zich parallel ontwikkelt met
debevolkingsomvang(een proxy voor degevraagdedienslen).
Deze invalshoek resulteert in een betrekkelijk geringe personeelsuitbreiding. De sector openbaar bestuur e.a. levert
voornamelijk goederen met een sterk intermediair c.q. collectief karakter. Dit betekent dat als alternatieve gebruiksindicator wellicht de gemiddelde ontwikkeling van de dienstverlening in de overigedelen van de kwartaire sector kan worden gebruikt. Uitgaande van deze veronderstelling komt de referentieraming van de personeelsuitbreiding in de sector openbaar
bestuur e.a. iets meer dan twee maal zo hoog uit als in het geval
dat de bevolkingsomvang als indicator wordt genomen. Het is
ook denkbaar dat de personeelsuitbreiding in de sector openbaar bestuur e.a., gezien de genoemde problemen, bij de toetsing in het geheel niet in de beschouwing wordt genomen. In
label 3 zijn de drie besproken varianten samengevat.

vergrote personeelsinzet per gebruikseenheid, is op dit hoge

aggregatieniveau moeilijk vast te stellen. In het SCP-cahier
nr. 27 is bij de toetsing op lager aggregatieniveau waar mogelijk steeds op de interpretatie van deze uitkomsten nader ingegaan.

De verdeling van de personeelsuitbreiding over de verschillende sectoren
In deze subparagraaf wordt een globale toetsing van de

verdeling van de personeelsuitbreiding naar beleidssectoren
gegeven. Gezien de afwijkende behandeling van de sector
openbaar bestuur e.a. wordt deze sector niet in de analyse be-

trokken. Centraal staat hier de vraag of de verdeling van de
personeelsuitbreiding in 1980 overeenkomt met de in De

kwartaire sector in dejaren tachtig geraamde verdeling. Dit
betekent dat in tegenstelling tot de voorafgaande paragraaf
niet het niveau, maar de verdeling over beleidssectoren on-

derwerp is van nadere analyse. Deze analyse dient inzicht te
verschaffen in de mate waarin de beoogde personeelsontwik-

keling rekening houdt met belangrijke allocatieve aspecten,
zoals de relatieve groei van het gebruik van een aantal voorzieningen.
Om het inzicht in de betekenis van de (absolute) afwijkin-

gen ten opzichte van het referentiekader te vergroten, worden
in label 4 twee relalieve groolheden geintroduceerd. In de
eerste kolom van label 4 worden de absolule afwijkingen per

seclor gerelaleerd aan de totale afwijking van het referentiekader (13.750). Op deze wijze blijkl de relatieve bijdrage van
elke sector aan de discrepanlie lussen de beoogde onlwikkeling van de personeelsomvang en die volgens hel referenlie-

kader. De kengetallen verschaffen geen volledig inzicht doordat zij gevoelig zijn voor de niveaugrootle van de desbelreffende sector. Om hiervoor te corrigeren is in de Iweede kolom

Tabel 4. Relatieve afwijkingen van de beoogde personeelsuitbreiding in 1980 a) ten opzichte van het referentiekader b)
Aandeel in de

Tabel 3. De beleidsmatig bepaalde personeelsuitbreiding
voor 1980 a) vergeleken met het referentiekader; drie
varianten
Personeelsuitbreiding
volgens de

Beoogde
personeelsuitbreiding b)

Absoluut
verschil

(a)

(b)

(b-a)

5.800

25.740

19.940

7.100
4.600

25.740
17.840

18.640
13.240

Afwijking in procenten

totale afwijking
in procenten
(a)

van het niveau
in 1980
(b)

57,6
Cultuur, recreatie en maatschappeKleuter- en basisonderwijs c) ….

15,6
25,4

1.5
4,1

referentieraming

Variant inclusief openbaar bestuur e.a.:
— deze volgt de groei van de bevolking
— deze volgt de groei van de overige
delen van de kwartaire sector ….
Variant exclusief openbaar bestuur e.a.

overige onderwijssectoren ontbreken adequate gegevens. De 240 arbeidsplaatsen, die in

a) In deze label wordt de beoogde personeelsuitbreiding gepresenteerd in tegenstelling
tot label 1 en label 2 waar een vergelijking wordt gepresenteerd ten opzichie van een
situatie zonder de arbeidsplaatsenprogramma’s. Voor het kleuter- en basisonderwijs is 1979
aangehouden i.v.m. de inwerkingtreding van hel Aciieplan 1979.
b) I.v.m. de aard van de actieplannen uitsluitend kleuter- en basisonderwijs. Voor de
overige onderwijssectoren onlbreken adequate gegevens. De 240 arbeidsplaatsen die in hel
< Aciieplan 1979 waren voorzien voor het voortgezet onderwijs, zijn hier dan ook niet
toegerekend.

ESB 3-2-1982

a) Voor het kleuter- en basisonderwijs 1979, i.v.m. de inwerkingtreding van het Actieplan 1979.
b) Exclusief openbaar bestuur e.a.
c) I.v.m. de aard van de actieplannen uitsluitend kleuter- en basisonderwijs. Voor de
het Actieplan 1979 waren voorzien voor het voortgezet onderwijs, zijn hier dan ook niet
toegerekend.

13) Goudriaan, t.a.p., biz. 28.

115

van label 4 de afwijking van het referentiekader per sector gerelateerd aan de geraamde omvang van de desbetreffende sec-

een beoogde uitbreiding met bijna 26.000arbeidsplaatsen ver-

tor. Dit verschaft inzicht in de mate waarin elke sector van het

bijna 6.000arbeidsplaatsen. Ookwanneervoorderelatiefgrote sector openbaar bestuur e.a. een alternatieve variant wordt

referentiekader is afgeweken.
Uit label 4 blijkt dat in de sectoren gezondheidszorg en onderwijs de grootste relatieve afwijkingen van het referentiekader plaatsvinden. De grootste bijdrage aan de totale afwij-

king wordt geleverd door de sector gezondheidszorg. Daar
deze sector qua personeelsomvang van de hier beschouwde
sectoren de grootste is, wordt dit effect (relatief gezien) ten
dele gemitigeerd. Gerelateerd aan de eigen omvang van de
sector blijkt de afwijking het grootst te zijn in de sfeer van het

sus volgens het referentiekader een adequate uitbreiding met
gehanteerd, in verband met de onzekerheden bij de ramingen
voor deze sector, blijven de discrepanties tussen beoogde personeelsuitbreiding en het referentiekader pregnant: bijna
26.000 versus ruim 7.000 arbeidsplaatsen.

Behalve het niveau van de personeelsuitbreiding vertoont
de verdeling van de personeelsuitbreiding over de verschillende (deel-)sectoren aanzienlijke verschillen met het op grond

kleuter- en basisonderwijs. Dit effect wordt met name be-

van het voorzieningengebruik te verwachten patroon. Dit is
het gevolg van de gebrekkige onderlinge afstemming van de

werkstelligd door de in deze sfeer beoogde verlaging van leer-

verschillende arbeidsplaatsenprogramma’s in 1980 en het ont-

lingenschalen.
In de sector CRM en in de sector openbaar vervoer is de afwijking van het referentiekader relatief gering in vergelijking
met de sectoren gezondheidszorg en kleuter- en basisonderwijs.
Uit het voorgaande kan globaal een aantal conclusies wor-

breken van een expliciete prioriteitenstelling voor de verdeling
van de personeelsuitbreiding over de verschillende beleidssectoren van de kwartaire sector.
Na deze blik achterom rijst de vraag of en in welke vorm toekomstige werkgelegenheidsplannen zowel een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van de werkloosheidsproblema-

den getrokken:

tiek en gelijktijdig — gelet op de gebruiksontwikkeling — een

• de beoogde uitbreiding van de kwartaire sector lijkt aanzienlijk uit te gaan boven het niveau dat op grond van de
ontwikkeling in het voorzieningengebruik bij constante
kwaliteit adequaat zou zijn;
• de toedeling aan verschillende sectoren vertoont aanzienlijke verschillen met het op grond van het voorzieningengebruik af te leiden patroon;
• de oorzaken van de hiervoor geschetste discrepanties hangen samen met een sterke toename van de personeelssterkte per gebruiker of gebruikseenheid, die aanzienlijk tussen
sectoren verschilt en niet het gevolg lijkt te zijn van bewust
door beleidsbepalende instanties gestelde prioriteiten.

De analyse heeft zicht tot dusverre bewogen op een vrij

evenwichtiger personeelsontwikkeling in verschillende onderdelen van de kwartaire sector garanderen.
Toekomstige werkgelegenheidsplannen dienen, mede gezien het voorafgaande, in elk geval de volgende onderdelen
te bevatten:
a. een coherente visie op de keuze tussen de creatie van arbeidsplaatsen in de kwartaire sector en overige sectoren van de
economic;
b. een integrale afweging van sectorale werkgelegenheidsuitbreiding in de kwartaire sector;
c. een verkorting van de arbeidsduur door middel van de stimulering van deeltijdarbeid en/ of arbeidstijdverkoring, gelet op omvang van de huidige overschotten op de arbeidsmarkt.

hoog aggregatieniveau, namelijk op verschillen tussen sectoren. In de aan dit artikel ten grondslag liggende uitgebreide
studie is echter aangetoond dat als gevolg van de voor 1980
gelanceerde arbeidsplaatsenprogramma’s ook binnen sectoren aanzienlijke verschillen in de ontwikkeling van de personeel/gebruikverhouding optreden. Dit is echter geen nieuwe

In de regeringsverklaring van het tweede kabinet-Van
Agt 16) wordt gerept over een werkgelegenheidsplan dat de
stijging van de werkloosheid een halt moet toeroepen. Dit plan
omvat zowel maatregelen ter versterking van de marktsector
als een uitbreiding van de werkgelegenheidinde kwartaire sec-

ontwikkeling. In het recente verleden (1973-1978) traden
reeds aanzienlijke verschillen op in de ontwikkeling van de
personeel/gebruikverhouding tussen sectoren en binnen sectoren 14). De algemene trend was een jaarlijkse stijging van

tor, alsmede een herverdeling van de beschikbare werkgelegenheid door middel van de stimulering van deeltijdarbeid,

waarbij de overheid als grootste werkgever een voortrekkersrol zal dienen te vervullen. In de regeringsverklaring wordt

de personeel/gebruikverhouding met 1,7%. Deze stijging

ook het belang van een samenhangend personeelsplan voorde

nam circa 60% van de groei van het arbeidsvolume in de
kwartaire sector in de periode 1973-1978 voor haar rekening.

schuivingen tussen deelsectoren in de kwartaire sector, die on-

Slechts de resterende 40% van de groei van het arbeidsvolume
kon worden toegeschreven aan de ontwikkeling van het voorzieningengebruik. Deze ontwikkeling heeft zich dus ook in
1980 (versterkt) voortgezet.

5. Slot
In dit artikel is geen aandacht besteed aan de vraag of
structured uitbreiding van de personeelssterkte van de kwartaire sector een doelmatig middel voor werkloosheidsbestrij-

kwartaire sector gememoreerd vanwege de noodzaak van verder andere het gevolg zijn van de demografische ontwikkeling.
Daartoe is de minister van Binnenlandse Zaken als coordinerend bewindsman voor planvorming in de kwartaire sector
aangewezen. De verhoopte planvorming dient in ieder geval te
voldoen aan de drie in deze slotparagraaf geformuleerde criteria.
De beleidsmatige uitbreiding van de personeelssterkte van
de kwartairesectorin 1982bedraagtongeveer7.000manjaren.

De allocatie van de betrokken arbeidsplaatsen is nog niet

ding is en evenmin aan de geringe doeltreffendheid van het
Arbeidsplaatsenplan 1980 (een realisatie van 41 % in 1980) 15).
Er is slechts een poging gedaan om te onderzoeken of de ver-

,,planmatig” geschied. Een eerste test-case voor de planvorming in de kwartaire sector zal daarom de verdeling van de
f. 150 mln. 17) zijn die in het kader van het werkgelegenheidsplan 1982 voor een extra uitbreiding van de werkgelegenheid
in de kwartaire sector beschikbaar is.

deling van de voorgenomen personeelsuitbreiding in de kwartaire sector overeenstemt met de ontwikkeling van het gebruik

Rene Goudriaan

van de door de verschillende onderdelen en werkvormen van

de kwartaire sector geleverde voorzieningen (,,allocatiefunctie”). Als refentiekader bij de allocatieve toetsing is gekozen

voor een ontwikkeling van het arbeidsvolume parallel aan de
trendmatige ontwikkeling van het voorzieningengebruik,

waarbij rekening is gehouden met veranderingen in omvang en
samenstelling van de bevolking. Uit deze analyse komt naar
voren dat de beoogde personeelsuitbreiding in de kwartaire
sector vele malen hoger is dan die volgens het referentiekader:
116

14) Vgl. Planvorming Kwartaire Sector, biz. 26.
15) Goudriaan, t.a.p., biz. 16.
16) Tweede Kamer, Handelingen, 16-20 november 1981, biz 326340.
17) Idem, biz. 328.