Veel organisaties werken momenteel samen bij het opstellen van een nationaal klimaatakkoord via het Klimaatberaad. Wat kunnen we van dit Klimaatberaad verwachten? Waarop moet het zich richten? Is dit wel effectief?
In het kort
– Het Klimaatberaad maakt maatschappelijke keuzes die voor de deelnemers zelf het minst ongunstig zijn.
– Een efficiënte oplossing van het klimaatvraagstuk vraagt om het creëren van de juiste prikkels op het individuele niveau.
– Het marktmechanisme moet daarom de leidraad zijn bij oplossing van het coördinatievraagstuk.
De aanwijzingen dat toenemende uitstoot van CO2 leidt tot klimaatveranderingen hopen zich op, zowel in wetenschappelijke studies als via het toenemende extreme weersgebeuren (KNMI, 2015). Om deze trend te keren, hebben in 2015 een groot aantal landen, inclusief Nederland, in Parijs een akkoord gesloten. Nederland heeft als doel dat de totale binnenlandse CO2-emissies in 2030 49 procent lager worden dan in 1990. Het realiseren van deze doelstellingen vraagt grote inspanningen van de hele maatschappij. Premier Rutte vergeleek deze inspanningen met de wederopbouw (NPO Radio, 2018), terwijl anderen meenden dat het gaat om een transitie van de gehele maatschappij waarbij alles anders wordt, want de oude economie wordt vervangen door een nieuwe, op duurzaamheid gerichte economie (Rotmans, 2014).
Om de ambitieuze klimaatdoelstellingen te realiseren heeft het kabinet de hulp van de maatschappij ingeroepen via een coördinerend overlegorgaan, het Klimaatberaad genoemd, waaraan een groot aantal maatschappelijke partijen meedoen. Het is echter nog maar de vraag of de organisatie via dit Klimaatberaad, waarbij de deelnemende partijen het eens moeten worden over de te nemen reductiemaatregelen, economisch gezien verstandig is. In dit artikel bepleit ik een organisatorische invulling van het klimaatbeleid die doelmatiger is en die bovendien beter aansluit bij het decentrale, marktgestuurde karakter van de Nederlandse maatschappij.
Decentrale organisatie versus Klimaatberaad
Een maatschappelijk overleg over de invulling van het klimaatbeleid kan heel nuttig zijn. De opgave is enorm, en alle partijen in de maatschappij zullen een bijdrage moeten leveren om deze opgave op een doelmatige manier te realiseren. Een dergelijk overleg moet echter niet in de plaats komen van een decentrale organisatie van de maatschappij – iets wat nu wel lijkt te gebeuren. In een vijftal overlegplatforms, ‘klimaattafels’ genoemd, overleggen een groot aantal partijen uit allerlei hoeken van de samenleving over de te nemen maatregelen (Klimaatberaad, 2018). Er zijn klimaattafels voor de gebouwde omgeving, de mobiliteit, landbouw en landgebruik, de elektriciteitssector en voor de industrie. De voorgenomen maatregelen zoals die in het conceptakkoord staan, zijn vaak nogal technisch georiënteerd of anders nogal in algemene bewoordingen gesteld (tabel 1). Er is nog nauwelijks aandacht voor hoe de afzonderlijke bedrijven en burgers kunnen worden geprikkeld om die maatregelen te treffen, met als logisch gevolg dat de Planbureaus het akkoord niet konden doorrekenen op effectiviteit en doelmatigheid (PBL, 2018; CPB, 2018). In het conceptakkoord is dus weinig aandacht voor hoe een en ander economisch het beste georganiseerd kan worden.
Een wezenlijk kenmerk van een succesvol economisch stelstel is een decentrale organisatie van de besluitvorming. In zo’n stelstel komen de vele zelfstandige besluitvormers als bedrijven en consumenten, die elk voor zich hun doelen nastreven, gezamenlijk tot een uitkomst die voor allen het beste is. De enige mogelijkheid voor bedrijven om bijvoorbeeld meer winst te maken, is om zo efficiënt mogelijk te werken en zo goed mogelijk de wensen van afnemers te bedienen. In dit artikel betoog ik dat voor een effectief klimaatakkoord het principe van decentrale besluitvorming centraal moet staan.
Voorwaarden voor decentrale markten
De decentrale organisatie werkt alleen goed als iedereen de correcte prikkels krijgt, dat wil zeggen als de informatie over de daadwerkelijke kosten en baten van gedragingen juist zijn en opgenomen zijn in de prijzen die men moet betalen of kan ontvangen. Als die informatie niet correct is of niet is opgenomen in de prijzen, dan is er sprake van een marktfalen en werkt zo’n decentraal systeem niet goed. Maatschappelijke kosten die niet zijn opgenomen in de prijzen worden ook wel ‘externaliteiten’ genoemd. De onmogelijkheid tot uitwisseling van informatie via prijzen kan komen door het ontbreken van (transparante) markten.
Als zulke verstoringen zich voordoen, dan zijn er in principe twee mogelijke reacties. De ene reactie is de klassieke economische aanpak: zorgen dat de informatie wel goed in de prijzen terechtkomt, bijvoorbeeld door de kosten van emissies via heffingen mee te nemen in de energieprijs of door een markt voor emissierechten te creëren waarop informatie kan worden uitgewisseld. Als de informatie in de prijs zit, zullen decentraal andere – voor de maatschappij betere – beslissingen genomen worden. De andere reactie is om het van bovenaf of in onderling overleg te regelen. In deze benadering wordt met elkaar afgesproken wie wat moet doen om de foute beslissingen (dus in dit geval te veel CO2-emissies) van een ieder te corrigeren. In deze aanpak wordt de decentrale organisatiewijze geheel of gedeeltelijk terzijde geschoven.
Het grote voordeel van een decentrale organisatie is dat er ruimte is voor veel initiatieven, waarbij pas achteraf kan blijken welk initiatief het beste is geweest. Juist wanneer de toekomst heel ongewis is, zoals bij klimaatverandering, is het zaak om zo veel mogelijk beslissingsvrijheid laag in de maatschappij te leggen. Bij grote onzekerheid over de toekomst weet niemand op voorhand wat de meest effectieve of efficiënte aanpak is. Bij een centraal aangestuurde organisatie, waarbij er slechts enkele initiatieven of plannen worden uitgeprobeerd, is het risico groot dat het goede idee daar niet bij zit. Bij een decentrale organisatie van de economie daarentegen worden veel ideeën uitgeprobeerd, waardoor de kans groter is op een succesvol idee. Dit is een belangrijke reden waarom markteconomieën innovatiever en welvarender zijn dan economieën waarbij beslissingen centraal worden genomen (Kay, 2004).
Een consequentie van een decentrale organisatie is verder dat er geen ruimte voor strategisch gedrag is, dat wil zeggen dat het niet mogelijk is om de uitkomsten van het gehele systeem zo te beïnvloeden dat het voor jezelf gunstig wordt. Bij een centrale organisatie, waarbij partijen met elkaar overleggen om samen tot beslissingen te komen die voor de maatschappij als geheel het beste zijn, mag je niet verwachten dat deze partijen hun eigen belang uit het oog zullen verliezen. Het gevolg daarvan is dat een centrale aanpak het risico in zich draagt dat er, onder het mom van maatschappelijk belang, maatregelen worden genomen die vooral bepaalde individuele belangen dienen.
Strategisch gedrag
Om de kracht van de decentrale organisatie van de economie tot zijn recht te laten komen, zou het Klimaatberaad zich vooral moeten richten op de vraag waarom afzonderlijke bedrijven en consumenten nu niet doen wat ze eigenlijk zouden moeten doen. Ik werk dit uit voor vier gebieden waar strategisch gedrag een rol speelt.
De intuïtie en oplossing volgt telkens deze argumentatielijn: als consumenten of bedrijven niet doen wat ze zouden moeten doen, komt dit omdat de financiële prikkels verkeerde informatie geven, bijvoorbeeld omdat de energieprijs (na belastingen) lager is dan de marginale maatschappelijke kosten, dan is de voor de hand liggende actie om de energiebelasting voor die groep te verhogen. Mocht het probleem zijn dat het verhogen van energiebelastingen tot te grote negatieve economische effecten leidt vanwege de internationale concurrentie, dan is de vraag hoe die effecten te voorkomen zijn. Overigens, de economische belastingliteratuur presenteert hiervoor meer dan voldoende ideeën (Vollebergh, 2008).
Onrendabele toppen
In de klimaattafel Industrie gaat de discussie er echter niet over of de vormgeving van financiële prikkels die correcte informatie geven, maar over hoeveel subsidie de overheid zou moeten betalen voor het wegnemen van onrendabele toppen (De Boer en Oudshoorn, 2018). Aan zulke subsidies kleven veel nadelen, zoals het risico van free-rider-effecten: er wordt subsidie gegeven voor besparingen die toch wel gedaan zouden worden, zodat er per saldo geen milieueffect resteert (Collins en Curtins, 2018). Voor de overheid is het heel lastig om een subsidiesysteem zodanig te ontwerpen dat dit effect zich niet voordoet. De overheid heeft onvoldoende kennis van zaken en kan gedrag van bedrijven niet perfect monitoren; er is dus een grote informatie-asymmetrie.
Door andere klimaattafels zijn er ook voorstellen gepresenteerd die vooral in het belang van de deelnemende bedrijven lijken te zijn. De varkenshouderij, bijvoorbeeld, zou ‘met de warme hand’ gesaneerd moeten worden, wat wil zeggen dat deze bedrijfstak in ruil voor financiële compensatie zijn activiteiten zou moeten terugschroeven. De ondernemers in deze bedrijfstak, net als in elke andere, weten echter al jarenlang dat de broeikasgasemissies omlaag moeten en dat dit in de nabije toekomst tot een stringenter klimaatbeleid kan leiden, maar desondanks is er de laatste jaren nog veel geïnvesteerd in nieuwe en grotere bedrijven (sinds 2010 is het gemiddelde aantal varkens per bedrijf toegenomen van 1.750 tot bijna 2.900, waarbij het aantal bedrijven met een derde is afgenomen (CBS Statline)). Door vervuilende bedrijfstakken met de warme hand te saneren, wordt het signaal afgegeven dat bedrijven geen rekening hoeven te houden met het risico van een toekomstig stringenter klimaatbeleid. De discussie in de klimaattafels wordt dus gebruikt om financiële steun van de overheid te krijgen voor iets wat men zelf ook had kunnen doen.
Geen discussie over productiemix
Het soort goederen en diensten dat we produceren en consumeren, komt in de klimaattafels niet aan de orde. Geen enkele deelnemer aan de klimaattafels zal uit zichzelf voorstellen om te stoppen met produceren, tenzij daar veel overheidsgeld ter compensatie voor wordt aangeboden (zoals de varkenshouderij). Voor een doelmatige realisatie van de klimaatdoelen is dit echter wel van belang. De totale hoeveelheid CO2 die een land uitstoot, hangt immers af van een mix van factoren, maar het concept-Klimaatakkoord richt zich maar op enkele, namelijk alleen op de koolstofintensiteit van de energieopwekking (dat wil zeggen duurzamere energie) en op de technische efficiëntie van het energiegebruik bij bepaalde aanwendingen (dus zuiniger machines en dergelijke). De samenstelling van het Nederlandse productie- en consumptiepakket komt niet aan de orde, maar is wel van grote invloed op de totale hoeveelheid emissies. De gesprekspartners aan de klimaattafels zullen dit onderwerp niet graag willen bespreken, en bovendien is het lastig om vanaf de vergadertafel te bepalen wat de beste keuzes zouden zijn. Het is bijvoorbeeld onmogelijk te zeggen hoe doelmatig het is dat de glastuinbouw nog verder zijn emissies verlaagt door bijvoorbeeld inkrimping van het areaal, of dat er andere sectoren zijn, zoals de chemie, die meer gaan doen. Dus de klimaattafels kunnen onmogelijk leiden tot maatschappelijk optimale afspraken in welke sectoren er hoeveel bespaard moet worden. Het enige referentiepunt dat hierbij echt zou helpen, is om de belasting op het fossiele-energieverbruik zo hoog te maken dat deze de maatschappelijke kosten correct weerspiegelt. Het is vervolgens geheel aan de afzonderlijke ondernemers om te zien op welke wijze ze kunnen blijven concurreren op hun internationale markten.
Eigen versus publiek belang
Dat de focus van het concept-Klimaatakkoord ligt bij het vergroten van de efficiëntie van het energieverbruik (woningen, mobiliteit, industrie, landbouw) en het vergroten van het aanbod en gebruik van duurzame energie (wind, zon, geothermie, waterstof) is niet willekeurig. Het vergroten van de energie-efficiënte is vaak ook in het belang van de deelnemende partijen zelf. In de afgelopen decennia is de energie-efficiëntie in veel bedrijfstakken al sterk verbeterd, als onderdeel van de algehele productiviteitsverbetering. Uit onderzoek blijkt dat de belangrijkste determinant van de autonome ontwikkeling van energie-efficiënte de hoogte van de energieprijs is (Atalla en Bean, 2017). Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de glastuinbouw, waar al decennialang wordt gewerkt aan een vermindering van energieverbruik en CO2-emissies (Van der Velden en Smit, 2017). Dit is grotendeels eigenbelang: energie vormt een grote kostenpost voor de glastuinbouw, dus het is voor de glastuinders zeer relevant om zelf deze kosten omlaag te brengen. Het aanbod van partijen in het klimaatakkoord om de energie-efficiëntie verder te vergroten, lijkt daarom in veel gevallen niet een offer dat deze partijen brengen ten behoeve van het klimaat, maar iets wat ze sowieso al zouden doen.
Imperfecte coördinatie
Opvallend is dat diverse klimaattafels willen inzetten op meer waterstof, een energiedrager die in de natuur niet bestaat. De totale behoefte aan waterstof zal zo groot zijn dat deze, in de benodigde hoeveelheid, onmogelijk op een CO2-vrije manier kan worden geproduceerd (Moraga en Mulder, 2018). Dit illustreert dat er via overleg moeilijk tot intern consistente plannen kan worden gekomen (PBL, 2018). Het Klimaatberaad zal gebruik moeten maken van veelomvattende energiesysteemmodellen om alle samenhangen in beeld te krijgen, maar zelfs dan zal er nog veel onzekerheid bestaan over hoe een en ander op elkaar inwerkt en of de plannen werkelijk haalbaar zijn. In een decentrale organisatie zijn zulke analyses niet nodig, omdat de markt zelf zorgt voor de coördinatie van al die verschillende plannen.
Een en ander impliceert dat de aandacht van het Klimaatberaad zich beperkt tot die onderwerpen die de deelnemers aan het beraad verkiezen, met uitsluiting van onderwerpen die maatschappelijk mogelijk doelmatiger en effectiever kunnen zijn, en verder ook met onvoldoende aandacht voor de onderlinge samenhang. Dit kan gezien worden als een vorm van ‘samenspanning’, waarbij de deelnemende partijen erop gericht zijn om de maatschappelijke keuzes in de richting te sturen die voor de partijen zelf het minst ongunstig is. De voornemens voor de bebouwde omgeving en de elektriciteitssector onderbouwen dit.
Van het gas af
Een in het oog springend voornemen voor de bebouwde omgeving is om, bij de warmtevoorziening van woningen, geleidelijk aan gas te vervangen door andere energiedragers. Om dat te kunnen realiseren moet de energievraag van woningen, met name tijdens koude dagen, omlaag. Het voorstel is om huiseigenaren eerst met zachte hand (informatie), maar later eventueel met harde hand (normering) over te halen om hun huizen te isoleren. Om de kosten voor de huiseigenaar te drukken, wil de bouwsector zich binden aan een kostenverlaging van “vijftien tot mogelijk vijftig procent” (Klimaatberaad, 2018; p. 31), en wordt er dus van de overheid gevraagd om de subsidies voor isolatie ook na 2020 voort te zetten en om ook de belasting op gas verder te verhogen. De toegezegde bijdrage van de bouwsector om minimaal vijftien procent kostenverlaging in een periode van dertien jaar te realiseren is gemakkelijk gezegd, maar moeilijk gerealiseerd. De bouwsector staat wereldwijd bekend om z’n lage productiviteitsverbetering (EIB, 2011). Een dergelijke kostenverlaging, zoals nu door de bouwsector wordt ingebracht, kan niet alleen moeilijk worden afgedwongen, het is ook nog eens lastig te monitoren.
De woningen van het gas afhalen kan een effectieve strategie zijn om de nationale CO2-emissies omlaag te brengen, maar is dit ook een economisch verstandige en efficiënte keuze. Het risico is niet gering dat dit een heel kostbare zaak zal worden, omdat de variatie in het woningbestand hoog is, veel huizen alleen tegen hoge kosten voldoende geïsoleerd kunnen worden en productiviteitsverbeteringen in de bouw inherent moeilijk zijn. De deelnemers aan het Klimaatberaad dragen die hoge kosten niet zelf, maar proberen deze door te schuiven naar de overheid en de belastingbetaler, getuige de voorstellen om subsidies te ontvangen.
Efficiënter lijkt het om ervoor te zorgen dat alle gasgebruikers de maatschappelijke kosten van het gasverbruik zien. In theorie zou de heffing aan de marge voor iedereen hetzelfde moeten zijn, want de maatschappelijke kosten van het gasverbruik hangen immers niet af van waarvoor het gebruikt wordt. Dit is echter niet het geval: huishoudens betalen een veel hoger tarief dan grootverbruikers. Het gevolg hiervan is dat huishoudens worden gestimuleerd om relatief dure maatregelen te treffen, terwijl elders de goedkopere blijven liggen. Deze verstoring van de prikkels zal in de toekomst alleen maar groter worden als de energiebelasting verder wordt verhoogd op het gasverbruik door huishoudens.
Elektriciteitsmarkt
Een ander voorbeeld waarbij er aan de huidige succesvolle decentrale ordening te weinig wordt vastgehouden, betreft de werking van de elektriciteitsmarkt. Het elektriciteitssysteem wordt vaak als een puur technisch iets gezien, wat bijvoorbeeld blijkt uit zoektochten naar opslagmethoden om met de variabiliteit in de wind- en zonnestroomproductie te kunnen omgaan. Het idee is dat, omdat wind en zon niet altijd beschikbaar zijn, men de energie wel vooral moet zien op te slaan als het hard waait en de zon schijnt. Het elektriciteitssysteem is echter niet alleen een technisch systeem, maar ook meer en meer een markt geworden. Als marktpartijen verwachten dat de variabiliteit in wind- en zonnestroom zal leiden tot toekomstige overschotten of tekorten, dan komt dat tot uiting in de marktprijzen. De stroommarkt werkt heel goed, wat wil zeggen dat alle marktpartijen steeds goed geïnformeerd kunnen zijn over de verwachte situaties in het systeem (Mulder, 2017). Er is dus weinig reden om de netbeheerders sturend te laten optreden bij het verkrijgen van flexibiliteitsopties (Klimaatberaad, 2018): als opslag inderdaad een goede en efficiënte manier is om met variaties in stroomproductie om te gaan, dan zullen marktpartijen daar zelf wel in investeren.
Bovendien, de elektriciteitsmarkt is een Europese markt geworden: door de koppeling van de Nederlandse markt met die in de buurlanden zijn er veel opties beschikbaar gekomen voor het omgaan met variaties in het net. Er zijn veel meer spelers (stroomproducenten en -gebruikers) die kunnen reageren. Een profijtelijke strategie van stroomgebruikers kan bijvoorbeeld zijn om in tijden van schaarste minder stroom te gebruiken en de reeds op forward-markten gekochte stroom tegen een veel hogere prijs te verkopen op de kortetermijnmarkten. Door het stimuleren van technische oplossingen voor opslag neemt de prijsvolatiliteit in deze markten af, waardoor andere opties voor flexibiliteit niet meer worden ingezet. Zulke stimuleringsmaatregelen verminderen hierdoor de efficiëntie van het elektriciteitssysteem zonder dat dit tot meer betrouwbaarheid leidt.
Conclusie
Kortom, juist omdat het realiseren van de ambitieuze klimaatbeleidsdoelstelling van alle partijen veel inspanningen vraagt, is het zaak om zo veel mogelijk vast te houden aan de kernprincipes van een succesvolle economische ordening: zo veel mogelijk decentraal laten beslissen, er vooral voor zorgen dat informatie voor iedereen correct in de prijzen is weergegeven, en gebruikmaken van de markten om ogenschijnlijk technische problemen op te lossen. Maatschappelijk overleg over de invulling van het Klimaatberaad zou zich vooral moeten richten op de aspecten van de huidige economische ordening die minder goed functioneren, zoals de structuur van de energiebelastingen en mogelijke coördinatieproblemen bij de aanleg van nieuwe infrastructuur.
Literatuur
Atalla, T. en P. Bean (2017) Determinants of energy productivity in 39 countries: an empirical investigation. Energy Economics, 62, 217–229.
Boer, H. de, en C. Oudshoorn (2018) Succesvol klimaatbeleid vraagt uitgekiende aanpak. ESB, 103(4767).
Collins, M. en J. Curtis (2018) Willingness-to-pay and free-riding in a national energy efficiency retrofit grant scheme. Energy Policy, 118, 211–220.
CPB (2018) Beoordeling ‘Voorstel voor hoofdlijnen van het Klimaatakkoord’. CPB Notitie, 13 september.
EIB (2011) Actuele situatie in de bouw: overzicht ten behoeve van de nieuwe woonvisie. Amsterdam: Economisch Instituut voor de Bouw.
Kay, J. (2004) Culture and prosperity: the truth about markets; why some nations are rich but most remain poor. New York: Harper Business.
Klimaatberaad (2018) Voorstel voor hoofdlijnen van het Klimaatakkoord. Den Haag: SER, 10 juli.
KNMI (2015) KNMI ’14: klimaatscenario’s voor Nederland: herziene uitgave 2015. Te vinden op www.klimaatscenarios.nl.
Moraga, J.L. en M. Mulder (2018) Electrification of heating and transport; a scenario analysis for the Netherlands up to 2050. CEER Policy Paper, 2.
Mulder, M. (2017) Energietransitie en elektriciteitsmarkt: verkenning van een gespannen relatie. CEER Policy Paper, 1.
NPO Radio (2018) Rutte: ‘De energietransitie is qua grootte vergelijkbaar met de wederopbouw’. Radioprogramma, 18 september 17:00 uur. Te vinden op www.nporadio1.nl.
PBL (2018) Analyse van het voorstel voor hoofdlijnen van het Klimaatakkoord. PBL-publicatienummer 3380.
Rotmans, J. (2014) Jan Rotmans: ‘Nederland staat voor ultieme transitie’. Artikel op mt.nl, 15 oktober.
Velden, N. van der, en P. Smit (2017) Energiemonitor van de Nederlandse glastuinbouw 2016. Wageningen Economic Research, rapport 2017-094.
Vollebergh, H.R.J. (2008) Lessons from the polder: energy tax design in The Netherlands from a climate change perspective. Ecological Economics, 64(3), 660–672.
