Pijlers onder het gezin
In korte tijd is de levensloop het kader geworden
voor het denken over sociale zekerheid. De meeste
winst wordt verwacht in de gezinsfase, de levensfase
waarin ouders verantwoordelijkheid dragen voor jonge
kinderen.
V
oor zo’n tachtig procent van de bevolking is de gezinsfase de kern van de
moderne levensloop1. In het begin van
dit levensseizoen ligt de persoonlijke
winst in het verminderen van de spanning
tussen zorg voor kinderen enerzijds en werk
en carrière anderzijds. De maatschappelijke
winst bestaat uit het koesteren van het menselijk kapitaal van kinderen en ouders. Aan het
einde van de gezinsfase staan de veertigers
voor de uitdaging met voldoende menselijk
kapitaal de overgang naar de volgende levensfase te maken.
Als het gaat om deze ambities krijgen we de
handen nog wel op elkaar, zo blijkt uit dit
ESB Dossier. De bezwaren beginnen vaak bij
de concrete uitwerking van de vergezichten
maar zijn voor een deel op te lossen door een
adequate vormgeving van levensloopfaciliteiten in drie pijlers. In elk van die pijlers dient
de gezinsfase te worden ondersteund. Deze
bijdrage benoemt allereerst de argumenten
voor gerichte ondersteuning van de gezinsfase.
Vervolgens gaan we in op de concrete vormgeving van levensloopregelingen in drie pijlers.
A.L. Bovenberg en
J.P. van den Toren
Bovenberg is directeur
van CentER aan de
Universiteit van Tilburg
(UvT). Van den Toren
is werkzaam bij Berenschot en fellow van
aias (Universiteit van
Amsterdam)
jpt@berenschot.com
Waarom de gezinsfase
ondersteunen?
Een aantal argumenten pleit voor een gerichte
ondersteuning van de gezinsfase met levensloopbeleid. In de eerste plaats produceren
gezinnen het menselijk kapitaal van de jonge
generaties die in de toekomst de arbeidsmarkt zullen bevolken. Omslagsystemen in
pensioenen en ziektekostenverzekeringen
alsmede de zorg voor ouderen drijven op dat
menselijk kapitaal. Het gezin is de ‘makelaar
van het intergenerationele contract’ waarbij
elke generatie de volgende generatie opvoedt,
waarna ouderen aan het aan het einde van hun
leven worden onderhouden door de generaties die zij hebben opgevoed2. Deze functie
van gezinnen wint door de vergrijzing aan
belang. Vergeleken met zowel andere landen
als het verleden worden vrouwen laat moeder,
mede omdat de zorg voor kinderen de carrière en daarmee van de waarde van het eigen
menselijk kapitaal schaadt. Hierdoor dreigt
ongewilde kinderloosheid en is het aantal
kinderen onvoldoende om de bevolking op peil
te houden.
Ouders van jonge kinderen ervaren verder
combinatiedruk. Deze druk vloeit voort uit de
nieuwe risico’s waarmee deze moderne Âouders
te maken hebben nu ze werk en carrière combineren met zorg voor kinderen. Door de teloorgang van het kostwinnerschapmodel, de betere
opleiding van vrouwen, de feminisering van de
arbeid in een vergrijzende dienstenÂeconomie
en hogere huizenprijzen zijn gehuwde vrouwen
niet meer vrijgesteld voor de opvoeding van
kinderen en het makelaarschap van het intergenerationele contract.
Het opvoeden van kinderen gaat nu beide ouders aan en vereist ook tijdsinvesteringen van
de vader. Vooral in de jaren na de geboorte
hebben ouders behoefte om minder te werken.
Ouders zijn daarnaast gebaat bij de mogelijkheid om af en toe verlof op te nemen, bijvoorbeeld als het kind start op de basisschool of
extra aandacht nodig heeft bij de overgang
naar de middelbare school. Het leervermogen
van kinderen is gediend bij ouders die over
voldoende tijd en energie beschikken om te
investeren in dat leervermogen. Ook ziekte
van kinderen, partner, (groot)ouders of andere
dierbaren kan een reden zijn voor verlof3.
Als gezinnen geen goede balans vinden tussen werk en privé-leven resulteert dat soms
in gebroken persoonlijke relaties (met ellende voor kinderen), waarbij sociaal kapitaal
verloren gaat, of in gebroken arbeidsrelaties
waarbij menselijk kapitaal vroeg wordt af-
ESB
november 2006
13
geschreven. Goed onderhoud van het menselijk en sociaal kapitaal
gedurende de gezinsfase is een maatschappelijk belang, betogen Sap
en Schippers. De vergrijzing zorgt immers voor veel vraag naar zorg.
De Grip stelt dat juist in de zorgsector veel vrouwelijke werknemers
vroeg afhaken. Tijdens de gezinsfase moet de band met de arbeidsmarkt worden behouden zodat ouders goed geëquipeerd blijven om de
loopbaan nog lang vol te kunnen houden zoals ook Koning en Wierda
stellen. Werknemers krijgen in sommige bedrijfstakken reeds loopbaanadviezen vanaf het veertigste jaar. Zo wordt voorkomen dat ouders in een
fuik terechtkomen van een baan die weinig perspectieven meer biedt.
Twee nieuwe levensseizoenen
De gezinsfase moet worden ondersteund vanuit twee andere, nieuwe
levensfasen. De welvaartsgroei van de afgelopen decennia heeft zich
geconcentreerd in deze nieuwe levensfasen. De eerste nieuwe levensfase is die tussen het verlaten van het ouderlijk huis en het stichten
van het gezin en staat wel bekend als het speelkwartier van het leven.
Deze valt zo gemiddeld tussen het achttiende en dertigste levensjaar.
Gedurende deze periode experimenteren jongeren op de arbeidsmarkt
en is men op zoek naar een duurzame relatie. Het laatste gedeelte van
deze levensfase is in het algemeen redelijk welvarend. Vaak is sprake
van twee voltijdsinkomens binnen een huishouden. Net zoals mensen
sparen voor hun pensioen, moet het normaal worden dat jongeren
tijdens het speelkwartier middelen opzij zetten voor de gezinsfase. Zo
wordt voorkomen dat mensen in het spitsuur van het leven klem komen
te zitten in combinatieÂstress omdat ze gewend zijn geraakt aan hoge
bestedingsniveaus.
Naast het speelkwartier van het leven is er nog een andere levensfase bijgekomen: de actieve seniorenfase. Door het langere gezonde
leven groeit de periode tussen het moment waarop kinderen het
huis uitgaan en het moment waarop de gezondheid het laat afweten.
Gedurende deze levensfase, die tussen het vijftigste en 75ste levensjaar valt, hebben mensen relatief weinig verplichtingen en genieten
velen van een betrekkelijk hoge levenstandaard. Toekomstige werknemers in de actieve seniorenfase (zij die nu in eerdere fasen zitten)
zullen met minder (financiële) reserves deze levensfase instromen en
daarom langer doorwerken. Aan opgebouwde pensioenrechten van de
huidige werknemers van vijftig jaar en ouder wordt niet getornd. Wel
kunnen deze werknemers bijdragen aan meer middelen voor jonge
gezinnen door een groter deel van de belastingdruk voor hun rekening
te nemen. Ouderen hebben immers belang bij goed functionerende
gezinnen waarin menselijk kapitaal wordt geproduceerd en onderhouden. Anders zijn er te weinig handen aan hun bed wanneer ze hoogÂ
bejaard zijn.
Concrete uitwerking
Meer mogelijkheden voor verlof in de gezinsfase moeten resulteren in
een hogere arbeidsparticipatie over de levensloop. Voldoende flexibel
verlof is alleen mogelijk als werknemers zelf het grootste deel van dat
verlof betalen en werkgevers zorgen voor arbeidsorganisaties waarin
14
ESB
november 2006
werknemers hun carrière niet onherstelbaar
schaden wanneer ze verlof opnemen en het
personeelsbeleid aansluit bij de behoeften en
productiviteit van ouderen, zoals Theeuwes
stelt. Andere voorwaarden zijn dat schooltijden
beter rekening houden met de werktijden van
ouders en dat studenten ouderschap beter
kunnen combineren met hun studie. Mensen
moeten in het sociale en geestelijke kapitaal
van hun kinderen kunnen investeren zonder de
waarde van hun eigen verdiencapaciteit op het
spel te zetten.
Financiële regelingen conform de driepijlerbenadering ondersteunen deze institutionele
vernieuwing. In de eerste pijler zorgt de
overheid voor minimumvoorzieningen voor
ouders met kinderen. Sociale partners treffen
in de tweede pijler sectorale voorzieningen op
maat in cao-Âverband. De rol van de overheid
beperkt zich daarbij tot fiscale faciliteiten
en het algemeen verbindend verklaren van
cao-afspraken. In de derde pijler, tenslotte,
regelen burgers individuele voorzieningen.
Deze driedeling kan ook gelden voor andere
onderdelen van oude en nieuwe sociale zekerheid, aldus Goudswaard en Riemens. Zo kan
de duur dan wel de hoogte van de wao en ww
worden beperkt ten gunste van meer geïndividualiseerde spaarvoorzieningen. De huidige
wettelijke ww en wao-premie van samen zo’n
negen procent kan zo geleidelijk lager worden
ten gunste van inleg in individuele spaarsystemen. De sociale zekerheid wordt daarmee
meer gericht op voorzorg tijdens de gezinsfase
in de vorm van investeringen in en onderhoud
van menselijk kapitaal in plaats van nazorg in
de actieve seniorenfase als menselijk kapitaal
is afgeschreven.
De kosten verbonden aan de zorg voor jonge
kinderen tot vier jaar en verlof daarvoor
zouden op een minimumniveau ondergebracht kunnen worden in de eerste pijler.
De eerste pijler richt zich op jonge kinderen,
omdat deze kinderen de meeste tijd vragen.
Bovendien is het lastig voldoende te sparen
omdat deze kosten vroeg in het leven komen,
zoals Plantenga opgemerkt. De overige verlofbehoeften (voor oudere kinderen en voor
scholing) worden ondergebracht in de tweede
en derde pijler.
Eerste pijler
In de eerste pijler kan de huidige heffingskorting, die nog voortvloeit uit de oude kostwinnersvrijstelling, geleidelijk meer worden
gericht op gezinnen met kinderen. Zo wordt
een kostwinnerstelsel omgezet in een ouderschapsstelsel. Twaalf miljoen belastingplichtigen ontvangen nu een heffingskorting van
1825 euro (848 euro voor 65-plussers). Met
de heffingskorting is daarmee zo’n twintig
miljard euro gemoeid. Van alle ontvangers van
deze heffingskorting heeft zo’n twintig procent
kinderen in de basisschoolleeftijd of jonger.
Wij stellen voor de algemene heffingskorting
te verlagen en ouders, bij de komst van hun
eerste drie kinderen, een ‘tax credit’ toe te
kennen van bijvoorbeeld achtduizend euro.
Ouders krijgen als het ware een spaarpotje bij
de belastingdienst. Deze tax credits mogen
de ouders tot het twaalfde jaar van het kind
(met rente) inzetten. Het bedrag is voldoende
om een van de ouders op (geïndividualiseerd)
minimumloonniveau een jaar lang verlof te
laten nemen of gedurende vier jaar ruim een
dag per week minder te laten werken, waarbij de band met de arbeidsmarkt in stand
blijft. Maar verlof is geen voorwaarde: deze
voorziening mag bijvoorbeeld ook worden
gebruikt voor kinderopvang of de aflossing van
de hypotheek. Door deze vrije aanwending is
controle op de aanwending niet nodig en wordt
niet-Âparticipatie niet bevoordeeld. Door de
kosten van deze tax credits te verhalen op de
algemene heffingskorting daalt deze met zo’n
vijftien procent. Vanwege de netto-nettokoppeling daalt het netto minimumloon en daarmee
ook het sociaal minimum voor mensen zonder
kinderen4.
De ondersteuning van kinderen biedt de mogelijkheid het sociaal minimum te individualiseren. De gedachte dat van het netto minimumloon een gezin met twee volwassenen met
twee kinderen moet kunnen worden onderhouden, is niet meer van deze tijd. Door de betere
scholing van vrouwen en het groeiende belang
van het speelkwartier en de actieve seniorenfase kunnen het minimumloon en het sociaal
minimum geleidelijk worden geïndividualiseerd door de inkomensvoorzieningen voor
de inwonende partner af te bouwen, terwijl
tegelijkertijd jonge kinderen worden ondersteund door de genoemde tax
credits. Inkomensbeleid wordt dan gevoerd via gerichte heffingskortingen (conform de Amerikaanse earned income tax credit) in plaats van
via lage prijzen of hoge lonen. De lagere lonen voor laagbetaalde arbeid
zijn een impuls voor de dienstensector. Dit bevordert de uitbesteding
van huishoudelijke diensten waardoor gezinnen en senioren worden
ontlast. Daarbij komt dat laaggeschoolde vrouwen worden geprikkeld
hun menselijk kapitaal te onderhouden. Ze worden na de gezinsfase
immers minder gesubsidieerd omdat de algemene heffingskorting daalt.
Een vergrijzende samenleving heeft hun arbeid hard nodig.
Tweede en derde pijler
In de tweede en derde pijler sparen werknemers op persoonlijke levenslooprekeningen voor aanvullingen op de publieke basisvoorziening in de
eerste pijler, net zoals werknemers de aow aanvullen met arbeidsgerelateerde en individuele pensioenen. De meeste werknemers beginnen
nu pas op hun 25ste voor hun pensioen te sparen. Werknemers kunnen
echter al eerder in hun loopbaan beginnen met sparen voor de gezinsfase, bijvoorbeeld door vijf procent in te leggen op een levenslooprekening. Vrijwillige regelingen sluiten aan bij de behoefte aan keuzevrijheid
in de aanwending maar kennen nog een geringe deelname5.Sociale
partners kunnen besluiten tot collectief sparen in de cao, zoals Schuit
opmerkt. Dit zou in de plaats kunnen komen van het huidige collectieve
vut/prepensioen en een deel van de huidige verplichte publieke sociale
zekerheid. Tegelijkertijd worden bestaande betaalde verlofregelingen
opgeschoond. Het spaarkarakter en de keuzeÂvrijheid aangaande aanwending kunnen deze sectorale verplichting legitiem maken. De fiscale
behandeling is conform het huidige (pre)pensioen: inleg is belastingvrij
en over opgenomen bedragen wordt belasting betaald.
Naar analogie van het pensioen of het vroegere premiesparen, kunnen werkgevers inleg of opname voor bepaalde doelen stimuleren door
werkgeversbijdragen, bijvoorbeeld voor scholing, verlof tijdens een
laagconjunctuur, of inleg tijdens hoogconjunctuur. Dit bevordert modern
tijdsmanagement en flexibele beloningen. Werkgevers staan daarbij voor
de uitdaging het schaarse menselijk kapitaal van de toekomst aan zich
binden door in te spelen op de behoefte van de moderne werkÂnemers
om te investeren in zichzelf en hun naasten. Dit vereist arbeidsorganisaties waarin menselijk kapitaal van ouders beter wordt beschermd,
tweede carrières na de gezinsfase mogelijk worden, en mensen flexibel
verlof kunnen opnemen als hun zorgÂtaken dat vereisen.
Conclusies
De levensloopbenadering vraagt aandacht voor de gezinsfase als kern
van de moderne levensloop. In deze levensfase moet het menselijk
kapitaal van kinderen kunnen worden gevormd zonder dat het menselijk
kapitaal van ouders wordt afgeschreven. Het toenemende aandeel van
tweeverdieners door de betere scholing van vrouwen vraagt om meer
gerichte ondersteuning van de gezinsfase in de vorm van kindgerelateerde faciliteiten ten koste van traditionele kostwinnersfaciliteiten in
het speelkwartier en de actieve seniorenfase. Dit past in een active-
ESB
november 2006
15
rende sociale zekerheid die de vorming en het onderhoud van menselijk
kapitaal bevordert in plaats van ontmoedigt: voorzorg dus in plaats van
nazorg. Bovendien krijgen jongeren een groter belang bij goede regelingen, wat de legitimiteit van vakbonden dient. Adequate levensloopregelingen stimuleren een levensloopbewust personeelsbeleid als sleutel
tot het benutten van de kans om in een langer leven de beide ambities
van zowel een uitdagende carrière als goed ouderschap te kunnen
waarmaken.
1 Nederlandse Gezinsraad, Gezin: beeld en werkelijkheid.
Den Haag, 2000.
2 H.W. Sinn, ‘Why a funded pension system is useful and why
it is not useful’, International Tax and Public Finance, jrg. 7,
2000, blz. 389-410.
3 Van Nimwegen (in dit ESB Dossier) spreekt in dit verband van
de ‘dubbele verzorgingstaak’ in de gezinsfase.
4 Er is dus geen herintredersval. Een variant is de extra heffingskorting voor ouders van jonge kinderen af te bouwen met het
(huishoud)inkomen. Deze optie ontziet het sociale minimum
en lagere arbeidsinkomens maar schaadt het arbeidsaanbod.
5 J.A.C. Korteweg, K.G. Tijdens en J.M. de Winter, Keuzemogelijkheden in CAO’s. Wat is het de werknemer waard, SEO/AIAS.
OSA, Tilburg, 2003.
16
ESB
november 2006