Melkquota na 2000?

Melkquota na 2000?
Aute ur(s ):
Peerlings, J.H.M. (auteur)
Boots, M. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij de leerstoelgroep ‘Algemene Agrarische Economie’ van de Landb ouwuniversiteit Wageningen. Met dank aan Alison
Burrell, Arie Oskam, Gerrit Meester en Jos Ijpelaar.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4118, pagina 656, 3 september 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
landbouw , visserij

Beleid: prijsondersteuning
Het huidige EU-zuivelbeleid richt zich op verhoging van het inkomen van de melkveehouders door ondersteuning van de prijs van
zuivelproducten. Omdat zuivelproducten van melk worden gemaakt, wordt hiermee indirect de melkprijs ondersteund. De
prijsondersteuning vindt op verschillende manieren plaats:
» Exportsubsidies. Europese melkveehouders die exporteren, krijgen bij veel producten het verschil tussen de ‘Europese’ en de
wereldmarktprijs van de EU vergoed. De belangrijkste producten waarvoor dit geldt zijn kaas, boter (vetbestanddeel van melk),
magere-melkpoeder (eiwitbestanddeel), condens en volle-melkpoeder. De exportsubsidies zijn variabel; als de wereldmarktprijs daalt
neemt de subsidie toe, zodat de Europese melkveehouders van zo’n prijsdaling niets hoeven te merken.
» Invoerheffingen. Beschermen exportsubsidies de Europese boeren tegen concurrentie op buitenlandse markten, invoerheffingen zijn
een bescherming tegen concurrentie van ‘buitenlanders’ op de Europese markt. Tot 1 juli 1995 waren deze heffingen variabel, ze
overbrugden het verschil tussen een vaste minimuminvoerprijs en de variabele wereldmarktprijs. Daarna zijn deze door GATT/WTO
afspraken vast geworden. Wanneer de wereldmarktprijs erg laag wordt, kan de EU nog wel extra heffingen opleggen.
» Interne afzetsubsidies. Bij de verkoop aan bepaalde klanten, zoals boter voor bakkerijen en ijsfabrieken, verschaft de EU subsidie
zodat de melkveehouders meer ontvangen dan de afnemers betalen. De toegenomen (kunstmatige) afzet leidt tot hogere EU
-prijzen.
» Interventie. Tenslotte is er de mogelijkheid om boter en magere-melkpoeder ‘uit de markt te halen’. Dit garandeert een
minimumprijs voor boter en magere melkpoeder, en daarmee indirect ook voor andere zuivelproducten. De EU gebruikt de zo
opgekochte interventievoorraden als strategische voedselvoorraden, voor voedselhulp of verkoopt ze met exportsubsidies aan derde
landen.
» Dit systeem van prijondersteuning resulteert in een gegarandeerde minimumprijs voor zuivelproducten. De feitelijke prijs wordt
met exportsubsidies meestal iets boven de minimumprijs gehouden, om zo de kosten van interventie (opslag, kwaliteitsverlies e.d.) te
vermijden. Het resultaat is dat de melkprijs schommelt tussen de 65 en 70 cent per kilo, terwijl de wereldmarktprijs zo’n 35 cent
bedraagt. Dat leidt tot grote zuiveloverschotten.
» Om dit enigzins te beperken, worden melkveehouders sinds 1984 geconfronteerd met een melkquotum . Een heffing van 115% (de
superheffing) weerhoudt melkveehouders ervan meer melk te leveren dan hun quotum toestaat. Melkveehouders in Nederland kunnen
hun melkleveringsrechten verhandelen, maar niet alle EU-landen kennen deze mogelijkheid.
Effecten
Het melkquotasysteem heeft geleid tot een stabiele melkproductie in de EU van rond de 11 miljoen ton. De quota hebben de totale
melkproductie gestabiliseerd. De zuivelvraag in de EU stijgt licht, met name die naar kaas. Hierdoor blijft er minder melk over voor export.
Verschuivingen in de exportsubsidies hebben ertoe geleid dat de EU marktaandeel verliest op de wereldmarkt voor boter en mageremelkpoeder, terwijl de marktpositie bij kaas sterk blijft (tabel 1).

Tabel 1. Consumptie en export van boter, magere-melkpoeder en kaas
x 1.000 ton, tussen haakjes staat het aandeel in de wereldhandel in procenten
Consumptie
Export
boter
magere- kaas
boter
magerekaas
melkp
melkpoeder
1987
1988

1780
1895

1403
1054

4349
621 (59)
390 (35)
406 (46)
4456
645 (61)
616 (47)
404 (45)

1989
1485
1990
1468
1991a 1623
1992
1582
1993
1605
1994
1661

1275
1067
1206
1159
1011
1039

4505
395 (47)
4878
260 (32)
330
5147
322 (37)
5319
242 (36)
5365
202 (25)
284
5444
154 (21)
138

409 (41)
444 (48)
(35)
450 (51)
253 (29)
483 (52)
391 (38)
466 (51)
(29)
524 (53)
(16)
510 (49)

De toestand van de Landbouw in de Europese Unie, meerdere jaren a. Vanaf
1991 zijn de gegevens voor de voormalige Duitse Democratische Republiek
verwerkt.

Waarom wijzigen?
De Europese wetgeving over de melkquota loopt in 2000 ten einde. Ondanks het relatieve succes van het melkquotasysteem
(gestabiliseerde kosten voor de EU en ‘redelijke’ inkomens voor melkveehouders) dwingen afspraken in GATT/WTO-verband en de
mogelijke uitbreiding van de EU met een aantal Centraal-Europese landen de EU tot heroverweging van het zuivelbeleid 1.
Per 1 juli 1995 is er al het een en ander veranderd. De afspraken in het kader van de GATT Uruguay-ronde houden in dat exportsubsidies
verlaagd zijn. Invoerheffingen zijn niet langer variabel, en moeten tot 2002 met 36% dalen. En buitenlandse producenten moeten een
minimale toegang tot de markt van de EU krijgen, door voor een beperkte hoeveelheid korting op het invoertarief te krijgen. De
maatregelen worden gefaseerd ingevoerd. Vooralsnog heeft dit geleid tot een (geringe) daling van de gesubsidieerde uitvoer van kaas.
De algemene verwachting is dat deze maatregelen de melkprijs in de EU onder druk zullen zetten, en dat het zal leiden tot een hogere
wereldmarktprijs voor zuivelproducten door de gedaalde uitvoer van de EU. Verwacht mag worden dat in een nieuwe WTO- ronde
verdere afspraken over liberalisering van de zuivelmarkt worden gemaakt 2. Deze kunnen een verandering van het huidige systeem van
prijssteun noodzakelijk maken.
Ook de uitbreiding van de EU richting Centraal-Europa zal naar verwachting de druk op de melkprijs doen toenemen. Een hoge melkprijs
in Centraal-Europese landen kan een uitbreiding van de productie met zich meebrengen waardoor de kosten van het EU-zuivelbeleid
stijgen.
Daarnaast is het huidig quotumsysteem een obstakel voor struktuurontwikkeling en productiviteitsgroei in de Europese
melkveehouderij. In sommige landen zijn quota niet verhandelbaar en de prijssteun is relatief hoog vergeleken met het productie- en
productiviteitsniveau. Dit leidt ertoe dat melkveehouders (te) weinig prikkels tot efficiencyverbetering ervaren. Reden genoeg dus, om na
te denken over alternatieven.
Mogelijke alternatieven
Er zijn grofweg drie mogelijke aanpassingen van het EU-zuivelbeleid denkbaar:
» volledige liberalisering;
» verkleining van de melkquota in combinatie met prijssteun met daarnaast de mogelijkheid voor melkveehouders om meer dan het
quotum te leveren tegen de lage wereldmarktprijs (twee-prijzensysteem);
» verkleining van de melkquota in combinatie met een lagere prijssteun.
Hieronder worden deze drie systemen nader toegelicht. Een simulatie van de gevolgen van deze systemen voor de Nederlandse
melkveehouderijsector is opgenomen in het onderstaande kader.

De Nederlandse melkveehouderij
De gevolgen van alternatieve beleidsopties zijn doorgerekend met een micro-econometrisch simulatiemodel van de
Nederlandse melkveehouderij 3. Arbeid, kapitaal en grond zijn als vaste productiefactoren opgenomen. De variabele
productiemiddelen zijn voornamelijk voer en melkvee. De technologie wordt onveranderd verondersteld. Melk en een ‘overig
product’ (bijv. vlees) zijn de twee outputs in het model. Het model is beperkt tot de melkveehouderijsector. Het geeft geen
informatie over de effecten voor andere sectoren en de consumenten. We hebben drie beleidsopties doorgerekend.

Volledige liberalisering
De gevolgen van totale liberalisatie zijn sterk afhankelijk van de wereldmarktprijs voor melk. Is deze hoger dan 31 cent per kilo
4 (de huidige wereldmarktprijs is zo’n 35 cent per kilo), dan kan Nederland voor de wereldmarkt produceren en vindt er een
uitbreiding van de Nederlandse melkproductie plaats (links in figuur 1). Het aanbod van het ‘overig product’ van de
melkveehouderij neemt ook toe. De winsten gaan echter drastisch omlaag (-63% bij een melkprijs van 31 cent).

Figuur 1. Productie en winst bij verschillende wereldmarktprijzen, bij liberalisering (boven) en twe prijzensysteem (onder) .INT: In het
jaar 2000 loopt het huidige melkquotaysteem ten einde. Aanpassing van het beleid is nodig. Hoe kan dat er het beste uitzien, en wat
zullen de gevolgen zijn voor de Nederlandse melkveehouderij?

Twee-prijzensysteem
De effecten van een twee-prijzensysteem zijn afhankelijk van de grootte van het quotum (en van de mate van prijssteun), en
van het prijsniveau waartegen extra melk op de wereldmarkt kan worden afgezet. Hoe groter de quota en hoe hoger de
wereldmarktprijs, hoe meer melk en winst. Het voortbestaan van de quota waarbinnen melk voor een hogere prijs kan worden
verkocht, maakt dat de wereldmarktprijs waarbij de melkveehouderij een toename van productie en winst kan realiseren in dit
systeem lager is dan bij volle-dige liberalisatie. Bij een korting van het huidige quotum met 5% kunnen de melkproductie en
winst toch toenemen, als de wereldmarktprijs maar boven de respectievelijk 22 cent per kilo en 28 cent per kilo ligt (rechts in

figuur 1).

Lagere quota en prijssteun
De combinatie van een 5% quotumkorting en een melkprijsdaling van 15% betekent hogere kosten en lagere opbrengsten voor
melkveehouders. Dit leidt tot een kleinere veestapel, maar ook tot toename van de productie van niet-melkproducten, zoals
vlees. De winst daalt aanzienlijk (-22%), vooral door de lagere melkprijs. Om dit volledig te compenseren, is een directe
inkomenssteun van gem. 1452 gulden per hectare nodig.
Bovenstaande resultaten laten zien dat de Nederlandse melkveehouderij op korte en middellange termijn haar productieniveau
kan handhaven, indien zij tegen wereldmarktprijzen moet produceren. Dat zal wel ten koste gaan van inkomens en winst. Er
valt dan ook een flink aantal faillissementen te verwachten. Een twee-prijzensysteem is voor de sector veel aantrekkelijker.
Een stap op weg naar liberalisering in de vorm van lagere quota en een gedaalde melkprijs pakt slecht uit voor de sector, en is
daardoor politiek waarschijnlijk onacceptabel zonder inkomenscompensatie.

Volledige liberalisatie
Vanuit welvaartseconomisch oogpunt is een volledige liberalisering van het zuivelbeleid te prefereren, dat vindt ook de Europese
Commissie 5. Maar opvallend genoeg spelen de (welvaarts)kosten van het EU-zuivelbeleid voor consumenten en overheid geen enkele
rol in de discussie. Een snelle invoering van deze optie betekent dat de EU-melkprijs sterk daalt, tot het niveau van de wereldmarkt.
Bovendien verliezen de melkquota hun waarde, zodat bedrijven vermogensverlies lijden. Het resultaat is een forse inkomensdaling en een
groot aantal faillissementen in de Europese melkveehouderij. De sector wordt dus hard getroffen, terwijl de niet EU-concurrentie haar
melkveehouderij ook ondersteunt. Dit zal politiek moeilijk te verteren zijn. Inkomenscompensatie zoals in de akkerbouw toegepast, zal
bugettair zeer kostbaar zijn. Kostbaarder dan doorgaan met prijssteun; omdat nu ook de consumenten bijdragen door de hogere prijzen
te betalen.
Twee-prijzensysteem
Bij het twee-prijzensysteem ontvangen melkveehouders, net als in het huidige stelsel, een quotum en een ondersteunde prijs voor melk
geleverd binnen dat quotum. Wel zal er een korting op de quotumhoeveelheid en op de prijs voor het quotum worden toegepast om aan
de eisen van de GATT/WTO te voldoen. Daarnaast mogen melkveehouders meer melk leveren tegen de (veel) lagere wereldmarktprijs.
Deze extra geleverde melk wordt gebruikt om zuivelproducten te produceren die tegen de wereldmarktprijs worden afgezet.
Het twee-prijzensysteem is ingegeven door de wens om tegelijkertijd te kunnen blijven exporteren (export zonder subsidie is toegestaan)
en de melkveehouders te steunen (als ze voor de binnenlandse markt produceren). Het valt echter te betwijfelen of een dergelijk tweeprijzensysteem geaccepteerd zou worden door de WTO 6. Men zou namelijk kunnen spreken van een verkapte exportsubsidie. Verder
vergt een dergelijk systeem veel controle, omdat een product twee prijzen heeft. Het zal duidelijk zijn dat de consumenten niet profiteren
van het twee-prijzensysteem, de interne prijs blijft immers kunst-matig hoog. De budgetlasten van de overheid dalen wel, omdat de
gesubsidieerde export daalt.
Ten gevolge van het twee-prijzensysteem zullen de meest efficiënte bedrijven gaan produceren voor de wereldmarkt. Voor deze bedrijven
is de regeling gunstig, omdat zij op de buitenlandse markten niet meer hoeven te concurreren met de minder efficiënte bedrijven. Wat de
gevolgen zijn voor de minder efficiënte bedrijven, hangt sterk af van wat er met de quota gebeurt. Omdat de efficiënte bedrijven gaan
exporteren en geen quotum meer nodig hebben, zal de vraag naar quota afnemen. In principe leidt dat tot een lagere prijs van de quota,
waar de minder efficiënte bedrijven voordeel bij hebben. Het is echter ook mogelijk dat de EU de hoeveelheid quota zal beperken. Dan zal
de afname van de vraag naar quota niet tot een lagere prijs leiden. Als quota goedkoper worden ontstaat wel het probleem, dat
veehouders die in quota geïnvesteerd hebben, vermogensverlies leiden. Een dergelijk beleid kan daarom op weerstand vanuit de sector
rekenen. Tegelijkertijd vereenvoudigt de daling van de quotaprijzen de overgang naar een geliberaliseerd zuivelbeleid.
De gevolgen voor de verschillende EU-landen hangen samen met de bovenstaande redenering. Landen met veel efficiënte
melkveehouderijbedrijven (Nederland, Denemarken, Frankrijk en Ierland) hebben voordeel bij een twee-prijzensysteem, mits de quota in
die landen niet onevenredig zwaar gekort worden ten opzichte van minder efficiënte landen.
Kleinere quota, minder prijssteun
De derde optie is een al dan niet geleidelijke verkleining van de melkquota in combinatie met lagere prijzen. Beide maatregelen gaan ten
koste van het inkomen van melkveehouders; inkomensverliezen zouden gecompenseerd kunnen worden door inkomenssubsidies. Deze
optie heeft als voordeel dat door de lagere prijzen voldaan wordt aan de GATT/WTO-afspraken en mogelijke toetreding van CentraalEuropese landen eenvoudiger wordt. Een ander voordeel is dat de welvaartsverliezen bij het geven van inkomenstoeslagen geringer zijn
dan bij het geven van prijssteun of quota, omdat zij minder prijsverstorend werken. Toch zijn inkomenstoeslagen budgettair gezien
kostbaar, omdat niet de consument, via een hoge zuivelprijs, maar de overheid direct de steun betaalt. Een verder nadeel van deze optie
is dat efficiënte bedrijven alleen hun productie kunnen uitbreiden door het aankopen van melkquota, die steeds duurder worden
naarmate ze schaarser worden. Zo vormen kleinere quota een rem op de ontwikkeling van de melkveehouderij.
Discussie en aanbevelingen
Vanuit welvaartseconomisch, maar ook vanuit het gezichtspunt van de Nederlandse melkveehouderij op lange termijn, lijkt een
(volledige) liberalisering van het zuivelbeleid vanuit Brussel wenselijk en het meest haalbaar. De Nederlandse melkveehouderij is immers
een van de meest efficiënte binnen de EU. Loslaten van het huidige quotumsysteem zal echter om zowel politieke als economische
redenen niet van de een op de andere dag mogelijk zijn. Een twee-prijzensysteem of een overgangstermijn waarin stapsgewijs de

melkprijs wordt verlaagd is noodzakelijk, eventueel in combinatie met tijdelijke inkomenstoeslagen

1 EU dairy policy must be reformed after 2001 says study, Agra Europe London, 23 augustus, 1996, blz. E/3-4 en Hervorming van het
gemeenschappelijk landbouwbeleid, SER Advies 96/09, Den Haag.
2 Zie Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Gemeenschappelijk landbouwbeleid op langere termijn, Sdu, Den Haag,
1996, en Hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, SER Advies 96/09, Den Haag.
3 Dit model is geschat met paneldata over de periode 1973-1992. We zijn het LEI-DLO zeer erkentelijk voor het beschikbaar stellen
hiervan. Zie voor een volledige weergave M. Boots, A. Oude Lansink en J. Peerlings, Efficiency loss due to distortions in Dutch milk
quota trade, European Review of Agricultural Economics, 1997, blz. 31-46.
4 Alle prijzen zijn bij 3,7% vet en in guldens van 1992.
5 European Commission, EC agricultural policy for the 21st century, European Economy, report 4, Luxemburg, 1994.
6 Two-tier dairy pricing is not WTO compatible, Agra Focus, februari 1997, blz. 8.

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)