Sociale nv beter dan privatisering

beleid

Sociale nv beter dan privatisering
In april debatteert de Kamer met de regering over het
privatiseringsbeleid van de afgelopen jaren en wat te doen
met de 35 overgebleven staatsbedrijven, waaronder de
NS, Schiphol en DNB. In ESB 93(4528) van 8 februari jl.
plaatsten Barbara Baarsma en Jules Theeuwes kritische
kanttekeningen bij de Nota Deelnemingenbeleid. Hierin zijn
overheids-nv’s voortaan geen passieve beleggingen meer,
maar sociale vennootschappen.

H

Ferd Crone
en Piotr van Rij
Burgemeester van
L
­ eeuwarden, beleidsmede­
werker Economische Zaken
Tweede Kamerfractie PvdA

200

ESB

et overheidsbeleid ten aanzien van
marktwerking in het algemeen en privatisering in het bijzonder komt in een
nieuwe fase. De jarenlang dominante
visie was die van een strikte tweedeling. Het was
hetzij privatisering van het overheidsbedrijf, hetzij
herstel van de directe aansturing door de minister, of
door de wethouder als dienst of agentschap. Er was
geen tussenvorm meer mogelijk, zoals herhaaldelijk
is betoogd door de verdediger van deze simpele
tweedeling, oud-minister Zalm. De golf van privatisering en marktwerking begon in de jaren tachtig
als, vaak terechte, kritiek op overheidsbedrijven met
logge bureaucratieën en het ontbreken van keuzevrijheid voor klanten. Nu dreigt het omgekeerde van
deze kritiek en lijkt het alsof de markt het nooit goed
kan doen.
Met het vertrek van Zalm is ook de theorie van de
simpele tweedeling verdwenen, en is het nieuwe
kabinet bezig met een zoektocht naar tussenvormen.
De kritiek op de eerste golf van privatiseringen is
te substantieel om het slechts als overgangs- en
leerproblemen te zien. De werkelijkheid laat zich niet
dwingen in de simpele tweedeling en er is behoefte
aan de verkenning van een gebied tussen markt en
overheid. Een verkenning die des te meer van pas
komt nu grote sectoren aan de beurt komen, zoals
zorg, onderwijs en volkshuisvesting, en sectoren die
meer een infrastructureel nutskarakter hebben, zoals
energie, water, openbaar vervoer en afval. Het zijn
belangrijke sectoren waarin bij elkaar een substantieel deel van het nationaal inkomen wordt verdiend.
De politiek zal daar waarschijnlijk, gezien de grote
publieke belangen, nooit kiezen voor de zuiver private marktordening, noch voor herstel van volledige
aansturing door de politieke bestuurders (ministers,
wethouders). Wolfson juicht in ESB van 8 februari
2008 de zoektocht naar nieuwe vormen toe en vult
de nieuwe ideeën van het huidige kabinet aan. In
dezelfde ESB betreuren Baarsma en Theeuwes het
loslaten van de simpele tweedeling en de zoektocht
naar tussenvormen. Hooguit worden deze als zinvol

4 april 2008

gezien in een transitiefase van overheidsbedrijven
naar de markt, maar niet als blijvend. Zij vinden
tussenvormen overbodig en verwarrend, en zien
deze als een (politieke) oplossing voor onduidelijke
problemen.
De maatschappelijke discussie en de wetenschappelijke en advieswereld, staan bol van terechte
kritiek op geprivatiseerde bedrijven of mislukte
experimenten met marktwerking. Er zou veel winst
geboekt worden als in het debat over marktwerking
en privatisering op voorhand erkend zou worden dat
het altijd gaat om een afweging waar het falen het
kleinst is, marktfalen (bij privatisering) of overheidsfalen (bij publieke bedrijven).

Sturing door wetgeving
Kern van de liberale benadering van Zalm was
steeds dat publieke belangen vooral geborgd zouden
moeten worden door middel van generieke wet- en
regelgeving, contracten en concessies, en toezichthouders. Daarbij zou eigendom van overheidsbedrijven geen toegevoegde waarde hebben, zodat deze
zonder het publieke belang te schaden verkocht
zouden kunnen worden. In de loop van de jaren is
daarentegen vaak betoogd dat borging door middel van wetgeving niet altijd voldoende is, maar dat
borging met overheidseigendom, in combinatie met
generieke wetgeving, op zijn minst een nuttige aanvulling of zelfs te prefereren is, als het gaat om het
borgen van het publieke belang. Bepaalde zaken zijn
niet of moeilijk met wetgeving te borgen, zoals het
strategisch ondernemingsbeleid. Denk aan innovatie
of (des)investeringsbeslissingen, zoals bijvoorbeeld
het in stand houden van een internationaal lijnennetwerk en de mainportfunctie van Schiphol (Raad
voor Verkeer en Waterstaat, 2005). Sturing door
wetgeving kan bovendien leiden tot schadeclaims
als private aandeelhouders in hun belangen worden
geraakt. Vele rechtszaken van de Vereniging van
Effectenbezitters getuigen hiervan, maar ook de
rechtszaken die de Belgische centrale bank moet
voeren tegen private aandeelhouders die een enorme
schadeclaim hebben ingediend die zelfs zou kunnen
leiden tot een faillissement van de Nationale Bank
van België.
Het is overigens volstrekt logisch dat private aandeelhouders, ook als zij een minderheid hebben, hun
eigen strategische en financiële belang te vuur en te
zwaard bevechten. Hoe meer de overheid hun bewegingsvrijheid beperkt, des te lager zal de prijs zijn
die zij voor de aandelen willen betalen. Zeker als het
publieke en private belang sterker uiteen gaat lopen

zal er een grotere korting op de
prijs gelden. Wie aandelen verkoopt
geeft zeggenschap uit handen, en
het terugkopen daarvan kan kostbaar zijn. Verkoop van overheidsaandelen is in de praktijk dan ook
vaak een onomkeerbaar verlies aan
publieke controle.

Informatieasymmetrie

Privatisering
wordt vaak
beargumenteerd
met de noodzaak
de efficiëntie
te verhogen,
maar er is geen
overtuigend bewijs
dat privatisering
leidt tot meer
efficiëntie

Als de overheid geen eigenaar is,
steunt borging van publiek belang
geheel op wetgeving. Het formuleren van wetten en regels vergt veel
informatie en deskundigheid vooraf
en de naleving ervan zal gehandhaafd moeten worden door een
toezichthouder. Maar de wetgever
en toezichthouder staan, zoals
Baarsma en Theeuwes aangeven, door informatieasymmetrie altijd op een informatieachterstand. De
informatie over kostenstructuren en dergelijke zit in
het bedrijf zelf. De toezichthouder kan in die omstandigheden van buitenaf vaak niet nauwkeurig de
prestaties, een redelijk kostenniveau of een optimaal
investeringsniveau vaststellen. Dat leidt op zijn best
tot een permanente discussie die vaak uitdraait op
een verbeten juridische strijd, en niet tot het effectief kunnen sturen op het publiek belang.
Wetgeving is bovendien altijd nationaal en niet
geschikt voor specifiek regionaal beleid, en evenmin om zaken in het buitenland te bewerkstelligen.
Wetgeving kan niet alleen vanuit Europa door rechters opzijgeschoven worden, maar ook in Nederland
zelf, zoals met de Varkenswet in 1999 het geval was
(Witteveen en Corbey, 2001), en het eigendom is
beschermd door internationale verdragen.
Met wetgeving kun je ook niet voorkomen dat
bedrijven gaan procederen tegen de overheid, of
steeds beroep en bezwaar aantekenen op basis van
de Algemene Wet Bestuursrecht of andere wetten.
Wetgeving is daarnaast traag en kan dus niet snel
inspelen op de dynamiek van snelle marktontwikkelingen. Een gemiddeld wetgevingstraject duurt al
snel achttien maanden; snel en efficiënt sturen kan
beter via eigendom dan via wetgeving.
Er zijn ook situaties waar de informatie nog helemaal
niet bestaat, omdat deze zich pas in de toekomst
zal ontvouwen. De ontwikkeling van de positie van
Schiphol in de Haarlemmermeer (Wolfson, 2008)
en van de vaste en mobiele telefonie worden vaak
als voorbeelden genoemd van situaties waarin het
publieke belang in de loop van de tijd verandert.
Daarom kan niet, zoals Baarsma en Theeuwes wel
stellen, altijd het bestaande publieke belang per
definitie als uitgangspunt genomen worden. Het
publieke belang ligt niet voor de eeuwigheid vast,
en daarom is het voor de dynamiek en het sturingsvermogen van de overheid belangrijk om flexibel via
het overheidseigendom te kunnen bijsturen op dat
publieke belang.

Praktijk van privatisering

Privatisering wordt vaak beargumenteerd met de noodzaak de
efficiëntie te verhogen, maar er is geen overtuigend bewijs dat
privatisering leidt tot meer efficiëntie (Hall en Lobina, 2005;
Bel en Warner, 2006; IMF, 2004). Er is wel een verband
tussen marktwerking en concurrentie enerzijds en efficiëntie
anderzijds, hoewel ook dat verband door allerhande marktimperfecties niet in elke sector lijkt op te gaan (Ministerie van
Economische Zaken, 2008). Het is zelfs opmerkelijk dat
veel kritiek op privatisering wordt gegeven in sectoren waarin
marktwerking moeilijk is te organiseren en te garanderen. De
oorzaak kan liggen in de technische karakteristieken van de
sector, zoals het natuurlijke monopoliekarakter van netwerken
(energie, telecom, water). Een ander aspect zijn toenemende
schaalvoordelen zodat competitie en nieuwe toetreding worden
bemoeilijkt. Een andere veelvoorkomende karakteristiek is dat
de producten voor consumenten een klein belang hebben,
dan wel dat de te behalen prijsvoordelen gering zijn (energielevering) en het keuzeproces relatief tijdrovend is. Ten slotte
is de consument niet altijd in staat om onafhankelijk een eigen vraag te articuleren omdat hij daarbij afhankelijk is van de diagnose van de aanbieder (zorg,
welzijn, re-integratie), en hij dus geen volwaardige afweging van alternatieven
in de markt kan maken. En ook kan de aanbieder in dit geval zijn eigen belang
laten meewegen boven dat van de klant en zo de concurrentie beperken. In
veel van de genoemde sectoren waar privatisering nu op de agenda staat, is dit
soort marktimperfecties aan de orde. Het is geen toeval dat in deze sectoren al
decennialang in binnen- en buitenland de vraag naar toepassing van marktwerking en privatisering het verloren heeft van sterke overheidssturing en zelfs van
eigendom.
Als er marktimperfecties zijn terwijl er toch sprake is van efficiëntiewinst, kan
die winst weglekken naar de nieuwe private aandeelhouder, zodat die noch aan
het publieke belang noch aan de consument ten goede komt (Ministerie van
Economische Zaken, 2008). In het geval dat er geen effectieve concurrentie is
maar een monopolie, kan publiek eigendom een betere (juridische) uitgangspositie geven dan privaat eigendom om het publieke en consumentenbelang te
waarborgen. Dan zijn publieke monopolies te prefereren boven private monopolies. Daarbinnen kunnen concurrentie en marktprikkels zo veel mogelijk worden
geïntroduceerd, zoals door maatstafconcurrentie, externe audits, versterking van
de rol van klantenpanels en keuzevrijheid van individuele consumenten.
Privatisering is al met al behalve een economisch, vooral een juridisch en bestuurskundig vraagstuk. Het gaat om de vraag of de politiek en de overheid op
beslissende strategische momenten het laatste woord hebben. De politiek moet
daarvoor voldoende zeggenschap hebben om het publieke belang te laten prevaleren boven private deelbelangen. Publieke zeggenschap via eigendom is daar in
bepaalde gevallen voor nodig.
Het kabinet begrijpt de werkelijkheid en komt met twee varianten uit twee
verschillende kokers. W. Bos, als eerstverantwoordelijke minister voor staatsdeelnemingen, gaat uit van het eigendom en de nv-structuur. Om de zeggenschap in
de overheids-nv’s te versterken komt hij met de sociale vennootschap en actief
aandeelhouderschap. E. Hirsch Ballin benadert het onderwerp als minister van
Justitie en kijkt primair naar de juridische vormgeving van de traditionele stichtingen, waarin corporaties en zorg- en onderwijsinstellingen zijn ondergebracht.
Hierbij wil hij een oplossing bieden voor de klacht dat bij deze organisaties de
publieke controle beperkt is (ze zijn van niemand, er zijn geen eigenaren of
leden) en kiest hij voor de maatschappelijke onderneming. Beide vormen proberen een oplossing te bieden voor de situatie waarin er geen aandeelhouders
zijn, de overheid en het toezicht op afstand staan, er geen echte politieke sturing
is, en ook de keuzevrijheid voor klanten (marktdiscipline) ontbreekt. Kortom, in
beide gevallen is er sprake van een oplossing voor organisaties die zich bevinden
in de verdwijndriehoek van de zeggenschap (Crone, 2002).

ESB

4 april 2008

201

Maatschappelijke onderneming

Conclusie

De maatschappelijke onderneming is een nieuwe rechtsvorm, bedoeld voor
woningcorporaties en zorg- en onderwijsinstellingen. Dit zijn nu veelal stichtingen die niet ingebed zijn in een democratische structuur en, zoals gezegd,
van niemand zijn. Er zijn koninkrijkjes ontstaan die op te grote afstand van de
overheid en de samenleving zijn gekomen en waar het publieke belang niet
goed geborgd is. De gevolgen laten zich raden: koepelorganisatie Aedes voert
namens de woningcorporaties een proces tegen de staat over de financiering van
de prachtwijken, de ziekenhuizen willen gaan procederen tegen minister Klink
vanwege de maatstafconcurrentie en de hoge scholen eisen dat de overheid zich
minder met hen mag bemoeien. Kern van het voorstel van minister Hirsch Ballin
is dat er, conform het regeerakkoord, een nieuwe rechtsvorm komt die het meest
lijkt op een stichting, met trekjes van de vereniging (belanghebbendenraad) en
vennootschap (bijvoorbeeld verplichte raad van toezicht die de raad van bestuur
benoemt en ontslaat, en het enquêterecht). Kortom, de maatschappelijke onderneming wordt een gedemocratiseerde stichting met een versterkte maatschappelijke inbedding. De minister wil daarmee een betere borging van het publieke
belang realiseren. Dit zou nog kunnen worden versterkt door een commissaris
algemeen belang toe te voegen aan de raad van toezicht (Wolfson, 2008).

Het is verleidelijk om in het debat over privatisering de simpele tweedeling van markt en overheid
te blijven volgen. Het is immers eenvoudig, en als
de resultaten tegenvallen, dan komt het vast door
onvoldoende duidelijke formulering van het ex ante
publiek belang, onvoldoende juridische borging
daarvan in wet- en regelgeving, of onvoldoende
krachtige toezichthouders. Kortom, de praktijk van
politiek en bestuur heeft zich dan weer niet aan de
economische theorie gehouden, zo klinkt het ook bij
Baarsma en Theeuwes. Dat lijkt te simpel. Er zijn nu
eenmaal tegenstrijdige publieke en private belangen
en informatieasymmetrie, die zich ook dynamisch
ontwikkelen. Wie dan overheidsbedrijven privatiseert,
draagt veel zeggenschap over, en meestal is dat onomkeerbaar. Een hernieuwde zoektocht naar oplossingen in het grijze gebied tussen markt en overheid
is verheugend. Zowel de maatschappelijke onderneming als de sociale vennootschap sluit hierbij aan.
Als het marktfalen groter is dan het overheidsfalen
kunnen die tussenvormen een oplossing bieden in de
weerbarstige werkelijkheid.

Sociale vennootschap
Sociale (of publieke) vennootschappen zijn overheids-nv’s waarin de overheid
(mede) door middel van actief uitoefenen van het aandeelhouderschap het
publieke belang waarborgt, zo is uiteengezet in de Nota Deelnemingenbeleid
(Ministerie van Financiën, 2007). Dit is de uitkomst van een jarenlang politiek
debat over hoe om te gaan met overheids-nv’s.
In plaats van passief aandeelhouderschap, gevolgd door verkoop van de overheidsbedrijven, zal er nu sprake zijn van actief aandeelhouderschap. De publieke
aandeelhouder zal daarbij (mee)sturen op grote investeringen, de bezoldiging, de
vermogensstructuur en de strategie van de overheidsbedrijven. De bezoldiging,
de strategie en de statuten zullen in overeenstemming worden gebracht met de
publieke belangen, terwijl bij het bepalen van de inzet tijdens de aandeelhoudersvergadering weer de vakministeries betrokken zullen worden. Op deze manier
worden de overheidsbedrijven weer echte publieke vennootschappen in plaats
van slechts passieve beleggingen.
De overheid kan alleen actief publiek aandeelhouder zijn als deze aandelen heeft
(Visser, 2008). Actief publiek aandeelhouderschap en privatisering sluiten elkaar
per definitie uit. De Nota Deelnemingenbeleid gaat dus ook over het stoppen met
privatisering (Ministerie van Financiën, 2007).

Publieke uitvoering
Er is de laatste tijd meer inzicht gekomen in wanneer publieke uitvoering
de voorkeur geniet boven private uitvoering (Kenniscentrum voor Ordenings­
vraagstukken EZ, 2006).
Deze voorkeur is mede afhankelijk van specificeerbaarheid: soms weet de politiek/overheid nog niet precies wat ze wil, of is een publiek belang veranderlijk
of onvoorspelbaar. De optie van publieke uitvoering is ook afhankelijk van de
wenselijkheid van interventiemogelijkheden, eenzijdige aanwijzingen en adhocinterventies. Kortom, voor publieke uitvoering kan gekozen worden als het
gewenste sturingsprofiel hierom vraagt. Als het publieke belang dagelijks aan
de orde is, dan ligt volledige ministeriële verantwoordelijkheid in de vorm van
een agentschap het meest voor de hand. Wetgeving en concessies hebben een
statisch karakter en zijn dan minder geschikt als borgingsmechanisme.
Ook het Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken van het Ministerie van
Economische Zaken erkent dat het publieke belang niet altijd met alleen wet- en
regelgeving te waarborgen is en noemt de voordelen van publieke uitvoering: stevige grip op uitvoering, bevoegdheid om het management direct te instrueren,
beperken van de moral hazard, de mogelijkheid om de input eenzijdig te bepalen, directe en exclusieve informatie over het werkproces, volledige ministeriële
verantwoordelijkheid, en handelingsruimte behouden om op een later moment
nader te specificeren wat het publieke belang in een concreet geval inhoudt.

202

ESB

4 april 2008

Literatuur
Baarsma, B. en J. Theeuwes (2008) De verwarde onderneming.
ESB 93(4528), 68–71.
Bel, G. en M. Warner (2006) Local privatization and costs: a
review of the empirical evidence. Werkdocument, Universitat de
Barcelona en Cornel University.
Broek, H. van den (2005) Interpay, we komen afrekenen! Toespraak
14 maart 2005. http://www.platformdetailhandel.nl/index.
cfm/27,611,3,html
Crone, F. (2002) Ideologie helpt niet! S&D (1), 32–36.
Hall, D. en E. Lobina (2005) The relative efficiency of public and
private sector water. PSIRU-rapport, University of Greenwich.
Het Financieele Dagblad (2007) Nieuw oproer rond centrale bank
België; Particuliere beleggers in bank in actie tegen overheid, 26
februari.
IMF (2004) Public-Private Partnerships. http://www.imf.org/
external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.htm.
Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken EZ (2006)
Eindrapportage Project Publieke belangen en Aandeelhouderschap.
Den Haag: Ministerie van Economische Zaken.
Ministerie van Economische Zaken (2008) Onderzoek
Marktwerkingsbeleid. Den Haag: Ministerie van Economische
Zaken.
Ministerie van Financiën (2007) Nota Deelnemingenbeleid
Rijksoverheid. Naar een actief publiek aandeelhouderschap. Den
Haag: Ministerie van Financiën.
Raad voor Verkeer en Waterstaat (2005) Actief aandeelhouderschap, waarborg mainportbelang. Den Haag: Raad voor Verkeer
en Waterstaat.
Visser, M. (2008) De PvdA en overheidsbedrijven: Naar een actief
publiek aandeelhouderschap. Centrum voor Lokaal Bestuur van
de PvdA.
Witteveen, T en D. Corbey (2001) Publieke belangen in de markt:
afwegingen bij liberalisering en privatisering. Brochure PvdA, juni.
Wolfson, D. (2008) De vorm van de maatschappelijke onderne­
ming. ESB 93(4528), 72–75.