Tien jaar geleden veegde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) de vloer aan met het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. In het rapport Minder pretentie, meer ambitie meende de raad dat de focus ontbrak, de effectiviteit niet was vast te stellen en de organisatie ervan niet professioneel was (WRR, 2010).
Opdracht
Dat het WRR-rapport impact had, bleek tijdens het podcastgesprek dat ik voerde met Jan Pronk, Nienke Oomes en Esther van Rijswijk over de toekomst van de ontwikkelingssamenwerking (ESB, 2020a). Van Rijswijk had er als journalist kond van gedaan, economisch onderzoeker Oomes noemde het een kering in het denken, en oud-minister van ontwikkelingssamenwerking Pronk citeerde passages uit zijn hoofd: “op pagina 46 staat …” et cetera.
Het rapport had dan ook een voor de WRR ongebruikelijke stelligheid: er stonden pepertjes op de cover, en de Raad deed aanbevelingen waarmee men direct aan de slag kon. De aanbevelingen veroorzaakten een schok in het veld, en werden dankbaar gebruikt door het tweede kabinet-Rutte om in het Nederlandse budget voor ontwikkelingssamenwerking te snijden. Sinds 2012 voldoet Nederland niet meer structureel aan de Tinbergen-norm voor ontwikkelingssamenwerking (0,7 procent van het bruto nationaal inkomen).
Maar waar critici van ontwikkelingssamenwerking het rapport als aanleiding zagen om eindelijk eens op te houden met het gooien van geld in een ‘bodemloze’ put, benadrukt zowel Oomes als Pronk in de podcast dat het rapport ook gezien kan worden als een opdracht om op een effectievere en slimmere manier hulp te gaan verlenen.
Meten is ook niet alles
Het Nederlands ontwikkelingsbeleid gaat nu beter dan tien jaar geleden. Want, zoals door de WRR geadviseerd, zijn de Nederlandse activiteiten nu geconcentreerd in een paar landen, wordt de effectiviteit ervan vaker gemonitord en lijken organisaties professioneler te werken. Maar het is en blijft wel een ‘glas halfvol-, glas halfleeg-verhaal’. Tegenover het optimisme dat Esther Duflo in haar interview met ESB uitstraalde (ESB, 2020b), staan de ontnuchterende bijdragen van Erwin Bulte, Robert Lensink, Paul Hoebink en Naomi Leefmans die stellen dat veel effecten helemaal niet (makkelijk) te meten zijn. En waar dat wel zou kunnen, gebeurt het niet altijd.
Wat er allemaal al dan niet gemeten wordt en kan worden, is maatschappelijk relevant (wordt het geld goed besteed?) en academisch interessant (hoe werkt het?), maar als het debat zich daartoe versmalt dan leidt dat tot al te simpele en niet-relevante aanbevelingen. Zo is het logisch om projecten die op het eerste gezicht niets opleveren te beëindigen, maar wat betekent dat voor het ontwikkelingsproces waaraan het beleid middels dit project hoopte bij te dragen? En hoe zit dat als het project niet bedoeld is om het land te ontwikkelen, maar vooral directe Nederlandse belangen dient? Wat is dan in dat geval een ‘resultaat’?
Vier ontwikkelingen
Met een al te grote gerichtheid op meetbare projecten mis je vier belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen. En juist daar gaat dit themanummer op in.
Ten eerste is voor de armste landen de behoefte aan publieke ontwikkelingsgelden onverminderd groot. Door de opkomst van Azië in de afgelopen decennia mag de extreme armoede dan wel afgenomen zijn, maar het is er nog wel en is behoorlijk hardnekkig – zo leggen Jan de Boer en Koen Davidse van de Wereldbank uit. Dat er landen zijn die simpelweg niet meekomen, is ook te zien aan de publieke-schuldposities van de armste landen. Afke Zeilstra toont aan dat die de afgelopen jaren behoorlijk verslechterd zijn.
Private gelden bieden voor deze landen geen goed alternatief. Als je geen markt hebt, kunnen marktpartijen geen zakendoen. Een verdienmodel voor private partijen bij de opbouw van instituties, de gezondheidszorg en het onderwijs bestaat niet. De Boer en Davidse leggen uit dat publieke financiering hier niet vervangbaar is.
Ten tweede is er qua financiering voor de landen die het wat beter doen veel meer mogelijk dan alleen overheidsfinanciering. Dat is overigens ook nodig: de hoeveelheid beschikbare publieke financiering neemt namelijk af. In het vorige nummer schreef Ralph de Haas al over de positieve bijdrage van de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling aan de toename van de arbeidsproductiviteit via private equity-partijen. In dit themanummer gaan Thierry Belt, Debbie Keijser, Nienke Oomes en Ward Rougoor in op de voorwaarden waaronder publiek en privaat geld samen ontwikkelingsdoelen kunnen realiseren.
Ten derde is er de geopolitieke component. Ontwikkelingssamenwerking kende altijd al een sterke strategische component, en hoe sterker de geopolitieke spanningen waren, hoe groter de ontwikkelingsbudgetten zijn. In deze ESB gaat Meine Pieter van Dijk in op de opkomst van China en de herijking die het road and belt-initiatief vraagt.
Ten vierde verandert technologische ontwikkeling de ontwikkelpaden die landen volgen. Het is helemaal niet zo vanzelfsprekend meer dat landen zich van een agrarische economie via een industriële- en een diensteneconomie naar een kenniseconomie ontwikkelen. Digitalisering kan ervoor zorgen dat ze (deels) stappen over kunnen slaan. Waarom niet direct naar een diensteneconomie? Dit is een van de conclusies die Natasja van der Geest en Rob de Vos van het Ministerie van Buitenlandse Zaken trekken in dit themanummer, gebaseerd op een analyse van de gevolgen van de digitalisering voor het buitenlands beleid.
Ambitie
Wat moeten we nu met deze inzichten? De verleiding om als een econoom de handen in de lucht te gooien en ‘het is een politieke keuze’ te roepen is groot, maar echt productief is dat niet. Dus moet niet alleen het veld van de ontwikkelingssamenwerking, maar moeten ook de economen wat meer ambitie tonen. Hierbij daarom een drietal voorzetten van mijn kant.
De focus, de manier van evalueren en de manier van werken zijn de afgelopen jaren verbeterd. Uiteraard kan het beter, maar dat er daarom nu nog met een kleiner budget meer ambitie gerealiseerd kan worden, lijkt me een fictie.
Ook hoeft de herwaardering van eigen en geopolitiek belang niet per se ten koste te gaan van het streven naar een betere wereld. Ten eerste zijn er meer projecten dan dat er geld is, dus als Nederland de projecten waar het zelf ook wat aan heeft mogelijk maakt, hoeft dat niet te leiden tot een lagere impact per bestede euro. Ten tweede spelen de toegenomen mogelijkheden van private cofinanciering natuurlijk de publieke middelen vrij om wat voor de allerarmsten te doen.
En tot slot de vraag naar hoe in het eigenbelang te handelen. De behoefte om vluchtelingen buiten de deur te houden en geld te verdienen voor Nederlandse bedrijven stuurt deels de gelden. Immers, Nederland onderhoudt brede samenwerkingsrelaties met alle landen in de Sahel waarmee er redelijkerwijs samen te werken is.
Maar het is ook mogelijk om in een breder eigenbelang te handelen. Als de huidige ontwikkelingslanden de ontwikkeling via industrialisatie die het Westen heeft doorgemaakt nabootsen, doet dat een beroep op de natuurlijke hulpbronnen en leidt dat tot een vervuiling die de draagkracht van onze planeet te boven gaat. Een ontwikkelingssamenwerking die inzet op het overslaan van deze stap, en die helpt om van een agrarische economie direct naar een diensteneconomie te gaan, is ook in ons belang en levert op lange termijn meer op.
Literatuur
ESB (2020a) Ontwikkelingssamenwerking: van big push naar kleine stapjes. Gesprek met Jan Pronk en Nienke Oomes in de serie ‘Tinbergen en de economie van morgen’. ESB Podcast aflevering 10.
ESB (2020b) Impact in het mondiale Zuiden. ESB Themanummer, 105(4782).
WRR (2010) Minder pretentie, meer ambitie: ontwikkelingshulp die verschil maakt. WRR-rapport, 84.
Auteur
Categorieën
