UberPOP en de regulering van de taximarkt

660Jaargang 100 (4721) 5 november 2015
UberPOP en de
regulering van de taximarkt
MARKTORDENING
E
r is de laatste tijd veel aandacht voor nieuwe
ontwikkelingen die worden aangeduid met
de term ‘deeleconomie’. Deze ontwikkelingen
worden gedreven door nieuwe technologi-
sche ontwikkelingen, zoals internet en mobie –
le telefonie (Felländer et al. , 2015). Websites en apps funge –
ren als virtuele platforms of tussenpersonen waar vragers en
aanbieders rechtstreeks afspraken kunnen maken. Bekende
voorbeelden zijn AirBnB (tijdelijke verhuur van particuliere
woningen), Thuisafgehaald (‘koken voor de buren’), Peerby
(‘spullen lenen’) en Helpling (schoonmaakdiensten). Dankzij de nieuwe platforms ontstaan er ook veel
meer mogelijkheden voor particulieren om hun auto te
delen met andere gebruikers. Er zijn grofweg drie ontwik –
kelingen waarneembaar. Ten eerste ontstaan er mogelijk –
heden om met groepen bekenden auto’s te delen door via
een platform de beschikbaarheid en andere gegevens bij te
houden. WeGo is hiervan een voorbeeld. Ten tweede zijn er
platforms waar particuliere autobezitters hun auto verhuren
aan derden, zoals SnappCar en MyWheels. Het platform
brengt aanbieders en vragers tegen een vergoeding bij elkaar
en regelt bijvoorbeeld de verzekering en/of pechhulp. Ook
zorgen reviewsystemen ervoor dat zowel vragers als aanbie –
ders beoordeeld worden. Zo ontstaat voor de gebruikers van
het platform inzicht in de betrouwbaarheid van de vrager en
de kwaliteit van het aanbod. Particulieren kunnen zo ver -dienen aan hun auto, de huurder bestuurt zelf de auto. Deze
beide deeleconomie-ontwikkelingen hebben hoogstens een
beperkt effect op de werking van de taximarkt.
Dit geldt niet voor de derde ontwikkeling. Die betreft
platforms die faciliteren dat een aanbieder zijn auto inclu –
sief chauffeursdiensten aanbiedt. Het platform brengt vra –
gers en aanbieders bij elkaar en zorgt veelal voor verzeke –
ringen, keuringen van de auto’s en een reviewsysteem. Deze
ontwikkelingen hebben een directe invloed op de (straat)
taximarkt, omdat min of meer dezelfde diensten aangebo –
den worden. Uber is het bekendste bedrijf dat dit laatste
faciliteert via een smartphone-app, maar er zijn diverse aan –
bieders van vergelijkbare apps zowel op lokaal (zoals TCA
Amsterdam) als globaal niveau (zoals Easytaxi). In Nederland worden via de Uber-app diverse dien –
sten aangeboden. UberLux, -Black en -X verschillen wat
betreft luxe van de auto. Deze diensten voldoen volgens
Uber aan de wettelijke vereisten die gelden voor taxi’s. In
het verleden was dit overigens niet altijd het geval (Rebel,
2014). De dienst UberPOP doet dat in elk geval niet en is
daarom controversieel. Bij UberPOP bieden particuliere chauffeurs hun dien –
sten met hun eigen auto aan. Chauffeurs voldoen veelal niet
aan de wettelijke vereisten voor taxi’s: ze hebben meestal
geen ondernemingsvergunning en/of chauffeurskaart, de
auto’s zijn niet gekeurd, ze hebben geen verplichte taxameter
en hanteren niet de verplichte tariefstructuur (Rebel, 2014).
In de zomer van 2014 is Uber in Amsterdam met UberPOP
begonnen en ook in Den Haag , Rotterdam en Utrecht
wordt de dienst nu aangeboden. Hierna is een aantal chauf-
feurs vervolgd en is Uber beboet. De laatste maanden lijkt
de dienst in de praktijk alleen aangeboden te worden aan
klanten die reeds eerder van de dienst gebruikmaakten (en
die dus geen incognito inspecteurs zijn). Ook heeft Uber
aangekondigd dat nieuwe chauffeurs binnenkort een chauf-
feurskaart zullen hebben. Daarmee voldoet de dienst echter
nog niet aan de overige vereisten, zoals een vergunning voor
de auto en de onderneming. En dus is er nog altijd sprake
van oneerlijke concurrentie met taxidiensten die wél aan de
wet- en regelgeving voldoen. UberPOP stuit ook in veel an –
dere landen op juridische problemen (Rienstra et al. , 2015).SYTZE A.
RIENSTRA
Zelfstandig con-
sultant Syconomy,
hogeschooldocent
Windesheim Fle-
voland
PETER BAKKER
Senior onderzoeker
Kennisinstituut voor
Mobiliteitsbeleid
JOHAN G.S.N.
VISSER
Senior onderzoeker
Kennisinstituut voor
Mobiliteitsbeleid
Het digitale taxidienstplatform Uber zorgt voor opschudding op de
taximarkt. Dit komt vooral door de dienst UberPOP, waarbij private
chauffeurs via een smartphone-app tegen fors lagere tarieven ritten
aanbieden met hun eigen auto. De vraag is hoe dit de werking van de
taximarkt verandert en welke gevolgen dit heeft voor de regulering
van deze markt. UberPOP leidt tot minder toetredingsdrempels en
een betere benutting van kapitaalgoederen (auto’s), wat de welvaart
ten goede komt. Een politieke vraag is of deze voordelen opwegen
tegen eventuele lage beloningen en slechte arbeidsomstandigheden.
ESB Rubriek

Rubriek ESB
661Jaargang 100 (4721) 5 november 2015
De regulering van de taximarkt is er niet voor niets en
beoogt diverse vormen van marktfalen te beperken. Uber –
POP biedt echter economisch gezien voordelen in de vorm
van lage prijzen, een hoge beschikbaarheid en een efficiënt
gebruik van kapitaalgoederen (auto’s). Het is dus zinvol om
na te gaan in hoeverre UberPOP leidt tot een andere wer –
king van de taximarkt. Als dit het geval is, zou dit aanleiding
kunnen zijn het overheidsingrijpen aan te passen. Anders
beschermt de regulering immers bestaande taxidiensten ten
koste van de consumenten die de overheid juist beoogt te
beschermen. Door eerst de redenen voor ingrijpen in de re –
guliere taximarkt te bezien en vervolgens die van de markt
met UberPOP, kan een globaal inzicht worden verkregen
in hoeverre de markt is veranderd. Vervolgens wordt geana –
lyseerd of er aanleiding is de regulering aan te passen.
REDENEN OM DE TAXIMARKT TE REGULEREN
Als een markt ‘perfect’ functioneert, in die zin dat geen en –
kele marktpartij invloed heeft op de prijs en de maximale
productie tot stand komt, is regulering in beginsel niet
nodig. Aanbieders kunnen dan vrij toetreden, consumen –
ten hebben volledige informatie over kwaliteit en prijzen,
en aanbieders concurreren met elkaar tot er een optimale
prijs-kwaliteitsverhouding voor de consument tot stand
komt. In het marktevenwicht leiden prijzen dan altijd tot
een groter nadeel voor de ene partij dan het voordeel voor
de andere partij. Indien er zich geen (externe) effecten op
derden voordoen, werkt de markt ook voor de samenleving
als geheel optimaal en wordt de welvaart (het nut) gemaxi-
maliseerd. Overheidsingrijpen leidt dan per definitie tot
een afname van de welvaart voor de samenleving als geheel. In de praktijk werken markten niet perfect: er is altijd
sprake van zogeheten marktfalen. In welke mate dit zich
voordoet, hangt af van specifieke kenmerken van de markt.
In de reguliere taximarkt treden diverse vormen van markt –
falen op (OESO, 2007). In vrijwel alle markten en ook de taximarkt is er sprake
van transactiekosten om vragers en aanbieders bij elkaar
te brengen. Hoe hoger die zijn, des te minder ‘perfect’ de
markt functioneert. In de taximarkt is verder sprake van
hoge vaste kosten en daarmee schaalvoordelen. Een aan –
bieder met een grote voertuig vloot heeft schaalvoordelen
omdat hij met veel auto’s gemiddeld genomen een grote
beschikbaarheid met korte aanrijdtijden zal hebben – een
kwaliteit die voor de taxiconsument belangrijk is. Een
partij die tot deze markt wil toetreden, zal dat dan ineens
met veel voertuigen moeten doen om qua beschikbaarheid
voldoende concurrerend te zijn. Ook door investeringen in
apps, telefooncentrales en marketing ontstaan schaalvoor –
delen. Een alternatief voor kleine aanbieders is om aan te
sluiten bij bestaande intermediairs zoals de taxicentrales
in de grote steden, of een ander platform zoals Uber. Als
zich in sterke mate schaalvoordelen voordoen, is het moei-
lijk voor nieuwe aanbieders toe te treden. Er kan dan een
monopoliepositie of kartel ontstaan, met hogere prijzen en
lagere kwaliteit dan wenselijk. Verder is er sprake van onvoldoende of ongelijke infor –
matie. Als een consument aanbieders niet kan vergelijken, kan
de keuze voor een aanbieder niet goed gemaakt worden. Er
zijn dan in beginsel weinig prikkels om kwaliteit te bieden of om op prijs te concurreren. Bij taxi’s kan dit gelden als de ta
–
rieven vooraf niet duidelijk zijn, of wanneer er alleen voor de
voorste taxi gekozen kan worden op een standplaats. Bij het
toerbeurtsysteem met de eigen rijders op de standplaatsen in
de grote steden speelt daarnaast nog dat de kans dat een eigen
rijder dezelfde klant nogmaals tegenkomt, klein is, waardoor
een normaal reputatiemechanisme in de markt ontbreekt. Ook bestaat er een asymmetrie in de beschikbaarheid
van informatie tussen aanbieder en consument, waardoor
de consument het aanbod niet goed kan beoordelen en in
een afhankelijke positie komt te verkeren. In het taxivervoer
geldt dit bijvoorbeeld voor reizigers die zelf geen plaatselijke
wegbekendheid hebben, in tegenstelling tot de chauffeur.
Tevens kan er informatie ontbreken over de kwaliteit van
de aanbieder – zoals het rijgedrag en de veiligheid van de
auto (Feeney, 2015). Voor een taxi geldt specifiek dat een
consument voor veiligheid van lijf en leden van de chauffeur
afhankelijk is, zodra hij of zij is ingestapt. Tevens kan er sprake zijn van zogeheten externe ef-
fecten. Dit betreft negatieve en positieve effecten die van
invloed zijn op anderen dan degenen die een transactie aan –
gaan. De markt werkt dan weliswaar voor de vragers en aan –
bieders optimaal, maar niet voor de samenleving als geheel.
Bij taxi’s gaat het in het bijzonder om de beschikbaarheid
van schaarse ruimte in binnensteden en om veiligheid van
en drukte voor andere verkeersdeelnemers (Feeney, 2015). Regulering is alleen gewenst als de voordelen van het
opheffen van marktfalen voor de samenleving als geheel op –
wegen tegen de nadelen van zogeheten overheidsfalen. Door
de regulering nemen bijvoorbeeld bureaucratie en kosten
voor ondernemers toe. Ook kunnen er onvoorziene perverse
prikkels geïntroduceerd worden, waardoor er geen optimaal
marktevenwicht vanuit het oogpunt van de samenleving
ontstaat. Nieuwe ontwikkelingen en innovaties – zoals de
komst van Uber(POP) – kunnen leiden tot andere voor- en
nadelen en daarmee tot een nieuwe/andere afweging. Gegeven de bovengenoemde vormen van marktfalen,
worden in de taximarkt veelal drie aspecten gereguleerd
(Harding et al., 2015). Via prijsregulering wordt vaak geko –
zen voor het reguleren van tarieven (en/of tariefinformatie)
om de nadelen van onvoldoende informatie en monopolie –
winsten te compenseren. Een negatief gevolg hiervan kan
zijn dat de prijsvorming minder flexibel is, waardoor de
markt minder snel kan reageren en er over- of onderaanbod
ontstaat. Via capaciteitsregulering wordt het aantal vergun –
ningen vaak beperkt vanwege de beschikbaarheid van schaar –
se ruimte en om kwaliteit te garanderen. Dit kan echter ook
leiden tot hogere prijzen en minder aanbod dan gewenst.
Tot slot wordt via kwaliteitsregulering getracht de veiligheid
te garanderen, voldoende kwaliteit te bieden voor reizigers
en bijvoorbeeld te zorgen dat iedereen toegang heeft tot taxi-
vervoer. Dit zou ook kunnen resulteren in hogere prijzen of
ander aanbod dan gewenst is vanuit de samenleving.
MARKTFALEN BIJ UBER(POP)
Dankzij het gebruik van een app neemt in beginsel de ef-
fectiviteit toe omdat vrager en aanbieder een ‘deal’ kunnen
sluiten zonder fysieke tussenschakel zoals een telefooncen –
trale: in economische termen betekent dit dat de transac-
tiekosten laag zijn (Felländer et al., 2015). Naast het elkaar

ESB Rubriek
662Jaargang 100 (4721) 5 november 2015
vinden, verlopen ook betalingen, garantiestellingen en
dergelijke via internet en daarmee in beginsel op een effi-
ciënte en navolgbare wijze. Dit geldt uiteraard alleen als de
vergoeding die een platform als Uber krijgt lager is dan de
transactiekosten die anders optreden.
Ten tweede is er veelal meer transparante informatie
beschikbaar. Het recensiesysteem dat Uber(POP) in na –
volging van veel andere deeleconomie-platforms hanteert,
zorgt ervoor dat gebruikers geleverde diensten en hun aan –
bieders openbaar beoordelen. Voor zover gebruikers afgaan
op openbare reputaties van andere gebruikers, kan dit aan –
bieders stimuleren kwaliteit te leveren en gebrek aan kwa –
liteit uit de markt drijven (Cohen en Sundararajan, 2015).
Dit werkt mogelijk ook door in de kwaliteit van bestaande
taxidiensten. Wallsten (2015) constateert dat het aantal
klachten over bestaande taxi’s in New York en Chicago is
afgenomen sinds de komst van Uber. Tot slot kunnen barrières voor toetreding afnemen.
Het aanbieden van diensten is eenvoudig te realiseren,
waardoor er meer aanbod en concurrentie ontstaat. Ook
kunnen onderbenutte kapitaalgoederen (auto’s) beter be –
nut worden, wat tot een grotere efficiency leidt (Felländer
et al. , 2015). Het extra voordeel van UberPOP ten opzichte
van platforms en diensten die wel aan de regelgeving vol –
doen, zit hem met name in dit laatste aspect. Deze extra voordelen van UberPOP zijn nog niet di-
rect een reden om de huidige regelgeving op te heffen en de
markt op zijn beloop te laten. Indien dit gedaan zou wor –
den, staan tegenover het weggenomen marktfalen namelijk
mogelijk nieuwe vormen van marktfalen. Het kan hier gaan
om, bezien vanuit de samenleving als geheel, slechte ar –
beidsomstandigheden en lage beloningen (Felländer et al.,
2015) – zo is er bij UberPOP discussie rond de hoogte van
de beloning voor chauffeurs. Ook de veiligheid en privacy
staan onder discussie bij UberPOP. Gezien de sterke focus van de taxiconsument op di-
recte beschikbaarheid als kwaliteitsaspect van de taxi en de
bedrijfsmatige schaalvoordelen die hiermee gepaard gaan is
verder een relevante vraag hoeveel centrales en apps op de lange termijn naast elkaar kunnen voortbestaan (Harding
et al.
, 2015). Het is met andere woorden een open vraag of
de schaalvoordelen die gepaard gaan met het gebruik van
de apps op termijn niet resulteren in ongewenste markt –
macht die weer vragen om regulering.
BELEIDSCONCLUSIES
Het kabinet heeft mede als gevolg van de komst van plat –
forms als Uber aangekondigd de regelgeving aan te passen.
Zo is het niet meer verplicht een gedrukte ritbon te geven,
wordt de vakbekwaamheidstest voor chauffeurs afgeschaft,
hoeven tariefkaarten en vergunningen niet meer fysiek
aanwezig te zijn in de auto en komt op termijn waarschijn –
lijk de ondernemingsvergunning te vervallen (Min IenM,
2015). De vergunning voor de auto blijft wel bestaan, zo –
dat UberPOP in zijn huidige vorm niet aan de wettelijke
vereisten voldoet, zelfs als alle chauffeurs een chauffeurs-
vergunning aanvragen zoals Uber aangekondigd heeft.
UberPOP blijft daarom een dienst die door de wetgever
– net als in de rest van Europa – beschouwd wordt als een
vorm van ‘oneerlijke concurrentie’ en niet als een innovatie
die marktwerking in de taxibranche en daarmee de welvaart
voor de samenleving als geheel bevordert. Voor de toekomst geldt dat wellicht andere vormen
van regulering ook ter discussie komen te staan doordat
bepaalde vormen van ‘marktfalen’ in de taximarkt zich
niet of minder voordoen. Zo zou de app, als deze goed
werkt en voldoet aan diverse vereisten, de voorgeschreven
boordcomputer en tariefkaart kunnen vervangen. Ook is
er door het recensiesysteem misschien minder aanleiding
kwaliteitsregulering toe te passen. Een kritieke voorwaarde
is wel dat het recensiesysteem adequaat functioneert, dus
niet manipuleerbaar is. Vergeleken met platforms die wel aan de wettelijke ver –
eisten voldoen, resulteert UberPOP in minder toetredings-
barrières. Het aanbod kan daardoor flexibeler reageren op
de vraag , waardoor de marktwerking verbetert. Tevens re –
sulteert het in een efficiëntere benutting van kapitaalgoede –
ren (auto’s). De welvaart voor de samenleving als geheel kan
hierdoor toenemen. Hiertegenover staan vanuit de samen –
leving mogelijk ongewenste negatieve effecten op arbeids-
omstandigheden, (lage) beloningen, privacy en veiligheid.
Ook kan er op termijn ongewenste marktmacht voor Uber
(of een ander platform ontstaan). Of de positieve effecten
opwegen tegen de negatieve, is zonder aanvullend onder –
zoek onmogelijk aan te geven, en zal in praktijk ook altijd
onderhevig zijn aan een politieke afweging.
LITERATUUR
Cohen, M. en A. Sundararajan (2015) Self-regulation and innovation in
the peer-to-peer
sharing economy. The University of Chicago Law Review, 82, 116–133.
Feeney, M. (2015) Is ridesharing safe? Policy Analysis, 767. Washington, DC: Cato Institute.
Felländer, A., C. Ingram en R. Teigland (2015) Sharing economy: embracing change with cau-
tion. Näringspolitiskt forum rapport, 11. Örebro: Entreprenörskapsforum.
Harding, S., M. Kandlikar en S. Gulati (2015) Taxi apps, regulations and the market for taxi jour-
neys. San Francisco: Research Gate.
Min IenM (2015) Evaluatie Taxibeleid. Brief aan de Tweede Kamer, 5 mei 2015. Den Haag: Mi-
nisterie van Infrastructuur en Milieu.
OESO (2007) Taxi Services: competition and regulation. Parijs: OESO.
Rebel (2014) Tussentijdse evaluatie Taxiwet. Rotterdam: Rebel.
Rienstra, S.A., P. Bakker en J.G.S.N. Visser (2015) Internationale vergelijking taxiregulering en
Uber. Den Haag: Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid.
Wallsten, S. (2015) The competitive effects of the sharing economy: how is Uber changing tax
is?.
New York: Technology Policy Institute.