Afname publiek kapitaal biedt ruimte voor publieke investeringen

ESB Groei & Conjunctuur
496Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
Afname publiek kapitaal
biedt ruimte voor publieke investeringen
GROEI & CONJUNCTUUR
O
nder invloed van de crisis hebben veel
Europese landen de afgelopen jaren be –
zuinigd. Daarbij is bovengemiddeld flink
gesneden in het budget voor overheids-
investeringen. Gemiddeld genomen na –
men de bruto-overheidsinvesteringen in het eurogebied tus-
sen 2009 en 2014 af van 3,6 procent bbp tot 2,7 procent bbp,
een daling van zo’n 25 procent. In landen als Spanje, Portugal
en Ierland halveerde het budget zelfs. De afname in Neder –
land was met zo’n 15 procent relatief gering. Diverse economisch adviseurs en beleidsmakers plei-
ten dan ook voor het opvoeren van overheidsinvesteringen.
Zo benadrukte het IMF eind 2014 dat het ophogen van
infrastructurele investeringen een van de weinig resterende
opties is om de groei te verhogen (IMF, 2014). Niet veel
later lanceerde Juncker zijn Europese investeringsplan om
mede met publiek geld de investeringen op Europees ni-
veau aan te jagen. En begin dit jaar expliciteerde de Europe –
se Commissie hoe landen tijdelijk mogen afwijken – onder
voorwaarden – van hun begrotingsdoelstellingen om zo
extra overheidsinvesteringen te faciliteren binnen de regels
van het Stabiliteits- en Groeipact. De afname van publieke investeringen heeft repercus-
sies op de ontwikkeling van de publiek-kapitaalgoederen –
voorraad (PKG). Internationaal vergelijkbare cijfers over
deze kapitaalgoederenvoorraad zijn echter schaars. Daarom
wordt voor elf eurolanden, de VS, Japan en het VK op con –
sistente wijze een reeks voor de PKG opgesteld. Vervolgens
wordt bekeken hoe deze kapitaalgoederenvoorraad zich de
afgelopen jaren heeft ontwikkeld en of deze ontwikkeling
aanleiding geeft tot een publieke investeringsimpuls.
OVERHEIDSINVESTERINGEN EN DE PKG
De overheid investeert in fysieke kapitaalgoederen, zoals
wegen, schoolgebouwen en dijken. Deze investeringen ma –
ken deel uit van de macro-economische vraag en zijn daar –
om relevant voor de bbp-groei op korte termijn. Mogelijk
is het positieve vraageffect momenteel wat groter dan ge –
bruikelijk, nu er sprake is van economische onderbezetting
en het monetair beleid tegen de zero lower bound aanloopt
(IMF, 2014; Elekdag en Muir, 2014). Minstens zo belangrijk als de bijdrage aan de economi-
sche vraag op korte termijn is dat publieke investeringen de
totale PKG vergroten, zoals de capaciteit van het wegennet.
Fysiek publiek kapitaal faciliteert de productie van andere
goederen en diensten en draagt hierdoor bij aan de econo –
mische ontwikkeling van een land. Goede infrastructuur –
verbindingen tussen relevante steden en regio’s bijvoor –
beeld, verlagen transportkosten voor bedrijven en zijn een
belangrijk onderdeel van het vestigingsplaatsklimaat. Ze
vergroten bovendien de arbeidsmobiliteit. Samen met goed
functionerende communicatienetwerken faciliteert dit een
snellere uitwisseling van kennis, wat de productiviteitsgroei
ten goede komt. Goede wegen en dijken zijn nodig om een
veilige fysieke omgeving te garanderen en maken zo een re –
gio aantrekkelijker voor private investeringen. De relatie tussen publiek kapitaal en economische
groei is veelvuldig onderzocht, waarbij publiek kapitaal
vaak in de macro-economische productiefunctie wordt CARLIJN
EIJKING
Econoom bij De
Nederlandsche Bank
JASPER
DE JONG
Econoom bij De
Nederlandsche Bank
De recente daling van de overheidsinvesteringen in veel Europese
landen heeft repercussies gehad op de publiek-kapitaalgoederen –
voorraad, die uiteindelijk van groot belang is voor het economisch
potentieel van een land. Omdat internationaal vergelijkbare cij –
fers over de publiek-kapitaalgoederenvoorraad schaars zijn, wordt
deze op consistente wijze berekend voor veertien landen. Recente
economische ontwikkelingen nopen mogelijk tot een publieke
investeringsimpuls.

497Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
−200
20
4
0
6
0
8
0
1
0 0
Ie r Dui Oos Bel Fin Fra Ned Ita Spa Por Gri Euro1V S VK Ja p
Percentage van het b
bp
N iv e a u 20 131 Eurozone-12 exclusief LuxemburgM uta tie 1 9 95-20 13
3 0
3
5
4
0
4
5
5
0
5
5
6
0
19 94 19 98 2002 2006 2010 2013
Percentage van het bbp
B
asis sce n arioP K G i n 1 9 60 : 1 3 ,1 % b bpPK G i n 1 9 60 : 9 4 ,9 % b bpA fs ch rijv in g n aar 3 ,8 % in 20 141 Eurozone-12 exclusief LuxemburgA fs ch rijv in g n aar 5 ,8 % in 20 14
Groei & Conjunctuur ESB
opgenomen (Romp en De Haan, 2007). Bom en Ligthart
(2014) concluderen op basis van een meta-analyse van
68 studies die een productiefunctie schatten, dat een toe –
name van de PKG met 1 procent gemiddeld leidt tot 0,12
procent meer private productie op de lange termijn. Voor
kerninfrastructuur (wegen, spoorwegen, luchthavens en
nutsvoorzieningen) liggen de geschatte effecten nog wat
hoger. Een afkalvende PKG heeft dus mogelijk langdurig
nadelige gevolgen voor het economisch potentieel.
BEREKENING VAN DE PKG
Ondanks het economisch belang zijn internationaal verge –
lijkbare cijfers over de PKG schaars. Veel studies beperken
zich tot het publieke kapitaal in één land. Andere studies
hanteren fysieke maatstaven, zoals het aantal kilometers
aangelegde wegen of telefoonlijnen. Nadeel van deze data
is dat ze lastig te integreren zijn tot één maatstaf, en boven –
dien beperken ze zich doorgaans tot de kerninfrastructuur. Om deze lacune te dichten, wordt aan de hand van de
veelgebruikte Perpetual Inventory Method (PIM) de PKG
voor een grote set landen op consistente wijze berekend.
Voor berekening van de netto reële kapitaalgoederenvoor –
raad wordt Kamps (2006) gevolgd, die deze voor 22 OE –
SO-landen construeerde over de periode 1960–2001. Deze
reeksen worden voor een selectie van veertien landen – te
weten elf eurolanden, de VS, Japan en het VK – geactuali-
seerd en verlengd tot 2013 (De Jong et al ., 2015).
Volgens de PIM is de netto reële PKG aan het eind van
een periode gelijk aan de som van de netto reële kapitaal –
goederenvoorraad aan het begin van de periode en de reële
bruto-overheidsinvesteringen, minus afschrijvingen. Uit –
gaande van een geometrisch afschrijvingspatroon geeft dit:
PKG
i,t = (1–δt) × PKGi,t–1 + (1–δt/2) × Ii,t
waarin PKGi,t staat voor de PKG in land i in jaar t, δt
voor het gemiddelde afschrijvingspercentage in jaar t en I
i,t
voor de reële bruto-investeringen door de overheid in land
i in jaar t . Omdat investeringen halverwege het jaar geda –
teerd zijn en de PKG aan het eind van een periode, depreci-
eert een deel van de investeringen al binnen het jaar. Om de PKG te kunnen berekenen, zijn drie gegevens
nodig : een reeks voor de reële bruto-overheidsinvesterin –
gen, een afschrijvingspercentage en data over de initiële ka –
pitaalgoederenvoorraad. Data over reële overheidsinvesteringen zijn ontleend
aan diverse Economic Outlooks van de OESO en daardoor
relatief goed internationaal vergelijkbaar. De reeksen zijn
in de meeste gevallen beschikbaar vanaf 1960. Het begrip
overheidsinvesteringen is breder dan alleen investeringen
in infrastructuur en omvat bijvoorbeeld ook investeringen
in gebouwen. Uitgaven aan regulier onderhoud worden
doorgaans niet tot investeringen gerekend. Dit laatste leidt
mogelijk tot onderschatting van de werkelijke PKG. Goede data om het afschrijvingspercentage van pu –
bliek kapitaal te berekenen zijn schaars. De belangrijkste
uitzondering zijn de schattingen die het Amerikaanse Bu –
reau of Economic Analysis heeft verricht voor de VS. Op ba –
sis van deze cijfers wordt voorlopig aangenomen dat het af-
schrijvingspercentage oploopt van 2,5 procent in 1960 tot 4,8 procent in 2014 (Kamps, 2006; De Jong et al
., 2015).
De rationale achter de toename over de tijd is dat de levens-
duur van activa mogelijk is afgenomen, dan wel dat activa
met een korte levensduur een steeds groter deel uitmaken
van de kapitaalgoederenvoorraad. ICT-gerelateerde activa
kunnen beide ontwikkelingen verklaren. Om per land de initiële PKG (in 1960) te berekenen
is er vooralsnog verondersteld dat de investeringen in een
land in de honderd jaar voorafgaand aan 1960 met vier pro –
cent per jaar gegroeid zijn. Deze vier procent is gebaseerd
op het gemiddelde groeipercentage in de decennia na 1960.
Het afschrijvingspercentage in de jaren voor 1960 is con –
stant verondersteld op 2,5 procent. Eventuele kapitaalver –
nietiging gedurende de Tweede Wereldoorlog of een ver –
hoogd investeringsniveau tijdens de wederopbouw wordt
dus genegeerd. De uniforme toepassing van de PIM voor diverse lan –
den is goed voor de vergelijkbaarheid van de cijfers, maar
betekent ook dat met een aantal landspecifieke factoren
geen rekening wordt gehouden. Zo zal de werkelijke af-
schrijvingsvoet van publiek kapitaal per land verschillen,
Bron: OESO; eigen bewerking op basis van Kamps, 2006
Volume publiek-kapitaalgoederenvoorraadFIGUUR 2
Ontwikkeling publiek-kapitaalgoederenvoorraad
eurogebied
1
FIGUUR 1

ESB Groei & Conjunctuur
498Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
–
−0 ,6
−0
,4
−0
,20
0
,2
0
,4
0
,6
0
,81
−1 0 −5 0510 15 20
Muta tie e n qu ête-r esu lt a at
Mutatie PKG, in procenten van het bbpG CILPI1 GCI = Global Competitiveness Report (World Economic Forum). LPI = Lo
gistics Performance Index (World Bank).
Mutaties tussen 2006–2007 en 2014–2015 (GCI); tussen 2007–2014 (LPI) en tussen 2006–2013 (PKG).
0 1
2
3 4 5
−1 ,0 −0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5
G ro ei P K G i n p roce n te nVolume potentiële groei,
in procenten
onder invloed van bijvoorbeeld de kwaliteit van gebruikte
materialen of de landspecifieke samenstelling van de ka –
pitaalgoederenvoorraad. Ook vinden in sommige landen
bepaalde investeringen met een publiek karakter plaats in
entiteiten die in de Nationale Rekeningen als privaat wor –
den geclassificeerd; dat kan bijvoorbeeld spelen wanneer
wegen in publiek-private samenwerking worden aangelegd.
Tot slot bepaalt de PIM de hoogte van de PKG aan de hand
van uitgaven aan investeringen. Maar een euro aan investe –
ringen leidt niet overal tot eenzelfde toename in kapitaal –
goederen, bijvoorbeeld vanwege corruptie of inefficiënte
projectselectie (Tanzi en Davoodi, 1997). De cijfers over
het publieke kapitaal moeten dan ook met de nodige voor –
zichtigheid worden geïnterpreteerd.
DE PKG IN HET EUROGEBIED
In figuur 1 wordt de ontwikkeling van de PKG voor de
twaalf eurolanden van het eerste uur minus Luxemburg
getoond. Om het belang van de aanname rond de initiële kapitaalgoederenvoorraad te beperken, wordt de reeks ge
–
toond vanaf 1994. De kapitaalgoederenvoorraad als per –
centage van het bbp nam in de jaren voor de crisis trend –
matig af. De reële kapitaalgoederenvoorraad groeide die
jaren wel, met zo’n 1 à 1,5 procent per jaar, maar de reële
bbp-groei lag hoger (noemereffect). Aan het begin van de
crisis schiet de PKG omhoog , doordat de bbp-groei sterk
terugloopt, maar de publieke investeringen in de meeste
landen gelijk blijven of zelfs nog iets oplopen. In de jaren
na 2009 loopt het niveau van de investeringen weliswaar
terug , maar dit vertaalt zich niet direct in een forse afname
van de kapitaalgoederenvoorraad in verhouding tot het
bbp. Enerzijds komt dit doordat het bestaande publieke
kapitaal slechts langzaam deprecieert, anderzijds doordat
ook het bbp nauwelijks toeneemt. Eind 2013 lag de PKG
nog altijd boven het niveau van voor de crisis. De berekende ontwikkeling van de PKG lijkt niet al te
gevoelig voor specifieke aannames. Figuur 1 illustreert de
gevoeligheid van de uitkomsten voor alternatieve aannames
over de afschrijvingsvoet en de initiële kapitaalgoederen –
voorraad in 1960. Voor de afschrijvingsvoet wordt onder –
zocht wat de gevolgen zijn wanneer deze niet oploopt tot
4,8 procent in 2014, maar slechts tot 3,8 procent dan wel
5,8 procent in 2014. Zoals te verwachten komt de PKG
lager (hoger) uit wanneer publiek kapitaal korter (langer)
meegaat. De ontwikkeling van de alternatieve kapitaalgoede –
renvoorraad lijkt echter sterk op die in de basisberekening.
Als alternatief voor de aanname over het niveau van de ka –
pitaalgoederenvoorraad in 1960 wordt deze beginwaarde
voor alle landen achtereenvolgens gelijkgesteld aan die van
het land met de laagste PKG in 1960 volgens het basissce –
nario (Oostenrijk, 13,1 procent bbp) en aan die van het land
met de grootste PKG in dat jaar (VS, 94,9 procent bbp). De
gevoeligheid voor de initiële kapitaalgoederenvoorraad is
gering. Dit is ook niet verbazing wekkend. Elke eenheid pu –
bliek kapitaal die in 1960 aanwezig was, is in 1995 voor twee
derde en in 2013 zelfs voor zes zevende deel afgeschreven.
DE PKG PER LAND
De gemiddelde PKG in het eurogebied is afgenomen van
zo’n 51 procent bbp in 1995 tot 47 procent bbp in 2013.
In de meeste landen is een daling zichtbaar (figuur 2). Deze
afname is economisch niet makkelijk te duiden. Naast bud –
gettaire consolidatie – sinds eind jaren tachtig is er struc-
tureel bezuinigd op investeringen (Turini, 2004) – zijn
verschuivingen in de economische structuur en privatise –
ringen mogelijke oorzaken. De PKG als percentage van het
bbp nam daarentegen duidelijk toe in vooral Griekenland,
Portugal en Spanje. Een mogelijke reden hiervoor is dat
deze landen een beroep hebben kunnen doen op de Euro –
pese structuur- en cohesiefondsen. In met name Grieken –
land en Spanje hangt de toename deels ook samen met de
sterke afname van het bbp tijdens de crisis (noemereffect). In absolute (reële) termen is de PKG in de meeste eu –
rolanden overigens vrijwel voortdurend toegenomen ge –
durende de beschouwde periode. Van een sterke toename,
vooral in de jaren voor de crisis, was sprake in Ierland, Span –
je, Portugal en Griekenland. In Spanje, Portugal en Italië
liep de kapitaalgoederenvoorraad sinds 2011 (Italië) of
2012 iets terug. Langduriger dalingen zijn waarneembaar
Mutatie kapitaalgoederenvoorraad en
enquêteresultaat
1
FIGUUR 3
Gemiddelde jaarlijkse groei publiek kapitaal en
potentiële groei, 1995–2013FIGUUR 4

Groei & Conjunctuur ESB
499Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
in Duitsland (sinds 1995) en Oostenrijk (sinds 2001), al
is de daling in Oostenrijk grotendeels methodologisch van
aard.
PUBLIEKE INVESTERINGEN EN GROEI
Wanneer reële uitgaven aan publieke investeringen groter
zijn dan de afschrijvingen, neemt de gemeten PKG toe. Dit
zou gepaard moeten gaan met een stijging van het volume
of de kwaliteit van het publieke kapitaal. Maar niet elke
euro aan investeringen leidt ook tot een euro aan additi-
oneel publiek kapitaal. Omgekeerd worden euro’s besteed
aan onderhoud niet als investeringen geteld, maar deze dra-
gen wel degelijk bij aan de kwaliteit van publiek kapitaal.
Als cross-check wordt daarom bekeken hoe veranderingen
in de berekende PKG samenhangen met veranderingen in
de gepercipieerde omvang en kwaliteit daarvan. Voor een oordeel over de omvang en kwaliteit van in –
frastructuur worden twee enquêtes geraadpleegd: de Glo –
bal Competitiveness Index (GCI) van het World Economic
Forum (gebaseerd op een enquête onder leiders uit het
bedrijfsleven) en de Logistics Performance Index (LPI) van
de World Bank (gebaseerd op een enquête onder transpor –
teurs). De enquêtes richten zich weliswaar slechts op infra –
structuur, een enger begrip dan publiek kapitaal, maar de
overlap tussen beide is substantieel (IMF, 2014). Uit beide enquêtes komt naar voren dat de kwaliteit
van de infrastructuur in Nederland, Japan en Duitsland re –
latief goed is, terwijl die in Griekenland achterblijft. Voor
de overige landen zijn beide indices minder eensgezind. In
figuur 3 worden de mutaties in de enquête-uitslagen afge –
zet tegen mutaties in de PKG (als percentage van het bbp)
voor alle landen. Voor beide enquêtes is de verandering van
het oordeel tussen de eerste en de meest recente editie van
de enquête genomen. Het positieve verband suggereert dat
een uitbreiding van de PKG in de meeste landen de afgelo –
pen jaren heeft bijgedragen aan een betere (gepercipieerde)
infrastructuur. Dan resteert de vraag of een hogere PKG ook daadwer –
kelijk bijdraagt aan vergroting van de productiecapaciteit
van een economie. Het antwoord op deze vraag lijkt beves-
tigend, een grotere toename van de PKG hangt inderdaad
samen met een hogere potentiële groei. Figuur 4 illustreert
dit, al zegt deze simpele scatterplot niets over de richting
van de causaliteit. Het ligt voor de hand dat een grotere
PKG bijdraagt aan een hoger potentieel bbp, zoals eco –
nomische theorie suggereert; tegelijkertijd zullen burgers
hogere eisen stellen aan bijvoorbeeld infrastructuur of de
kwaliteit van de overheid naarmate ze rijker zijn. Empirisch
bewijs suggereert inderdaad dat de causaliteit beide kanten
oploopt (Cadot et al ., 1999); het positieve langetermijn –
groeieffect van publieke investeringen blijft dus overeind. De grote spreiding rond de geplotte trendlijnen in Fi-
guren 3 en 4 suggereert tot slot dat er in veel landen ruimte
is voor efficiëntieverbetering. Immers, sommige landen be –
halen met dezelfde verandering van de PKG een veel grote –
re kwaliteitsverbetering of productiviteitsgroei dan andere
landen, al is evident dat ook andere factoren een signifi-
cante rol spelen. Het IMF (2015) trekt dezelfde conclusie
op basis van een vergelijkbare analyse. In zijn algemeenheid
geldt dat inefficiënties in ontwikkelde landen vaak ontstaan door een korte planningshorizon en ondoelmatige project
–
selectie. Publieke investeringen hebben in de praktijk nog
altijd een relatief sterk procyclisch en stop-and-go-karakter
(Fainboim et al., 2015).
CONCLUSIE
Vanwege het voorraadkarakter van de PKG en door de
sterke terug val van het bbp tijdens de crisis, duurt het even
voor de recente afname van publieke investeringen zich
vertaalt in een verdere daling van de PKG als percentage
van het bbp. Over een tijdsbestek van twee decennia wijzen
data echter op een afname van de PKG in het eurogebied,
waardoor het argument voor een publieke investeringsim –
puls aan kracht wint. In combinatie met de wetenschap dat
publiek kapitaal een belangrijke determinant is van het eco –
nomisch potentieel, dat de macro-economische vraag zwak
is en dat veel overheden historisch lage rentes over hun
uitstaande schuld betalen, maakt dit het een relatief goed
moment om te investeren. Dat geldt met name voor landen
die hun overheidsfinanciën op orde hebben en hun PKG
de afgelopen jaren hebben zien afkalven. Landen die nog
moeten consolideren, dienen investeringen daarbij indien
mogelijk te ontzien. Een goede projectselectie en -uitvoering zijn en blijven
daarbij van groot belang. Alleen projecten met een posi-
tieve kosten-batenverhouding zouden uitgevoerd moeten
worden; dergelijke projecten zijn in landen met een volwas-
sen infrastructuur mogelijk nog niet zo eenvoudig te vin –
den. Ook is het wenselijk na te denken over hoe voorkomen
kan worden dat overheidsinvesteringen in economisch
goede tijden flink worden opgevoerd, maar tijdens consoli-
datierondes onevenredig hard getroffen worden. Dergelijke
volatiliteit staat efficiënt projectmanagement in de weg.
LITERATUUR
Bom, P.R.D. en J.E. Ligthart (2014) What have we learned from three decades of research on
the productivity of public capital? Journal of Economic Surveys, 28(5), 889–916.
Cadot, O., L.H. Röller en A. Stephan (1999) A political economy model of infrastructure al-
location: an empirical assessment. CEPR Discussion Paper, 2336.
Elekdag, S. en D. Muir (2014) Das public kapital: how much would higher German public
investment help Germany and the euro area? IMF Working Paper, 14/227.
Fainboim, I., D. Last, en E. Tandberg (2013) Managing public investment. In: M. Cangiano,
T. Curristine en M. Lazare (red.), Public financial management and its emerging architecture.
Washington: IMF.
IMF (2014) Is it time for an infrastructure push? The macroeconomic ef
fects of public invest-
ment. World Economic Outlook, 2014.
IMF (2015) Making public investment more efficient? IMF Policy Papers, 11 juni 2015.
Jong, J.F.M. de, M. Ferdinandusse en J. Funda (2015) Public capital in the 21st century: as
productive as ever? Te verschijnen.
Kamps, C. (2006) New estimates of government net capital stocks for 22
OECD countries,
1960–2001. IMF Staff Papers , 53(1), 120–150.
Romp, W. en J. de Haan (2005) Public capital and economic growth: a critical survey. EIB
papers, 10(1), 41–70.
Tanzi, V. en H. Davoodi (1997) Corruption, public investment, and growth. IMF Working Pa-
per, 97/139.
Turini, A. (2004) Public investment and the EU framework, European Economy, 202.