Pensioenen worden gesubsidieerd met 17 cent per gespaarde euro

Vandaag schrijft De Volkskrant over de fiscale behandeling van vermogen, mede naar aanleiding van het boek van Piketty. De belasting op vermogen en vermogensinkomsten doet de gemoederen hoog oplopen. Daarbij bestaat er veel onbegrip over de belasting van pensioenen. Daarom een korte uitleg over de belastingheffing over de pensioenen.

Veel mensen lijken te denken dat pensioenopbouw iets wezenlijk anders is dan zelf sparen. Soms wordt beweerd dat pensioen helemaal geen vermogen zou zijn, maar alleen uitgesteld loon. En dat de belasting op pensioenen dus geen belasting op vermogen maar een belasting op uitgesteld loon, dus arbeid is. Dit is eigenlijk semantiek; alle vormen van besparingen zijn uitgestelde consumptie, zo ook bij de pensioenen. En dat belastingen op pensioenuikeringen belastingen op uitgesteld loon zijn klopt, maar daaruit kan niet worden geconcludeerd dat vermogensopbouw via de pensioenen niet wordt gesubsidieerd. Integendeel.

Cruciaal is om naar alle aspecten van de pensioenen te kijken — dus niet alleen de uitkering, maar ook naar de pensioenpremies. De Nederlandse fiscus maakt de pensioenpremies aftrekbaar voor de belastingen. Het gemiddelde tarief waartegen pensioenpremies worden afgetrokken bedraagt volgens het CPB ongeveer 52%.* (Die 52% heeft overigens niets te maken met het toptarief in Box-1.) In 2012 kost de aftrek van pensioenpremies zo’n 17,8 miljard euro aan belastinginkomsten. De aangroei van de pensioenvermogens in de pensioenfondsen is onbelast, in tegenstelling tot bijvoorbeeld spaargeld in Box-3.

De pensioenuitkeringen worden belast. Typisch gebeurt dat tegen lagere tarieven dan waartegen de premies zijn afgetrokken, zo’n 35%. Dat komt omdat het belastbare inkomen tijdens pensionering meestal lager ligt dan het belastbare inkomen tijdens het werkende leven (en dus in lagere schijven valt), maar ook omdat over de eerste twee schijven geen AOW-premies zijn verschuldigd waardoor de tarieven 18% lager liggen. In 2012 is de belastingopbrengst van de inkomstenbelasting op de pensioenuitkeringen 11,4 miljard euro.

Netto kost de fiscale behandeling in 2012 dus 6,4 miljard euro (=17,8 – 11,4 miljard euro). Dat is afgerond 1,1% van het bbp. Waarom is dit is een subsidie op vermogensopbouw? Antwoord: hoe meer wordt gespaard via het pensioenfonds, hoe hoger het netto levensinkomen wordt. Immers, alleen door meer pensioen op te bouwen kan worden geprofiteerd van het tariefverschil tussen premieaftrek en pensioenuitkering.

Om het effect van de omkeerregel te begrijpen kan een eenvoudig modelletje uitkomst bieden. Stel we hebben twee perioden in het leven: de werkende periode en de pensioenperiode. Ik neem aan dat mensen alleen voor hun pensioen sparen via een pensioenfonds volgens de omkeerregel.

Tijdens de werkende periode verdienen mensen W aan inkomen. Op het loon worden de pensioenpremies P ingehouden. Het resterende loon W – P wordt belast tegen (gemiddeld) tarief t_w. De werkende heeft dus een netto inkomen van Y_w = (1 – t_w)(W – P). Vervolgens worden de pensioenpremies belegd. Het beleggingsrendement is R. De pensioenuitkering is dan gelijk aan (1 + R)P, dit is de premie-inleg P vermeerderd met het beleggingsrendement R. Tijdens de pensioneringsfase werken mensen niet meer en leven van hun pensioenuitkering. De pensioenuitkering wordt belast tegen tarief t_p. In dat geval is het netto inkomen van een gepensioneerde gelijk aan Y_p  = (1 – t_p)(1 + R)P. De netto contante waarde van het levensinkomen voor een werknemer is dan gelijk aan:

Y_w + Y_p/(1 + R)

= (1 – t_w)(W – P) + (1 – t_p)(1 + R)P/(1 + R)

= (1 – t_w)W + (t_w – t_p)P.

Ik neem aan dat de discontovoet gelijk is aan het pensioenrendement, want er zijn geen gratis lunches en magische geldmachines. Dus: als het tarief op de pensioenuitkering lager ligt dan het tarief waartegen de premies worden afgetrokken, neemt de netto contante waarde van het levensinkomen toe als er meer pensioen wordt gespaard. Door het tariefsverschil bij de omkeerregel ontstaat een subsidie op vermogensopbouw via het pensioen. Per gespaarde pensioeneuro komt dit dus neer op ongeveer 52 – 35 = 17 cent overheidssubsidie. (Dit is een gemiddelde en verschilt per individu, afhankelijk van tariefsverschil per individu.)

Dit kan ook als volgt worden ingezien. Stel nu dat er helemaal geen omkeerregel is: de pensioenpremies zijn niet aftrekbaar en de uitkeringen zijn ook niet belast. Welke subsidie op het opgebouwde pensioenvermogen is dan nodig om beide pensioenstelsels fiscaal equivalent te krijgen?

In dat geval hebben we voor de werkende een netto inkomen van Y_w = (1 – t_w)W – P en voor de gepensioneerde een netto inkomen van Y_p  = (1 + s)(1 + R)P. Hier is s de subsidie op het opgebouwde pensioenvermogen (1 + R)P. De netto contante waarde van het levensinkomen is dan

Y_w + Y_p/(1 + R)

= (1 – t_w)W – P + (1 + s)(1 + R)P/(1 + R)

= (1 – t_w)W + sP.

Dus: hoe hoger de subsidie op het opgebouwde pensioenvermogen, hoe hoger de netto contante waarde van het levensinkomen. Als het subsidiepercentage gelijk zou zijn aan het tariefsverschil tussen belasting op uitkering en aftrek van premies (d.w.z. s = t_w – t_p), dan zijn beide stelsels dus fiscaal identiek.

Nu kan er ook een – veel ingewikkelder – discussie worden gevoerd in hoeverre de subsidie op de pensioenopbouw een impliciete subsidie of belasting op arbeid is. Dat werkt als volgt. Subsidies op vermogensopbouw zijn equivalent aan tijdsvariërende belastingen op consumptie. Subsidies op vermogen maken toekomstige consumptie goedkoper dan huidige consumptie. Maar dat geldt evenzeer voor vrije tijd. Subsidies op vermogensopbouw maken toekomstige vrije tijd goedkoper in termen van huidige vrije tijd. Daarom zullen subsidies op vermogensopbouw mensen aanzetten om in latere fases in hun leven minder te werken en eerder uit te treden, terwijl subsidies op vermogensopbouw mensen in het begin van hun carrière aanmoedigen meer te gaan werken. Ouderen zullen bij een sterker gesubsidieerd pensioenstelsel dus minder gaan werken en jongeren meer.

Het is een empirische vraag in hoeverre het totale arbeidsaanbod stijgt of daalt als vermogen meer wordt gesubsidieerd. Uit alle onderzoek dat ik ken, blijkt dat wanneer er meer (inkomen uit) vermogen is, gemiddeld het arbeidsaanbod daalt en mensen gemiddeld eerder met pensioen gaan (zie ook Jacobs, 2013). Dus subsidies op de pensioenen ontmoedigen het gemiddelde arbeidsaanbod over het leven en zijn daarmee een netto belasting op arbeid.

De conclusie is ondubbelzinnig: de vermogensopbouw via de pensioenen wordt gesubsidieerd in pensioenstelsels met de omkeerregel waarbij de pensioenuitkeringen tegen lagere tarieven worden belast dan de tarieven waartegen de pensioenpremies worden afgetrokken. En dat gebeurt in Nederland met ongeveer 1,1% van het bbp per jaar. Dat is gemiddeld ongeveer 17 cent per gespaarde pensioeneuro. Bovendien leiden subsidies op vermogensopbouw typisch tot een lager arbeidsaanbod en vroegere pensionering waardoor subsidies op de pensioenen uitwerken als een impliciete, hogere belasting op arbeidsaanbod, niet als een subsidie op arbeidsaanbod.

*Deze data heeft het CPB op verzoek gegeven.