Jrg. 64, editie 3195

ECONOMISCH
STATISTISCHE BERICHTEN

UITGAVE VAN DE

7MAART1979

esbECONOMISCH

STICHTING HET NEDERLANDS

64eJAARGANG

INSTITUUT

No. 3195

14 miljoen Nederlanders en hun energievoorziening

Het is geen nieuws, als ik stel dat onzeenergievoorzieningin
de jaren tachtig problemenkan opleveren. Het gaat dan met
name om een mogelijke stagnatie van de olietoevoer. in veel
voorspellingen doemt een somber beeld op; er wordt rekening

mee gehouden dat de (westerse) industrielanden in de loop
van het volgende decennium weer worden geconfronteerd

met een oliecrisis. De omvang en de gevolgen van een derge-
lijke oliecrisis zijn nauwelijks te voorspellen, maar dat een
betrekkelijk geringe inkrimping van de olietoevoer al ver-
gaande consequenties kan hebben voor de toch al kwakke-
lende westerse economieën, blijkt wel uit de situatie die mo-
menteel door het wegvallen van de iraanse olie-export is ont-

staan. Eens te meer wordt duidelijk hoe netelig de
afhankelijkheid van de westerse wereld ten opzichte van de olieproducerende landen is. Die afhankelijkheid is sinds de
oliecrisis van 1973/ 1974 niet verminderd.
Laten we de gevolgen van de huidige vermindering van de olietoevoer eens bekijken. Allereerst heeft het wegvallen van

de Iraanse olieproduktie een scherpe prijsreactie van andere
olieproducerende landen opgeroepen. Vorig jaar december

besloten de OPEC-landen voor 1979 hun olieprijzen met ge-
middeld 10% te verhogen. Momenteel heeft bijna de helft van
de OPEC-landen extra prijsverhogingen doorgevoerd, die in
het algemeen tussen de 6 â 7% liggen. De prijzen op de voor speculatie gevoelige spotmarkten liggen nu bijna
50%
boven
het oorspronkelijk afgesproken prijsniveau van de OPEC-
landen.
Dat de prijsaanpassingen hun weerslag op de wereldeco-nomie niet zullen missen zal duidelijk zijn. EG-commissaris
voor energiezaken Brunner schat de totale prijsstijging van
ruwe olie voor 1979 op 20 â
25%.
Dit betekent dat de EG dit
jaar rekening zal moeten houden met een stijging van de olie-
importrekening van $ 10 mrd., hetgeen een negatief effect op
de economische groei in de EG van 1% zou impliceren. Met
name voor de werkgelegenheid is dit een uitermate somber

perspectief. Wat Nederland betreft dreigt zo de toch al

nauwelijks realiseerbare werkgelegenheidsdoelstelling van
Bestek ’81,
(150.000 werklozen in 1981), nog verder in hetge-
drang te komen.

Het instrument van de oliebesparing kan er voor zorgen
dat de uiteindelijke hoogte van de energierekening voor de

geïndustrialiseerde wereld enigszins binnen de perken blijft.
Bovendien kan door een algehele vermindering van de vraag

naar olie de prjsopdrijving tot staan worden gebracht. De
negentien westerse industrielanden (waaronder Nederland)

die zijn aangesloten bij het Internationale Energieagentschap
(IEA) hebben vorige week dan ook afgesproken hun
olieverbruik op korte termijn met
5%
terug te dringen. Het
olietekort van de IEA-landen gezamenlijk zal dit jaar
ongeveer 1,5 mln. vaten (van 159 liter) per dag bedragen.
Daarbij komt dat de voorraden waarop veel landen (o.a. van-
wege de strenge winter) hebben ingeteerd dienen te worden

aangevuld (800.000 vaten per dag extra). Als er rekening
wordt gehouden met een eventuele meevaller in de oliepro-
duktie uit de Noordzee, kan het tekort worden beperkt tot 2

mln. vaten per dag. De voorgestelde besparing van
5%
zou
dat tekort kunnen opvangen.

De 1 EA heeft 1 april als datum genoemd waarop de landen

hun besparingsmaatregelen gerealiseerd zouden moeten heb-
ben. Welke maatregelen Nederland gaat nemen is nog niet be-
kend. Het ziet er wel naar uit dat zal worden getracht de be-

zuinigingen te realiseren door een beroep te doen op de

vrijwillige medewerking van de consumenten en van de

industrie. Een oproep, die gedoemd is te mislukken. Deernst
van de energieschaarste is nog niet tot iedereen doorgedron-

gen en de betrokkenheid van de burgers moet niet worden
overschat. De medewerking aan de gepropageerde energie-
besparing is niet overtuigend: buitenlampen blijven branden,

de omzet in diepvrieskisten stijgt, de gemiddelde lengte van

de files op de Nederlandse autowegen neemt toe. Berichten
over grote olievoorraden in Mexico en in de bodem van de
Noordzee worden aangewend om de kop nog eens diep in het
zand te steken. Verder zijn er nogal wat mensen die een
vrijwillige besparing op energie alleen zinvol vinden als de
besparingsgedachte massale navolging ondervindt. Een
vluchtige blik in hun omgeving zal spoedig een eind aan die

illusie maken. Bovendien wordt de geringe vrijwillige
besparingsgezindheid nog verminderd door het ambivalente
energiegedrag van de overheid. Zeker indien er van de
overheid een oproep uitgaat om het energiegebruik te

beperken zal de neiging groot zijn eerst het gedrag van de
overheid in deze op de voorgestelde maatregelen te toetsen.

Ik geloof dan ook niet dat een appèl op vrijwillige mede-
werking veel succes zal hebben. De besparing zal in ieder ge-
val niet de beoogde omvang van
5%
van het olieverbruik op-
leveren. Het appèl op de vrijwilligheid is begrijpelijk. In de
westerse democratie is vrijheid een groot goed; ingrijpen
wordt met argwaan bekeken. Vorige week sprak Van Stip-
hout in zijn column 1) over ,,de grote beweger” achter de
werkloosheidsproblematiek: de consumptieve voorkeuren en

de autonomie ervan. ,,Overheidsbemoeienis met con-
sumptieve voorkeuren om wille van de betere inzetbaarheid van arbeid in de produktie zal vooralsnog met afschuw wor-
den bejegend”, aldus Van Stiphout. Hij vraagt zich af of het
toekomstige werkloosheidsprobleem de legitimatie van het
ingrijpen in de consumptieve voorkeuren zou kunnen ver
–
schaffen.

Wat het energievraagstuk betreft kan dezelfde redenering
worden gevolgd: ook hier blijft ,,de grote beweger” buiten
beeld. Zo kan ook de hypocriete situatie ontstaan dat in een

krant de ene pagina wordt gesierd met de half opgebrande
(wereld)bolkaars van Economische Zaken en dat daarnaast

Philips zijn nieuwe 1000 Watt-stofzuiger introduceert, die
nog
schoner zuigt. Op deze manier trekken we geen lering uit
de huidige energiesituatie, maar rommelen we maar wat aan.
En dat terwijl over tien maanden de jaren tachtig beginnen.

T. de Bruin

1) H. A. van Stiphout, Werkloosheid en consumptie,
ESB, 28
fe-
bruari
1979,
blz.
207.
225

Inhoud

ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN

ESb

Weekblad van de Stichting Het Nederlands
Economisch Instituut

Redactie
Drs. T de Bruin:

14 miljoen Nederlanders en hun energievoorziening

……………..
225
Commissie van redactie: H. C. Bos.
R. hierna, L. H. Klaassen, H. W. Lambers,

Column
P.
J.
Montagne,
J.
H. P. Paelinck.

Over uitbaten en interen,
door Dr. P. H. Admiraal ………………
227
A. de Wit.
Redacteur-secretaris: L. van der Geest.
Adjunct-redacteur-secretaris: T. de Bruin
Mr. Drs. C. J. Jepma en Mr. B. P. A. Santen:

Beleidsombuiging in ontwikkelingssamenwerking? De onderwijscom-
Adres:
Burgemeester Oudlaan 50,

ponent nader geanalyseerd

………………………………..
228
3062 PA Rotterdam; kopij voor de redactie:
postbus 4224 3006 A E Rotterdam. Tel. (010) 1455 II, administratie: toestel3701,
Dr. Ir. A. W. G. Koppejan:
redactie: toestel 3790.

De instrumenten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ……..
234
Bij adreswijziging s.v.p. steeds adresbarnije.
meesturen.

Vacatures
………………………………………………
235 Kopij voor de redactie:
in tweevoud, getypt, dubbele regelafstand, brede marge.

Abonnementsprijs:
f 144.04 per kalenderjaar Mr. S. M. Bariman:
(mcl.
4% BTW): studentenf 101.40
Een uitweg uit de noodremcyclus
7

………………………….
238
(mcl.
4% BTW), franco per post voor
Nederland, België, Luxemburg, overzeese

Energiekroniek
rjksdelen (zeepost).

Realistisch energiebeleid,
door Drs.

W. H. J. Tieleman

…………
240
Abonnementen kunnen ingaan op elke
gewenste datum, maar slechts worden beëindigd per uit irno van een kalenderjaar.

Fisconomie
Betaling:
Abonnementen en contributies
Verenigde Naties en internationale dubbele belasting,
door Prof. Dr.
(na ontvangst van stortings/giro-
J.

H.

Christiaanse

………………………………………
242′
acceptkaart) op girorekening no. 122945, of op bankrekeningno. 25.50.56.877 van
Bank Mees
&
Hope NV, Coolsingel 93,
Ontwikkelingskroniek
3012 AE Rotterdam, t.n.v. Economisch
UNCTAD V en het grondstoffenprobleem,
door Drs. K. A. Koekoek
244
Statistische Berichten te Rotterdam.

Losse nummers:
Prijs van dit nummerf 3.30

Mededeling

…………………………………………….
246
(mcl.
4% BTW en poriokosten).
Bestellingen van losse nummers uitsluitend door overmaking van de hierboven
•
vermelde prijs op girorekening no. 122945
t.n. i. Economisch Statistische Berichten
•
te Rotterdam met vermelding
van datum en nummer van het gewenste
exemplaar.

Advertentieverkoop:
•
Roelants/ EPR

Was u van 1934 tot 1936 ook lid van de
ESB
Postbus 53021

•

ESB:
nooit fout/
2505 AA Den Haag
Telefoon (070) 50 33 00
Telex 33 101
Alle orders worden afgesloten en

Hierbij geef ik mij op voor een abonnement op
Economisch Statistische Berichten,
uitgevoerd overeenkomstig de Regelen voor het Advertentiewezen.

Stichting
NAAM’

……………………………………………………
Het Nederlands Economisch Instituut
STRAAT
‘

………………………………………………….

..

Burgemeester Oud/aan 50,
3062 PA Rotterdam, tel. (010) 14 55
II.
Evt.: no. collegekaart (studentenabonnement)’

………………………

PLAATS
‘

…………………………………………………….Adres:

Onderzoekafdelingen:
Ingangsdatum’

……………………………………..

………..
Arbeidsmarktonderzoek
Balanced International Growth
Bedrijf’s-Economisch Onderzoek

Ongefrankeerd opzenden
aan*:

ESB,
Economisch-Technisch Onderzoek

Antwoordnummer 2524
Vestigingspatronen

3000
VB ROTTERDAM

Handtekening:
Macro-Economisch Onderzoek
Projeetstudies Ontwikkelingslanden
Regionaal Onderzoek

.

Stal istisch-Mathematisch Onderzoek
‘bit adres alleen gebruiken voor opgeven van abonnementen. Transport-Economisch Onderzoek

226

Dr. P. H. Admiraal

Over uitbaten

en interen

De langzaam opschuivende file op de
drukke snelweg doet denken aan een
glimmende, bont gelakte krokodil, die
traag z’n blinkende tanden van chroom

laat zien. Er is bepaald geen oud roest op
de weg; de Nederlanders – waarschijn-
lijk ook velen die kunnen worden aange-

duid als Jan Modaal – rijden in een ge-
rieflijke, vrij nieuwe auto naar de plaats

van werk of ontspanning.
Wie met deze waarneming in het

hoofd de statistieken raadpleegt om de
inkomensverdeling van Nederland te be-
kijken, komt voor een puzzel te staan.
Hoe krijgen de mensen dit financieel
voor elkaar? Vaag herinner ik mij, dat ja-

ren geleden al een functionaris van de

RAI de lande heeft voorgerekend, dat de
gewone man een klein autootje finan-
cieel niet zou kunnen behappen. Wat is

er sindsdien gebeurd? De prijzen zijn fors
gestegen, de kosten zijn danig gerezen;
de verkoop is echter meer en meer ver
–

schoven naar personenauto’s uit de mid-

den klasse.
Is er misschien bezuinigd op andere

uitgaven? Niets wijst in die richting. Het
vakantievervoer naar zuidelijke oorden
boekt record na record, de wintersport
is ingeburgerd, de jachthavens puilen
uit en ook de interieurs van huizen wor
–

den verfraaid met open haarden, keu-
kens en badkamers in diverse tinten.

Wordter bespaard op kleding? Nee hoor,
de Nederlandse confectie-industrie heeft
weer hoop gekregen, want de klant is

meer modegevoelig geworden en maakt zijn voorkeur voor kwaliteit duidelijk in

harde munt.
Alleen in geval van voedingsmiddelen
en huishoudelijk spul is de consument
meer prijsbewust geworden. In het

laatste jaarverslag zucht Unilever diép
over deze ontwikkeling. Wat hier wordt
uitgespaard, valt echter in het niet bij de

uitgaven voor duurzame produkten. Het
lijkt mij geen financieringsbron; eerder

is het een teken, dat deze uitgaven dienen
als sluitpost in het gezinsbudget. Het feit,
dat op deze produkten wordt bezuinigd,
houdt naar mijp mening in, dat de con-
sument krap bij kas zit, hetgeen voort-

vloeit uit de sterke aantrekkingskracht
van allerlei duurzame produkten. Daar
–

bij ontstaat de paradoxale situatie, dat
de Nederlander de guldens laat rollen,
maar ieder dubbeltje drie maal omkeert
alvorens het uit te geven.
Hoe worden de guldens verkregen?
Zwart geld? Waarschijnlijk is het zwarte

circuit omvangrijk en wijd vertakt. On-

getwijfeld zal een enorm bedrag uit deze

illegale bron in de aanschaf van duur-
zame consumptiegoederen tot uiting ko-

men. Op deze wijze kan echter niet een

afdoende verklaring voor het onwaar-
schijnlijk hoge niveau van de levens-
standaard worden gevonden. Aangeno-
men moet worden, dat het zwarte in-
komen zeer ongelijk over de bevolking is
gespreid. Er zijn grote groepen, die een
dergelijk inkomen niet (kunnen) ont-
vangen; zij vertonen echter wel hetzelfde
consumptiepatroon.
Er blijft niets anders over dan toe te
geven, dat de Nederlander de tering niet
naar de nering zet. Mogelijk verkeert hij
in de positie de nering op de tering af te
stemmen. Een dergelijk uitbaten van een

machtspositie ten aanzien van anderen
kan worden aangeduid als afwenteling.

Dit kruip-door-sluip-door-verschijnsel
doet zich niet alleen voor in de prijszet-

ting van de beoefenaren van vrije be-
roepen, maar is ook aanwezig in het

loonoverleg tussen werkgevers en vak-bonden. Bovendien kan het in een deel

van de zwarte inkomens steken. In het
algemeen moet de zwartwerker echter
worden gezien als degene, die de betaling weigert van de rekening, die de staat hem
presenteert namens zijn medeburgers, omdat hij ôf zich egoïstisch opstelt, ôf
ten rechte of ten onrechte meent, dat

anderen de kosten op hem afwentelen.
Behalve afwenteling is er de mogelijk-
heid van potverteren. De woningbezit-
ter, slapend rijk geworden door lang-
jarige inflatie, kan zijn vermogens-
aanwas omzetten in baar geld door de

hypotheek te verhogen. Fiscaal gezien
wordt dan bovendien een aantrekkelijke

aftiekpost gecreëerd. In dezelfde cate-
gorie vallen de familiekapitaaltjes, die

rigoureus worden opgemaakt, nadat een
kleine zelfstandige zijn bedrijf overdoet

aan een buitenstaander, of zijn kinderen,
die een vast en veilig inkomen genieten,
zijn bezittingen erven. Een ander voor-
beeld wordt gevormd door oudere

mensen, die hun jarenlange zuinigheid
en soberheid inwisselen voor een flam-
boyante levensstijl, omdat zij gevaar lo-

pen hun spaargeld kwijt te raken in een

tehuis van ouden van dagen, gehoond
door degenen, die er zo arm als een luis
arriveerden.
Ten slotte, wanneer ergeen pot meeris,
kan het feest toch doorgaan met behulp
van consumentenkrediet in allerlei vor
–

men. Er wordt hiervan steeds drukker

gebruik gemaakt; de mensen steken zich
steeds dieper in de schuld. Het tempo,
waarin de laatste tijd de gezamenlijke
schuld van particulieren aan banken en financieringsmaatschappijen toeneemt,
is ongeveer 200 miljoen gulden per

maand.
Potverteren en op krediet leven zijn ge-
dragslijnen, die in essentie niets anders

inhouden dan uitgestelde afwenteling.
Immers, de kosten die zich in de toe-
komst voorzien of onvoorzien zullen

voordoen, komen uiteindelijk voor reke-
ning van medeburgers, die belasting af-
dragen en premies betalen. De stijgende
druk van de heffingen van de overheid

op het officiële loon, die eruit resulteert,
lokt opnieuw afwenteling uit en perst

weer meer geld in het zwarte circuit. Het
systeem geraakt daardoor in een spiraal,
waarin wentelen en weigeren toenemen
en versterkend op elkaar inwerken.
Kind van de rekening worden de-
genen, die zijn aangewezen op een
officieel inkomen of een sociale uitke-

ring. Zij kunnen niet of nauwelijks de
extra’s bereiken, die passen bij de be-
staande consumptiepatronen in hun
kring. Bijbaantjes en ,,schnabbels”, die
zonder veel risico kunnen worden ver-
zwegen voor de fiscus, worden belang-

rijk. De neiging wordt sterker machts-
verhoudingen in het klein, sleutel-
posities, om te zetten in zwarte pennin-
gen, die een suppletie vormen op het in-

komen. Er komen allerlei bijverschijn-

selen op: zakenrelaties, die in sexclubs
worden ontvangen; personeel, dat mate-

riaal in grote hoeveelheden mee kan
nemen, omdat er niet op wordt gelet.
Zwart werken, oneigenlijk gebruik van

regelingen, kleine corruptie, beunhaze-
rij, steekpenningen, het burgert in. Lang-
zaam legt zich zo een mistige grauwsluier
over het economisch verkeer.

J 1

ESB 7-3-1979

227

Beleidsombuiging in ontwikkelings-

samenwerking?

De onderwijscomponent nader geanalyseerd

MR. DRS. C. J. JEPMA*

MR. B. P. A. SANTEN*

Hei Nederlandse beleid met betrekking tot de

ontwikkelingssamenwerking wordt al geruime

tijd beheerst door de ideeën over het basisbehoef-

tenm ode!. In dit artikel wordt nagegaan in hoe-

verre deze nieuwe benadering in de verstrekte

onderwi/shulp kan worden teruggevonden. De

opvallende conclusie is dat de departementale

onderwijshulp in de periode 1974-1976 zich

tegengesteld lijkt te hebben ontwikkeld aan de

geformuleerde beleidsdoelsiellingen. De hulp die

door de mede-financieringsorganisaties is ver-

strekt lijkt zich wel in de verwachte richting te

hebben ontwikkeld.

Inleiding

De gedachten overde Nederlandse ontwikkelingshulp heb-

ben de afgelopen vier jaar een duidelijk ander accent gekre-
gen dan in de periode daarvoor: het oorspronkelijk veelal ge-
hanteerde groeimodel werd naar de achtergrond gedrongen

door het basisbehoeftenmodel en het door de ontwikke-
lingslanden zelf aangedragen ,,self-reliance”-model 1). De
vraag die in dit artikel centraal zal staan is of deze accentver-
legging in het uitgangspunt voor het beleid ook aantoonbaar
in de aard en richting van de verstrekte ontwikkelingshulp

valt te bespeuren.
Om dit na te gaan is één bestemmingscategorie van de Ne-

derlandse ontwikkelingsinspanning nader geanalyseerd, nI.
het onderwijs. Deze categorie leek voor dit onderzoek zeer
geschikt op grond van redenen die hierna zullen worden aan-
gegeven. Ten aanzien van deze categorie is nagegaan of in de periode 1974 tot en met 1976 een verschuiving merkbaar was
in de richting van meer onderwijs dat rechtstreeks aan de
kansarmen ten goede komt 2) en meer praktisch gericht
onderwijs 3) (hetgeen verwijst naar de basisbehoeftenbenade-

ring en de ,,self-reliance”-gedachte). Deze beide verschui-
vingen worden hier verondersteld de met de beleidsverande-
ring samenhangende wijziging in de aanpak van de ontwikke-

lingssamenwerking het best te benaderen 4).

Voordat deze kwalitatieve analyse kan worden verricht,

dient de omvang van de onderwijscomponent te worden vast-
gesteld. Beide onderwerpen zullen hier dan ook in die volgor-
de aan bod komen. Daaraan voorafgaande zal in deze inlei-
ding nog kort worden ingegaan op de achtergronden van de

gekozen beleidsmodellen.
Alvorens de discussie in de richting ging van het basisbe-
hoeftenmodel was het uitgangspunt voor het Nederlandse
ontwikkelingsbeleid voornamelijk geconcentreerd op het

groeiniodel.
In de gedachtengang die aan dit model ten
grondslag lag werd verondersteld, dat de ontwikkeling van

moderne groeisectoren in de ontwikkelingslanden zich op

den duur na een zekere overgangsperiode
automatisch
zou
uitbreiden over de overige sectoren en daardoor op den duur
ook automatisch ten goede zou komen aan de armste
bevolkingsgroepen in die landen. Uit onderzoek 5) bleek

echter dat in de praktijk niet altijd werd voldaan aan met

name de laatste veronderstelling. Het begin van economische

ontwikkeling ging nI. in vele landen gepaard met een
toenemende ongelijkheid in de inkomensverdeling. Hierdoor

werd door de toepassing van het traditionele groeimodel de
inkomensongelijkheid binnen de ontwikkelingslanden vaak juist vergroot i.p.v. verkleind. De veronderstelling dat de op

de groei van enkele groeisectoren gerichte ontwikkelingshulp
automatisch de groei in alle sectoren zou doen vergroten
(,,self sustaining growth”) bleek dan ook niet realistisch te

zijn.
Om deze (en politieke) redenen kwamen naast het groei-

model, dat voorheen voornamelijk ten grondslag lag aan de
Nederlandse ontwikkelingshulp, gaandeweg een tweetal
andere modellen naar voren als mogelijke uitgangspunten
voor het Nederlandse ontwikkelingsbeleid: het model van de
basisbehoeften en het ,,self-reliance”-model 6). Door de

* De auteurs zijn als respectievelijk wetenschappelijk medewerker
en student-assistent verbonden aan de Vakgroep Algemene Eco-nomie van de Rijksuniversiteit te Groningen. De auteurs danken
Prof. E)r. F. van Dam, Prof. Dr. J. H. Kraak, en dc leden van de
sectie internationale economische betrekkingen van de Economische
Faculteit te Groningen voor hun waardevolle opmerkingen, maar
blijven zelf uiteraard verantwoordelijk voor de inhoud.
Een eerste aanzet tot deze verandering treft men aan in de Memo-
rie van Toelichting op
de begroting van Buitenlandse Zaken
1974,
hoofdstuk V, blz.
29.
Zie ook diverse redevoeringen van de toennia-
lige minister van Ontwikkelingssamenwerking J. P. Pronk, gebun-
deld In:
Gelijke kansen voor al/en in alle landen.
Den Haag,
1977.
De
verandering heeft definitief vorm gekregen in de nota
Bilaterale om-n’ikkelingssamenuerking.
bijlage bij de begroting van Buitenlandse
Zaken
1977.
Voor commentaar op de nota zie Nationale Advies
Raad voor Ontwikkelingssamenwerking (NAR),
Advies Bilaterale
onin’ikkelingssamenu’erking,
n r. 55,
1977.
Dit soort onderwijs wordt wel onderwijs aan de basis genoemd.
In het vervolg zal ook wel van niet-formeel onderwijs worden ge-
sproken. Hieronder wordt nader op deze term ingegaan. Hier is het
voldoende in het oog te houden dat niet-formeel Onderwijs veelal
praktisch gericht is.
Met de
politieke
vraag omtrent de keuze van de ontwikkelings-doelstellingen houdt het artikel zich dus niet bezig.
H. Chenery en M. Syrquin,
Paiierns
of development 1950-1970,
Oxford.
1975,
blz. 10. Zie ook H. Chenery, M. J. Ahluwalia, C. L. G.
BelI, J. H. Duloy en R. Jolly,
Redisirihution with Grolvth,
Oxford,
1974; P.
Streeten, ‘I’he distinctive features of a basie needs approach
to development.
Interna,ional Developmeni Reviett’. 197713,
blz.
8-16.
Op
het belang van het loslaten van het primaat van het groeimodel
en op de semantsche vraag of daarbij sprake was van een beleids-
ommezwaai dan wel een accentverlegging wordt hier niet ingegaan.
Men zie daarvoor bv. F. van Dam, NAR-advies over het basisbe-
hoeftenmodel,
ESB. 1977,
no.
3133,
blz.
1208
e.v.

228

Tabel 1. Commitieringen voor onderwijs, ten laste von de Nederlandse begroting voor ontwikkelingssamenwerking, naar

begrotingscategorieën, in guldens en lopende prijzen

aar
Cat. 1
Cat. II
Cat. III
Cat. V
Cat. VI
Cai. VIII
Non. ODA
Totaal

25.438.800
9.888.000
–
41.933.520
27.000.000
3.975.171
51.000.000
159.235.491
4
7.23
1
.868
13.784.000
25.695.000 46.546.543 29.500.000
11.881.731
74.400.000
249.039.142
974

…………………..
975

………………….
976

………………….
89.561.740
21.340.000
13.056.859
56.725.269
38.500.000
19.053.964
84.600.000 322.837.832

rechtstreekse voorziening in de basïsbehoeften 7) wordt de
overgangsperiode die in het groeimodel aanwezig werd ver-

ondersteld, sterk verkort. Hierdoor zou het lenigen van de
meest schrijnende noden in de ontwikkelingslanden beter

mogelijk zijn; bovendien zou men op deze manier betere ga-
ranties hebben dat de verstrekte hulp inderdaad bij de meest
noodlijdende bevolkingsgroepen (de armste 20 tot 30% van

de bevolking) terecht komt.
Nu heeft de verandering in de aan het ontwikkelingsbeleid

ten grondslag liggende filosofie natuurlijk gevolgen gehad voor het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Deze gevolgen

waren in eerste instantie dat er een nieuwe categorie hulp-
programma’s en -projecten werd ingesteld en dat de criteria
voor de keuze van de concentratielanden 8) en voor de af-
zonderlijke projecten aan de nieuwe filosofie werden aange-past. Er mag dus verwacht worden dat bij de toekenning van

de ontwikkelingsgelden steeds zo veel mogelijk rekening
wordt gehouden met bestaande basisbehoeften en het streven
naar ,,self-reliance”. Zoals eerder gezegd, zal getracht worden
met name deze laatste veronderstelling in dit artikel cijfer-
matig nader te onderzoeken aan de hand van de onderwijs-

component.
Om een aantal redenen is besloten de vraagstelling omtrent

de realisatie van de gesuggereerde beleidsombuiging toe te

spitsen op de onderwijscomponent. Deze redenen zijn dat,
naast de beschikbaarheid van het hiervoor benodigde cijfer-

materiaal, de onderwijscomponent in het totaal van de uitga-
ven voor ontwikkelingssamenwerking qua omvang niet on-
aanzienlijk en betrekkelijk stabiel is. Bovendien is al tamelijk
veel onderzoek 9) verricht naar andere mogelijke vormen van

onderwijs in de ontwikkelingslanden terwijl tevens een deel
van dit onderzoek ook praktische resultaten heeft gehad, zo-
dat het ook feitelijk veelal mogelijk is om bij het verlenen van

de ontwikkelingshulp aan te knopen bij meer op de praktijk
en de kansarmen gerichte onderwijsvormen. Mede hierdoor
kunnen de uitgaven voor onderwijs, in vergelijking met die
voor een groot aantal andere sectoren (zoals b.v. energie en
watervoorziening, infrastructuur, industrie en handel, over-
heidsadministratie e.d.) tamelijk flexibel worden aange-
wend en kan dus onderwijs als een redelijk beleidsgevoelïge

sector worden aangemerkt.

De omvang van de onderwijscomponent

Voor een overzicht van de omvang van de onderwijs-

component is tabel 1 opgenomen. De verschillende posten
waaruit de tabel is opgebouwd worden in een appendix nader
toegelicht. Daaraan voorafgaande is het nodig een viertal op-
merkingen te maken over het gebruikte cijfermateriaal.
In de eerste plaats dient te worden benadrukt, dat de gege-

vens in de tabellen bepaald zijn aan de hand van allerlei uit-
eenlopende bronnen, variërend van statistisch materiaal tot
interviews met betrokkenefi op het Ministerie van
Buitenlandse Zaken. De oorz’aak van dit uiteenlopen van de voor dit onderzoek gehante/rde bronnen is, dat een coherent
en volledig overzicht van d$ omvang (en van de aard) van de

onderwijscomponent niet bestaat. Dit is één reden, waarom
de gepresenteerde gegevens slechts een indicatie en dus geen
exacte weergave geven Man de omvang van de onderwijs-

component. /
In de tweede plaats is zo nu en dan gewerkt met benaderin-gen. Zo is niet altijd gewerkt met committeringen 10) (aange-

gane verplichtingen) maar ook wel met (buitenlijnse) begro-
tingsbedragen en met het totaal van de committeringen voor
projecten die in het betrokken jaar zijn gestart ii). In de ge-
vallen waarin dit, om praktische redenen, gebeurde, mocht

worden verondersteld, dat deze bedragen het bedrag der
committeringen inderdaad zo goed mogelijk benaderden.

In de derde plaats was het niet altijd mogelijk om vast te

stellen of een begrotingsrubriek of -bedrag een onderwijs-
component bevatte, en of wel alle projecten waren opge-

spoord. In de gevallen waarin dit onzeker dan wel onduide-
lijk was, is als regel verondersteld, dat een dergelijke com-

ponent niet aanwezig was. Hierdoor ligt de feitelijke waarde
van de onderwijscomponent vermoedelijk wat hoger dan in

de tabellen is aangegeven.
In de vierde plaats was het vanwege defïnitiekwesties niet
altijd eenvoudig om te bepalen of een bedrag bestemd was

voor onderwijsdoeleïnden. Soms was ook slechts een deel van
het bedrag bestemd voor onderwijs en moest daarvan een

schatting worden gemaakt.
Om deze vier redenen dienen de gegevens in de navolgende
tabellen als een zo goed mogelijke benadering te worden op-

gevat.
Deze benadering was, zoals gezegd, nodig omdat een
exact kwalitatief overzicht van de onderwijscomponent van
de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking niet bestaat.
Uit tabel 1 blijkt dat het totaal der committeringen voor

onderwijs absoluut genomen aanzienlijk is toegenomen; de
onderwijscomponent bedroeg in 1976 nominaal immers het dubbele van de omvang in 1974. Als percentage van het be-grotingsbedrag bleef de component daarentegen vrij stabiel

12) en schommelde rond de 12.
Binnen de onderwijscomponent doen zich enkele verschui-
vingen voor. De belangrijkste verschuiving is het toenemende aandeel van de bilaterale uitgaven (categorie 1, III en VIII) in
de onderwijscomponent. Het aandeel hiervan steeg van onge-
veer 19% in het totaal van de onderwijsuitgaven in 1974
tot ± 40% in 1976. Daartegenover stond een daling van het
aandeel van de medefinancierings- en vrijwilligersorganisa-

Hieronder dient te worden verstaan de behoefte aan basisgoede-
ren (voedsel, kleding, huisvesting) en basisdiensten (gezondheids-zorg, opvoeding en scholing, vervoer ed.). De basisbehoeften zijn
onder meer
geformuleerd in: ILO,
Meeting basic needs-strazegiesfor
eradicazing mass poverty and unemployment – Conciusions
of
the
World Emp/oymenz Conference 1976,
Genève, 1977.
De criteria zijn onder het nieuwe kabinet opnieuw enigszins ver-
anderd. Voorheen golden de volgende drie criteria: de mate van
armoede (inkomen per hoofd van de bevolking), de feitelijke behoef
–
te aan hulp van buitenaf (gemeten met gegevens als totale ODA-
uitgaven per hoofd, uitputtingssnelheid van de Nederlandse hulp, be-
volkingsomvang, ruilvoet ed.) en de mate waarin het beleid in het be-
trokken land vooral de armsten ten goede komt (sociaal beleid, be-
leid tav. inkomensverdeling, aandacht voor eerstelijns gezondheids-
zorg, werkgelegenheid, basis-en vakonderwijs, plattelandsontwikke-
ling, sociale woningbouw ed.). De thans geldende criteria zijn: het
armoedecriterium (waarin begrepen de behoefte aan buitenlandse
hulp), de mate waarin het ontwikkelingsland uitvoering geeft aan een
op verdeling gericht beleid en de mate waarin de mensenrechten in het betreffende land worden geëerbiedigd.
Zie b.v. L. Srinivasan,
Perspectives on non forma! adul:-learning. Functional educazion for individual, community, and
nazional development,
New York, 1977; en A. Deleon, Adult education, as a corrective to the faiture of formal education, Prospeczs, VIII,
1978, nr. 2, blz. 169-176.
De onderwijscomponent wordt in beginsel uitgedrukt in corn-
mitteringen, omdat het begrotingsstelsel over de beschouwde perio-
de gebaseerd was op aangegane verplichtingen.
Zie technische hulp, categorie 1.
11,1% in 1974; 13,4% in 1975 en 10,5% in 1976.

ESB 7-3-1979

229

ties van ± 25% van het totaal van de uitgaven voor onderwijs
in 1974 tot bijna 20% in 1976.
Tabel 2. Schematische indeling van de onderwijscompo-
nent naar systeem en doelgroep

Classificatie

Zoals in de inleiding is gezegd zijn in het huidige ontwikke-

lingsbeleid het streven naar de vervulling van de basisbehoef-
ten en het streven naar ,,self-reliance” sterk op de voorgrond

getreden. Verondersteld is dat deze doelstellingen tot uiting
zouden moeten komen in de aard van het door de Neder-

landse ontwikkelingshulp gefinancierde onderwijs in de der-de wereld. Nu kan men onderwijs naar zijn aard indelen vol-
gèns twee criteria: naar
systeem en naardegroep waarvoor het
onderwijs bestemd is. Het is mogelijk om met behulp van de-
ze beide criteria het onderwijs in te delen in
formeel
en
niet-formeel
onderwijs (f en nO en
onderwijs aan de basis
en
niet aan de basis
(b en nb). Onder formeel onderwijs zal hier
worden verstaan het traditionele pyramidaal georganiseerde

schoolsysteem. Niet-formeel onderwijs wordt in navolging
van R. G. Paulston 13)gedefinieerdals,,structured,systema-
tic, non-school educational and training activities of

relatively short duration in which sponsoring agencies seek
concrete behavioral changes in fairly distinct target popula-
tions”.

Voor het onderzoek naar de aard van het onderwijs in de

verschillende projecten is deze definitie uitgewerkt in acht
criteria 14) waaraan simultaan moet worden voldaan, wil er
sprake zijn van niet-formeel onderwijs. Deze criteria zijn:

de structuur mag
niet
worden gekenmerkt door een vaste
reeks van opeenvolgende onderwijseenheden;

de duur van het onderwijs is in het algemeen één jaar of
korter;

de programma’s zijn in het algemeen afgerond;
de doeleinden van het onderwijs zijn specifiek en gericht op
de praktijk;
het programma is gericht op directe toepassing;
de flexibiliteit van het onderwijsprogramma is groot; de mate van homogeniteit van de deelnemers is vrij laag;
er wordt geen officieel erkend diploma verstrekt.

Aan de hand van de acht bovengenoemde criteria is het in
de praktijk vrij goed mogelijk de splitsing tussen formeel en
niet-formeel onderwijs te maken.
Het tweede onderscheid is dat tussen onderwijs aan de
basis en onderwijs niet aan de basis. Bij de definitie van deze
begrippen zal worden aangesloten bij de definitie, zoals die

gebruikt wordt door het CESO IS); ,,Als we spreken van de
,,basis”, denken we aan de volgende doelgroepen: a. kinderen en volwassenen die geen kans op onderwijs ge-

had hebben en voor wie een systematische verschaffing
van ondergrond, vorming of opleiding, nieuwe kansen zou
bieden de in hun samenleving geboden mogelijkheden te
benutten;

b.drop-outs en schoolverlaters die verdere vorming, oplei-
ding of training nodig hebben om een bestaan te kunnen

opbouwen en

c. mensen die in het kader van ontwikkelingsactiviteiten aan
de basis geconfronteerd zijn met technische, sociale of poli-

tieke problemen, tot de oplossing waarvan specifieke on-derwijsprogramma’s zouden kunnen bijdragen”.

Nu de beide begrippen (niet-) formeel onderwijs en onder-
wijs (niet) aan de basis zijn afgebakend kunnen ze in de vol-
gende kruistabel worden gecombineerd (zie tabel 2).

Aan de hand van deze tabel zal worden getracht de onder-
wijscomponent te classificeren. Te verwachten valt, dat de
meest voorkomende combinaties die van formeel onderwijs
niet aan de basis en niet-formeel onderwijs aan de basis zullen

zijn. Immers, onderwijs aan kansarmen zal als regel van korte

duur zijn, toegesneden worden op de praktijk enz.; formeel,
onderwijs daarentegen dat van langere duur is, dat met offi-

systeem
formeel
niet-formeel
Onderwijs Onderwijs
oep
(f)
(nfl

Onderwijs aan de basis (b)
bff
b/nf

onderwijs niet aan de basis (nb)
nb/f
nb/ nf

ciele diploma’s werkt, dat een brede opzet heeft en dat een

meer traditioneel karakter draagt, zal als regel minder aan
kansarmen (bv. aan volwassenen die nooit kansen op onder-

wijs gehad hebben of schoolverlaters) worden gegeven. Dit
neemt niet weg dat de combinaties formeel onderwijs aan de

basis en niet-formeel onderwijs niet aan de basis zich wel
kunnen voordoen. Men denke b.v. aan een plattelandsschool

waarvan het programma gericht is op ,,self-reliance” van de
streek of aan allerlei soorten post-academische training-
courses en seminars.

Met behulp van de classificatie van tabel 2 zal worden

getracht om de in de aanhef gestelde vraag te operationali-
seren. Hierbij is verondersteld, dat bij de verschaffing van de

ontwikkelingsgelden zich een accentverlegging zal voordoen,

waarbij enerzijds de ontwikkelingshulp in sterkere mate
rechtstreeks
aan de kansarmen ten goede zal komen. Ander-
zijds impliceert de accentverlegging dat de ontwikkelings-
samenwerking zich concentreert op de
bewustwording,
de
sociale, economische en politieke mondigheid van (vooral)
de armste groepen.
Ook voor de hier beschouwde onderwijscomponent is ver-
ondersteld dat de gesuggereerde accentverlegging in het be-

leid tot uiting zou moeten komen; naarmate immers onder-

wijs meer rechtstreeks ten goede komt aan de kansarmen
(de basis), is per definitie meer voldaan aan de basisbe-

hoeftendoeistelling; het gewenste bewustwordingsproces en

de accentverlegging naar de traditionele ruruale en informeel
stedelijke sectoren suggereren, dat relatief meer aandacht be-

steed zal moeten worden aan onderwijsvormen zoals vor-

mingscursussen, praktisch gericht agrarisch en technisch
onderwijs, voorlichting op het gebied van hygiëne en ge-

zondheidszorg, bijscholingscursussen, onderwijs voor vol-
wassenen e.d., kortom niet-formeel onderwijs. Op deze wijze
wordt de algemene vraag omtrent de gevolgen in de beleids-
verandering herleid tot de toetsbare hypothese
of
zich in de
periode 74-76 een verschuiving voordeed in de onderwijs-

component van de Nederlandse ontwikkelingshulp in de
richting van meer niet-formeel onderwijs en meer onderwijs
aan de basis.

Veranderingen

In tabel 3 wordt het resultaat weergegeven van een bron-
nenonderzoek 16) naar de samenstelling van de onderwijs-
component (indeling volgens tabel 2). Uit het bronnen-

onderzoek kwam naar voren dat in de praktijk nog

R. G. Paulston,
Nonforma/education,
New York, 1972, blz. IX.
De eerste zeven criteria zijn overgenomen uit P. J. Oud,
Debe-
grippen niet formeel en formeel onderwijs,
intern stuk van het
Centrum voor de Studie van het Onderwijs in Ontwikkelingslanden
(CESO), blz. 3; het achtste criterium is door de schrijvers toegevoegd
op instigatie van het CESO. Centrum voor de Studie van het Onderwijs in Ontwikkelings-
landen.

–
Tav. de bilaterale financiële hulp is gebruik gemaakt van ge-.
sprekken op het departement; tav. de bilaterale technische hulp is
gebruik gemaakt van de jaarlijkse door de VoQrlichtingsdienst Ont-
wikkelingssamenwerking (VDO) uitgegeven projectlijst; tav. cate-
gorie III is gebruik gemaakt van gesprekken op het departement, de
projectlijst van 1976 en opgaven in het blad
Internationale Samen-
werking;
tav. categorie V werd informatie verzameld bij de Directie
Int. Techn. Hulp, Afdeling coördinatie particuliere activiteiten
(DTH/CP), en werd gebruik gemaakt van de projectlijst en van de

230

Tabel 3. Indeling van de onderw:jscomponent van de Nederlandse uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking naar systeem en
doelgroep over de periode 1974-1976 in lopende prjzn in gld. en in procenten der totaal gespeficeerde bedragen

1974
1975
1976

26..i88.289
17.7% 38.336.931 16.8%
49.155.118
6.6%
322.786
0,2%
441.562
0.2%
537.937
0.2%
26.711.075
17,9%
38.778.493 7.0%
49.693.055
16,8%

f16

………………………..
.
f/nb

……………………….
.

mb

………………………..
115.8 14.620
77.5%
181,073.556
79.4%
228.170.636
77,0%

rotaal nf

…………………….
.

6.821.796 4,6%
8.103.093
3.6%
18.329.282
6.2%
122.636.416
82,1
189.176.649
83.0%
246.499.918
83.2%

149.347.491
100%
227.955.142
100

%
296.192.973
100%

rotaal f

……………………..
.

rotaal nf+f

……………………
9.888.000
21.084,000 26.644.859
4iet gespecificeerd

……………..
.

rotaal

………………………
.
159.347.491
249.955.142
322.837.832

Tabel4. Indeling van de onderwijscomponent naarsysteem en doelgroep over de periode 1974-1976 in lopende prijzen ingld. en in procenten van het totaal der bilaterale hulpverlening aan onderwijs (cat. 1, uien VIII) ten laste van de Nederlandse begroting voor

ontwikkelingssamenwerking

1974
1975
1976

11.485.000
39,1%
20.332.715
26.2%
22.468.000
9.3%
f/ nb

……………………….
274.486
0.9%
260.788
0.3%
250.000
0.2%
f/b

…………………………

11.759.486
40
%
20.593.503
26,5%
22.718.000
19.5%
EoIaaI nf

……………………..

14.367.373
48,9%
54.570.954
70,4%
80.021.667
68,8%
/8

…………………………
3.
.287.112
.2% 2.344.142 3.0%
13.628.037 11,7% 17.654.485
60.1%
56.915.096
73,4%
93.649.704
80,5%
29.413.971
100

%
77.508.599
100
%
116.367.704
100
%

/nb

………………………..
.

[‘otaal

………………………
.
rotaal nf+f

…………………..
.
let gespecificeerd
7.300.000
5.304.859.

rotaal
84.808.599
121.672.563

voornamelijk met het systeem-criterium wordt gewerkt.
Uit de gegevens die op het departement van een project
bekend zijn, is meestal eenvoudig af te leiden of het gaat
om formeel of niet-formeel onderwijs; de doelgroepen wer-

den echter niet altijd expliciet genoemd en/ of nader ontieed.
Indien men de mate van voorziening van onderwijs aan de ba-

sis nader wil onderzoeken, verdient het daarom aanbeveling
om in de projectomschrijvingen meer dan voorheen aandacht
aan de doelgroepen te besteden en om dit begrip meer te
operationaliseren. Het feit dat bij het opstellen van tabel 3 ge-
bruik is gemaakt van uiteenlopende bronnen en het feit dat
het doelgroeperiterium niet altijd even gemakkelijk kon wor-
den ingevuld, hebben ertoe geleid, dat de cijfers een indicatief
karakter dragen: het systeemcriterium is betrouwbaarder dan

het doelgroeperiterium en dientengevolge moest het doel-
groeperiterium soms op het systeemcriterium worden afge-
stemd in die zin, dat t.a.v. het formeel onderwijs werd ver-
ondersteld, dat dit samenviel met onderwijs niet aan de
basis 17). Rekening houdende met het voorgaande kunnen
uit de tabel een aantal indicaties worden afgelezen:

– ongeveer 80% van de onderwijsgelden wordt besteed aan
formeel onderwijs; meer dan 90% daarvan komt niet te-
recht aan de basis. Dit betekent, dat ongeveer 70% van de

onderwijsgelden een min of meer ,,traditioneel” 18)
karakter draagt;

– het percentage dat terecht komt aan de basis schommelt
rond de 20;
– in deze verdeling van de onderwijscomponent is in de be-
trokken periode geen grote verandering opgetreden; er
lijkt zich zelfs een geringe verschuiving van niet-formeel
onderwijs naar formeel onderwijs voor te doen. De op
grond van de beleidsverandering verwachte tendens in de

totale onderwijscomponent in de richting van méér
niet-formeel onderwijs en méér onderwijs aan de basis
valt uit de tabel niet te bespeuren.

Het feit dat tabel 3 betrekking heeft op
de gehele
onderwijs-
component heeft wel nadelen. Zo wordt uit de tabel niet dui-
delijk in welke begrotingscategorieën zich de grootste ver-schuivingen hebben voorgedaan. Dit klemt temeer, daar de
overheid niet op de besteding van alle categorieën een even

grote invloed kan uitoefenen. Dit geldt in het bijzonder voor

de categorieën II, V, VI en de non-ODA-uitgaven. De ver-
andering in het beleid, als in de inleiding omschreven, heeft
dan ook uitsluitend betrekking op de bilaterale hulp (cate-
gorie
1,
III en VIII). Om die reden is de analyse met behulp

van de kruistabel op de laatstgenoemde begrotingscate-
gorieën toegepast (zie tabel 4).

Verder leek het zinvol bijzondere aandacht te besteden aan
het totaal der committeringen dat door de mede-
financieringsorganisaties voor onderwijs werd verstrekt.
Hiervoor is een aantal redenen aanwezig. In de eerste plaats
hadden ook de medefinancieringsorganisaties in de
Voor-
zittersverklaring
van november 1973 uitdrukkelijk, en nog
v66r de beleidsverandering bij de overheid, te kennen
gegeven meer aandacht te willen schenken aan de aller-

armsten en het streven naar ,,self-reliance” te ondersteunen.
Bovendien bleek het mogelijk om nauwkeurig cijfermateriaal
tav. de onderwijscomponent van deze organisaties te ver-
zamelen 19). Een tweede reden is het feit, dat de hulp van de
particuliere organisaties vergeleken met de hulp van de over-

heid een eigen aard heeft. Juist via het particuliere initiatief

jaarverslagen en programmeringslijsten van de medefinancierings-
organisaties. Voor de resterende posten is gebruik gemaakt van: jaar-
verslagen (UNDP, UNFPA, UNICEF), interviews met het kabinet
voor Nederlands-Antilliaanse zaken en de Stichting Nederlandse
Vrijwilligers (SNV), diverse begrotingsstukken, de nota
Bilaterale
ontwikkelingssamenwerking
en het niaandblad
Internationale
Samenwerking.
Ii) Dat deze samenhang niet alleen op intuïtieve gronden aanne-
melijk is, moge blijken uit het feit dat meer dan 85% van de onder-
wijsuitgaven van de medefinancieringsorganisaties waarvan wel
coherent, betrouwbaar, en vrijwel volledig cijfermateriaal aanwezig was, wordt besteed aan projecten van formeel onderwijs niet aan de
basis en projecten van niet-formeel onderwijs aan de basis (zie hier-
na). Overigens is getracht om, ingeval de doelgroep niet expliciet ge-
noemd was, eerst aan de hand van de gegevens uit de projectsom-
schrijving en/of andere voor het project relevante gegevens van
sociale en culturele aard, te bepalen of gesproken kon worden van al
dan niet onderwijs aan de basis. Alleen in situaties waarin ook dat
niet mogelijk was, is verondersteld dat bovengenoemde samenhang
aanwezig was.
Traditioneel in de zin van wat normaliter onder het reguliere
onderwijs wordt verstaan.
Bij het verzamelen van de gegevens is gebruik gemaakt van de ge-
gevens van het bureau Coördinatie partictiliere activiteiten van de
Directie Internationale Technische Hulp (DTH/CP) van het Minis-terie van Buitenlandse Zaken.

ESB 7-3-1979

231

Tabel 5. Indeling van de onder wijscomponent naar systeem en doelgroep over de periode 1974-1976 in lopende prijzen in gld. en in
procenten van hei totaal der via mede
.
flnancieringsorganisaties verstrekte onder wijshulp ten laste van de Nederlandse begroting
voor ons wikkelingssamen werking

974
1975
{

1976

12.478.289
34% 14.129.216 35%
21.712.118 44%
48.300
0%
180.774
1%
287.937
1%
2.526.589
34% 14.309.990
36%
22.000.055
45%

if/b

…………………………

20.772.247
56%
19.927.602
50%
22.398.969
46%

f/nb

………………………..
rotaal nf

……………………..

3.534.684
10%
5.758.951
14%
4.701.245
9%
mb

…………………………

24.306.931
66%
25.686.553
64%
27.100.214
55%
o1aal f

………………………
fataal nf+f

……………………
36.833.520
00%
39.996.543 00%
49.00.269
100%

en de ,,counterparts” waarmee men werkt worden de kans-

armen vaak het best bereikt. Ook door de overheid wordt i.:
de nota
Bilaterale ontwikkelingssamenwerking
20) erkend,
dat de kwaliteit van het door de medefinancieringsorganisa-
ties verrichte werk hoog is. Een overzicht van de op de mede-
financieringsorganisaties betrekking hebbende kruistabel
wordt weergegeven in tabel 5.
De gegevens van tabel 4 en 5 en de vergelijking daartussen
suggereren het volgende:

– de bilaterale hulpverlening aan onderwijs via het depar-
tement ontwikkelt zich tegengesteld aan het voorgestelde
beleid.
Hoewel men volgens de aangekondigde beleids-
veranderingen zou verwachten, dat de doelstellingen
,,self-reliance” en vervulling van de basisbehoeften (en

dus méér niet-formeel onderwijs en méér onderwijs aan de

basis) extra nadruk – en dus geld- zouden krijgen, blijkt
dit niet in de cijfers tot uiting te komen, integendeel: het

aandeel van de niet-formele onderwijshulp daalde van
ongeveer 40% in 1974 tot 20% in 1976 en het deel van de

onderwijsgelden dat naar de basis ging daalde van on-
geveer 50% naar 30% (zie tabel 4). De grootte van deze
verschuivingen is dermate in het oog lopend dat, on-

danks de beperkte waarde van het cijfermateriaal, deze
ontwikkelingen op zijn minst opvallend genoemd kun-

nen worden;
– de via de medefinancieringsorganisaties verstrekte onder-
wijshulp ontwikkelt zich daarentegen we/in de verwachte
richting.
De sinds 1973 ontwikkelde gedachte om de ont-
wikkelingsinspanningen voornamelijk op de armsten te

concentreren vindt duidelijk zijn weerspiegeling in de cij-
fers. Was in 1974 nog ongeveer 45% van de onderwijsgel-
den voor de basis bestemd, in 1976 was dit percentage al
gestaag opgelopen tot ongeveer 55. Nog duidelijker komt
de realisatie van het beleid tot uiting bij de uitgaven voor

het niet-formeel onderwijs; deze stegen van ongeveer 35%
in 1974 tot ongeveer 45% in 1976 van het totaal der onder-
wijsgelden (zie tabel
5).

Vatten we deie paragraaf samen, dan blijkt dat de verschui-

ving over de periode 1974-1976 in de totale onderwijscom-
ponent betrekkelijk gering was ondanks de genoemde be-
leïdsverandering: nog steeds draagt ongeveer 75 â 80% van de
door Nederland verschafte ontwikkelingshulp een traditio-

neel, d.w.z. formeel niet op de kansarmen gericht karakter.
Tegen deze geringe verschuiving in de totale onderwijs-
component kan worden ingebracht, dat de beleidsverande-
ring niet op alle categorieen waaruit deze component is opge-
bouwd, betrekking had. Daarom zijn de bilaterale hulp en de

hulp via de medefinancieringsorganisaties apart bekeken.
Uit het onderzoek bleek dat de beleidsverandering zich bij de
hulp via de medefinancïeringsorganisaties wel en via het de-partement niet voordeed. Men kan zich derhalve afvragen of

de medefinancieririgsorganisaties, die door hun structuur en
werkwijze dichter bij de ,,kansarmen” staan, sneller in staat
zijn om beleidsveranderingen als deze te verwerken. Wellicht
speelt hierbij een rol dat de medefinancieringsorganisaties,
ondanks het feit dat de minister voor de uitvoering van de

door hen voorgestelde projecten verantwoordelijk is, minder
te maken hebben met politieke elementen bij hun project-

keuze 21).

Een ander argument is dat de medefinancieringsorganisa-ties veel meer dan het departement van oudsher goede con-

tacten hebben met de ,,counterparts” die immers in de ont-

wikkelingslanden dicht aan de basis werken. Uit dat oog-
punt is het dan ook niet verwonderlijk, dat thans door een

ambtelijke werkgroep onderzocht wordt, hoe particuliere
instellingen met ontwikkelingsgerichte vakkennis kunnen

worden ingeschakeld bij de begeleiding en uitvoering van het

ontwikkelingsbeleid. Hoe dit ook zij, de uitkomst van dit on-
derzoek lijkt er op zijn minst op te wijzen, dat het aanpas-
singsproces aan de nieuwe beleidslijnen t.a.v. de door het de-

partement verstrekte hulp zich langzamer voltrekt dan t.a.v.

de door de medefinancieringsorganisaties verstrekte hulp.

Samenvatting en conclusie

In 1974 werd een eerste aanzet gegeven tot een ombuiging
van het beleid t.a.v. de door Nederland verstrekte ontwikke-
lingshulp. Deze ombuiging hield in, dat voortaan bij de toe-
wijzing van de hulp meer zou worden uitgegaan van de ge-
dachte van ,,self-reliance” en basisbehoeften. In dit artikel

staat de vraag centraal of deze gesuggereerde beleidsombui-
ging ook daadwerkelijk in de onderwijscomponent geëffectu-

eerd is. Daartoe zijnde ontwikkelingen in deze component van
de ontwikkelingshulp onder de loep genomen; het onder-

zoek had betrekking op de periode 1974-1976. Verwacht
werd dat de genoemde beleidsombuiging tot uiting zou
komen in een verschuiving van de aard van het onderwijs
in de richting van meer niet-formeel onderwijs en meer on-
dèrwijs bestemd voor de basis. Om dat na te gaan werden

achtereenvolgens de totale onderwijscomponent, de via de
bilaterale hulp verstrekte onderwijsgelden en de via de mede-

financieringsorganisaties verschafte onderwijsbedragen aan
een analyse onderworpen. Deze analyse draagt weliswaar een
indicatief karakter vanwege de verbrokkelde en onvolledige
aard van een deel van het beschikbare cijfermateriaal;
daar staat tegenover dat dit onderzoek vooralsnog één van de
weinig cijfermatige analyses is op dit gebied.
Uit deze analyse kwam wat
het
niveau
van de verschillende

soorten onderwijs betreft als voornaamste indicatie naar
voren:

– dat het grootste gedeelte van het verstrekte onderwijsgeld
bestemd was voor ,,traditioneel” onderwijs, d.w.z. for
–
meel onderwijs niet bestemd voor ,,kansarmen” (van de
totale onderwijscomponent was dit ongeveer
80%,
van de
bilaterale hulp en de hulp via de medefinancieringsorga-
nisaties rond de 60% resp. 50%);

– dat het grootste gedeelte van het verstrekte onderwijsgeld

bestemd was voor formeel onderwijs (van de totale on-
derwijscomponent was dit ongeveer 80%, van de bilate-

Nota, bla. 49. Dit element kwam bv. ook naar voren in een vraaggesprek met
minister De Koning na een vergadering van de Commissie voor
ontwikkelingssamenwerking voor de OESO, waarin hij aangaf dat
de arme landen soms vrezen dat hulp voor basisbehoeften neerkomt
op inmenging in hun interne politiek of dat het Westen op die manier
goedkoop uit wil zijn, de Volkskrant, 16
november 1978.

232

rale hulp en de hulp via de medefinancieringsorganisaties
ongeveer
70%
resp.
60%);
– dat het grootste gedeelte van het verstrekte onderwijs-

geld niet terechtkwam ,,aan de, basis” (van de totale on-
derwijscomponent kwam rond de
20%
,,aan de basis” te-
recht, van de bilaterale hulp en de hulp via de mede-
financieringsorganisaties was dit ongeveer
40%
resp.
50 â

55%).

Wat de
ontwikkelingen
in de verschillende soorten onder
–
wijs betreft werd door het cijfermateriaal de suggestie gewekt:

– dat de via het departement verstrekte bilaterale onderwijs-
hulp zich in de beschouwde periode zelfs ontwikkelde in
een richting, die tegengesteld was aan hetgeen men op
grond van de beleidsombuiging zou verwachten. (Het
,,traditionele” onderwijs nam toe van rond de
50%
tot
ongeveer
70%,
het formele onderwijs nam toe van onge-
veer
60%
tot 80% en onderwijs aan de basis daalde van
ongeveer
50%
tot
30%.);
– dat het omgekeerde het geval was bij de via de medefi-

nancieringsorganisaties verstrekte hulp: van deze hulp
nam het aandeel van de niet formele hulp en de hulp be-

stemd voor de basis duidelijk toe. (Het ,,traditionele”
onderwijs daalde van ongeveer
55%
naar
45%,
het for
–
mele onderwijs nam af van ongeveer
65%
tot
55%
en het
onderwijs, bestemd voor de basis nam toe van ongeveer

45%
tot
55%.);
– dat het er dan ook op lijkt, dat de via deze organisaties

verstrekte hulp niet alleen gekenmerkt wordt door een ho-

ge kwaliteit, maar ook door een hoge flexibiliteit. Een
flexibiliteit, die wat onderwijshulp van het departement
betreft, blijkbaar veel moeilijker is te bereiken. Politieke
bezwaren in de ontwikkelingslanden zelf en technische en

kwantitatieve personeelsproblemen op het departement
lijken hier de accentverlegging bij de keuze van de pro-
jecten in de weg te staan.

C. J. Jepma
B. P.
A. Santen

Appendix. Toelichting verschillende posten van de onderwijs-
component (zie tabel 1)

Categorie / (
bilaterale projecten- en programmahulp). Deze uitga-
Ven kunnen naar hun aard worden opgesplitst in a. financiële hulp,
b. technische hulp en c. hulp aan Suriname.
Ad a. De weergegeven omvang van de gecommitteerde financiële
hulp (aan de concentratielanden) aan onderwijs is grotendeels ge-
baseerd op door het departement verstrekte opgaven en is waar-
schijnlijk niet compleet. De committeringen in 1974 waren zeer ge-
ring en bovendien waren nergens redelijke gegevens beschikbaar. Ze
zijn derhalve gelijkgesteld aan nul; de committeringen in 1975 en
1976 bedroegen f. 11.355.000 en f.46.150.000 1). Deze bedragen zijn
vrij gering in vergelijking met de totale (buitenlijnse) begrotingsbe-dragen voor financiële hulp
(0%,
4% en
8%)
2). De oorzaak hiervan zou kunnen zijn, dat de financiële hulp als regel verstrekt wordt met
het oog op de betalingsbalanspositie van het betrokken ontwikke-
lingsland. Hierbij heeft uiteraard besteding voor onderwijsdoel-
einden een lage prioriteit.
Ad b. De omvang van de onderwijscomponent in de technische
bilaterale hulp is, zoals gezegd, benaderd door het totaal van dein de betrokken jaren begonnen projecten 3). Het totale bedrag bedroeg in
1974f. 18.401.250, in 1975 f. 14.083.000 en in 1976f. 28.897.500. Het
percentage van de totale bilaterale technische hulp dat aan onderwijs
besteed wordt is tamelijk hoog, nI. in de orde van grootte van 20 á 30
(in 1974: 22; in 1975: 16, in 1976: 30). Deze conclusie komt overeen met ander onderzoek 4). Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat
deze component vooral bestaat uit landbouwkundig en technisch
onderwijs, op welk gebied Nederland een lange traditie heeft.
Ad c. Tot en met 1975 waren er drie posten op begroting, waar-
van een gedeelte naar het onderwijs in Suriname ging: projecten van
sociale en educatieve aard, technische hulp en studiebeurzen. T.a.v. de onderwijscomponent van de technische hulp is verondersteld dat
deze nul is, omdat uitzendingsduur, functies e.d. van degenen die
voor het onderwijs werden uitgezonden sterk variëren; het bedrag dat
werd uitgetrokken ten behoeve van studiebeurzen voor Surinaamse
studenten bedroeg in 1974f. 1.050.000 en in 1975 f. 1.200.000 en de committeringen ten behoeve van het onderwijs in Suriname in 1974,
1975 en 1976 ten laste van de begrotingspost projecten van sociaal-
educatieve aard 5) bedroegen resp. f. 5.987.550, f. 20.593.868 en
f. 14.514.240 6).

Categorie 11
(ontwikkelingsfinanciering via internationale organi-
saties). Van deze categorie zijn de belangrijkste instellingen onder de loep genomen: de VN, multilaterale financieringsinstituten en de EG.
Ten aanzien van de VN is voornamelijk door gebrek aan nauw-
keurige gegevens verondersteld dat onderwijsuitgaven via dit orgaan
alleen door het UNDP worden verstrekt 7). Hiervan werd over de
periode ’72-76 gemiddeld 10,2% aangewend voor onderwijsdoelein-
den 8). Dit percentage is ook hier gehanteerd. Van de multilaterale fi-
nancieringsinstituten loopt een stroom onderwijsgelden via de IDA.
Uit jaarverslagen 9) blijkt dat deze stroom in 1974
2%,
in 1975 6%en
in 1975 5% van het totale leningsbedrag bedroeg. De Nederlandse bij-
drage aan het Europese Ontwikkelings Fonds ten slotte, komt voor
een deel ten goede aan onderwijs in de Lomé-landen. In 1976 was dit
voor 13.312.000 ERE of wel 3% van de totale committeringen uit
het EOF 10). Dit percentage is ook gehanteerd voor 1974 en 1975 II).
Ten aanzien van de overige door het EOF ter beschikking gestelde
fondsen 12) is verondersteld dat deze geen onderwijscomponent be-
vatten.
Categorie III
(directe hulp aan de armste landen en groepen).
Deze categorie, bilaterale hulp aan (meestal) niet-concentratie-
landen, is onderverdeeld in een tiental rubrieken. Ten aanzien van
rubrieken a. en b. is verondersteld dat deze geen onderwijs-
component bevatten 13). De resterende gegevens zijn ontleend aan de
projectlijst en aan andere bronnen 14). Opvallend is dat de onderwijs-
component in deze categorie toch nog een behoorlijke omvang heeft,
in weerwil van het feit dat de uitgaven via deze categorie nogal eens
worden opgevat als ,,noodhulp”. Dat dit minder juist is, blijkt dus
niet alleen uit de nota Bilaterale ontwikkelingssamenwerking
maar
ook uit de feiten IS).
Categorie V
heeft betrekking op de committeringen voor projecten
die lopen via particuliere niet-commerciële organisaties. De
committeringen voor het medefinancieringsprogramma liepen in de
onderzochte jaren via de erkende organisaties CEBEMO, ICCO en
NOVIB. In de periode 1974-1976 bedroegen de committeringen voor
onderwijs van de drie organisaties samen resp. f.37 mln, f.40 mln, en f. 49 mln. Als percentage in het totaal van de committeringen van de medefinancieringsorganisaties liepen de committeringen voor onder-
wijs in de onderzochte periode terug van 70 naar 49. De uitgaven uit

De verhoging in dat jaar valt toe te schrijven aan de committering
voor de bouw van een universiteitsziekenhuis in Indonesië voor
f. 27 miljoen, hetgeen is ondergebracht bij de onderwijscomponent.
Dit percentage werd voor 1977 geschat op 6. Zie H. B. Sprietsma,
Nederlandse projecthulp in ontwikkelingslanden, ESB, 1978, no.
3171, blz. 918.
De gegevens zijn ontleend aan de jaarlijks door de Voorlichtings-
dienst Ontwikkelingssamenwerking (VDO) uitgegeven projectlijst.
Deze lijst geeft een overzicht van de projecten die op 1 september van
dat jaar in uitvoering waren. Om de vraag te beantwoorden in welk
jaar de projecten gecommitteerd waren, zou uitgebreid archiefwerk
nodig zijn geweest. Daarom is voor deze benadering gekozen, temeer
omdat van de jaarlijkse DAC-gegevens ook geen gebruik kon wor-den gemaakt vanwege de te hoge aggregatiegraad daarvan.
Zie H. B. Sprietsma, tap., tabel 2. De technische hulp in deze
tabel bevat ook die van de medefinancieringsorganisaties. De percen-
tages zijn derhalve niet volledig vergelijkbaar.
De bronnen van het cijfermateriaal waren gegevens van het kabi-
net voor Nederlands-Antilliaanse Zaken en
Internationale Samen-
werking. 1977, no. 7, blz. 270. Voor 1976 was er overigens geen aparte
begrotingspost meer voor projecten van sociale en educatieve aard,
omdat Suriname eind 1975 zelfstandig werd en van toen af als con-
centratieland is behandeld.
Het geringe bedrag voor 1974 is vooral het gevolg van het feit dat
de uitbreiding van het niet tot de categorie onderwijs behorende
Vincentius ziekenhuis dat jaar het grootste deel van de Post voor
sociale en educatieve projecten opeiste (ruim 10 miljoen Surinaamse
guldens).
Dus niet via de UNCDF, UNFPA of via de beschikbaarstelling
van assistent-deskundigen.
Bron: Internationale Samenwerking,
1977, no. 6, blz. 198.
Zie ook Internationale Samenwerking, 1977, no. 2, blz. 39 en
no. 7, blz. 286.
Twee derde hiervan was bestemd voor studiebeurzen.
II) Voor 1974 en 1975 bestonden niet zulke nauwkeurige gegevens.
De gegevens die voorhanden waren maakten het niet onaanneme-
lijk om voor die jaren eenzelfde percentage te gebruiken.
12) Zoals fondsen voor niet-geassocieerde ontwikkelingslanden,
hulp via gouvernementele organisaties en voor bepaalde landen en
gebieden overzee.
13). Dit is misschien niet geheel realistisch omdat een deel van de
bedragen van de FAO programma’s (rubr. b.) aan Onderwijs worden
besteed. De omvang hiervan is onzeker en waarschijnlijk vrij gering.
14) Internationale Samenwerking, 1976, no. 4 en 1977, no 4en inter-
views met ambtenaren van de Directie financieel-economische ont-
wikkelingssamenwerking van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken.
IS) Tap., blz. 6.

ESB 7-3-1979

233

De instrumenten van het

gemeenschappelijk landbouwbeleid

DR. IR
. A. W. G. KOPPEJAN

Het landbouwbeleid in dé EG levert nog altijd

tal van problemen op. De z.g. boterberg is daar

een illustratie van. In onderstaand artikel pleit

Dr.
fr.
A. W. G. Koppejan, hoofd van de afdeling

Landbouw en voeding van het Centraal Plan-

bureau, voor een ander prijs- en mark (beleid,

waarbij de prjsgarantie wordt beperkt tot een

produktieomvang die is gekoppeld aan de

produktiecapaciteit. Extra produktie zou dan op

de vrije markt tegen de daar geldende prijzen

moeten worden afgezet.

Het vraagstuk

Het landbouwbeleid in de Europese Gemeenschap zit klem.

In dit geval niet zozeer ,,between the devil and the deep blue
sea”als wel ,,between the deviland the high yellow mountain”,
waarbij de ,,devil” zich manifesteert in de verleidingen van

ongelimiteerde garanties en de zonnige kleur van de boterberg

niet verhindert dat deze donkere schaduwen werpt.

In haar
Balans van het Gemeenschappelijk Landbouw-

beleid 1)
constateert de Europese Commissie dat het haar tot
nu toe ter beschikking staande instrumentarium aan markt-, prijs- en structuurbeleid te kort schiet. En wel als het er om
gaat de doelstelling van een ,,redelijke levensstandaard” in de

landbouw te verenigen met die van het ,,evenwicht van de

markten”, d.w.z. een bepaalde omvang en samenstelling van
de produktie. Met name heeft de commissie daarbij op het oog dat de inzet van het markt- en prijsbeleid voor het be-

reiken van een redelijke levensstandaard voor de boeren kan
leiden tot verstoring van het evenwicht van de markten en tot

het ontstaan van structurele overschotten van bepaalde pro-

dukten.
In het licht van deze constatering doet de Commissie de

volgende uitspraak: ,,De maatregelen om de produktiviteit te

doen toenemen (als grondslag voor het inkomensbeleid –

K.) moeten derhalve gepaard gaan met maatregelen om de

produktie onder controle te houden, met name door in te
werken op de produktiefactoren” (zie
Balans,
par. 40).

Te zamen met de stelling (par. 92), dat de Commissie be-

vestigt dat het prijsbeleid het belangrijkste instrument van de
inkomenspolitiek in de landbouw moet blijven, maar van
oordeel is ,,dat dit beleid zo moet worden gevoerd dat het
structurele marktevenwicht kan worden gehandhaafd en in
sommige gevallen hersteld” wordt de oplossing van de gesig-
naleerde problematiek duidelijk afgebakend. Het markt- en
prijsbeleid moet in beginsel zijn ingesteld op het bereiken van
een redelijk inkomen voor de boeren terwijl eventueel

gewenste aanpassingen van de produktie en het produktie-

patroon worden overgelaten aan andere beleidsinstru-
menten.

Mogelijke oplossingen

Deze andere instrumenten kunnen qua karakter variëren
van de ,,fluwelen handschoen” tot de ,,harde vuist”. In con-
creto kunnen de maatregelen uiteenlopen van (intensieve)
voorlichting omtrent de omvang en de samenstelling van de
produktie, die bij de opstelling van het prijsbeleid voor ogen
hebben gestaan, tot de toewijzing van individuele produktie-

1) Landbouwbulletin der Europese Gemeenschappen, no. 3, maart
1975.

deze categorie voor onderwijs via de overige organisaties werden
geschat op f. 1.500.000 in 1975 en 2.500.000 in 1976 via het SOSV 16)
en f. 5.100.000 17) in 1974, f. 4.775.000 in 1975 en f. 5.125.000 in
1976 via de SNV 18). Het bedrag dat via categorie V aan onderwijs
verstrekt wordt is niet onbelangrijk, zeker indien men weet dat van
de kant van de Nederlandse overheid erkend wordt 19), dat de
kwaliteit van deze op particulier initiatief gebaseerde ontwikkelings-hulp hoog is. Van belang in het kader van dit artikel is, dat de mede-
financieringsorganisaties al sinds 1973 zich in hun filosofie baseren
op de gedachtengang van de self-reliance en sociale gerechtig-
heid 20). Dit heeft zijn weerslag gehad op de keuze van de criteria
waaraan de projecten die aangevat worden, moeten voldoen 21).
Hierna wordt daarop nog terug gekomen. Categorie
VI
omvat projecten van onderzoeks- en onderwijs-
instellingen. Van deze categorie zijnde uitgaven van het Programma
voor Universitaire Ontwikkelingssamenwerking (het PUO) en het
beurzenprogramma aangemerkt als onderwijsuitgaven. De lasten
van het in Nederland gegeven internationaal onderwijs vallen niet
onder de ODA-uitgaven maar onder Post h van de non-ODA-
uitgaven (zie hierna).
Categorie
VIII
bevat hulp voor de Nederlandse Antillen. On-
danks het grote stuwmeer voor dit land 22), zal toch de onderwijs-

component worden aangegeven d.m.v. de committeringen. Deze
treft men aan in de Post sociale en educatieve projecten en in de
post studiebeurzen en cursussen. De onderwijscomponent van de
non-ODA-uitgaven is te vinden in Post h van de begroting, met
de titel ,,lnfrastructuur Internationaal Onderwijs en Onderzoek”.
Hieruit worden de voor het internationaal onderwijs in Nederland gemaakte apparaats- en andere institutionele kosten betaald.

Stichting Ontwikkelings Samenwerking Vakbeweging.
Hierbij is verondersteld dat de jaarlijkse kosten per vrijwilliger
f. 25.000 bedragen.
Stichting Nederlandse Vrijwilligers.
Zie nota
Bitaterale ontwikkelingssamenwerking.
blz. 49.
Zie
Verktaring van de voorzitters van de medefinancierings-
organisaties.
november 1973.
Dit is vastgesteld op de Conferentie in Zandvoort, nov. 1974.
De omvang hiervan was eind 1976f. 316,6 mln, of wel meer dan
het dubbele van het begrotingsbedrag van dat jaar (f. 146 mln); de
omvang van dit stuwmeer is thans aan het verminderen.
234

quota (contingentering) waarvoor dat prijsbeleid zal gelden. Het aantal mogelijkheden tussen deze beide uitersten is niet

gering. Men kan o.m. denken aan een verscherping van de

voorlichting, aan vrijwillige prod%lktiecontrole b.v. door de
uitkoop van produktiecapaciteit, aan een vorm van korting

op de prïjsgarantie, b.v. een ,,medeverantwoordeljkheids-

heffing”, en aan een vorm van koppeling van de prjsgarantie,
niet aan de toegewezen
produktiehoeveelheid,
maar aan de
produktiecapaciteit.

Overreding

In het licht der historie is de kans, dat met een instrument

zonder ingebouwde premie of sanctie kan worden volstaan,
niet groot, waarschijnlijk zelfs gelijk aan nul. Indringende
voorlichting zal er ongetwijfeld toe kunnen leiden dat ieder de
daarin vervatte aanbevelingen volledig onderschrijft, maar

deze wel alleen op zijn buurman van toepassing acht. En dat

met te minder schroom, naarmate het aantal buurlieden
groter is, zoals dat in de landbouw het geval pleegt te zijn.

Waar het belang van de Europese Gemeenschap niet identiek
is aan dat van iedere individuele ondernemer, zal een beroep
op diens gedrag als ondernemer het niet zonder nadere
zakelijke aansporing kunnen stellen.

Een premieregeling ligt daarbij nog juist in de sfeer van de overreding. De gewenste wijziging van het produktiepatroon
wordt ,,gekocht” door de mogelijkheid te bieden produk-
tiecapaciteit tegen een vergoeding buiten gebruik te stellen,
c.q. tegen een vergoeding een andere bestemming te geven.
De tot nu toe in deze richting opgedane ervaringen stemmen

niet hoopvol. Het blijkt namelijk bijzonder moeilijk te ver-

hinderen, dat de produktie waarvan de één afziet, door de
ander wordt overgenomen. Zo kan een slachtpremie voor

melkvee een aardige meikkoe worden. Bovendien is een der-
gelijke regeling alleen maar zinvol, indien de uitkoopkosten
(aanzienlijk) lager zijn dan de afzetkosten van de daardoor
vermeden overschotten.

Korting op
de prj/sgarantie

Tegen beperking van c.q. korting op de prijsgarantie bij

structurele overschrijding van de geplande produktie wordt

in de landbouwwereld – uiteraard – fel geopponeerd. Daar-
bij wordt dan wel voorbijgegaan aan het feit dat een derge-
lijke maatregel in beginsel een volkomen logisch onderdeel is

van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Een prijs-
garantie ter verzekering van – onder andere – een redelijk
inkomen in de landbouw
impliceert
dat daarbij een bepaalde
produktieomvang voor ogen staat. Deze produktieomvang
verschaft bij die prijs dan dat redelijke inkomen. Een grotere

produktie bij dezelfde prijs leidt tot een hoger dan het als re-
delijk aanvaarde inkomen. Voor zover door deze grotere pro-
duktie structurele overschotten ontstaan en voor het meer-

inkomen dus een beroep op het Europees ontwikkelings- en
garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) moet worden ge-
daan, is dit in feite een vorm van oneigenlijk gebruik. Ook

tegen deze principiële achtergrond bezien, moet echter wor-
den erkend dat een algemene korting op de garantieprjs, zo-
als b.v. een ,,medeverantwoordelijkheidsheffing”, niet de
meest gelukkige en zeker niet de meest effectieve vorm van
beleid is.

Voor de zoveelste maal komt het beleid daarmede terecht

Vacatures

Functie:

£SB van 14 februari

Wetenschappelijk medewerk(st)er bij de Vakgroep
Financiering en Belegging van de Faculteit der Eco-
nomische Wetenschappen van de Erasmus Universiteit
Rotterdam Hoofd economisch bureau voor de agglomeratie Eind-
hoven
Project-econoom (m/v) hij de vaksectie economie van de
hoofdafdeling buitenland voor DLIV Raadgevend
Ingenieursbureau BV te Amersfoort
Statistisch analist voor Van Dien en Co Accountants te
Amsterdam
Econoom ten behoeve van de marketing bij de Centrale
afdeling Marketing en Kosten van de Centrale Directie
der PTT te Den Haag Financieel-econouiisch medewerker t.b.v. het buiten-
lands en herverzekeringsbedrjf bij de Ennia Groep te
Den Haag

ESB van 21 februari

Econoom of jurist voor het arbeidsvoorwaardenbeleid
t.b.v. de
afd.
sociale zaken van Het Verbond van Ne-
derlandse Ondernemingen (VNO) te Den Haag Bureauhoofd (m/v) t.b.v. de Directie Economische Sa-
menwerking, Bureau Economische Aangelegenheden
voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken te Den
Haag
Chef Afdeling bouwnijverheid (m/v) t.b.v. de Hoofdaf-

Bis.:
Functie:
Blz.:

deling Statistieken van Industrie en Bouwnijverheid
voor het Centraal Bureau voor de Statistiek te Voor-
burg
204
Wetenschappelijk medewerker (m/v) voor analyse- en
prognosewerkzaamheden

m.b.t.

de

macro-econo-
168
mische ontwikkeling van lonen en prijzen in Nederland
voor het Centraal Planbureau te Den Haag
204
179
Economen/juristen (m/v) t.b.v. de afdeling Financiële
Verhouding voor het Ministerie van Binnenlandse Za-
ken te Den Haag
III
180
Organisatiemedewerkers (m/v) t.b.v. het Stafbureau Or-
ganisatie en Efficiency voor het Ministerie van Justitie
II
te Den Haag
III

11!

ESB
van 28 februari

Hoofd afdeling kantorenanalyses voor de Nederlandsche

iv

Middenstandsbank NV te Amsterdam

–
218
Medewerker (m/v) t.bv. het Directoraat-Generaal voor Arbeidsvoorziening, Toegepast Arbeldsmarktonder-
zoek bij het Ministerie van Sociale Zaken te Rijswljk
il
Specialist rekeningenstelsel (m/v) t.b.v. de Hoofdafde-
ling Nationale Rekeningen bij het Centraal Burau voor
de Statistiek te Voorburg
11
186

Agrarisch medewerk(st)er bij het bureau technische
recreatie van het Openbaar Lichaam Rijnmond te
Rotterdam
III
SPD-er of HEAO-er (m/v) met ruime ervaring bij de
204

Stichting Het Nederlands Studiecentrum voor Infor-
matica te Amsterdam
IV

ESB 7-3-1979

235

midden in het aloude strijdperk van de prijs-produktierelatie
in de landbouw. Een averechts effect van prijsverlaging zon-
der meer is hier – helaas – geen onbekend verschijnsel: dit

geldt met name voor het grootste zorgenkind van de EG-

landbouw: de melkveehouderij.

De gordiaanse kno9p van de prijs-produktierelatie kan
worden doorgehakt door een zo grote verlaging van de
garantieprijs, dat het gewenste effect daarvan op de produk-

tie onontkoombaar wordt. Een dergelijke oplossing is voor

het zuivelprobleem nog onlangs voorgesteld door een studie-
groep o.l.v. Prof. Van den Noort, die daartoe een verlaging
van de melkprijs met 21% nodig achtte. De studiegroep con-

stateert echter dat zo wel het evenwicht op de markten kan
worden bereikt, maar dat dit leidt tot een zodanige aantasting

van de inkomensdoelstelling dat een aanvullend beleid, met
directe inkomenstoeslagen, noodzakelijk zal zijn. Voor

Nederland zou dit betekenen dat bij een dergelijke prijsverla-
ging het inkomen in de melkveehouderij voor ongeveer de

helft uit deze toeslagen moet worden verkregen. Deze

oplossing zou dan in strijd komen met het reeds genoemde, in

1975 door de Commissie ingenomen, standpunt dat het

prijsbeleid het belangrijkste instrument van de inkomens-

politiek in de landbouw moet blijven.
Inmiddels heeft de Commissie in een speciaal op ,,de

situatie in de zuivelsector” gericht rapport 2) als haar
overtuiging uitgesproken ,,dat het voorzichtige prijsbeleid

waarmee zij reeds is begonnen het fundament blijft van elke
actie tot herstel van het evenwicht op de zuivelmarkt”. Op de
achtergrond staat de stelling: ,,het is (eveneens) onjuist dat
een prijsdaling de produktie stimuleert” (blz. 13). Thans

denkt de Commissie dan ook aan een regeling ,,waarbij een rechtstreekse relatie wordt gelegd tussen het peil van de in-terventieprijzen en de omvang van de produktie of de inter
–

ventie” (blz. 26). Zij ziet daarbij wel de mogelijke noodzaak

in van inkomenstoeslagen voor bepaalde melkveehouders

maar onder ,,uiterst selectieve voorwaarden wat betreft
omvang en aard van de bedrijven” (blz. 27). Dit laatste maakt duidelijk dat voor de bedoelde regeling wordt gedacht aan grenzen, waarbij die van Van den Noort

c.s. nog ver onder de horizon blijven. Gevreesd moet worden

dat het perspectief, dat de Commissie op grond van het recen-

te verleden ziet voor een voorzichtiger prijsbeleid, niet los
staat van het effect van twee bijzonder droge zomers. In
1978 groeide de melkproduktie in Nederland weer met

6 â 7% en voor dit jaar wordt onder normale weersom-
standigheden een verdere stijging met ruim 4% verwacht.

Alleen al op grond van deze overweging is er vooralsnog
alle aanleiding aan andere oplossingen dan die via het prijs-
beleid aandacht te schenken. Daarbij komt, dat een ,,georga-

niseerd marktmechanisme” ongewild en ongewenst wordt

beïnvloed door omstandigheden waarvoor het niet is be-
doeld, omstandigheden namelijk die de producent niet in de
hand heeft. Zo wordt bijvoorbeeld het normale bedrijfsrisico
(de wisselende weersomstandigheden) eenzijdig vertekend.

Grotere produktie door gunstig weer leidt tot een, overigens
ook op een Vrije markt niet ongebruikelijke, prijsverlaging;
de mogelijkheid van een hogere prijs in een jaar met slecht

weer ontbreekt echter vrijwel volledig. Deze aantasting van
een essentieel facet van het (agrarisch) ondernemerschap treft

iedere producent in dezelfde mate, ongeacht de omvang van

zijn medeverantwoordelijkheid voor het ontstaan van de
(structurele) overschotten, waartegen de maatregel is gericht.

2)
COM
(78) 430 van 27 september 1978.

vrije universiteit

amsterdam

Herhaalde en uitgebreide oproep

De faculteit der Economische Wetenschappen zoekt een

gewoon hoogleraar/lektor marktkunde (m/v)

Marktkunde vormt zowel een accentvak als een keuzevak in het doctoraalpro-gramma van de bedrijfseconomische studierichting. Als accentvak vormt het het
hoofdvak van de marktkundige variant.
Voor de vervulling van deze functie is een ruime theoretische en praktische kennis
vereist van het vakgebied marktkunde, waaronder consumenten- en concurrenten-
gedrag.

Tevens wordt veel belang gehecht aan didactische en leidinggevende capaciteiten
alsook aan goede contactuele vaardigheden, mede in verband met de te verrichten
werkzaamheden op bestuurlijk gebied.

De aanstelling zal geschieden voor de volledige werktijd.

Nadere
informatie
wordt gaarne verstrekt door de secretaris van de benoemings-
commissie drs. E. J. van Bentum, tel. 020-548 46050f 073-5601 33.00k zij die de
aandacht op mogelijke kandidaten willen vestigen worden verzocht dit kenbaar te maken aan de secretaris van de benoemingscommissie.

Instemming met de doelstelling van de Vrije Universiteit als christelijke instelling
wordt verwacht.

Sollicitaties voorzien van een curriculum vitae en een lijst van publicaties, enz.
onder vermelding van vacaturenummer 501-499, te richten aan de dienst Perso-neelszaken, postbus 7161, 1007 MC Amsterdam. De Vrije Universiteit is gelegen aan de De Boelelaan 1105, 1081 HV Amsterdam.

va

236

Beperking van de prjsgaranhie naar hoeveelheid

Het probleem van de overschotten kan ook van de andere
kant worden aangepakt, door het peil van de prijsgarantie
onaangetast te laten maar de werking ervan te beperken tot
de produktie, die bij de opstelling van het beleid voor ogen
heeft gestaan. Een dergelijke beperking kan twee vormen

aannemen: a.
rechtstreeks,
d.w.z. een beperking van de
prjsgarantie tot een bepaalde hoeveelheid produkt en b.

indirect,
d.w.z. een beperking tot de hoeveelheid verkregen
uit een bepaalde produktiecapaciteit: oppervlakte gewas c.q.
aantal dieren. Deze produktiecapaciteit is dan te bepalen als
de beoogde produktie gedeeld door de genormaliseerde op-

brengst per ha. c.q. per dier.

Het
lijkt
het meest voor de hand te liggende garantie recht-
streeks te beperken tot een bepaalde hoeveelheid en een even-
tueel daarboven uitgaande produktie af te rekenen tegen de

werkelijke netto opbrengst op de vrije markt. Een grotere dan

de beoogde (gegarandeerde) produktie brengt dan geen
lasten met zich mee voor de gemeenschap, ï.c. het EOGFL.

Een dergelijk systeem is thans in de EG reeds in werking voor
suiker. Daarmee zijn de merkwaardige maar beeldende be-

grippen ,,vette” (tegen de gegarandeerde prijs) en ,,magere”

(op de vrije markt af te zetten) suiker geïntroduceerd met zelfs
nog een tussenvorm: de ,,half-vette” suiker, waarvoor wel een
garantieprijs geldt, maar een lagere dan die voor de ,,vette”

suiker.
Toepassing van deze beperking van de garantie voor de
gemeenschap als geheel c.q. per land afzonderlijk (zoals nu

voor suiker) leidt in de praktijk tot een mengprijssysteem
voor de ,,vette” en ,,magere” hoeveelheden te zamen. In feite
verschilt een dergelijk systeem niet van een korting op de

garantieprijs met alle reeds genoemde bezwaren van dien.
Garantiebeperking naar hoeveelheid per bedrijf neemt deze

bezwaren slechts gedeeltelijk weg en schept bovendien weer
een eigen probleem.
Er wordt wel bereikt dat iedere producent met zijn

persoonlijke medeverantwoordelijkheid voor het ,,evenwicht
der markten” wordt geconfronteerd en deze niet meer kan
doorschuiven naar zijn buurman, maar eenzijdige verstoring
van het evenwicht in de natuurlijke bedrjfsrisico’s

(weersomstandigheden, ziekte enz.) blijft bestaan. Een goede
oogst resulteert ongewild in magere prijzen, terwijl daar bij

een slechte oogst meestal niets tegenover staat.
Een extra bezwaar is dat een beperking van de

gegarandeerde hoeveelheid per bedrijf geen ruimte laat voor
produktie-allocatie naar bedrjfsomstandigheden en per-
soonlij ke capaciteiten. Produktievergroting, b.v. door een

hoge kwaliteit van bedrijfsvoering (per produktieve eenheid:
oppervlakte of dier), wordt ,,bestraft” met de magere prijs.

De zakelijke, maar ook de gevoelsmatige, weerstand in de

agrarische wereld tegen deze beide tekortkomingen van een
garantiebeperking naar hoeveelheid mag niet worden

onderschat. Tenslotte moet een beleid, behalve noodzakelijk
en doelmatig, ook aanvaardbaar zijn.
Beperking van de prjsgarantie naar produktiecapaciteit

De genoemde bezwaren komen te vervallen indiende prijs-

garantie niet wordt beperkt tot een bepaalde vaste hoeveel-
heid per bedrijf, maar tot de hoeveelheid, die wordt voortge-

bracht met een bepaalde produktiecapaciteit: oppervlakte
gewas c.q. aantal dieren. Dan staat tegenover het nadeel
dat een lagere dan de normale produktie in een ongunstig jaar

niet meer dan de gegarandeerde prijs opbrengt, het voordeel
dat in een gunstig jaar de gehele produktie kan worden

afgezet tegen de vaste garantieprjs. Daarnaast is er voor de
individuele producent ook de mogelijkheid van een beloning

voor bijzondere bekwaamheid in de bedrijfsvoering: de
verkregen extra produktie binnen de toegewezen produktie-
capaciteit valt dan geheel onder de garantieprjs. Bovendien
wordt door een dergelijke regeling ook de verleiding

weggenomen tot het doen van leveringen onder een andere

naam: het doorschuiven van produktie naar een minder
gelukkige of minder bekwame buurman, die zijn quotum niet
,,vol maakt”.
—
Het zou al te mooi zijn als tegenover deze pluspunten van
een garantieregeling naar capaciteit vergeleken met een rege-

ling naar hoeveelheid ook niet een nadeel zou staan. Dat na-

deel is er niet t.a.v. het ,,00gsteffect”. Bij een juiste vertaling
van de voor het evenwicht op de markten beoogde hoeveel-

heid in gewenste capaciteit via een genormaliseerde op-
brengst per produktieve eenheid, heffen de positieve en nega-

tieve effecten van het oogstrisico wat de lasten voor het
EOGFL betreft elkaar op lange termijn op.

Anders ligt het met het effect van de kwaliteit van de be-

drijfsvoering. Dit effect kan, ook over lange termijn bezien,
leiden tot een groei van de gemiddelde, genormaliseerde, op-

brengst per produktieve eenheid. Staat hier geen overeen-

komstige groei van de vraag tegenover, dan is een periodieke
aanpassing van de gegarandeerde produktiecapaciteit nood-

zakelijk. Gezien de ruimte die er nog steeds bestaat voor ver-
dere opvoering van de kwaliteit van de bedrijfsvoering in de

Europese landbouw, zal aanpassing van de garantie naar

capaciteit wat vaker nodig kunnen zijn dan wel wat ingrijpen-
der moeten zijn dan de aanpassing die garantie naar hoeveel-
heid zou vergen. Het gaat hierbij echter om een gradueel ver-
schil, terwijl de pluspunten van garantie naar capaciteit be-

paald een principieel verschil betekenen.

Op grond van deze overwegingen dient over garantie-
beperking naar produktie en garantiebeperking naar produk-

tiecapaciteit duidelijk verschillend te worden geoordeeld.
Dat betekent dus een geheel andere benadering dan thans nog
in de landbouwwereld gebruikelijk is. Nog onlangs werden
door Struikenkamp in de
Landbode
van 24 november beide
mogelijkheden op een hoop geveegd en, in verband met het

zuivelvraagstuk, ,,bijkans onzinnig in onze maatschappelijke orde” genoemd. In het vervolg van zijn artikel stelt Struiken-
kamp dat garantiebeperking ,,een einde (zal) maken aan onze
Nederlandse mogelijkheden. En aan het gemeenschappelijke

landbouwbeleid”. Dit is op zijn minst niet geheel consistent
met zijn eerdere verwijzing naar het al bestaan van dergelijke
regelingen voor o.a. suikerbieten; regelingen die, vergeleken

met de volledige vrijheid van bedrijfsvoering, natuurlijk

niemand leuk vindt en die dan ook alleen moeten worden in-
gevoerd indien vrijheid van bedrijfsvoering gevolgen heeft die
nôg minder leuk zijn.
Blijft, ten slotte, nog de vraag hoe garantiebeperking naar
produktiecapaciteit in de praktijk moet worden uitgewerkt.
Een twee-prijzenstelsel lijkt ook hier de aangewezen weg. Bij

overschrijding van de toegewezen capaciteit zou voor het
daarmee evenredige deel van de produktie de ,,magere” prijs
moeten gelden. De met dit systeem beoogde ruimte voor
oogstvariatie en kwaliteit van de bedrijfsvoering binnen de
toegewezen capaciteit blijft dan onaangetast.
De essentiele vrijheden van het (agrarisch) ondernemer-
schap blijven dan bestaan binnen het raamwerk van prijs-
garanties, die zijn afgestemd op een redelijk inkomen bij een
bepaalde omvang en samenstelling van de produktie. Tevens
blijft de vrijheid gewaarborgd om in de individuele bedrijfs-
voering dit raamwerk te doorbrekën. Bij deze laatste vrijheid past dan geen gegarandeerde prijs voor de daardoor ontstane
additionele produktie ten laste van de gemeenschap, i.c. het

EOGFL, maar – wat die hoeveelheid betreft – een ook mdi-
‘viduele, confrontatie met het marktgebeuren buiten de ge-

meenschap.
Beperking van de prijsgarantie naar produktiecapaciteit
brengt de persoonlijke verantwoordelijkheid voor het

gemeenschapsbelang in het geding binnen de grenzen van de

gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor het persoon-
lijk belang.

A.
W. G. Koppejan
ESB 7-3-1979

237

Een uitweg uit de noodremcyclus?

MR. S. M. BARTMAN*

Noodremcyclus

De plannen inzake het financiële en sociaal-econo-
mische beleid van het kabinet-Van Agt, zoals neergelegd
in
Bestek ’81,
worden door het kabinet als een
minimumpakket beschouwd ten einde de Nederlandse economie weer enigszins op het juiste spoor te zetten.
Vanwege dit minimumkarakter kondigde minister
Andriessen reeds aan dat hij, indien de in
Bestek ’81 geopperde vooronderstellingen m.b.t. de matigingsbe-
reidheid in het bedrijfsleven onjuist mochten blijken en
indien de Tweede Kamer met wijzigingsvoorstellen zou
komen, die de omvang van de bezuiniging â f 10 mrd.
zouden aantasten, een ,,noodremprocedure” in werking
zou stellen. Hoewel minister Albeda zijn bezwaren tegen additionele bezuinigingen op zijn departement al kenbaar
heeft gemaakt, mag toch worden verondersteld, dat de
noodrem van minister Andriessen vooral in de sociale
sector zijn weerslag zal vinden.
Een onderdeel van het ombuigingspakket vormen de
maatregelen tot beperking van de stijging van de sociale
uitkeringen en het minimumloon per 1 januarij.l., onder
meer gemotiveerd op grond van ,,systeemfouten”. De
FNV heeft daarop – met uitzondering van de industrie-
bonden – o.a. in het kader van de ,,solidariteit” met
de niet-actieven een aanvullende looneis van f 20 per
persoon per maand in het cao-overleg op tafel gelegd ten
einde het effect van de maatregel voor de niet-actieven –
althans materieel – te neutraliseren. Verder heeft het
CNV met klem gewezen op het gebruik van de z.g. ,,open-
breek-clausule” in de cao, wanneer ,,bijzondere om-
standigheden” hiertoe noodzaken. Een beroep op deze
clausule verplicht de partijen die bij de cao zijn betrokken tot heropening van het overleg, om eventueel te komen tot
een tussentijdse wijziging van de cao. Het leidt geen twijfel
dat, ook voor de FNV, in het licht van genoemde solidari-
teitsgedachte, verdergaande bezuinigingsmaatregelen in
de sociale sector onder deze ,,bijzondere omstandig-
heden” moeten worden begrepen.
De reactieketen is hiermee geschetst: zwaaiend met
deegrol en matteklopper achtervolgen de hoofdrolspe-
lers elkaar op het toneel. De bezuinigingsmaatregelen
voor de sociale uitkeringen lokken een aanvullende loon-
eis uit, die de minister van Financiën aanleiding geeft tot
het aantrekken van de noodrem, wat weer een
aanvullende looneis tot gevolg heeft in het, door het
gebruik van de openbreek-clausule heropende cao-
overleg, waardoor de noodrem nogmaals wordt aange-
trokken. Voegt men bij dit alles de vrijblijvende en
eenzijdige stellingname van de werkgevers(organisaties),
welke fungeert als smeerolie op het reactiemechanisme, dan is duidelijk dat dit moet leiden tot een afwentelings-
proces zonder enig nuttig effect voor een der partijen.
Beschouwd vanuit respectievelijk de optiek van de
regering en die van de vakbeweging, zijn beide gedragin-
gen als volstrekt legitiem aan te merken. Is het boven
omschreven voorbeeld wel zeer pregnant, het is illustratief
voor de aard van de sociaal-economische besluit-
vormingsstructuur. Formeel hebben beide partijen hun
eigen speelruimte en verantwoordelijkheid. Het blijkt
echter dat de feitelijke werking van het systeem grens-
overschrijdende en daardoor verantwoordelijkheidsver-
vagende gevolgen heeft. Wil men uit dit dilemma geraken,

dan heeft het noch zin te spreken van een ,,draagvlak-
armoedig” gedrag van de regering, noch van een onver-
antwoordelijke en ondemocratische opstelling van de vak-
beweging. Het probleem ligt veeleer in de inadequate
sociaal-economische besluitvormingsstructuur waarbin-
nen zowel regering als belangenorganisaties hun prioritei-
ten dienen te verwezenlijken. Dit, nog afgezien van de
vraagtekens welke men kan plaatsen bij de wijze van be-
sluitvorming die aan deze prioriteitsstelling voorafgaat
(denk aan het door Van den Doel geopperde ,,prisoners’
dilemma” model).

Non-profitsector

Het is te hopen dat de discussie en de gedachtenvorming
over een ander stelsel van arbeidsvoorwaardenoverleg door de recente adviesaanvrage aan de SER, inzake de
structuur van het arbeidsvoorwaardenoverleg in de non-profitsector 1) een (hoogst noodzakelijke) stimulans zal
krijgen. Het belang van deze adviesaanvrage reikt verder
dan de grenzen van de niet op winst gerichte sector. Ik zal
dat belang nader toelichten.
De aanvrage wordt o.a. gemotiveerd met de opmerking
d,t de werkgevers in de non-profitsector ,,in het ar-
béidsvoorwaardenoverleg niet, zoals in het particuliere
bedrijfsleven het geval is, de uiteindelijke verantwoorde-
lijkheid kunnen dragen voor de financiële kant van de
arbeidsvoorwaarden”. Nog afgezien van het feit dat dit
in zijn algemeenheid juridisch onjuist is – cao-bepalingen
die achteraf niet subsidiabel blijken te zijn, blijven
bindend, zowel t.o.v. de cao.partner(s) als de individuele
werknemer, indien dit niet uitdrukkelijk is uitgesloten –
gaat de gesuggereerde tegenstelling marktsector/ publieke
sector niet altijd op. Zoals hierboven betoogd, geldt
evenzeer in het particuliere arbeidsvoorwaardenoverleg
dat bij het nastreven van prioriteiten door belangenorga-
nisaties vaak afwenteling plaatsvindt, die frustrerend kan
werken op de beleidsvoornemens van de regering. In dit
verband kan naast de al ter sprake gebrachte afwenteling
via het stellen van een looneis, worden gewezen op de
afwenteling via de Post ,,incidenteel” en op de indirecte
afwenteling die het gevolg is van de neiging van
werknemersvertegenwoordigers vooral de resultaten van
het cao-overleg in de sterke bedrijfstakken als uitgangs-
punt bij de onderhandelingen in de eigen bedrijfstak te
nemen. Dit kan immers voor ondernemers – in geval van dreigende ontslagen – aanleiding zijn bij de overheid aan
te kloppen voor financiële steun, waardoor de overheid uiteindelijk toch voor de kosten opdraait.
In dit opzicht
had de minister bij de adviesaanvrage, met gelijke
motivatie, het overleg in het particuliere bedrijfsleven
kunnen betrekken.

* De auteur is als wetenschappelijk staflid verbonden aan het
Instituut Inleiding tot de Rechtswetenschap van de Rijks-
universiteit te Utrecht.
1) Adviesaanvrage wetgeving loonvorming in de niet op winst-
gerichte sector, dd.
4-10-1978,
Min. v.
Sociale Zaken, nr.
131.751.

238

Adviesaanvrage

In de adviesaanvrage worden door de minister drie
mogelijke normeringssystemen genoemd:
de normen zijn globaal en dragen het karakter van een
aanbeveling. Tevens dient de inhoud van de afgesloten
cao’s ter goedkeuring aan de overheid te worden
voorgelegd;
de normen hebben een gedetailleerd karakter en zijn
bindend. Overeengekomen cao-bepalingen in strijd
met deze normen zijn nietig;
de normen worden gehanteerd bij het stellen van
subsidiëringsvoorwaarden van overheidswege en als
uitgangspunt voor de tariefvaststelling.
In wezen betekenen de onder a en b geopperde moge-
lijkheden niet meer dan varianten op de loonbeheersings-
systemen die in Nederland hebben gegolden, na de tweede
wereldoorlog tot de inwerkingtreding van de Wet op de
loonvorming op 12 februari 1970, waarmee de vrije loon-
politiek in feite formeel werd geïntroduceerd. De moge-
lijkheid c behelst niet meer dan het structureren en forma-
liseren van de huidige situatie. Dit alternatief blijft
uitgaan van formeel in vrijheid onderhandelende
contractspartijen. De inhoudelijke sanctie op het
overschrijden van de overheidsnormen wordt gevonden in
het onthouden van de financiering der overeengekomen
arbeidsvoorwaarden, voor zover die uitgaan boven de normering. Verder is het vreemd dat de minister deze
mogelijkheid openlaat omdat het juist deze situatie is (met
name de verwikkelingen rond de cao-ziekenhuiswezen
van 1978), die de minister deed besluiten tot zijn advies-aanvrage.

Het is te hopen dat de SER zich niet te veel door deze
suggesties van de minister zal laten leiden en bij de
formulering van denkbare overlegstructuren inhaakt bij
datgene wat momenteel bij alle partijen leeft en waarover
een zekere basisconsensus bestaat: de bestrijding van
werkloosheid en vooral het behoud van de bestaande
werkgelegenheid 2). Sommigen spreken in dit verband zelfs van een nieuw stadium (het derde) in het arbeids-
voorwaardenoverleg van na de tweede wereldoorlog 3).
Het uitwerken van deze basisconsensus m.b.t. een
herziening van het arbeidsvoorwaardenoverleg zal niet
zonder problemen gaan. Toch zijn er mi. mogelijkheden
om de consensus in een (nieuw) overleg te concretiseren,
waarbij tevens het primaat van de politieke besluit-
vorming recht wordt gedaan.

Geleide marginale loonpolitiek

Denkbaar is een systeem waarbij het arbeidsvoorwaar-
denoverleg zich, wat betreft de primaire- en secundaire
arbeidsvoorwaarden, afspeelt binnen een door de
overheid vastgestelde procentuele marge (minimum en
maximum). Deze marge wordt door de regering bepaald,
na overleg in de SER, uitgaande van haar eigen
economisch-politieke doelstellingen en de daarbij passen-
de loonontwikkeling. De marge is tevens de onderhande-
lingsruimte voor het overleg tussen werkgevers- en
werknemersorganisaties. Overeengekomen arbeidsvoor-
waarden die naar boven dan wel naar beneden de marge
overschrijden zijn nietig, behoudens toestemming van de
overheid. Bij het overschrijden van de onderste
margegrens dient als toestemmingsvoorwaarde te worden
gesteld dat deze extra matigingsbereidheid wordt
geformaliseerd en uitgewerkt in een arbeidsplaatsenover-
eenkomst (apo). De overheid garandeert in zo’n geval een
gedeeltelijke medefinanciering van de apo. De eisen waar
–
aan een dergelijke apo naar vorm en inhoud moet vol-
doen, dienen door de overheid in een wettelijk kader te
worden aangegeven, waarbij niet slechts moet worden ge-
keken naar het aantal arbeidsplaatsen maar ook naar de
kwalitatieve aspecten van de arbeidsplaatsen. Een mini-male looptijd en de onmogelijkheid van tussentijdse op-
zegging dienen in elk geval van deze voorwaarden deel
uit te maken.

Dit systeem van ,,geleide marginale loonpolitiek”
(GML) heeft m.i. vele voordelen.

Voor de
overheid
biedt de geleide marginale loonpoli-
tiek de mogelijkheid de loonontwikkeling op basis van de voorgenomen economisch-politieke doeleinden te sturen. Bovendien kan er een centraal beleid inzake de verdeling
van de arbeid en de verbetering van de kwaliteit van dear-
beid van de grond komen. Ook zullen wellicht arbeids-marktpolitieke doeleinden kunnen worden nagestreefd
(denk b.v. aan een zekere afstemming van her- en om-
scholingsprogramma’s in de diverse apo’s). Ten slotte kan de overheid door middel van de apo’s die worden
voorgelegd een inzicht krijgen in de situatie van de
betrokken bedrijfstakken en ondernemingen. Met name
het inzicht in de toepassing van de technische ontwikke-
ling in de verschillende sectoren van de economie acht ik
voor de overheid van groot belang.
Voor de
vakbeweging
betekent de GML weliswaar een
inperking van de onderhandelingsvrijheid tot het ,,pla-fond” van de bovenste margegrens, maar tegelijkertijd
blijft door de ,,vloer” van de onderste margegrens de
koopkrachtgarantie gehandhaafd. Bovendien zullen op
basis van deze vloer in de loonontwikkeling de onder-
handelingen in versterkte mate kunnen worden gericht op
de meer immateriele arbeidsvoorwaarden en – omstandig-
heden. De marge biedt verder de ruimte om tegemoet te
komen aan de behoefte aan decentrale regelgeving op
bedrijfstaks- en ondernemingsniveau en de op de situatie
toegespitste omstandigheden en verlangens. Tevens is er
de gegarandeerde ,,bonus” van de overheid op het afzien
van een initiële loonstijging tot beneden de onderste
margegrens, in de vorm van het gedeeltelijk medefinancie-
ren van de af te sluiten apo’s. Tot slot geldt dat door de
totstandkoming van apo’s in bedoelde zin, de relatie
tussen extra loonmatiging en werkgelegenheidsbeleid min
of meer ,,zichtbaar” kan worden gemaakt, daar waar
gematigd wordt. Voor de
werkgevers
die van mening zijn
dat het doel van al het streven slechts is gelegen in het
verbeteren van de concurrentiepositie van het Nederlands
bedrijfsleven zijn de voordelen minimaal. Voor anderen
zijn er wel degelijk voordelen van de geleide marginale
loonpolitiek te noemen: a. de voorspelbaarheid (en
beperking) van de loonkostenontwikkeling binnen een
bepaalde marge; b. de GML biedt de ruimte om in te
spelen op schaarsteverhoudingen op de betreffende
arbeidsdeelmarkten; c. de uitbouw van een aantal
immateriële arbeidsvoorwaarden wat noodzakelijk kan
zijn voor een doelmatiger ondernemingsbeleid (met
wellicht produktiekostenverlagende effecten).
Een aldus opgezet loonbeheersingssysteem heeft mi.
een reële kans van acceptatie door de betrokken partijen.
Vooral het gebruik van de apo als instrument voor het
werkgelegenheidsbeleid is hiervoor van eminent belang.
Door de apo kan het verband tussen werkgelegenheid en
loonkosten duidelijk worden gemaakt. Hierdoor wordt
ook de politieke kleur van een zittend kabinet van minder
belang voor de acceptatie van een genormeerd stelsel van
arbeidsvoorwaardenoverleg door de sociale partners..
Toch dient mi. nog aan een drietal concrete voorwaarden
te worden voldaan, alvorens men kan spreken van een
acceptabele en werkbare GML. Deze voorwaarden zijn:
het scheppen van een wettelijk kader voor de totstand-
koming en de inhoud van apo’s;
de overheidsgarantie dat de koopkracht van de ,,sociale
minima” wordt gehandhaafd;
het scheppen van een zorgvuldige overlegprocedure met
werkgeversorganisaties en vakbeweging, voordat de re-gering de loonruimte vaststelt.

Steef Bartman

Een voorbeeld van deze overeenstemming treft men aan in het
recente SER-advies over de omvang en de groei van de collectieve
sector (22 september 1978).
VgI. W. H. J. Reynaerts, Arbeidsvoorwaardenoverleg,
Sociaal
Maandblad .4 rbeid.
december 1978, blz. 723-725.

ESB 7-3-1979

239

Realistisch energiebeleid

DRS. W. H. J. TIELEMAN*

Tabel 1. Aandelen van de verschillende energiedragers in hei totale energieverbruik

in mtoe o)
960

1965

1970

1977

0,3

1,3

15,2

33,3
10,6
20,5
27,8
25,5
11,2
9,4 4,8 3.2

Gas

………………
Olie
………………

Kernenergie
0,1
0,1
0,1
1.0
Kolen

…………….

Overige
……………
–
–
–
0,3

Totaal

…………….
22,2
31,3
47,9
63,3

a) Mln, tonnen aardolie.cquivalent.

960
in procenten
1965
1970
1977

1,2
4,1
31.6 52,6
48,1
65,5
58,2
40,3 50,4
30,0
10,0
5,0
0,3
0,4 0,2
1,6
– –
–
0,5

100
100
100
100

Energie kroniek

Inleiding

Wanneer men erkent dat energie voor

de huidige samenleving zeer belangrijk

is en één van de peilers waarop onze

maatschappij rust, dan is het gevaarlijk om zich over te geven aan speculatieve
beschouwingen wanneer het betreft de
toekomstige vraag naar en aanbod van

energie. men zal zich moeten realiseren
hoe smal de marges voor besluitvorming

zijn en vanuit die situatie moeten na-

gaan op welke manier tot een zo verant-
woord mogelijke energievoorzienings-situatie kan worden gekomen.

,,Perfect forsight” is onmogelijk; er
dient ruimte te zijn voor bijsturing. Het

energiepatroon en het energiebeleid zul-
len ingebouwde flexibiliteit moeten be-
zitten. Hiervan zal gebruik moeten wor-
den gemaakt door een slagvaardige be-sluitvorming. Om aan het bovenstaande
concrete inhoud te geven zullen in dit

artikel de volgende onderwerpen wor-
den behandeld:
– energie in de samenleving;
– het energieplaatje nu en straks;

– beslissingen die nodig zijn;
– Organisatie van de besluitvorming.

Aan de hand daarvan zal worden na-
gegaan wat de toekomst voor Neder-

land op energiegebied zal kunnen zijn als

een realistisch energiebeleid wordt ge-

voerd.

Energie in de samenleving

Het aloude gezegde ,,in het verleden
ligt het heden, in het nu wat worden zal”

geldt wel heel in het bijzonder met be-
trekking tot energie. Een belangrijke

reden hiervoor is de verstrengeling of
mooier: de integratie van de energie met
het maatschappelijk gebeuren (de pro-
duktiestructuur die meer of minder

energie-intensief kan zijn en die niet van
vandaag op morgen valt te veranderen;

de ruimtelijke structuur die een bepaald
energiebeslag met zich brengt enz.) en
de spelregels achter dit gebeuren (de be-

slissingsmacht over produceren en con-

sumeren, de rol van de overheid daarbij,

het beleidsinstrumentarium dat ter be-

schikking staat, de inspraakprocedures).

Een tweede reden ligt in de lange aan-
looptijden die gepaard gaan met het tot

ontwikkeling brengen van energiebron-
nen en dit geldt dan in versterkte mate
voor nieuwe energiebronnen. Onderzoek
en ontwikkeling, bouw van de infra-
structuur, inpassingsprocessen voor
nieuwe energiebronnen of verbeterde
toepassingsmethoden moeten alle in
jaren worden gemeten. Zeer algemeen
gesteld moet, afhankelijk van de nieuw-
heid van de energie, gerekend worden met perioden van 10 tot 25 jaar. Beïn-

vloeding van dit vernieuwingstempo kan

waarschijnlijk het gemakkelijkst gebeu-ren door de spelregels te wijzigen, maar
de bestaande structuren en de lange

aanlooptijden blijven hun grenzen stellen
die alleen verschoven kunnen worden

ten koste van zware offers.

Men kan hieraan enige conclusies
verbinden:

beleidsbeslissingen op energiegebied

moeten tijdig genomen worden, wat
inhoudt dat energiebeleid per defini-

tie een lange-termijnbeleid is met alle
daaraan inherente risico’s van het

maken van beoordelingsfouten; wezenlijke veranderingen binnen een

termijn van tien jaar zijn uitermate
moeilijk te realiseren en dan over het

algemeen slechts met grote inspanning
en ten koste van veel offers;

het energiebeleid zal gericht moeten
zijn op zo groot mogelijke diversiteit
en flexibiliteit. Naar de mate waarin

dat gelukt zullen de effecten van de
onder a en b genoemde conclusies
kunnen worden gemitigeerd.

Het energieplaatje nu en straks

Enige kwantitatieve onderbouwing is
hier wel gewenst. De situatie in 1977 is
wezenlijk anders dan die in b.v. 1960

als gevolg van de penetratie van het aard-
gas 1) en het als gevolg daarvan vrijwel
verdwijnen van de kolen, het terug-
lopen na 1970 van de olie en het achter-

blijven – zeker in vergelijking met het
buitenland – van kernenergie. Ter il-
lustratie hiervan de aandelen van de ver-
schillende energiedragers in het totale

energieverbruik voor 1960, 1965, 1970
en 1977.
Uit deze tabel kan worden geconclu-
deerd dat de Nederlandse economie de laatste 20 jaar gebaseerd is geweest op

twee energiedragers waarbij dan de

plaats van de kolen als grootste energie-
drager is overgenomen door het aard-gas. De afhankelijkheid van olie blijft

voortdurend hoog maar steekt niet on-
gunstig af bij de andere Europese lan-

den, wier olie-afhankelijkheid in 1977

rond de
50%
schommelde.

Kijken we nu naar de toekomst, om
te beginnen naar het jaar
1985.
Daar
–

toe zijn enige beleidsveronderstellingen

noodzakelijk. Gehanteerd worden:

* Directeur-generaal voor de energievoor-
ziening van het Ministerie van Economische
Zaken.
1) Ter voorkoming van het misverstand dat
de aanlooptijd van het aardgas voor de ont-
wikkeling tot Nederlands belangrijkste ener-
giebron nogal meevalt, zij hier opgemerkt, dat het zoeken naar koolwaterstoffen in de
Nederlandse bodem gestart is in 1934.

240

– een krachtig Voortgezet besparings-
beleid;

– een matige economische groei in de

orde Van 2 â 3% per jaar;
– een selectief gasbeleid zoals uiteen-
gezet in de
Energienota
van 1974;
– geen uitbreiding van de kernenergie;

– een geringe verhoging van de kolen-
inzet vnl. doordat de in aanbouw

zijnde grotere elektriciteitscentrales kolen zullen gaan gebruiken.

Gezien de korte periode die wordt
overzien kan zonder al te veel speculaties
de volgende tabel worden gegeven.

Tabel 2. Geschatte aandelen van energie-

dragers in het energieverbruik in 1985

1

mtoea)H

%

Gas

…………………
33,6
40,1
41.9
50,0
Kolen

……………….
7,1
8,5
Olie

…………………..

Kernenergie
1.0

..

1.2
Overige

………………
0,2

..

..
0,2

Totaal

………………..
83,8
100

a) Mln, tonnen aardolie-equivalent

Essentieel blijkt hier het selectieve

inzetbeleid voor gas te zijn. Gegeven de beperkte mogelijkheden die kolen, kern-
energie en overige energiedragers op
deze termijn hebben, resulteert dit in een

absolute en relatieve toename van de
olie-afhankelijkheid. De vraag kan ge-
steld worden of dit dan wel een ver
–

standig beleid is. In de
Energienota
van

1974 is een aantal argumenten ter be-
antwoording daarvan aangevoerd. Hier
volgt nog eens een enigszins geactuali-
seerde opsomming. Aan het inheemse
aardgas zijn een aantal belangrijke

functies toegedacht:
– uit voorzieningszekerheidsoverwe-
gingen het handhaven van een natio-
nale energiebron op lange termijn

(strategische reserve);
– eveneens uit voorzieningszekerheids-

overwegingen het handhaven van een

nationale energiebron om tussen-
tijdse, kortstondige onderbrekingen
in de aanvoer van andere energie-

dragers zo goed mogelijk op te kun-
nen vangen (tactische reserve);

– het spreiden in de tijd van het ge-
bruik van een uit milieuhygienische
overwegingen aantrekkelijke bron;
– het handhaven van de capaciteit van

het Groninger gasveld om seizoens-
matige pieken in de vraag te kunnen
opvangen (balansfunctie).

Een op de lange termijn gericht uit-
puttingsbeleid van het Nederlandse aard-

gas maakt bovengenoemde functiever-

vulling mogelijk. De mogelijkheid om de

balansfunctie uit te oefenen is in de

recente koude dagen weer van veel be-
lang gebleken en de olieproduktiepro-
blemen in Iran kunnen aan de tactische

reservefunctie actuele inhoud geven.

Niet te ontkennen valt echter dat dit

aardgasbeleid de consequentie van een
vergrote olie-afhankelijkheid met zich
brengt en ook hier is de produktie-

onderbreking in Iran een teken aan de
wand.
Kijken we even in kwalitatieve termen
naar het jaar 1990 – schrijver vindt dit
artikel niet het juiste kader om hier ge-

detailleerder op in te gaan – dan ver-
betert het beeld niet. Voortzetting van

het aardgasbeleid leidt tot een verdere
relatieve daling van het aardgasaandeel;
het kolenaandeel zal bescheiden toe-

nemen door de nieuw te bouwen elek-
triciteitscentrales met kolen te voeden
en door de inzet van kolen in de indu-
strie; de absolute bijdrage van kern-
energie zal gelijk blijven gegeven de
voorgenomen besluitvormingsprocedu-
re. Niettegenstaande een stringent

doorgevoerd besparingsbeleid zal zowel
een matige als een zeer matige econo-

mische groei de oliebijdrage zowel in
relatieve als in absolute termen nog

enigszins doen toenemen.
De risico’s die Nederland daarmee in

de jaren tachtig loopt voor de energie-
voorziening zijn onderkend. Prognoses

over een toenemende olieschaarste in de
wereld voor de periode vanaf 1985-1990

zijn alom bekend. Wanneer deze schaar-
ste zich laat manifesteert, krijgt Neder-
land meer tijd om de noodzakelijke di-
versificatie naar energiebronnen te rea-
liseren en op het gebied van besparingen

zoveel mogelijk te scoren. Helaas zijn
er meer tekenen die erop wijzen dat
de olieschaarste zich eerder zal gaan
voordoen. Dit enerzijds door tegenval-
lende prestaties in de energieconsu-

merende landen op het gebied van be-
sparingen en de inzet van kolen, kern-

energie en gas en anderzijds door een
mogelijk beperkter aanbod van OPEC-olie. De conclusie moet dan ook luiden

dat Nederland in de jaren tachtig qua

energievoorziening op het scherp van de
snede zal moeten balanceren met als

schrale troost een klein aardgasvang-

netje en dat we bovendien niet als
enige in die situatie verkeren.

Beslissingen die nodig zijn

Kijken we over het wat sombere
beeld van de jaren tachtig heen dan kun-
nen we wat optimistischer geluiden la-

ten horen. Het geschetste aardgasbeleid
kan mede met behulp van geïmporteerd

aardgas in de jaren negentig worden

voortgezet. Positieve beslissingen met

betrekking tot deze import en met be-
trekking tot een actief exploratie- en
exploitatiebeleid in Nederland zelf zijn
dan nodig. De inzet van kolen kan aan-

zienlijk worden verhoogd mits men zich
in de jaren tachtig aanzienlijke inspan-

ningen getroost op het gebied van de

ontwikkeling van verbrandingstechnie-
ken, infrastructuur enz. en mits men be-

reid is bepaalde met het kolengebruik
samenhangende bijverschijnselen (afval,
luchtvertontreiniging) tot op zekere

hoogte te accepteren. De inzet van kern-
energie kan aanzienlijk worden ver-

hoogd mits op korte termijn een aan-
vaardbare methode voor de opslag van
radioactief afval wordt gevonden (en
het vinden hiervan mogelijk wordt ge-

maakt). Mits al deze beslissingen in de
eerstkomende jaren worden genomen
kan het uitzicht voor de energievoor-
ziening van Nederland in de jaren negen-
tig comfortabeler zijn dan in de jaren tachtig. Slagvaardige besluitvorming
opent het perspectief van een op vier
‘energiedragers rustende voorziening
waarin een redelijke mate van flexibili-

teit aanwezig is.

Organisatie van de besluitvorming

In deze Energiekroniek is het vorige
artikel gewijd aan de door de regering
aangekondigde maatschappelijke dis-
cussie. Ik zal er hier dan ook kort over

zijn. Bij de zojuist genoemde noodzake-
lijke beslissingen zal deze discussie een
belangrijke rol spelen. Daarmee is al
gezegd dat deze discussie niet beperkt
zal worden tot het onderwerp kernener-
gie hoewel dat wel de gemoederen het
meest zal verhitten. Het is echter buiten
twijfel dat alle drie door de regering

aangekondigde nota’s (algemeen ener-
giebeleid, kolen- en elektriciteitsvoorzie-

ning) in de maatschappelijke discussie
zullen worden ingebracht. Deze brede
behandeling brengt het risico met zich
dat dit veel tijd zal vergen. Daarom zal
het nodig zijn een procedure te ontwer-

pen die aan strikte tijdslimieten wordt
gebonden, zonder geweld te doen aan
een inhoudsvolle discussie. Daarnaast
zullen regering en parlement zich de vrij-
heid moeten voorbehouden die beslui-

ten te nemen die geen langer uitstel ge-
dogen en waarvoor de maatschappelijke
discussie in eerste instantie ook niet is
bedoeld. Te denken valt hier b.v. aan be-
sluiten over import van aardgas en een
grotere inzet van kolen op korte termijn.
In dit artikel is getracht te betogen dat

verlamming van de besluitvorming de
slechtste dienst is die de Nederlandse
energievoorziening kan worden bewe-
zen.

ESB:
omda t de economie verder gaat

W. H. J. Tieleman

ESB
7-3-1979

241

Fisconomie

Verenigde Naties en

internationale dubbele belasting

PROF. DR. J. H. CHRISTIAANSE

Inleiding

Binnen de organen van de Verenigde
Naties wordt intensief en reeds langdurig
gesproken over de voor- en nadelen van
investeringen door ontwikkelde staten in

ontwikkelingslanden. Een klein, maar
niet onbelangrijk, onderdeel van het in-
ternationale investeringsklimaat wordt

bepaald door de zogenaamde voor-
koming van internationale dubbele be-
lasting. Er zijn thans ongeveer 400 bila-

terale belastingverdragen gesloten in de
wereld. De helft hiervan betreft onder-
linge verdragen tussen de 24 staten van

de OESO (OECD). De overige zijn in
meerderheid overeengekomen tussen de
OESO-staten
en
ontwikkelingslanden.

Aangezien er rond 120 ontwikkelings-

landen zijn, gaat het daarbij dus om een
relatief gering aantal van de mogelijke

belastingverdragen met ontwikkelings-
landen.
De effectieve belastingdruk van bui-
tenlandse investeringen in laatstgenoem-

de landen wordt overigens in. praktijk
in belangrijke mate verminderd door
allerlei door deze landen eenzijdig aan-
geboden ,,tax incentives”. Ook kennen

vele ontwikkelde staten gunstige eenzij-
dige maatregelen in hun belastingwet-
geving om eventuele internationale
dubbele belasting te matigen c.q. te voor-
komen. De hiertoe behorende zoge-
naamde ,,credit against tax”-systemen,
toegepast in vele belangrijke investe-

rende landen, zoals de Verenigde Staten,
nemen overigens in vele gevallen het
effect van de genoemde ,,tax incentives”

voor de investeerder weg, omdat de in-
vesterende staat minder buitenlandse be-

lasting behoeft te verrekenen met de eigen belasting. Het voordeel van de
,,incentive” is dan dus voor de schatkist
van de investerende staat en niet voor de
investeerder. In dit opzicht werken de

eenzijdige zogenaamde ,,exemption”
–

systemen, o.a. van toepassing in Neder-

land, gunstiger voor de investeerder.
In het algemeen wordt wel erkend, dat

belastingverdragen voordelen bieden,
die niet of onvoldoende kunnen worden bereikt via eenzijdige maatregelen, hoe
belangrijk deze ook zijn in de praktijk.

Afgezien van het aspect van de grotere
rechtszekerheid die een belastingverdrag
de investeerders biedt, blijkt dat via deze
verdragen zowel de kapitaalimporteren-
de als de kapitaalexporterende staat

dikwijls bereid zijn tot het treffen van

regelingen die verder gaan dan zij
eenzijdig toestaan. Terecht zijn echter
vele kapitaalimporterende staten soms
huiverig deze verdragen te sluiten,

omdat deze verdragen beperkingen met
zich meebrengen voor hun belastingop-
brengsten (en voor hun buitenlandse

deviezen) van binnen hun grenzen tot
stand gekomen inkomen. Zij zullen
eerder bereid zijn een belastingverdragte
sluiten, indien daarbij bijvoorbeeld de

onvoordelige effecten van de genoemde
credit-systemen worden bijgewerkt en
indien afspraken worden gemaakt over

de uitwisseling van inlichtingen en
verdere maatregelen tegen belastingont-
gaan. Bovendien zullen zij in vele
gevallen huiverig zijn deze belastingver
–

dragen te sluiten, omdat zij de technische
expertise missen op dit terrein om bij
onderhandelingen met ontwikkelde sta-

ten voldoende tegenspel te kunnen
leveren.

Vandaar dat in 1967 de ,,Economic
and social councïl” van de Verenigde

Naties de secretaris-generaal van deze
Organisatie verzocht ,,to set up an

ad hoc working group consisting of
experts and tax administrators nomi-

nated by Governments, but acting in
their personal capacity, both from

developed and developing countries and
adequately representing different re-

gions and tax systems, with the task of
exploring, in consultation with interes-
ted international agencies, ways and
means for facilitating the conclusion of
tax treaties between developed and developing countries, including the
formulation, as appropriate, of possible
guidelines and techniques for use in such
tax treaties which would be acceptable to
both groups of countries and would fully
safeguard their respective revenue inter-

ests” 1).

Groups of tax experts

De ,,Ad Hoc Group of Tax Experts on
Tax Treaties between Developed and

Developing Countries” werd door de

secretaris-generaal in 1968 ingesteld en
bestaat uit hoge belastingambtenaren en

andere experts uit de volgende landen:

Argentinie, Chili, Bondsrepubliek
Duitsland, Frankrijk, Ghana, India, Is-
rad, Japan, Nederland, Pakistan, Phi-

lippijnen, Soedan, Zweden (later Noor-wegen), Zwitserland, Tunesië, Turkije,
Groot-Brittannië en de Verenigde Sta-
ten. In 1972 werd Brazilië en in 1973 Sri

Lanka toegevoegd. In de loop van de
werkzaamheden werd de aanduiding
,,Ad Hoc” weggelaten en werden zeven
rapporten gepubliceerd 2). Officieel
assisteert de ,,Group” het secretariaat-
generaal en heeft zij niet de status van

,,advisory body” van de ECOSOC. Tus-

sentijds werden in 1974 de eerste resul-
taten gebundeld in een afzonderlijk

rapport, getiteld
Guidelines for fax

trealies between developed and devel-

oping couniries
(te citeren hierna als

1974 Guidelines).
Thans nadert het werk zijn voltooiing.
De secretaris-generaal bracht op 6 april
1978 zijn z.g.
Progress report
uit 4),

waarop de ECOSOC op 8 mei 1978 de
uitspraak deed 5), dat op de laatste en
achtste zitting van de Group in (decem-
ber) 1979 een zogenaamde
Draf: model
double zaxation convention between

developed and developing countries zou
dienen te worden opgesteld. Indien dit
gelukt, en de vooruitzichten zijn niet

ongunstig, dan zullen we in deze wereld
niet alleen meer kennen een model-belas-

tingverdrag op het terrein van winst,

inkomen (en kapitaal), zoals dat van de
OESO (1963, herzien in 1977) 6) en het

Economic and Social Council Resoluzion
1287 (XLIX) of 4 Augusi 1967.
Tax treaties between developed and devel-
oping countries,
First Report
ST/ECA/lI0
(1969), Second Report
ST/ECA/
137 (1970),
Third Report
ST/ECA/
166 (1972), Fourth
Report ST/ECA/ 188 (1973), Fifth Report
ST/ESA/18 (1974), Sixth Report ST/ESA/
42 (1976), Seventh Report ST/ESA/79
(1978).
ST/ESA/I4 (1974)
Doc. E/ 1978/36.
Economic and Social Council Decision
1978/14.
Model double laxafion convenlion on in-
come and on capital,
Report of the OECD
Committee on Fiscal Affairs, 1977.

242

Andean model 7),
maar ook een van de
VN. Er loopt dan weer een lijn van de

Volkenbond met de modelverdragen van Mexico
(1943)
en Londen
(1946)
narde
Verenigde Naties
8).
Tevens verzocht de ECOSOC in
1978
de secretaris-generaal met behulp van

de technische expertise van de Group een
Manual for the negotiation
of
bilateral
tax treaties between developed and
developing countries op
te stellen.
Dit zou niet alleen de tot en met
1978 op-
gestelde
Guidelines
met toelichtingen
dienen te bevatten, maar ook een histo-

rische en begripsmatige uiteenzetting op

het terrein van het internationale be-
lastingrecht.

Manual for negotiation of treaties

Het
Manual is
een initiatief van het
secretariaat-generaal van de Verenigde

Naties, eveneens goedgekeurd door de
ECOSOC bij de Decision 1978114.
Anders dan de
Guidelines
en de daarvan
af te leiden Draft model convention is
het
Manual
geen resultaat van het werk

van de ,,Group of tax experts”. In
januari
1979
heeft een gedeelte van de
leden van de Group, te zamen met

enige ,,observers” bij de Group, samen
optredend als ,,Drafting committee”,

wel de door het secretariaat-generaal
opgestelde tekst voor dit
Manual
van
commentaar voorzien
9).
Naar ver-
wachting zal het
Manual
in de zomer van
1979
worden gepubliceerd. Het secre-
tariaat-generaal sprak in het
Progress
report
over ,,a need to familiarize tax
officials in developing countries with the
basic approaches and methods in the
field of international taxations and that

it would therefore be desirable for the
consolidated guidelines to be supple-
mented by explanations of those basic
approaches and methods”.
De in januari
1979
opgestelde versie
van het Manual
bestaat uit drie delen.
Dee! 1 bevat een analytisch en historisch
overzicht van internationale dubbele be-

lasting en belasting ontgaan, deel II bevat
de tekst van de
Guidelines
met commen-
taar en deel lii geeft suggesties voor de
toepassing van de
Guidelines
bij de toe-
deling van inkomsten en kosten, voor de

regeling van de iitwisseling van in-

lichtingen en voor procedures bij de on-
derhandelingen van belastingverdragen.
Ten slotte worden in bijlagen de teksten verschaft van de reeds genoemde
Mexi-
co-draf!, Londen-draft, ..4ndean model, OECD-model
en voorts van de z.g.
Nordic convenhion
tussen de Scandina-
vische landen over administratieve bij-
stand in belastingzaken.

Guidelines 10) en UN model convention

Zoals reeds is opgemerkt, zullen de
z.g.
Guidelines
eind
1979
geformuleerd

worden in de meer definitieve vorm van
een
model convention
voor een belas-
tingverdrag tussen een ontwikkelde

staat en een ontwikkelingsland. Thans
hebben zij ook reeds de vorm van een

mogelijke tekst voor een verdrags-

artikel. De door het ,,Drafting commit-
tee” in januari
1979
gereviseerde teksten
zullen als onderdeel van het
Man’ual
in
de zomer van
1979
worden gepubliceerd.
Zij betreffen thans alle onderwerpen, die

gemeenljk in een belastingverdrag wor-
den geregeld. De
1974 Guidelines
betrof-
fen reeds: business profits, sea and air
transport, dividends, interest, royalties,

income from personal services, en ten
dele exchange of information.
Een zeer moeilijk te bereiken uit-
gangspunt van de Group is geweest
de aanvaarding van het
OECD-model
als basistekst. Dit zal zeer belang-

rijk blijken te zijn voor de uniformiteit in
de formulering, maar ook biedt het uit-
gangspunt de mogelijkheid tot betrekke-
lijk eenvoudige vaststelling van de ver-
schillen tussen het
UN-model
en het
OECD-model.
De eerste zin van de
Preface tot the guidelines” geeft de

redenen van dit gekozen uitgangspunt

Deze rubriek wordt verzorgd door het Fiscaal-Economisch Instituut van de

Erasmus Universiteit Rotterdam

weer, maar tevens de begrijpelijke reser-
ve bij de vertegenwoordigers van de ont-
wikkelingslanden: ,,In order to take ad-
vantage of the accumulated technical ex-
pertise embodied in the OECD Model

Taxation on Income and Capital and the
commentary thereon, and for reasons of

practical convenience stemming from

the fact that the OECD Model Conven-tion was being used by OECD Member
countries in negotiations of tax treaties

not only with each other but also with
developing countries, the Group of
Experts decided to use that Model Con-
vention as its main reference text,
without any presumption of correctness
regarding the policy positions advocated
therein, the language used and the corn-
mentary thereon”.

Het commentaar op de teksten voor
de artikelen geeft dan ook steeds de ver-
schillen aan met de OECD-tekst, nadat
de verschillende in de ,,Group” naar

voren gekomen zienswijzen zijn samen-
gevat. Indien een tekst in de OECD is
overgenomen – hetgeen veelvoudig ge-

beurt, eventueel voor een gedeelte van

een artikel – wordt het OECD-com-
mentaar (met de daarbij gegeven reser-

ves) tevens van betekenis voor het
UN-model.
Met nadruk wordt gesteld,
dat het
UN-model
(evenals overigens het
OECD-model)
elke bindende betekenis
mist, noch een formele aanbeveling zou

zijn. Het is bedoeld als ,,a framework for
the negotiators”. Of nog anders gezegd:

,,Their aim is to facilitate the negotia-tions of tax treaties by eliminating the

need for elaborate analysis and protrac-
ted discussion of every issue
ab origine
in
the case of each treaty”.
Als hoofdkenmerk van het toe-
komstige UN-model
zal gelden, dat het
meer gewicht geeft aan het bronlandbe-
ginsel dan het
OECD-model.
Dit laatste
model kent een beperktere omschrijving

van het begrip vaste inrichting voor de

ondernemingswinst en minimalere resp.
geheel geen belasting aan de bron op

dividend, interest en royalties. Hier-
tegenover erkent het
UN-model,
dat, be-
paalde kosten op indirecte wijze in de
bronstaat in aanmerking genomen, de
belastingen niet zo hoog mogen zijn aan
de bron dat zij investeringen afschrikken
en dat een zekere deling in de belasting-

inkomsten door de kapitaalexporteren-
de staat mogelijk moet blijven. Verder is
gebleken, dat bij de besprekingen in de
,,Group” met name de uitwisseling van
inlichtingen in het kader van de strijd te-

gen het ontgaan van belasting een grote
rol speelde. Uiteindelijk werd een mul-

tilateraal verdrag op dit terrein prema-
tuur geacht, maar wel wordt aanbe-

volen, dat het secretariaat-generaal van
de VN een soort forum creëert waar
technische ervaring door en ten behoeve van de belastingadministraties wordt ge-
bundeld.

Ten slotte wordt vermeld, dat dein het
kader van de Verenigde Naties werkende
,,Commission on transnational corpora-
tions” het werk van de ,,Group of tax experts” van belang acht in het kader
van haar werk voor een
Code
of
conduct 11). Reeds in het bekend rapport van de
z.g. ,,Eminent persons” werd gewag ge-
maakt van het belang dat de belastingen

in internationaal verband hebben voor

de transnationale ondernemingen
12).

J. H. Christiaanse

Suppiement Bulletin for International Fis-
cal Documengazion, vol. XXVIII,
no. 8, au-
gustus 1974. VgI. Ramon Valdes Costa, CIAT
Conference 1977, in
Bulletin
197811.
League of Nations, document C. 37.M.37.
194611 A, Fiscal Committee
– Repori on the
work
of
the Tenzh Session
of
the Committee
held in London from March 20th to March
26:h,
1946.
Schrijver dezer was als secretaris-gene-
raal van de International Fiscal Associatjon
observer bij de Group.
Stanley S. Surrey, United Nations Group
of experts and the Guidelines for tax treaties
between developed and developing countries,
Harvard International Law Journal,
volume
19, no. 1, inter 1978.
II) UN-ECOSOC Comrnissjon on Trans-
national Corporations,
Intergovernmental
working group on a code
of
conduc:, sixth
session,
8-19 januari 1979, E/C.lO/AC 2110.
12), J. H. Christiaanse, De fiscale positie van
de multi-nationals in
Cijns en dijns. Opstel
–
(en aangeboden aan Prof Mr. H. J. Hofstra,
Deventer, 1975.

ESB
7-3-1979

243

On twikkelingskroniek
UNCTAD V en het

grondstoffenprobleem

DRS. K. A. KOEKKOEK

Inleiding

Van 7 mei tot 1juni a.s. zal de vijfde

algemene vergadering van de Verenigde

Naties Conferentie over Handel en Ont-
wikkeling (UNCTAD) plaatsvinden. Op
deze vergadering die in Manilla zal wor-
den gehouden komt natuurlijk een veel-

heid van onderwerpen ter sprake. Zoals
de voorlopige agenda van deze verga-
dering laat zien variëren de onderwer-
pen sterk: protectionisme van rijke lan-

den, grondstoffen- en industriële export
van ontwikkelingslanden, het inter-
nationale monetaire systeem en de over
–

dracht van technologie, om de belang-

rijkste te noemen 1).
Ondanks dit brede scala van onder
–

werpen lijkt het aan weinig twijfel onder
–

hevig dat de grondstoffenproblematiek

één van de centrale onderwerpen van de
conferentie zal zijn. De reden hiervoor
is duidelijk. Al sinds lange tijd wordt in
internationaal verband het belang bena-drukt ‘an een oplossing voor de proble-
men die ontwikkelingslanden ondervin-
den bij de internationale handel in

grondstoffen, in het bijzonder in zoverre
zij grondstoffen exporteren. Deze pro-

blemen kunnen kort worden aangeduid
als het verloop van en de instabiliteit in
de grondstoffenprijzen, of wel de prijs-
trend en de variatie daaromheen. Ten
aanzien van het verloop van de grond-
stoffenprijzen, in het bijzonder in relatie
tot de prijzen van industriële produk-
ten, zijn de meningen nogal verdeeld.
Het is nog steeds niet uitgemaakt of hier
sprake is van een dalende trend of een
cyclische beweging, op lange termijn.
Men is wel eensgezind van oordeel dat
de instabiliteit van de prijzen van

grondstoffen groter is dan die van de
prijzen van industriële produkten.
Ten einde tot een oplossing vân deze

problemen te geraken is het UNCTAD-
secretariaat in 1974 gekomen met het

geïntegreerde grondstoffenprogramma

2). Het belangrijkste instrument dat
daarin wordt voorgesteld is het gemeen-
schappelijke fonds ter financiering van
een aantal grondstoffenovereenkomsten
(1 PC), waarin buffervoorraden het voor-
naamste middel tot prijsstabilisatie

zouden vormen 3). In 1976 vormde dit

grondstoffenprogramma één van de
hoofdthema’s van de vierde UNCTAD-
conferentie in Nairobi. Daar werd

uiteindelijk een vorm van overeen-
stemming bereikt over het af te leggen
pad naar een mogelijke realisatie van dit

programma, zij het dat de Verenigde
Staten en West-Duitsland enkele forse
voorbehouden maakten.

Gegeven het feit dat men nu eigenlijk

nog niet veel verder is dan in 1976 zal het

grondstoffenprogramma dus weer een
belangrijk thema vormen in Manilla 4).
Overigens dient hier nog wel te worden

opgemerkt dat het IPC sinds 1974
diverse vormen heeft aangenomen,

zowel wat betreft de nadruk op daarin
voorgestelde maatregelen als wat betreft
de’ ‘fnterpretatie van deze maatregelen.
Zo is bijvoorbeeld het concept van
indexatie van grondstoffenprijzen wat
naar de achtergrond geschoven en de
interpretatie van wat het gemeenschap-
pelijke fonds inhoudt nogal gewijzigd.
Sinds 1974, en meer nog sinds 1976,
is er naast de politieke discussie ook een

wetenschappelijke discussie over het
IPC ontstaan. Op deze laatste discus-

sie zal hier wat nader worden inge-
gaan. Daarbij zullen drie deelgebieden

worden onderscheiden:
– het probleem van de instabiliteit in

de exportopbrengsten en de gevol-

gen daarvan;
– de effecten van het wegnemen of het
verminderen van deze instabiliteit;
– het nut van één gemeenschappelijk
fonds ter financiering van meerdere
grondstoffenovereenkomsten in plaats
van afzonderlijke fondsen.

Instabiliteit

Hoewel er langzamerhand wel een
consensus is ôntstaan over het feit dat

de exportopbrengsten van ontwikke-
lingslanden instabieler zijn dan die van

ontwikkelde landen, heerst er aanzien-
lijk minder eenstemmigheid ten aanzien
van de gevolgen van deze hogere instbi-

liteit
5).
Enerzijds wordt de nadruk ge-
legd op de kwalijke effecten van instabi-

liteit, zoals bijvoorbeeld de onzekerheid
over de beschikbaarheid van buitenland-

se valuta’s in de toekomst, plotseling
optredende tekorten of overschotten met
mogelijke gevolgen voor planuitvoering

en binnenlandse inflatie, de noodzaak
hogere reserves aan buitenlandse valuta’s

aan te moeten houden naarmate de in-

stabiliteit groter is, de remmende wer
–
king die instabiliteit kan hebben op de
geneigdheid tot investeren enz. Ander
–

zijds wordt wel gesteld dat instabiliteit
juist positieve gevolgen zou hebben voor
de groei van een economie, b.v. via een
mechanisme analoog aan dat van de per-
manente inkomenshypothese. In die re-

denering leidt grotere onzekerheid tot

hogere besparingen, hogere investerin-
gen en dus tot hogere economische groei.
Toetsing van hypothesen in dit
verband, zowel ten aanzien van de
veronderstelde positieve als negatieve
invloeden van instabiliteit, heeft nog

geen definitieve beoordeling mogelijk
gemaakt. Zo vinden Yotopoulos en
Nugent 6) op basis van een soort
permanente inkomenshypothese een be-

Deze agenda is weergegeven in het
UNCTAD Mon:hly Bulletin,
no. 145, okto-
ber 1978.
Hieronder zal dit verder aangeduid wor-
den met de Engelse afkorting 1 PC (Integrated
Programme for Commodities).
Voor een uitgebreide uiteenzetting van
dit programma, de doelstellingen en de middelen, zie bv. UNCTAD-document
TD/ B/C. 1 / 193,23 oktober 1975,
An integral-
ed programme for commodijies. Specfic
proposals for decision and acrion by govern-
men/s.
Een zeer interessant overzichtsartikel
is K. Laursen, The lntegrated Programme for Commodities,
World Development, vol.
6,
1978, blz. 423-435.
Begin maart zal nog een laatste poging
worden gedaan om vôôr Manilla tot overeen-
stemming te geraken tussen de ontwikkelings-
landen en de ontwikkelde landeijoveralthans
het gemeenschappelijke fonds.
Zie b.v. L. Stem, Export mnstability and
development, a review of some recent fin-.
dings,
Banca Nazionale de! Lavoro,
no. 122,
september 1977, blz. 279-290 en E. Lancieri,
Export instability and economic devel-
opment: a reappraisal,
Banca Nazionale de!
Lavoro,
no. 125, juni 1978, blz. 135-153.
P. A. Yotopoulos en J. B. Nugent,
Lconomics
of
development, empirical in-
vestigarions,
New York, 1976, blz.336-338.

244

vestiging van het door hen veronderstel-

de positieve verband tussen instabiliteit
en groei. Lancieri 7) daarentegen consta-

teert een significant negatief verband
tussen instabiliteit en groei van het
inkomen. Er is al met al wel veel
getheoretiseerd over de gevolgen van
instabiliteit maar nog weinig definitief
aangetoond 8).
Een deelaspect van de instabiliteit van
exportopbrengsten betreft de instabiliteit

van de opbrengsten van grondstoffen.
Dit aspect is natuurlijk belangrijker
naarmate grondstoffen een groter deel
uitmaken van de export van ontwikke-
lingslanden. Voor een groot aantal

ontwikkelingslanden vormen grondstof-
fen nog steeds het leeuwedeel van de
export 9). Daarom ook heeft de
UNCTAD het IPC ontworpen. Binnen

het IPC wordt het probleem van de

instabiliteit voornamelijk benaderd van-

uit de instabiliteit van de prijzen. Het
voornaamste doel is de vermindering
van deze instabiliteit. Op de gevolgen

van het stabiliseren van de grond stoffen-
prijzen zal nu verder worden ingegaan.

Stabilisatie

Het belangrijkste voorgestelde instru-

ment ter stabilisatie van de grondstof-
fenprijzen is de vorming van buffervoor-
raden. De grondstoffen worden aange-
kocht als de prijs een vastgestelde bo-
dem bereikt en verkocht indien de prijs

een vastgestelde maximumprijs be-
reikt. M.a.w., de producent is bij ver-
koop verzekerd van een zekere mini-
mumprijs, de consument is bij aankoop
verzekerd van een zekere maximumprijs.

Ieders belang lijkt duidelijk. De produ-
cent zou belang hebben bij hoge
minimum- en maximumprijzen, de con-
sument bij lage minimum- en maximum-

prijzen.
Op lange termijn echter liggen de be-
langen minder duidelijk. Immers, een te lage minimumprijs kan onvoldoende in-

vesteringen uitlokken waardoor even-
tueel sterke prijsverhogingen kunnen
optreden door te gering aanbod. Ander-
zijds kan een te hoge maximumprijs ver-
schuiving van de vraag in de richting van

substituten veroorzaken. Een te hoge
minimumprijs kan ook nieuwe aanbie-
dingen in de markt brengen. Dit maakt
duidelijk dat het vaststellen van een
adequate prijs-,,range” geen eenvoudige
zaak is. In de theoretische studies die aan
de gevolgen van prijsstabilisatie zijn
gewijd, wordt veelal verondersteld dat de
prijzen zodanig worden vastgesteld dat
op lange termijn evenwicht tussen vraag

en aanbod ontstaat.

Het is wel duidelijk dat prijsstabilisa-
tie niet zonder meer opbrengststabili-
satie tot gevolg heeft. Ten eerste hangt
dat af van de oorzaak van de instabili-

teit (d.w.z., ontstaat de instabiliteit aan

de vraag- of aan de aanbodzijde van de

markt) en van de korte-en lange-termijn-

prijselasticiteiten van vraag en aanbod.

Ten tweede kan prijsstabilisatie gepaard

gaan met een stabielere maar lagere op-

brengst. Wat betreft het effect van prijs-
stabilisatie op de totale exportopbrengst
kan een studie van Brook, Grilli en

Waelbroeck genoemd worden 10).
In dit onderzoek is gekeken naar het
nut van prijsstabilisatie voor zeventien
grondstoffen over de periode 1954-1973.
Het criterium voor nut hierbij was of
prijsstabilisatie zou hebben geleid tot
verminderde uitgaven voor ontwikke-
lingslanden voor zover zij importeurs
van grondstoffen waren of hogere op-
brengsten indien ze grondstoffenexpor-
teur waren. Op basis van dit onderzoek

kwamen de auteurs o.a. tot de volgende
twee conclusies: ten eerste ontstaat insta-
biliteit, grosso modo, daar waar het a

priori zou worden verwacht, d.w.z. aan
de aanbodzijde voor landbouwproduk-
ten en aan de vraagzijde vpor mineralen
en metalen; ten tweede zou stabilisatie
slechts voor een beperkt aantal grond-

stoffen vruchten afgeworpen hebben

Deze rubriek wordt verzorgd door de
afdeling Belanced International Growth
van het Nederlands Economisch Insti-

tuut en het Centrum voor Ontwikke-
lingsprogrammering van de Erasmus
Universiteit Rotterdam

voor ontwikkelingslanden, althans in
termen van het inkomenseffect. Deze

grondstoffen zijn de landbouwproduk-
ten cacao, koffie, wol en jute, die in
1973 12% uitmaakten van de export van
grondstoffen door ontwikkelingslanden

(cxci. olie) en tarwe, dat 15% van de
grondstoffenimport (excl. olie) van ont-
wikkelingslanden vormde in 1973.
De meeste studies over de effecten van
prijsstabilisatie baseren zich op lineari-teit van de vraag- en aanbodrelaties en,
wat betreft de soort van instabiliteit, op
evenwijdige verschuivingen van de vraag-
of aanbod relaties. Beide veronderstel-
lingen vereenvoudigen de theoretische
analyse aanmerkelijk. Als deze veron-derstellingen worden losgelaten, blijkt
niet de oorzaak van de instabiliteit, maar

de vorm van de curves II) van meer be-
lang te zijn voor het nut van prijsstabili-
satie. Een andere studie gaat zelfs nog

verder en concludeert dat bij het loslaten
van bovengenoemde veronderstellingen

het voordeel van prijsstabilisatie in zijn
algemeenheid de neiging heeft te ver-
schuiven in de richting van de consumen-
ten of importeurs van grondstoffen 12).

Ten slotte dient in dit verband opge-
merkt te worden dat het hier steeds om
stabilisatie van de wereldmarkt voor een
grondstof gaat. Een mogelijke conse-

quentie hiervan is dat, zelfs indien b.v.

aan de doelstellingen van prijs- en op-

brengststabilisatie op wereldniveau vol-

daan is, er geen garantie is dat dan ook

opbrengststabilisatie voor elke indivi-

duele aanbieder op zal treden. Om deze
reden zal een vorm van compensatoire
financiering een onontbeerlijk comple-

ment moeten zijn van prijsstabilisatie op
wereldniveau. Veel studies verschillen dus wat betreft

hun evaluatie van de gevolgen van prijs-
stabilisatie, in het bijzonder wat betreft
de verdeling over de marktpartijen van
de te behalen voordelen. Daarentegen

zijn zij het er veelal wel over eens dat het
totale welvaartseffect van prijsstabilisa-
tie, gemeten in termen van consumenten-
en prod ucentensurplus, vrijwel zeker

positief is.

Common fund

In de oorspronkelijke opzet van het
IPC was aan het ,,common fund” voor
–
namelijk de rol toebedacht van gemeen-schappelijke financieringsbron voor een tiental grondstoffenovereenkomsten. De
voornaamste overweging dienaangaan-de was dat door het combineren van de
financiële benodigdheden voor diverse
grondstoffenovereenkomsten schaal-
voordelen konden worden behaald. Dat
wil zeggen dat de totaal benodigde hoe-

vee!heid kapitaal voor een gemeen-

schappelijk fonds minder zou zijn dan de
som van de benodigde kapitalen voor
tien onafhankelijke overeenkomsten.

Sindsdien is er het een en ander gewij-
zigd. De aan het ,,common fund” toebe-
dachte rol is in de opvatting van de

ontwikkelingslanden geëvolueerd van
passieve kapitaalverschaffer naar actieve
participant in het gebeuren op de wereld-
grondstoffenmarkten, het zogenaamde
,,source”-concept van het ,,common
fund”. Behalve als financieringsbron
voor de toekomstige grondstoffenover-
eenkomsten zou het ook een actieve rol
moeten spelen bij het oprichten van
nieuwe overeenkomsten en zelfs soms,
vooruitlopend op overeenkomsten, in

E. Lancieri, op. cit.
Zie hiervoor b.v. L. Stem, op. cit.
Voor de groep non-OPEC ontwikkelings-
landen als geheel kan worden gezegd dat de
uitvoer voor 10% Uit olie bestaat, voor 30
40% uit industrieprodukten en voor 50 á 60%
uit grondstoffen.
E. Brook, E. Grilli en J. Waelbroeck,
Commodity price stabilization and the devel-
oping countries. Bama ,Va:iona/edel Lavoro,
no. 124. maart 1978, blz. 79-99.
II) S. J. Turnovsky, The distribution of
welfare gains from price stabilization: the case
of multiplicative disturbanees,
Iniernaiiona/
Esono,nis Rei’ieit, vol.
17, no. t, 1976, blz.
33- 148.
12) R. Just, E. Lutz, A. Schmitz en S.
Turnovsky, The distributiori of welfare gains
from price stabilization, an international
perspective,
Journal of Iniernaijonal Econo-
mies.
vol. 8, 1978, blz. 55 1-563.

ESB 7-3-1979

245

moeten grijpen op nog niet gereguleerde

markten. Daarnaast zou er een ,,second
window” aan moeten worden verbon-

den met als doel het financieren van

andere maatregelen met betrekking tot
het grondstoffenprobleem zoals bv.

diversificatie.

Tegenover dit ,,source”-concept staat het ,,pool”-concept, waar de ontwikkel-
de landen meer voorstander van zijn. In

het ,,pool”-concept fungeert het ,,com-

mon fund” als bank ten behoeve van
financiële overschotten of tekorten van

de individuele overeenkomsten, met als
voordeel de vermindering van de hoe-
veelheid totaal benodigd kapitaal. In
deze opvatting moeten bovendien de in-
dividuele overeenkomsten eerst worden
afgesloten alvorens men tot ,,pooling”
kan overgaan. Daarnaast staat men

slechts een kleine ,,second window”
voor 13).
Terwijl de politieke discussie zich af-
speelt in het vlak van de diverse varian-

ten en combinaties van het ,,source”- en

het ,,pool”-concept, gaat de economi-
sche discussie meer over de veronder-

stelde voordelen van het gemeen-
schappelijk in plaats van het afzonder-

lijk financieren van een aantal grond-
stoffenovereenkomsten. Een studie van
de UNCTAD komt tot de conclusie dat
er ongeveer 25% minder kapitaal beno-
digd is in het geval van gemeen-
schappelijke financiering 14). Als er

echter rekening mee gehouden wordt dat
het eventueel overtollige kapitaal van

afzonderlijk gefinancierde grondstof
–

fenovereenkonisten misschien ook een
zekere rente op kan brengen, vermindert

de beoogde besparing of verdwijnt deze zelfs IS). Immers, het element van rente

op niet voor aankoop van grondstoffen
gebruikt kapitaal, vermindert de be-
hoefte aan beginkapitaal.
In een andere studie wordt een s’erge-
lijking gemaakt tussen de kosten van een
,,common fund”, gecombineerd met een

compensatoire fi nancieringsfaciliteit
(CFF), en een CFF als enig instru-
ment 16). De reden voor het combineren
van een ,,common fund” met een CFF is
reeds eerder aangestipt. Als doelstelling

werd in deze studie reële prijsstabilisatie

te zamen met reële opbrengststabilisatie
gehanteerd voor het eerste geval en reële
opbrengststabilisatie alleen voor het

laatste geval. De conclusie van het on-
derzoek was dat het uit het oogpunt van

financiële lasten te preferen schema ge-heel afhangt van de te maken veronder-
stellingen en schattingen ten aanzien van
de kosten verbonden aan de opslag, het
verzekeren, het fysiek laten rouleren e.d.
van de buffervoorraad. M.a.w. het is niet
zo dat een CFF met ongeveer dezelfde
doelstellingen als een ,,common fund”
een goedkopere oplossing is. Het is

overigens misschien wel een instrument
dat aanzienlijk eenvoudiger te hanteren
is. Bovendien zou compensatoire finan-

ciering de voor sommige ontwikkelde
landen heilige koe van het vrije markt-

mechanisme wat meer onverlet laten.

Een laatste opmerking ten aanzien van

de financiële aspecten van het ,,common

fund” is nog op zijn plaats. Bij de schat-ting van het benodigde kapitaal zijn twee

elementen van belang. Ten eerste dient

de ,,range” te worden vastgesteld, waar-
binnen de prijs zich mag bewegen. Ten tweede dient, gegeven deze .,range”, de
fysieke hoeveelheid te worden geschat,

die stabilisatie zou garanderen. De bo-
demprijs, te zamen met de fysieke hoe-
veelheid, bepaalt het benodigde kapitaal.
M.a.w., eigenlijk moet aan de onder-
handelingstafel tussen rijk en arm niet de
hoogte van het benodigde kapitaal ter

discussie staan, maar het prijsniveau dat
gehanteerd moet worden en de verdeling

van de daarbij behorende lasten.

Slotopmerkingen

In het bovenstaande zijn enige as-

pecten de revue gepasseerd die zijn ver-
bonden aan de instabiliteit van de grond-
stoffenmarkten en de voorgestelde maat-

regelen ter vermindering daarvan. De
bespreking van deze aspecten is summier
geweest. Er zijn nog een aantal aspecten
in het geheel niet genoemd. Enkele daar-
van zijn:

– de heterogeniteit van grondstoffen.
Er zijn meestal kwaliteiten en varië-
teiten, in het bijzonder bij landbouw-
produkten. Een gevolg hiervan is dat
er per grondstof niet één maar ver
–

scheidene prijzen gestabiliseerd moe-
ten worden;

de verdeling van de lasten van de
financiering van de grondstoffen-
voorraden. [)it betreft zowel de ver
–

deling tussen wat men vreemd en
eigen vermogen van het fonds zou
kunnen noemen ats de hoogte van

de landenbijdragen tot het eigen
vermogen 17);

– de waardering van zekerheid van
prijzen en opbrengsten.

ESb
Mededeling

Congres inkomens- en vermogens-
verdeling

Op 30 en 31 maart as, vindt aan de
Vrije Universiteit van Brussel het 14e
Vlaams Wetenschappelijk Economisch
Congres plaats. Het onderwerp is ,,In-
komens- en vermogensverdeling”.
Sprekers: Prof. Dr. J. Pen: ,,Warme
en koele benadering van het verdelings-

probleem”; Prof. Dr. H. Deleeck: ,,De

paradoxen van inkomensongelijkheid
en inkomensverdeling”. De problema-

Ten aanzien van het probleem van de

grondstoffen als geheel dienen ten slotte

nog twee opmerkingen te worden ge-
maakt:

het is duidelijk dat de economische
kennis van de gevolgen van het 1 PC, in

welke vorm dan ook, een onvoldoen-
de basis is voor het verwerpen dan

wel aanvaarden van dit programma

als de panacee voor de kwalen van de
grondstoffen markten;

het is te hopen dat op UNCTAD-V het
het probleem van het protectionisnie

van de rijke landen minstens zoveel
aandacht krijgt als het grondstoffen-
probleem. Immers, het toenemende
protectionisme bemoeilijkt de in-

dustriële expansie van de ontwikke-lingslanden, welke expansie o.a. uit

een oogpunt van diversificatie en
daardoor afnemende afhankelijkheid

van grondstoffen ten zeerste moet
worden nagestreefd.

Ad Koekkoek

Zie, voor
een uitgebreide bespreking van
dcie opvattingen. Commonwea liii Secreta-
ria t.
i’he eonwion fnuI,
Ie port of the Co m-
non wea It Ii Tec h n ica 1 Ci ro ii p. Lo ide
1.
1
977.
Zie tJ NCTA D-document ‘I’I)/ B/ 1 PC
CF/
[.2. december 1976,
Con.viderwioo o/
issues relaiing
10
1/te estab/islnnent at;(l
0/X.’lOIIOIt
0/
(1
C0/0!tiOlt /u,ttl: (O0tltI0/t /ttll(l
/ïnaneial requirenienl.s,
tabel 3. blz. 1 3/ 14 en
annex 1, bli. 8.
3. D. A. Cuddy. Financial savings from
the corn mon fu nd.

We/t itirts(-/ta/iliehe.v
Are/nv,
band 114. Heft 3. 1978. bli. 499-5 14.
J. D. A. Cuddy. The cornrnon Fund and
ea mi ngs stabi Iirat ion.
.Iournal of World Tra-
(IC 1.011,
vol. 12. no. 2. 1978. bli. 107-120.
Voor dit laatste iie bv. K. A. Koekkoek, T/te eol)onon /uod: t/s capslal needs
011(1
eounlrr eon,rihu,ions: .501,7e a/Iernalne.r,
Discussion Paper no. 35, Centrum
voor
Ont-
wikkclingsprograrntiiering. Rotterdam. niet
1977.

tiek wordt vervolgens besproken in
zeven afdelingen, die weer zijn onder-
verdeeld in dertien commissies. In de
commisievergaderingen zullen de refe-
renten een synthese van hun werk-
zaamheden naar voren brengen. Het

referatenboek zal begin maart verschij-
nen.

Inlichtingen en aanmelding: Coördi-
natie secretariaat, p/a de heer Van

Daele, Gemeentekrediet, Pachecolaan
44, 1000 Brussel, tel.: (02) 219 32 00.

246