Aanbevelingen voor een geo-economische wereld

• Sheikh (2021) ESB, 106(4801), 407-409. Download [164,23 kb]

Met de opkomst van China en de groeiende assertiviteit van Rusland en Turkije maakt de geopolitieke kijk op de wereld een comeback. Deze kijk op de wereld, die tijdens de Koude Oorlog nuttig was, maakt ons echter blind voor de mondiale verschuivingen die nu gaande zijn. We zullen geo-economisch moeten leren denken.

De rivaliteit tussen grootmachten is terug. Duidelijke illustraties daarvan zijn de opkomst van China en de steeds heftigere botsing met de Verenigde Staten, maar ook de groeiende assertiviteit van landen als Rusland en Turkije richting de EU.

Die ontwikkeling wordt vaak in geopolitieke termen geduid, en beïnvloedt in toenemende mate ook de economie. Het handelsconflict tussen de VS en China zorgt er bijvoorbeeld voor dat vrijhandel en globalisering plaatsmaken voor protectionisme. Neem de discussie in ons land over de telecomnetwerken van Huawei. Die is illustratief voor een botsing tussen twee werelden of typen logica: die van de vrije markt (beste dienst voor de laagste prijs), en die van geopolitieke belangen (wie heeft het op onze communicatiekanalen voor het zeggen?).

Het idee dat het vrijhandelstijdperk dat de wereld kende sinds de val van de Berlijnse Muur nu voorbij is, en dat door de terugkeer van de geopolitiek de wereld zich opmaakt voor een nieuwe ‘Koude Oorlog’, zoals Robert Kaplan bijvoorbeeld beweert, is echter een misvatting. Onze wereld kenmerkt zich niet door een botsing van een geopolitieke met een economische logica, maar door een derde eigenstandige logica – die van de geo-economie. De geo-economische logica is evenals de geopolitieke logica strategisch, maar zet in plaats van militaire, economische instrumenten in.

Het grote Chinese project The Belt and Road Initiative (BRI) illustreert dit. Hoewel de regering benadrukt dat de internationale investeringen economisch bepaald zijn, tonen analyses van de projecten in Pakistan, Sri Lanka en Griekenland aan dat geopolitieke overwegingen een rol spelen. Anderzijds is het te simpel om de projecten volledig door een geopolitieke lens te bekijken. De Chinese investeringen in de haven van Hambantota was bijvoorbeeld geen Chinees plan, maar een ontwikkelingsstrategie van de Sri Lankaanse regering (Jones en Hameiri, 2020).

Het geo-economische denken is al sinds de Tweede Wereldoorlog in ontwikkeling (kader 1), en is prima toepasbaar op vele hedendaagse trends. In dit artikel onderscheid ik duidelijk de geo-economische logica van de geopolitieke en economische, alvorens in te gaan op de toepassing en beleidsimplicaties. Deze distincties zijn uiteraard ideaaltypisch, maar geven wel een helder beeld van de verschillende logica’s.

Geopolitiek versus geo-economie

Een basisconcept bij geopolitiek is ‘invloedssfeer’, hetgeen duidt op het vermogen van een land om macht uit te oefenen op de politiek van een ander land. Bij geo-economie kunnen we, in plaats van een ‘sfeer van invloed’, beter spreken van een ‘sfeer van commercie’, zie tabel 1. Het gaat hierbij ten eerste om de mate waarin de economische activiteit van een land beïnvloed wordt door die van een ander land.

Geopolitiek tendeert ten tweede naar allianties, gericht op een zogenaamde machtsbalans (balance of power). Geo-economie werkt minder direct, en we kunnen daarom ook spreken van een balans van afhankelijkheden. Invloed wordt volgens deze logica verkregen door andere landen afhankelijker van de eigen economie te maken dan andersom het geval zou zijn. Denk aan de Europese afhankelijkheid van Chinese grondstoffen voor medicijnen of van Russisch gas.

Een derde verschil is dat tussen een open en verborgen beleid. Geopolitieke acties gaan over het uitoefenen van invloed door middel van machtsvertoon. Om effectief te zijn moet beleid daarom duidelijk zijn voor de tegenstander. Denk aan Amerikaanse schepen die in de Zuid-Chinese Zee varen, of aan Ruslands inname van de Krim. Geo-economie daarentegen gedijt bij ambiguïteit, en het bereiken van doelen gebeurt daarom heimelijker. Denk in dit geval aan de manier waarop Rusland Nord Stream 2 positioneert als een puur economisch project zonder geopolitieke implicaties. Dit hangt samen met een vierde onderscheid.

Een vierde verschil is dat geopolitieke allianties helder zijn, terwijl vriend- en vijandschap in de geo-economie elkaar meer overlappen. Tijdens de geopolitieke wereld van de Koude Oorlog waren er twee duidelijke kampen die onderling streden om de macht. Economische betrekkingen waren ondergeschikt aan geopolitieke allianties. Zo konden landen als Japan, Zuid-Korea en Duitsland economische rivalen van de VS worden, zonder dat dit hun band op het spel zette. Die relatie werd problematischer door de opkomst van de geo-economische logica aan het einde van de Koude Oorlog. Zoals de laatste jaren ook duidelijk is geworden, kunnen de EU en de VS – maar ook Japan en Zuid-Korea – op het gebied van veiligheid bondgenoten zijn, en tegelijkertijd een bittere economische rivaliteit met elkaar uitvechten.

Ten slotte is de rol van de economie in beide logica’s verschillend. Voor de geopolitieke logica is de economie een middel. Een sterke economie is nodig om geavanceerde wapens te ontwikkelen, en om de kosten van het leger te ondersteunen. Als de economie te zwak daarvoor is, leidt dat tot imperial overstretch. Volgens de logica van de geo-economie is een sterke economie echter een doel op zich. Met een sterke economie kan men namelijk directe strategische belangen behartigen.

Economie versus geo-economie

De geo-economische logica verschilt ook van de puur economische logica. Centraal uitgangspunt van de economie is dat economische activiteit voor alle partijen verbetering kan opleveren. Er is sprake van positive sum-situaties of win-winsituaties. Dat was Ricardo’s klassieke argument voor een internationale arbeidsverdeling. Geo-economie gaat daarentegen uit van zero sum-situaties, zie tabel 2. Zelfs als iedereen er materieel op vooruitgaat, is het de vraag wie er meer op vooruitgaat dan anderen, hetgeen dan wordt beschouwd als een verlies voor de hele laatste groep.

Dit hangt nauw samen met een tweede verschil tussen een focus op absoluut of op relatief voordeel. Gezien door een economische lens kan iedereen er qua koopkracht op vooruitgaan. De geo-economische lens is echter gericht op relatieve verhoudingen. Vanuit economisch perspectief kan de handelsrelatie tussen China en de VS de burgers van beide landen meer welvaart opleveren. Maar door de geo-economische lens van Washington bekeken is dit echter een verlies wanneer het zou betekenen dat de Chinese economie de Amerikaanse voorbij groeit.

Ten derde volgen de twee logica’s verschillende criteria voor een goede internationale ordening. In de economie ontstaat er een comparatief voordeel door een efficiënte marktwerking. In de geo-economie is het criterium niet comparatief, maar een nationaal voordeel – wat kan betekenen dat iedereen hogere prijzen moet betalen.

Qua overheidsbeleid is in de economische logica het concurrentiebeleid bij uitstek een overheidstaak om de markt efficiënt te doen functioneren. Geo-economisch bezien is industriepolitiek de centrale overheidstaak om het doel te bereiken van nationaal voordeel.

Het onderscheid vertaalt zich ook naar hoe men naar de rol van bedrijven kijkt. Puur economisch is het de taak van bedrijven om winstgevend te zijn, en daarop worden ze op de beurs beoordeeld. Vanuit geo-economisch perspectief draait het dan bij sectoren die van strategisch belang zijn om hun marktaandeel. Daarvoor mag men tijdelijk of op de lange duur winstgevendheid opofferen, met behulp van bijvoorbeeld subsidies of belastingvoordelen. Denk hierbij aan de manier waarop landen als Japan en Zuid-Korea in de twintigste eeuw exporteurs van auto’s werden, of hoe China in het afgelopen decennium de markt voor zonnepanelen naar zich toe heeft getrokken.

Een laatste onderscheid betreft hoe er gekeken wordt naar de uitkomst van economische betrekkingen. Gezien door een economische lens leidt dat tot een wereld van interdependentie, van onderlinge afhankelijkheid dus. Geo-economisch beleid is daarentegen gericht op het creëren van asymmetrische afhankelijkheid. Dat twee landen met elkaar handeldrijven, betekent niet dat beide in gelijke mate van elkaar afhankelijk zijn. Dat hangt af van de vraag hoeveel mogelijkheden ze allebei hebben om alternatieven te vinden. De Chinees-Amerikaanse handelsrelatie is bijvoorbeeld zeer omvangrijk. Dat Donald Trump zijn sancties gericht plaatste op geavanceerde chips, was omdat China daarvoor geen alternatieven had, zodat de VS daarmee ondanks grote wederzijdse handelsvolumes toch eenzijdig enorme druk op China kon uitoefenen.

De positionering van geo-economie

Laat ik de geo-economische logica nu voorstellen als het punt in het midden van een continu spectrum, met aan de ene kant de logica van de geopolitiek, en aan de andere kant die van de economie. Voordeel van zo’n continu beeld is dat het duidelijk wordt dat er geen strikt onderscheid is, maar dat er sprake is van gradaties – en dat er, op de uiteinden na, altijd sprake is van een combinatie van logica’s.

Wanneer we geopolitiek en economie als een continuüm voorstellen, sluit dat bovendien aan bij andere indelingen. Beide polen staan voor een sterke menselijke drijfveer: het verwerven van macht en het verwerven van welvaart. Viner noemde dat de drang naar power en naar plenty. In zijn analyse van moderne staatsvorming onderscheidt Charles Tilly twee vormen van accumulatie – kapitaal en geweld (capital and coercion) – die ook overeenkomen met ons onderscheid (Tilly, 1990). Gedacht vanuit de sociale klassen komt het onderscheid overeen met dat tussen het wereldbeeld van soldaten en van handelaren, oftewel tussen wat Pareto ‘leeuwen’ en ‘vossen’ noemde (Pareto, 1935).

Geo-economie kunnen we dus begrijpen als een derde concept in het midden tussen geopolitiek en economie. Wanneer we de wereld door deze lens zien, kunnen we de hedendaagse ontwikkelingen beter plaatsen.

Een ander kader

Een geo-economische kijk helpt om staten ten opzichte van elkaar te positioneren. Duidelijk is bijvoorbeeld dat vele acties van Rusland meer op het geopolitieke eind van het spectrum liggen, en die van de EU meer op het economische eind. Acties van Saoedi-Arabië liggen meer op het midden (omdat het land olie-inkomsten inzet voor geopolitieke doelen), terwijl de grootmacht de VS acteert in het hele spectrum.

Een geo-economische kijk helpt ook om onze blik te verbreden wat betreft hoe staten beleid op verschillende punten van het spectrum uitvoeren. Neem wederom Rusland. De inname van de Krim en de inval in Georgië waren overduidelijk geopolitieke acties, die veel aandacht kregen, maar als we de vraag stellen naar het geo-economisch beleid lichten er hele andere zaken op: de aanleg van Nord Stream 2 natuurlijk, maar ook van pijpleidingen naar China, het opzetten van het handelsverdrag EEU, investeringsovereenkomsten met Japan, de Solar Winds-cyberaanval en het gebruik van private legers als de Wagner Group. Allemaal geo-economisch beleid dat veel minder aandacht krijgt dan de genoemde militaire interventies.

Ook kunnen we met dit kader verschuivingen aan het licht brengen door de tijd heen. Een ontwikkeling richting geo-economie impliceert dat er veel meer ontwikkelingen in de internationale orde op het midden van het spectrum zullen plaatsvinden, en minder op de uiteinden. Verdieping van internationale handelsnormen in de WTO bijvoorbeeld maakt meer plaats voor regionale en bilaterale verbanden (van economie naar geo-economie). Terwijl de VS nog militaire interventies deed in Afghanistan en Irak, heeft het landen als Iran en China geconfronteerd met sancties en handelsrestricties (van geopolitiek naar geo-economie). Terwijl Donald Trump als president regelmatig oorlogstaal uitsloeg, werd zijn bewind bij uitstek gekarakteriseerd door de inzet van economische pressie (Drezner, 2019). Auteurs van DNB wezen in deze zin ook op de afhankelijkheid van de VS wat betreft bijvoorbeeld beleid ten aanzien van Iran (Gilbert en Kho, 2020).

Uitgangspunten van geo-economisch beleid

Nu er mondiaal een beweging richting geo-economie plaatsvindt, zal er meer sprake zijn van gesloten beleid, ambigue relaties, en het opbouwen van commerciële sferen, industrieel beleid en asymmetrische onderlinge afhankelijkheid. Dat heeft belangrijke implicaties voor het Nederlandse beleid op het wereldtoneel.

Van mondiaal naar regionaal

Klassiek geopolitiek conflict zal niet verdwijnen. Militaire confrontatie is denkbaar bijvoorbeeld in Oost-Europa met Rusland, of met China in de Zuid-Chinese Zee. Zelfs bij dit soort van rivaliteit tussen grootmachten wordt er echter steeds meer gebruikgemaakt van een geo-economisch instrumentarium. Denk aan sancties, druk op bevoorradingsketens, maar ook aan recente militaire concepten die de grens met het civiele en economische domein doen vervagen, zoals hybrid warfare, information wars en connectivity wars (Leonard, 2016; Singer en Brooking, 2018; WRR, 2017).

Ook betekent de opkomst van geo-economie dat mondiale afspraken op gebieden van vrijhandel, mededinging, digitalisering en klimaat moeilijker worden, en dat er meer aandacht nodig is voor bilaterale of regionale fora, zoals tussen de EU en ASEAN, de AU (Afrikaanse Unie) en nieuwe instituties als de AIIB (Aziatische Infrastructuurinvesteringsbank). Het vergt een expliciet Nederlandse strategie voor dat soort fora.

Benutten van afhankelijkheden

Een agenda voor geo-economisch beleid bevat het in kaart brengen en benutten van afhankelijkheden. De geo-economische benadering wijkt hierbij af van de puur economische. Vanuit een puur economisch vertrekpunt geldt wederzijdse afhankelijkheid als bron van vreedzame betrekkingen; en een geo-economische benadering wijst op de mogelijkheid om afhankelijkheid tot wapen te maken (weaponizing interdependence).

Het tot wapen maken van afhankelijkheid is mogelijk wanneer de handelsrelatie asymmetrisch is, als er één partij meer afhankelijk is van de andere partij dan andersom. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de ene partij een dominante positie heeft bij de levering van een goed, zoals historisch bij Saoedi-Arabië met olie, de VS met geavanceerde chips of China met zeldzame aardmetalen. Asymmetrie kan ook ontstaan wanneer een staat kritische infrastructuur of toevoerlijnen beheerst, zoals bij de Straat van Hormuz of het gaspijpleidingennetwerk van Rusland het geval is.

De relatie wordt asymmetrischer naarmate een partij beperktere mogelijkheden heeft om alternatieven te vinden of als die erg duur worden. Dat hangt samen met de structuur van markten. Omdat olie veelal per schip wordt vervoerd, is het eenvoudiger dan bij gas om alternatieve leveranciers te vinden – een nieuwe pijpleiding is immers duur, en niet snel aangelegd. Het per schip vervoeren van gas in de vorm van LNG is juist een manier om die asymmetrie te verminderen.

Deze nadruk op asymmetrie is belangrijk omdat er bij het in kaart brengen van afhankelijkheden vaak wordt gekeken naar handelsvolumes. Grote volumes hoeven een land echter niet kwetsbaar te maken als het gemakkelijk vervangende handelspartners kan vinden. Daartegenover kan een klein volume, waarvoor er geen alternatieven zijn, juist een grote kwetsbaarheid betekenen. Afhankelijkheden komen dus niet zomaar aan het licht door een kwantitatieve analyse van volumes.

Belang van infrastructuur

De zorg dat een grote rol van het Chinese bedrijf Huawei in westerse telecomnetwerken tot afhankelijkheid van China leidt, toont dat infrastructuur van strategisch belang is. Maar ook bij andere vormen van digitale infrastructuur zoals spoorwegen, energienetwerken en havens speelt weaponized interdependence een belangrijke rol (Sheikh, 2019). Het gaat hier om het chokepoint-effect en het panopticon-effect (Farrell en Newman, 2019).

Het chokepoint-effect betreft de capaciteit van een staat om de hubs van de wereldeconomie te gebruiken om anderen onder druk te zetten. Een voorbeeld hiervan is het gebruik tegen Iran van het financiële informatiesysteem SWIFT door de VS. SWIFT wordt door een zeer groot deel van de mondiale financiële instellingen gebruikt, en de druk om Iraanse banken uit het systeem te verwijderen hebben de sancties tegen Iran vanaf 2012 bijzonder effectief gemaakt. Als gevolg van de enorme invloed die deze hub oplevert, werken landen als China en Rusland aan alternatieven voor SWIFT, maar ook de Duitse minister Heiko Maas heeft de vraag opgeworpen of de EU niet een eigen systeem zou moeten opzetten.

Het panopticon-effect betreft het vermogen van een land om kritische informatie uit een informatienetwerk voor strategische doelen te gebruiken. Een voorbeeld hiervan is het Amerikaanse programma PRISM. Dat maakt gebruik van de hubs in de architectuur van het internet. Denk bijvoorbeeld aan de centrale rol van bedrijven als Microsoft en Google in de internationale informatiestromen, maar ook aan de exchange points van internet en aan de plekken waar onderzeese kabels het vasteland bereiken. Het beheersen van die hubs kan staten namelijk een informatievoorsprong geven.

Door dit effect werken landen als China en Rusland aan hun eigen internetkampioenen, bijvoorbeeld een afgesloten internetinfrastructuur zoals China’s Golden Shield Project en alternatieve routes voor onderzeese kabels. Europese ambities als Gaia-X om een eigen data- en cloud-infrastructuur op te zetten, moeten dan ook in dit licht begrepen worden. Rusland heeft overigens een eigen bron voor het panopticon-effect met het apparaat SORM. Dat is ontwikkeld ten tijde van de Sovjet-Unie en wanneer dit bij internet exchange points geplaatst wordt, biedt het toegang tot de data die daar doorheen gaan (Soldatov en Borogan, 2015).

Conclusie

De Belgische minister Mark Eyskens omschreef Europa ooit als een “economische reus, een politieke dwerg en een militaire worm”. In een puur geopolitieke wereld zal de EU niet veel voor elkaar kunnen krijgen. Daarom is het idee dat er een nieuwe Koude Oorlog gaande is, voor de EU bijzonder slecht nieuws. Maar gelukkig is dat idee misleidend. Want in een geo-economische wereld heeft de economische reus namelijk opeens krachtige instrumenten in handen.

Wat zou Nederland daarbij kunnen doen? Bij het in kaart brengen van de asymmetrische afhankelijkheden die Nederland kent gaat het dan niet om grove factoren zoals handelsvolumes of kritische sectoren, maar is er een veel fijnmaziger inzicht nodig, zie ook Linssen et al. (2021). Pas met dit inzicht ontstaat er bewustwording van welke inputs van productieprocessen of unieke infrastructuur onvervangbaar zijn. Vervolgens is een strategie nodig voor hoe met die afhankelijkheden om te gaan. Maar eerst is het echter van groot belang om zo snel mogelijk inzicht te krijgen in dit complexe fenomeen voordat we er de dupe van worden.

We kunnen ook nadenken over hoe de geo-economische dynamieken ons voordeel kunnen opleveren. Nederlandse bedrijven, logistiek en infrastructuur zijn internationaal van groot belang, en we zouden kunnen kijken hoe we dat strategisch kunnen inzetten. Dat dient echter vooral op Europees niveau te worden vormgegeven. Want daar schuilt er een verrassend voordeel.

Literatuur

Baldwin, D.A. (1980) Interdependence and power: a conceptual analysis. International Organization, 34(4), 471–506.

Drezner, D.W. (2019) Economic statecraft in the age of Trump. The Washington Quarterly, 42(3), 7–24.

Farrell, H. en A.L. Newman (2019) Weaponized interdependence: how global economic networks shape state coercion. International Security, 44(1), 42–79.

Gilbert, N. en S. Kho (2020) Grotere internationale rol voor de euro vereist sterker fundament. ESB, 105(4791), 524–526.

Hirschman, A.O. (1945) National power and the structure of foreign trade. Berkeley: University of California Press.

Jones, L. en S. Hameiri (2020) Debunking the myth of ‘debt-trap diplomacy’: how recipient countries shape China’s Belt and Road Initiative. Chatham House Research Paper, 19 augustus.

Leonard, M. (red.) (2016) Connectivity wars: why migration, finance and trade are the geo-economic battlegrounds of the future. Londen: European Council on Foreign Relations.

Linssen, M., J. van Dijk, A. Reiding en H. Naoum Néhmé (2021) Nieuw afwegingskader laat zien wanneer zelfvoorziening nodig is. ESB, 106(4801), 416–418.

Luttwak, E.N. (1990) From geopolitics to geo-economics: logic of conflict, grammar of commerce. The National Interest, 20, 17–23.

Pareto, V. (1935) The mind and society. San Diego: Harcourt Brace.

Sheikh, H. (2019) Hydropolitiek: samenwerking en conflict op zeven wereldzeeën. Amsterdam: Boom Uitgevers.

Singer, P.W. en E.T. Brooking (2018) Likewar: the weaponization of social media. Boston: Mariner Books.

Soldatov, A. en I. Borogan (2015) The red web: the struggle between Russia’s digital dictators and the new online revolutionaries. New York: PublicAffairs.

Tilly, C. (1990) Coercion, capital, and European states, AD 990–1992. Hoboken, NJ: Wiley-Blackwell.

Viner, J. (1948) Power versus plenty as objectives of foreign policy in the seventeenth and eighteenth centuries. World Politics, 1(1), 1–29.

WRR (2017) Veiligheid in een wereld van verbindingen: een strategische visie op het defensiebeleid. WRR Rapport, 98.