column
John van Groenewegen
Flopje van de Betuwe
De Betuwe roept bij vijfenvijftigplussers herinneringen
op aan de sprookjes van Flipje het fruitbaasje uit Tiel
en mascotte van De Betuwe N.V.. Hij was een gevierde
persoon bij zijn dierenvriendjes, die zoals dat in sprookjes hoort, allemaal menselijke trekjes hadden. Juffrouw
Schaap gedegen en zakelijk als hoteleigenares, Flapoor
de olifant eigenwijs, en Jasper de Aap en Kroesje de
Beer die beiden als ondeugend bekend stonden. Het
leven van Bertje Big bestond uit snoep. Anno 2007
staat de Betuwe voor een arrogante overheid, die een
miljardenverslindend prestigeproject door de strot van
de Nederlandse bevolking heeft geduwd. Geen sprookje,
maar een nachtmerrie. Hoe kan dat toch? Wij hebben
toch goede rekenmeesters en verstandige bestuurders?
Hebben wij hier te maken met een typisch Nederlands
polderprobleem en kunnen de Fransen (tgv) of Chinezen
(trein naar Tibet) het allemaal veel beter en creëren
zij wel een feeërieke wereld van infrastructuren? Bent
Flyvberg, de Deense autoriteit op het gebied van infrastructurele megaprojecten en recent benoemd aan de
TUDelft, toont in zijn studies dat wij te maken hebben
met een wijd verbreid fenomeen. Van de kanaaltunnel, de
Øresund brug tussen Denemarken en Zweden, de Hong
Kong Chek Lap Kok luchthaven, de Akashi Kaikyo brug
in Japan tot de luchthaven in Denver, alle infrastructurele
megaprojecten hebben de reputatie van geldverslindende
prestigeprojecten. Overal is sprake van budgetoverschrijdingen, maatschappelijke weerstand en van gebrekkige
informatieverschaffing en ondoorzichtige besluitvorming.
Aan de andere kant wordt wereldwijd erkend dat infrastructuren niet slechts supplementaire diensten verlenen,
maar de ruggengraat vormen van de toekomstige zero
friction society. Bill Gates lanceerde het concept van
het frictionless capitalism duidend op een maatschappij, waarin informatie zonder enige hinder naar en van
alle personen over de hele wereld stroomt. In de zero
friction society geldt dat niet alleen voor informatie, maar
ook voor goederen, diensten, en energie. Zonder infrastructurele megaprojecten komt die maatschappij niet
tot stand. Er lijkt sprake van een tegenstelling tussen de
infrastructuur als ruggengraat en als probleemkind. Maar
als wij dan zo graag die ruggengraat willen kan dat dan
niet met wat minder problemen? De kern van de oplossing zit volgens Flyvberg in het veranderen van de wijze
van besluitvorming, een element waar ook de commissie-Duivesteijn de nodige aandacht op vestigde. In plaats
van door de strot moet sprake zijn van participatie. Niet
alleen informatie verschaffen, maar heldere procedures
afspreken met betrekking tot de besluitvorming. Wie zijn
er bij betrokken en vooral ook wie niet? Wat zijn de competenties en verantwoordelijkheden van de verschillende
410
ESB 29
juni 2007
partijen en hoe wordt gecontroleerd en afgerekend? Niet
dat dan alle technische, maatschappelijke en economische problemen worden voorkomen. Wel dat betrokkenen
dan gelijkgestemde verwachtingen kunnen ontwikkelingen
over wat de onzekerheden zijn, welke opties voorhanden
zijn en wanneer sprake is van besluiten, waarna er geen
weg meer terug is. Dat is een andere wereld dan die van
de huidige quasi-rationaliteit van kosten-baten analysen
tot achter de komma, van einddoelen met harde deadlines en van gedetailleerde prijzen per kilometer over
een periode van vijftig jaar. Die rationaliteit hoort bij een
wereld van zekerheden, van niet complexe technologie,
van maatschappelijk probleemloze keuzen, van perfect
geïnformeerde spelers, die door concurrentie of regelgeving gedwongen worden de berekende efficiënte oplossingen ook waar te maken. Niet alleen economen voelen zich
in die wereld thuis, maar ook de politici die voortdurend
vragen om berekeningen van de verwachte rendementen
en prijsverlagingen voor de consument in eurocenten
nauwkeurig. Onzin. In de wereld van infrastructurele
megaprojecten domineert onzekerheid, een zeer grote
mate van complexiteit, ingewikkelde interdependenties
tussen techniek, economie en organisatievormen. In zo’n
wereld past niet het beeld van de rationeel calculerende
actoren, maar het beeld dat Herbert Simon (Nobelprijs
economie in 1978) opriep met zijn concept van procedurele rationaliteit. “Behavior is procedurally rational when it
is the outcome of appropriate deliberation. Its procedural
rationality depends on the process that generates itâ€.
Flopje van de Betuwe? Het is maar hoe je het bekijkt. De
uitvoeringsfase is met slechts twee procent budgetoverschrijding een succes; in de voorbereidingsfase valt een
wereld te winnen. Minister Eurlings zou weer het besluit
voor een Betuwelijn steunen, maar hij zou wel een ander
besluitvormingsproces kiezen. Dat is precies waar het om
gaat. Meer tijd voor deliberation niet zozeer over de vraag
of er een infrastructuur moet komen, maar vooral over de
inpassing van een project in de bestaande en gewenste
context. Het is een kwestie van procedurele rationaliteit,
waardoor de problemen tijdig door iedereen, inclusief
Flipje en zijn vriendjes, worden onderkend. Het is een
kwestie van heldere afspraken over procedures, die bij
een ieder bekend zijn en worden gerespecteerd. Dan weet
Flapoor dat eigenzinnigheid grenzen heeft en weet Bertje
Big dat de wereld niet alleen uit snoep bestaat. Daarmee
worden geen sprookjes gerealiseerd, maar kunnen nachtmerries worden voorkomen.
Literatuur
Simon, H. A. (1976) From substantive rationality to procedural
rationality, in: Latsis S. (red.), Method and Appraisal in Economics.
Cambridge: CUP.