Het onzekere afscheid

Het onzekere afscheid

J.J.M. Theeuwes*

Door Groot, de OESO en anderen wordt een fors pakket deregulerings- en herstructureringsprogramma ‘s bepleit voor de Nederlandse
economie. Hierbij zal er weinig heel blijven van de instituties die
vooral de Nederlandse arbeidsmarkt bepalen. Afscheid nemen van
het corporatisme is echter niet eenvoudig. Het afschaffen van enkele
regels, zoals het minimumloon of de avv-verklaring, zal weinig
effect hebben, terwijl aanpassing van het gehele corporatistische
bestel gevolgen heeft die we niet kunnen overzien.
“Vóór 1995 had Nederland één van de meest gereguleerde
economieën van de westerse wereld. Dit was er een belangrijke oorzaak van dat het land in korte tijd wegzakte op de
ranglijst van het inkomen per hoofd. Het tij begon te keren
toen in 1994 een paarse regering aan de macht kwam. Deze
regering, met de ex-minister van Financiën Wim Kok aan het
hoofd, zette de lijnen uit voor één van de meest omvangrijke
herstructureringsprogramma’s
in het westen. Naast verlaging
van de overheidsuitgaven en lastenverlichting omvatte het
programma een breed pakket aan structurele maatregelen
voor de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid. Vier jaar later is
de economische groei fors gestegen en de werkloosheid
behoorlijk gedaald.”
Als het paarse kabinet de structurele maatregelen uitvoert die
Jan Groot in zijn artikel en de OESO in hun recent landenrapport voorstellen, komt er misschien een dergelijke passage
in het OESO-rapport voor Nederland in het jaar 2000. In
afwachting daarvan heb ik voor nu deze passage bijna letterlijk overgenomen uit een recent ESB-artikel van Eichholtz en
Koedijk waarin ze het Nieuwzeelandse dereguleringsprogramma van de ex-minister van Financiën Roger Douglas
bewieroken’.

In zijn artikel somt Groot in navolging van het OESO-landenrapport alle bekende plagen op die de Nederlandse economie teisteren: het demotiverende uitkeringstelsel, verstikkende
regulering en openstaande armoedevallen. Hij richt zich in
het bijzonder op de institutionele aspecten: het loononderhandelingsmodel, de algemeen-verbindend verklaring, het
minimumloon en de laagste loonschalen. Hij en de OESO
willen voor Nederland een breed pakket structurele maatregelen. Zij en de rest van de spraakmakende gemeente willen een
grondige hervorming van onze economische instituties.
Nederland moet een Nieuwzeelandse behandeling krijgen,
Wim Kok moet de Nederlandse Roger Douglas worden.
Voor ik mij uitspreek over de mogelijke baten van een vernieuwing van ons economisch stelsel, wil ik eerst ingaan op
de voordelen van de instituties die we hebben. Dat wordt dan
de achtergrond voor een uitspraak over het brede pakket aan
maatregelen.

De val van het Nederlandse corporatisme
De Nederlandse verzorgingsstaat en overlegeconomie vormt
een geheel van regels en organisaties die belanggroepen helpen
bij het maken van afspraken over de creatie en verdeling van
de welvaart. De corporatieve staat heet dat in christelijke krin-

Een Nieuwzeelandse behandeling
Eerst was Japan het grote voorbeeld en toen volgden we het
Zweedse model. Nu is Nieuw-Zeeland aan de beurt. De
Nederlandse overlegeconomie wordt door de globalisering van
de wereldeconomie van buitenaf ondermijnt en door de hoge
in-activiteitsgraad van binnenuit ondergraven. Nederland
moet dereguleren vinden vertegenwoordigers van het Ministerie van Economische Zaken’, van Financiën’ en van Sociale
Zaken’. En niet alleen zij.

1.
2.

3.
4.

De auteur is hoogleraar economie aan de faculteit der rechtsgeleerdheid van
de Rijksuniversiteit Leiden.
P.M.A. Eichholrz en CG. Koedijk, Een rekenkamer voor deregulering,
ESB, 1 december 1993, blz. 1096-1099.
Zie her nieuwjaarsartikel van secreraris-generaal L.A. Geelhoed, 1994:
Uirdagingen voor her sociaal-economisch bestel, ESB, 5 januari 1994,
blz. 4-8.
E.A. Bolhuis en R.H.].M. Gradus, Deregulering: ervaringen in het
buitenland, ESB, 27 april 1994, blz. 384-389.
Minisrerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Sociale Nota 1993,
Den Haag 1993 .

gen en het is niet verwonderlijk dat in alle achter ons liggende
jaren, toen de chrisrelijke partijen nog meeregeerden, ons land
heeft geprobeerd het corporatistisch ideaal te benaderen. Het
Nederlandse corporatisme is een organisch geheel van op
elkaar aansluitende instituties bestaande uit een omvangrijk
stelsel van sociale zekerheid, een verregaand gereguleerde
arbeidsmarkt met regelingen voor loonvorming, werkgelegenheid en arbeidsaanbod, een intensieve tripartiete verstrengeling van overheid, werkgevers en werknemers en een verregaande vervlechting van publieke en private verantwoordelijkheiden (bij voorbeeld bij de uitvoering van de sociale
zekerheid en in de de volksgezondheid). Dit wordt gecombineerd met een nationale neurotische fixatie op inkomensplaatjes, waarbij alles op alles wordt gezet om zelfs minimale
verschuivingen in de inkomensverdeling te voorkomen. Alle
delen van de samenleving: de boeren, de kruideniers, de aannemers en de kaarsen makers worden voorzien van alle gemakken van een zeker bestaan en een veilig inkomen door een
soepel beleid van subsidiëring, regulering, winkelsluiting, en
een ontspannen houding ten opzichte van kartelvorming.

len door de vakbonden en de politieke partijen die het nu ook
gingen hebben over “werk, werk en nog eens werk”. De
nieuwe visie was dat het arbeidsbestel dient te worden verbreed om wat overbleef van het zorgbestel te betalen. We zoeken vanaf 1990 een bredere basis in het arbeidsbestel om een
kleiner en effectiever zorgbestel te financieren. Dit wordt aangevuld met maatregelen waarbij de overgeorganiseerde
arbeidsmarkt wordt gedecentraliseerd en de verstikkende
overheidsector wordt gedereguleerd. Het Nederlandse corporatisme is in staat van ontbinding.
Vooraleer we ons op aanraden van de OESO met volle
kracht in de overgang storten vanuit het corporatisme naar
een meer marktgericht bestel is het verstandig even stil te
staan bij wat we achterlaten en te bedenken dat we enorme
risico’s nemen. Twee punten komen daarbij aan de orde:
de verzorgingsstaat had ook positieve effecten;
het corporatisme bracht stabiliteit, de verschillende onderdelen hielden elkaar in evenwicht.

De verschillende concessies die de belangengroepen van de
overheid hebben losgepeuterd, houden elkaar in evenwicht en
vormen een lappendekken die onze economische zwakheden
liefdevol bedekt. Wij zijn het land van consensus zoeken en
consensus krijgen, van het “I scratch your back and you
scratch mine”. In deze dagen is de consensus weg en aan alle
onderdelen van ons corporatistisch staatsbestel wordt
geknaagd: er wordt geprivatiseerd, gedereguleerd, de kartelwetgeving wordt verscherpt, subsidies afgeschaft en het sociale
zekerheidstelsel wordt verregaand geminimaliseerd. Net in
deze dagen verdwijnt ook het CDA, de belangrijkste drager
van de corporatistische gedachte, uit het machtscentrum.

De Nederlandse verzorgingsstaat heeft algemene doelstellingen en typisch Nederlandse doelstellingen. De algemene doelstellingen van onze welvaartsstaat zijn:
het vermijden van armoede en de stabilisering van de
schokken in de individuele inkomensstromen veroorzaakt
door ziekte, werkloosheid, invaliditeit of ander soorten
pech;
het verzekeren van risico’s waar commerciële verzekeraars
niet aan willen wegens moreel risico (zoals bij werkloosheidsverzekeringen waar het gedrag van de werkzoekende
het verzekerde risico beïnvloedt) of wegens adverse selectie
(bij voorbeeld omdat particuliere verzekeraars de neiging
hebben tot het uitsluiten van moeilijke gevallen zoals chronisch zieken). Collectieve verzekeringen kunnen vaak ook
profiteren van schaalvoordelen en vermijden het ‘free
rider’-probleem;
Het aanbieden van (collectieve) goederen en diensten waar
de markteconomie niet voldoende in voorziet, bij voorbeeld op het terrein van scholing, kinderopvang, bejaardenzorg, cultuur, woningen, openbaar vervoer.

In de nalatenschap van het Nederlandse corporatisme is de
verzorgingsstaat het pronkstuk. De Nederlandse verzorgingsstaat bestaat uit drie partijen: de overheid, de werkgevers en
de werknemers, en twee bestellen: het arbeidsbestel en het
zorgbestel. Vooral op deze onderdelen zijn de structurele aanbevelingen van de OESO gericht. In de jaren vijftig en zestig
was er eenheid tussen de partijen, volledige werkgelegenheid
in het arbeidsbestel en groeiende zorg. Reeds in de jaren zestig
maar vooral in de jaren zeventig doorbraken loonexplosies en
oliecrises het evenwicht. De overheid kwam in financiële problemen en de consensus tussen de partijen werd zwaar
beproefd. Men heeft in de jaren zeventig geprobeerd te redden wat er te redden viel door aan de onderkant van de
arbeidsmarkt de laagproduktieven en ouderen eruit te halen
en te voorzien van voldoende uitkeringen. De hoogproduktieven en jongeren konden zo aan het werk blijven en betaalden
met belastingen en premies een hoog losgeld om de uittreders
te onderhouden. De onderkant van de arbeidsmarkt werd er
met WAO, WW, VUT en hoge minimumlonen afgesneden.
De overheid, werkgevers en werknemers probeerden nog eenmaal door te selecteren in het arbeidsbestel een smalle toch
produktieve basis te leggen voor een breed zorgbestel.
Dat beleid is volledig mislukt. De financiële problemen werden in de jaren tachtig alleen maar erger, de welvaart alleen
maar lager. Het roer ging om in 1990 met het WRR-rapport
Een werkend perspectief Later werd deze ommezwaai bijgeval-

ESB 31 – 8 – 1994

De voordelen van de verzorgingsstaat

Alle verzorgingsstaten hebben als doel het corrigeren van
marktfalen (vooral in de sociale verzekeringssector) en het
voorzien in publieke goederen waarin het vrijemarktsysteem
te kort schiet. Veel verzorgingsstaten zijn er eveneens om te
zorgen voor een rechtvaardige inkomensverdeling. Dit was in
de Nederlandse verzorgingsstaat in vrij extreme mate het
geval.
Ook bijzonder aan de Nederlandse verzorgingsstaat was de
anti-werk mentaliteit, vooral ten opzichte van banen aan de
onderkant van de arbeidsmarkt. Dit laatste duikt historisch in
wisselende vormen op: in de jaren zestig kwam een grote
immigratiestroom op gang van ongeschoolde gastarbeiders die
het werk moesten doen waar geen Nederlanders meer voor te
vinden waren; in de jaren zeventig en tachtig kwam de grote
voorkeur voor niet-werken tot uiting in het beleid van
arbeidstijdverkorting en reductie van het arbeidsaanbod en in
de jaren negentig blijkt het ontmoedigingsbeleid uit de zware
belasting op de overgang van niet-werkeI:! naar werken. In het
recente rapport van de Commissie-Andriessen wordt becijferd

11

~.
I

dat iemand die niet wetkt op het minimumniveau een nettouitkering van bijna 22.000 gulden ontvangt. Als diezelfde
persoon werkt wordt er op hem een totale belasting- en ptemieheffing gelegd van 13.000 gulden’. De OESO-voorstellen
voor meet spreiding van inkomens (vooral het opentrekken
van de inkomensverdeling naar onderen toe) en de creatie van
banen aan de onderkant van de arbeidsmarkt, gaan dan ook
hard in tegen een mentaliteit die tot voor kort nog sterk was
in Nederland en waar we heel tevreden ovet waren.

Het institutioneel evenwicht
De samenleving kiest voor een economische ordening, een
verzameling samenhangende instituties, waarmee ze hoopt
haar economische problemen op te lossen. Maar dat lukt
nooit geheel en al. Binnen de samenleving komen dan spontane krachten naar boven die er voor zorgen dat daar toch wat
aan gebeurt. Aldus ontstaat een geheel van door de samenleving formeel ontworpen en informeel gegroeide instituties die
er samen voor zorgen dat de maatschappelijke organisatie stabiel is en tot een ‘institutioneel evenwicht’ komt. Een soort
natuurlijk selectieproces is werkzaam dat zorgt voor een
geheel van elkaar in evenwicht houdende instituties’. Het
elkaar in evenwicht houden kan op veel verschillende manieren en zo ontstaan er dan verschillende institutionele evenwichten: bij voorbeeld het Zweedse, het Japanse, het Zwitserse model. De Nederlandse corporatistische staat was ook
zo’n institutioneel evenwicht.
Voorbeelden van spontane institutionele evenwichten
Laat me wat voorbeelden geven van wat ik bedoel met institutionele evenwichten, van het in balans zijn van institutionele
krachten en tegenkrachten. De verstarde arbeidsmarkt waarin
het moeilijk is om een baan te vinden wordt gecompenseerd
door een stelsel van ontslagbescherming waarmee het in elk
geval moeilijk is om een baan kwijt te raken. In tegenstelling
hiermee wordt in het Amerikaanse model de soepele ontslagregeling gecompenseerd door een goed werkende ‘jobmachine’ die doorstromen naar nieuwe banen gemakkelijk
maakt. Het wegsnijden van de onderkant van de arbeidsmarkt
in Nederland wordt gecompenseerd door mogelijkheden om
uitgebreid te investeren in arbeidsbesparende technieken.
Onze verzorgingsstaat met hoge belasting- en premiedruk
genereert een grote grijze en zwarte sector die vaak oogluikend wordt toegestaan om de horeca, tuinbouw en andere
sectoren draaiende te houden. In een recent artikel van Summers e.a. wordt aangetoond dat in een corporatistische staat
de hoge belasting- en premiedruk minder verstorend zal werken omdat het ontwerpen van het belastingstelsel de uitkomst
is van het overleg tussen de overheid en de sociale partners die
gezamelijk rekening houden met de economische effecten’.
Wij hebben gekozen voor een minder flexibele en meer
door regels beheerste markt waarin – althans in de officiële
sector – nauwelijks minderwaardige banen voorkomen en
waarin werknemers die buiten de boot vallen worden opgevangen in het welvaartsnet. Amerikanen kiezen voor een meer
riskante samenleving met hogere gemiddelde individuele
opbrengsten maar met een grotere spreiding en hamburgerbanen. Wij kiezen voor meer veiligheid en regelgeving en veel
meer werkloosheid en uitkeringstrekkers. Zij kiezen voor
risico, vrije markt en armoede.

Gevolgen van spontane institutionele evenwichten
Als samenlevingen spontaan naar institutionele evenwichten
tenderen, dan heeft dat belangrijke gevolgen voor de effecten
van institutionele veranderingen. Het betekent bij voorbeeld
dat, als we de algemeen-verbindend verklaring afschaffen, er
iets soortgelijks voor in de plaats komt. Wat nu met een
handtekening van de minister van Sociale Zaken wordt
bereikt, zal dan door een hogere organisatiegraad of meer stakingen door de vakbonden worden verwezenlijkt. Een avv
lijkt dan toch minder kostbaar.
Als we de ontslagwetgeving versoepelen om de arbeidsvraag te vergroten, dan vermindert de werkgelegenheid bij
uitzendbureaus waarmee Nederland nu internationaal ‘schittert’. Als we de preventieve toetsing van ontslag afschaffen,
wordt de loop naar de kantonrechter groter en worden de
kosten van de arbeidsbureaus naar de reeds overbelaste schouders van de minister van Justitie verschoven. Als we de belastingen verlagen, neemt de hoeveelheid zwart werk af. Als we
deze redenering maar ver genoeg doortrekken leidt dat uiteindelijk tot de conclusie dat, wat voor regels en organisaties we
ook hebben, het resultaat hetzelfde zal zijn. Dat geloof ik niet.
Instituties verschillen in kosten en baten van functioneren.
Hoe precies is hier niet aan de orde, maar belangrijk is wel dat
baten van nieuwe instituties kleiner zijn dan door de OESO
wordt verwacht. Net als de baten van de aanbodeconomie
kleiner zijn dan Reagan en Thatcher hebben verwacht.
In dit beeld van institutionele evenwichten passen ook de lage
elasticiteiten die voortdurend gevonden worden voor beleidsaanpassingen waarvan we op het eerste gezicht theoretisch
veel meer verwachten. Uit empirisch onderzoek komt naar
voren dat er zo weinig elasticiteit is op de arbeidsmarkt, dat
we ons op basis daarvan absoluut geen zorgen hoeven te
maken over dramatisch effecten van onze hoge wig op de
werkgelegenheid, de arbeidsparticipatie en de werkloosheid’.
De negatieve effecten van minimumlonen op de werkloosheid
blijken in de meeste gevallen zeer gering te zijn. De invloed
van de hoogte van de ‘replacement rate’ (de verhouding werkloosheidsuitkering ten opzichte van het loon dat men kan verdienen) op de werkloosheid is eindeloos onderzocht. Voor
zover er een significant resultaat wordt gevonden is het haast
onzichtbaar’ .
In zijn artikel uit 1990 bestudeert Lazear de effecten van
de ontslagregeling in 22 OESO-landen over de periode 19541984, door te kijken naar de invloed van de hoogte van ontslagcompensatie en lengte van opzegtermijnen op het niveau
van de werkgelegenheid, en concludeert dat onslagbescherming een forse negatieve invloed heeft op de werkgelegenheid!o. Maar het zorgvuldig geformuleerde model van

5.

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, De ondersre baan boven,
Rapport van de Commissie laagste segment arbeidsmarkt, mei 1994.
6. Zie in dit verband K. Binmore en L. Samuelson, An economisr’s
perspective on rhe evolution of norms, Journalof lnstitutional and
Theoretical Economics, jg. 150 (1),1994, blz. 45-63.
7. L. Summers, J. Gruber en R. Vergara, ‘Taxarion and rhe srruerure of labor
markers: The case of corporarism’, Quaterly Journalof Economics, Mei
1993, blz. 385-411.
8. W. Groor, E. Mekkelholr en J. Theeuwes, Allocatie en beloningsverschillen,
OSA Werkdoeumenr W115, februari 1994.
9. W. Groor, The e£feers ofbenefirs and durarion dependenee on re-employmenr probabiliries. Economics Letters. jg 32 (4),1990. blz. 371-376.
10. E.P. Lazear, Job securiry provisions and employmenr, Quarterly Journalof
Economics, jg. 105 (3). 1990, blz. 699-726.

Bentolila en Bertola duidt op veel minder negatieve effecten
van ontslagbescherming en op zelfs gemiddeld hogere werkgelegenheid in de tijd”.
Groot hecht in zijn artikel veel belang aan het Nederlandse
loonvormingsmodel met onderhandelingen op sectotaal
niveau, en geeft aan dat dit niet zo gunstig is voor werkgelegenheid en wetkloosheid. De oorspronkelijke internationaal
vergelijkende studie van Calmfors en Driffill, die aantoonde
dat zowel sterk gecentraliseerde als sterk gedecentraliseerde
loononderhandelingsniveaus gunstig zijn voor werkgelegenheid en loonmatiging en onderhandelingen op sectoraal
niveau niet, geeft hem op het eerste zicht gelijk”. Maar in een
recent artikel nuanceert diezelfde Calmfors dit eerdere standpunt”. De conclusie van een recente ESB-bijdrage van Hartog, van Opstal en Teulings geeft ook aan dat er nauwelijks
wat aan de hand is wanneer ze besluiten dat: “De uitkomsten
van de loonvorming in Nederland veel meer in overeenstemming zijn met de voorspellingen van de neoklassieke theorie
dan in de VS!I4″

jaren geleerd over de zegeningen van het marktmechanisme.
Ik heb genuanceerd gedoceerd dat er ook marktfalen is en dat
je dat kan corrigeren met overheidsingrijpen. Ik heb vervolgens ontdekt dat er ook overheidsfalen is. De cirkel is rond en
we zijn terug bij Adam Smith en de onzichtbare hand. Want
daar moeten we nu wel op vertrouwen. Vroeger zou ik, als ik
een regering een dergelijk vaag en onzeker advies had gegeven, nog iets toevoegen in de trant van ‘God zegene de greep’.
Maar ook dat kan niet meer, nu het CDA uit het kabinet is.
JuIes Theeuwes

Als je de aanbevelingen voor structurele arbeidsmarktmaatregelen van Groot afzonderlijk bekijkt, dan is er onvoldoende
empirische grond om ze te volgen. Dat de elasticiteiten en
effecten van de afzonderlijke maatregelen klein oflaag zijn
kan als reden hebben dat ze slechts onderdeel zijn van een
groter organisch op elkaar aansluitend institutioneel evenwicht, waardoor scherpe kantjes worden afgezwakt. Dat zegt
dus nog niets over de btede maatschappelijke gevolgen van
een systeemverandering waarbij alles tegelijk overhoop wordt
gehaald.

God zegene de greep
Transities gaan vaak gepaard met problemen: het is een
bekend patroon dat men eerst door een dal moet gaan voor
men een berg kan beklimmen. Natuurlijk ondergaan de westetse landen geen transities van dezelfde omvang als de Oosten Centraaleuropese landen. Maar grote transities zijn bij ons
niet onbekend. Mgaande op het voorbeeld van Margareth
Thatcher hebben ze ook niet altijd evenveel succes. Of Roger
Douglas van Nieuw Zeeland daarop een uitzondering is, valt
nu nog niet te zeggen. In elk geval is hij door de kiezer
gewipt.
Betekent dit alles dat we onze corporatistische staat dus maar
niet moeten hervormen? Toch wel. Ik heb hierboven vooral
de positieve feedbacks van een economische organisatie benadrukt. Maar er zijn natuurlijk ook negatieve feedbacks die het
systeem steeds minder stabiel maken. De sociale-zekerheidsval
waarbij meer uitkeringen leiden tot hogere belasting en loonkosten en dus tot nog meer uitkeringen, wordt vaak
genoemd. In zijn recente Tinbergenlezing heeft Lindbeck het
over ‘overshooting’ en ‘overexpansion’ van de verzorgingstaat
en somt een aantal mechanismen op die dat kunnen veroorzaken”. Het is meer dan waarschijnlijk dat ook de Nederlandse
verzorgingsstaat over de rand is gegaan.
Er is ook nog een persoonlijke reden om voorstander te zijn
van hervormingen, alhoewel ik nuchter genoeg ben om daarvan gematigde verwachtingen te hebben. Ik heb als econoom

ESB

31 – 8 – 1994

11. S. Benrolila en G. Bertola. Firing costs and labour demand: how bad is
eurosclerosis?’, Review of Economie Studies, jg. 57, 1990, blz. 381-402.
12. L. Calmfors en J. Driflill, Bargaining srructure, corporatism, and
macroeconomie performance, Economie Policy, jg. 6, 1988, blz. 14-61.
13. L. Calmfocs. Cenrralisation of wage hargaining and macroeconomie performance: a survey, OECD Economie Studies, 1993, blz. 162-189.
14. J. Harrog, R. van Opstal en eN. Teulings, Loonvotming in Nederland en
de Verenigde Staten, ESB, 8 juni 1994, 528-533
15. A. Lindbeck, Overshooring, reform and rettea, of the welfare state,
The Economist, jg. 142, nr. I, 1994, blz. 1-19.

11