Het ontwikkelingsvraagstuk
Op 23 en 24 april jl. is in Groningen een conferentie gehouden met als thema ..North-south
cooperation in retrospect and prospect”. Diverse deskundigen uit binnen- en buitenland
gaven daar hun visie op het ontwikkelingsvraagstuk. Dit artikel is naar aanleiding van deze
conferentie geschreven. De auteurs schetsen de recente ontwikkelingen op het terrein
van de ontwikkelingseconomie. Zij concluderen dat, om de effectiviteit van de
hulpverlening te vergroten, de coordinate tussen de hulpgevers moet worden verbeterd.
DR. C.P.A. BARTELS – MR. DR. C.J. JEPMA*
Zoals in de rede van minister Bukman tijdens de conferentie ,.North-South cooperation in retrospect and
prospect” tot uiting kwam, zijn in de loop der tijd belangrijke accentverschuivingen waarneembaar geweest in het
denken over ontwikkelingsbeleid. In de naoorlogse periode kunnen achtereenvolgens tijdvakken worden onderscheiden waarin charitatieve hulp centraal stond, waarin
men sterk geloofde in ontwikkelingsplanning, waarin men
geloofde dat het ontwikkelingsvraagstuk in hoofdzaak een
kwestie was van kapitaalschaarste welke met hulpgelden
verholpen kon worden, of, zoals later meer werd benadrukt schaarste aan deviezen, en perioden waarin langetermijn-ontwikkelingsstrategieen in kwantitatieve termen
ontwikkeld werden, culminerend in de roep om een Nieuwe Internationale Economische Orde. De laatste jaren lijkt
een pragmatische aanpak te overheersen, minder bepaald door een dominerende theorie over het bereiken van
internationale ontwikkeling. De succesvolle ‘take off van
verschillende derde-wereldlanden, de grote diversiteit in
ontwikkelingspatronen, de onoplosbare stagnatie van
economieen in andere landen, de opeenhoping van schulden in bepaalde landen, het snel toegenomen ‘nieuwe’
protectionisme in de rijke landen vooral gericht tegen de
opkomende ontwikkelingslanden, en het sterk toegenomen besef dat voor ontwikkeling een gezonde binnenlandse aanbodstructuur vereist is, hebben een situatie gecreeerd waarin uitgangspunten voor de aanpak van het
ontwikkelingsvraagstuk om herbezinning vragen.
In dit artikel wordt hierop ingegaan aan de hand van het
besprokene tijdens de conferentie. Allereerst zal aan de
hand van een aantal feitelijke trends beknopt een beeld
worden gegeven van de veranderingen welke (zullen)
plaatsvinden in de Noord-Zuidrelaties. Daarbij wordt de
aandacht geconcentreerd op industrialisatieprocessen in
de ontwikkelingslanden en Noord-Zuidhandel. Vervolgens
wordt de vraag gesteld welke les geleerd kan worden uit
het ontwikkelingsbeleid in het verleden en wat de consequenties van deze nieuwe ontwikkelingen zijn voor het te
voeren ontwikkelingsbeleid in de toekomst, zulks mede
aan de hand van enkele recente ontwikkelingen vooral binnen de Wereldbank en het IMF.
Trends
De problemen die gepaard gaan met het bereiken van
evenwichtige economische ontwikkelingen in de Noord760
Zuidbetrekkingen spelen zich af tegen de achtergrond van
een aantal trends.
De wereldbevolking zal van een huidige omvang van vijf
miljard toenemen tot minstens twaalf miljard aan het einde
van de volgende eeuw 1). Hiervan zullen tien miljard mensen in de tegenwoordige ontwikkelingslanden wonen. Dit
becekent niet alleen een sterk oplopend beroep op voedsel
en grondstoffen en (daarmee samenhangend) energie,
maar zal tevens op langere termijn onherroepelijk leiden
tot enorme verstedelijkings- en milieuproblemen in de
overbevolkte ontwikkelingslanden.
Op dit moment is ongeveer 1,5 miljard hectare grand in
gebruik voor de landbouw. Het maximale potentieel wordt
geschat op 3,2 miljard hectare, o.a. aannemend dat geen
grote oppervlakten buiten gebruik raken door uitputting
van de bodem en door verstedelijking. In het verleden is de
produktiviteit van de landbouwgrond enorm toegenomen
door verbetering van produktietechnieken. Ook voor de
toekomst is een verdere grote vooruitgang mogelijk door
verdere verspreiding van reeds bekende technologieen en
door toepassing van nieuwe kennis, met name op het terrein van de plantenveredeling en biotechnologie. Daardoor heeft momenteel de pessimistische visie op het voedselvraagstuk uit het verleden plaats gemaakt voor optimisme. Immers, een flink deel van de wereld produceert
voldoende voedingsmiddelen voor haar bevolking: China
en India hebben zich van netto-voedselimporteur inmiddels al ontwikkeld tot voedselexporteurs, en de groeivoet
van de graanproduktie in de meeste landen in het Verre
Oosten ligt trendmatig boven die van hun eigen bevolking.
Dit neemt niet weg dat de steeds hogere toekomstige agrarische produktie ook steeds meer energie zal vereisen,
vooral indien men bedenkt dat in sommige gebieden 4 tot
10 keer zoveel fossiele energie bij de voedselproduktie
wordt gebruikt als de hoeveelheid benutte zonne-energie.
Dit betekent niet alleen dat de kostprijs van agrarische pro* De auteurs zijn respectievelijk verbonden aan Buro Bartels en de
Economische Faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen. Dit artikel
is geschreven naar aanleiding van de conferentie ‘Nort-south cooperation in retrospect and prospect’, die op 23 en 24 april is gehouden
door de Economische Faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen.
Voor een eerste commentaar, zie: J.H. Hoogteijling, Arm en afhankelijk, ESB, 6 mei 1987, en L.J. Emmerij, Lange aanloop, korte sprong,
ESB, 13 mei 1987, De congresbijdragen zullen in de loop van 1988 in
boekvorm verschijnen.
1) A.J. Cole, Recent trends in fertility in less developed countries,
Science, augustus 1983, biz. 829.
dukten niet altijd laag zal kunnen blijven (hetgeen het armoedevraagstuk verergert), maar ook dat de vergrote
agrarische produktie op de lange termijn tot grote milieuproblemen aanleiding kan gaan geven. Over circa 50-100
jaarzullen de ‘schone’ energiebronnen (gas en olie) langzamerhand uitgeput raken waardoor men weer moet overschakelen naar kolen 2).
Slechts in enkele ontwikkelingslanden, met name in Afrika, is het voedselprobleem op macro-niveau nog nijpend
te noemen. Wel is het zo, dat voor een groot deel van de
wereld het verdelingsvraagstuk onopgelost blijft en tot gevolg heeft dat ook in landen met omvangrijke produktie
grote groepen van de bevolking hiervan geen profijt
hebben.
Ook ten aanzien van de grondstoffen is de aanvankelijk
pessimistische verwachting zoals deze bij voorbeeld naar
voren kwam in de eerste rapporten van de Club van Rome
vooralsnog niet bewaarheid. Terwijl de wereldbevolking
van 1979 tot 1984 met 8,7 procent groeide, nam het verbruik van bij voorbeeld staal, tin, koper en olie in deze periode zelfs in absolute zin af. Hierdoor zijn de prijzen van de
meeste grondstoffen onder druk gekomen. Dit heeft voor
de grondstoffenproducerende landen het probleem van
scherp dalende exportopbrengsten veroorzaakt. Tegelijk
zijn er echter diverse ontwikkelingslanden, zoals bij voorbeeld China, India en Pakistan, die in toenemende mate
grondstoffen importeren, zozeer zelfs dat ze binnen afzienbare tijd vermoedelijk tot de netto-grondstoffenimporteurs zullen gaan behoren. Deze landen hebben dus tot op
zekere hoogte baat bij de huidige situatie op de grondstoffenmarkten.
De sectorale herstructurering van de wereldeconomie
gaat geleidelijk verder. In de rijke landen neemt het aandeel van de dienstensector verder toe. De ontwikkelingslanden gaan een steeds groter deel van de industriele
produktie verzorgen. Bedroeg dit aandeel in 1975 nog 11,7
procent, momenteel is dit gestegen tot ongeveer 13 procent. Het aandeel van de ontwikkelingslanden in de wereldproduktiecapaciteit voor industrieprodukten bedroeg
volgens een UNIDO-schatting eind 1985 ongeveer 18 procent. De groei van de industriele produktie in ontwikkelingslanden blijkt structureel boven die van de rijke landen
terechtgekomen te zijn. Hierdoor neemt het globale verschil in industrialisatiegraad tussen beide groepen landen
af. Ter illustratie, indien het begrip industriele activiteit
ruim wordt opgevat, dan is het aandeel in de produktie in
de rijke landen gelijk aan dat in de ontwikkelingslanden,
namelijk ongeveer 35 procent. Beperkt men zich tot de verwerkende industrie, dan is in de rijkere markteconomieen
29 procent van de toegevoegde waarde hieraan toe te
schrijven, tegenover 19 procent in de ontwikkelingslanden
(excl. China). Tussen regie’s bestaan er echter aanzienlijke verschillen in de industrialisatiegraad. In Latijns Amerika is ongeveer een kwart van de beroepsbevolking in de
sfeer van industriele werkzaamheden bezig, tegenover 15
procent in Azie en slechts 12 procent in Afrika.
De industrialisatie in de derde wereld gaat gepaard met
een toenemende penetratie van deze landen in de wereldmarkt van industriele produkten. In 1960 was het aandeel
in deze markt 4 procent; in 1983 was dit verdrievoudigd.
Bijna een kwart van de export van de ontwikkelingslanden
wordt nu gevormd door industriele produkten. Het aandeel
is ruim boven de helft voor landen als Argentinie, Brazilie,
India en Pakistan. Het verder doorzetten van deze trend is
in belangrijke mate afhankelijk van de ontwikkeling van de
wereldeconomie, de wereldhandel en, daarmee samenhangend, het internationale investeringsgedrag van multinationale ondernemingen en het protectionisme. De ten
opzichte van de jaren vijftig en zestig bescheiden omvang
van de huidige groeicijfers van de wereldhandel (in 1987
bij voorbeeld 3,2 procent) hebben aanleiding gegeven tot
enig pessimisme hierover. De vraag rijst in hoeverre dit
pessimisme gegrond is.
Internationale marktperspectieven
Gedurende de laatste decennia hebben diverse ontwikkelingslanden belangrijke vooruitgang geboekt bij het benutten van internationale marktkansen, zowel van industriele goederen als van diensten 3). Indien men naar de
feitelijke ontwikkelingen kijkt lijkt het er op dat het protectionistische optreden van de rijke landen de exportgroei van
diverse produkten niet heeft kunnen tegengaan. Uit een
aantal analyses van verschillende vormen van protectie
blijkt dat het protectionisme van de westerse landen tegen
ingevoerde fabrikaten, zowel in de gedaante van tarieven
als van non-tarifaire belemmeringen, het sterkst is bij de
invoer uit de ontwikkelingslanden 4). Toch zijn de laatsten
er in geslaagd hun export aanzienlijk te laten groeien, door
diversificatie van goederen, produktielocatie en het afzetpatroon. Dit is bij voorbeeld af te leiden uit de structurele
verschuiving in de produktie van textiel en kleding, waarop
steeds scherpere protectionistische maatregelen toegepast zijn. Het aandeel van deze produkten in de export van
ontwikkelingslanden naar de EG bleek in 1983 evenwel
nog iets hoger dan in 1973. Dit is gepaard gegaan met een
relatieve verschuiving van de produktielocatie: een teruggang in landen als Hong Kong. Zuid-Korea, Singapore,
Taiwan en een fikse groei op nieuwe locaties: Chili, Indonesie, Jordanie, Macao, Maleisie, Mauritius, Peru, Philippijnen, Sri-Lanka en Thailand 5).
Voor de goederengroepen textiel en kleding is inmiddels
in de Westerse landen de situatie bereikt dat meer dan de
helft van de ingevoerde produkten uit de ontwikkelingslanden afkomstig is. Dat de ontwikkelingslanden ook op andere terreinen de marktkansen weten te benutten valt af te
leiden uit de exportprestaties in de jaren zeventig op het
gebied van lichte industriegoederen. De export hiervan
naar EG-landen verdrievoudigde in de periode 1973-1983,
tot een waarde gelijk aan de helft van die van textiel en kleding. Tot de snel groeiende goederencategorieen behoren
de meest uiteenlopende consumptiegoederen zoals: elektrische produkten, messen en scharen, horloges en klokken, verlichtingsartikelen, paraplu’s, speelgoed, enz.
Toch zijn er nog maar enkele van dit soort categorieen
waarvoor de importpenetratie op de totale EG-markt de 10
procent overschrijdt. Uit deze constatering en uit het feit
dat de importpenetratie voor sommige produkten inderdaad veel hoger kon uitkomen kan men de voorzichtige
conclusie trekken dat er nog aanzienlijke verdere groeikansen voor de export van deze landen bestaan. Zolang
bovendien het merendeel van deze export in hoofdzaak
nog vanuit aldaar gevestigde westerse multinationale ondernemingen wordt verzorgd lijkt het optimisme gewettigd
dat het werkelijke effect van het protectionisme vooralsnog beperkt blijft.
Beleidsstrategieen
Van de hierboven geschetste positieve trends hebben
de ontwikkelingslanden niet in gelijke mate weten te profi2) G.O. Barney, The global 2000 report to the president, Washington,
1980.
3) Wat het laatste betreft valt met name te wijzen op de vooraanstaande positie van het internationale toerisme voor de economie van lan-
den als Tunesie, Thailand en Kenia. Het is verder te verwachten dat
de toeristische mobiliteit in de toekomst verder zal toenemen, zodat in
deze sector nieuwe marktkansen benut kunnen worden.
4) Zie bijvoorbeeld B. Balassa en C. Balassa, Industrial protection in
the developed countries, The World Economy, 1984, nr. 2; OECD,
Costs and benefits of protection, Parijs, 1985; GATT, International trade 1984/85, Geneve, 1985 en J.J. Nogues, A. Olechowsky en L.A.
Winters, The extent of non-tariff barriers to imports of industrial countries, World Bank Staff Working Papers, nr. 789, Washington DC,
1985.
5) J. Waelbroecken J. Kol, The evolving pattern of world trade, EC trade policy and exports from the south, in: L.B.M. Mennes and J. Kol
(red.), European trade policies and the developing world, Croom
Helm, Londen, 1987.
teren. Een snelle industrialisatie heeft zich vanaf de jaren
zestig voorgedaan in de ‘newly industrialising countries’
(NIC’s), te weten: Hong-Kong, Zuid-Korea, Singapore, Taiwan, Argentinie, Brazilie, Mexico en Uruguay. In een later
stadium valt een tweede groep met gunstige groei te onderscheiden, de nieuwe NIC’s, te weten Chili, Peru, Jordanie, Macao, Maleisie, Mauritius, de Philippijnen, Sri Lanka
en Thailand. De olielanden die in korte tijd immense investeringsprojecten konden realiseren, vormen een groep
apart.
Mede door de grote verschillen in de groeiprestaties van
individuele ontwikkelingslanden is het naoorlogse debat
over optimale ontwikkelingsstrategieen steeds zeer levendig geweest. Ruwweg kan een drietal overheersende strategieen worden onderscheiden.
Allereerst de periode in de jaren veertig en vijftig waarin
sterk geloof werd gehecht aan de ontwikkelingsstrategie
die door Singer later werd omschreven als ‘oude stijl’importsubstitutie 6). De gedachtengang waarop deze was
gebaseerd was dat een structurele verslechtering van de
ruilvoet van de ontwikkelingslanden en dus verdere aantasting van hun relatieve welvaartspositie niet voorkomen
kon worden zolang men zich in overheersende mate bleef
concentreren op grondstoffenproduktie. Daarom moest industrialisatie bewust worden gestimuleerd met binnenlandse subsidies en achter beschermende tariefmuren.
Door het spectaculaire succes van een aantal vroegtijdig op de export gerichte ontwikkelingslanden, het sterk
aantrekken van de groei van de wereldhandel en de teleurstellende ervaringen met het invoersubstitutiebeleid,
overheerste in de jaren zestig en zeventig tot aan de oliecrisis sterk het geloof in de gunstige effecten van een veel
meer op de export georienteerde strategie. Via de exportsector zou de rest van de economie worden meegezogen
en dit zou nog verder versterkt worden indien dit de toevloed van buitenlands kapitaal en technologie zou stimuleren.
In de loop van de jaren zeventig verbleekte echter het
grote vertrouwen in deze strategie. In de eerste plaats viel
de groei van de wereldhandel terug van jaarlijkse percentages met dubbele cijfers naar nog slechts enkele procenten. In de tweede plaats werd duidelijk dat succesvolle navolging van de eerste exportsuccessen van de oorspronkelijke groep NIC’s door grote aantallen andere
ontwikkelingslanden zou leiden tot een verdere escalatie
van het toch al toenemende protectionisme van de rijke
landen tegen de ontwikkelingslanden 7). In de derde
plaats bleek dat de positieve invloed van de exportsector
op de rest van de economie vaak nogal beperkt was omdat
een belangrijk deel van de exportactiviteiten afkomstig
was van dochterbedrijven van westerse multinationals die
slechts in geringe mate gemtegreerd waren in de rest van
de economie 8), en in de vierde plaats bleek in meer algemene zin dat de kans op succes voor een export-georienteerd beleid niet los kan worden gezien van de aard van de
aangeboden produkten. Voor de landen die worden geconfronteerd met een achterblijvende internationale vraag
naar hun produkten, namelijk de landen die hoofdzakelijk
grondstoffen produceren, is sprake van minder goede
perspectieven voor een succesvol exportscenario 9).
Daarmee werd het geloof in algemene ontwikkelingsstrategieen verlaten. Men ging zich meer richten op de
specifieke binnenlandse situatie, waardoor ook wel gesproken wordt van de tegenwoordige ‘inward-looking’ industrialisatie. Meer en meer werd namelijk duidelijk dat de
optimale ontwikkelingsstrategie afhangt van het ontwikkelingsstadium van het land, van de specifieke omstandigheden zoals ligging, bevolkingsomvang en -dichtheid, bodemvruchtbaarheid en de aanwezigheid van grondstoffen. Ook nam het geloof in de doorslaggevende invloed
van de aanbodfactoren en de working van het marktproces
in de binnenlandse economie toe. Tegelijkertijd werd meer
en meer beseft dat de vrije internationale handel tussen
ontwikkelingslanden en andere landen daarentegen geleidelijk verdwijnt om plaats te maken voor ‘managed trade’
(meer dan de helft van de internationale handel wordt
thans al via een of andere non-tarifaire overheidsmaatre762
gel gereguleerd). Om de afhankelijkheid van de afzetmarkten van de rijke landen te beperken ontstaan pleidooien voor meer Zuid-Zuidsamenwerking 10). Deontwikkelingen op dit terrein dienen niet te worden onderschat: in
1980 hadden Argentinie, Brazilie, India, Korea en Mexico
samen voor meer dan $ 2,5 mrd. gei’nvesteerd in de ontwikkelingslanden; daarnaast verdienden deze landen nog
zo’n $ 1,3 mrd. uit internationafe dienstverlening en licenties. Toch blijft men zich bewust van de onmisbaarheid van
bepaalde uit de rijke landen afkomstige produktiefactoren,
zoals management, technische kennis, geldkapitaal en inzicht om de markt te veroveren. Waarschijnlijk zullen de
zich industrialiserende ontwikkelingslanden in de toekomst niet zoals vroeger totaalpakketten van deze factoren via buitenlandse directe investeringen aantrekken,
maar slechts de werkelijk nodige deelfactoren. Dit kan bij
voorbeeld door meer te gaan werken met toeleveringscontracten voor dienstverlening, joint ventures, licentie-overeenkomsten en dergelijke.
Door al deze ontwikkelingen is de periode van een pragmatischer benadering van het ontwikkelingsvraagstuk ingezet: van geval tot geval zal bekeken moeten worden
welk beleid het beste past. Doorslaggevend daarbij is dat
de aanbodstructuur van het land in kwestie gezond is.
Daarmee wordt bedoeld een evenwichtige verdeling tussen landbouw, mijnbouw, Industrie en dienstverlening,
een keuze van produkten die aansluit bij de locatiespecifieke voordelen, een keuze van produktietechnieken
die aansluit bij het scholingsniveau van de mensen en
vooral prijzen, lonen en wisselkoersen die de marktverhoudingen weerspiegelen, een flexibele arbeidsmarkt en
eengoedondernemersklimaat. Deoverheid, buitenlandse
donoren en internationale organisaties moeten daarbij
een voorwaardenscheppende rol spelen. Dat wil zeggen
dat ze vooral moeten helpen om de aanbodstruktuur in deze landen zelf te versterken.
Buitenlandse hulp
Onmiskenbaar kan het ontwikkelingsproces van ontwikkelingslanden worden versneld door de beschikbaarheid
van buitenlands kapitaal. De ontwikkelingshulp is daar
een onderdeel van. Hoe belangrijk is financiele hulp uit rijke landen bij het bevorderen van het ontwikkelingsproces
in de arme landen? Deze vraag is onderwerp geweest van
vele studies van uiteenlopende aard.
Allereerst is geprobeerd te achterhalen of hulpgelden op
zichzelf effectief aangewend worden, waarbij onder effectief wordt verstaan dat de beoogde resultaten na verloop
van tijd inderdaad worden bereikt. De uitkomsten van diverse evaluaties van projecthulp en technische hulp van
individuele donoren zijn onlangs samengevat in een rapport voor het Development Committee van het IMF en de
Wereldbank. De conclusie luidde dat ruwweg tweederde
van de projecten als redelijk succesvol kon worden beschouwd, een kwart als niet succesvol en de rest als voiledig afgeschreven 11). Uit evaluaties van projecten die met
multilaterale hulpgelden werden gefinancierd kwamen
vergelijkbare (doch meestal iets ongunstigere) conclusies
naar voren. Deze scores lijken redelijk, als men ze bij voor-
6) H.W. Singer, Industrialization: where do we stand? where are we
going?, Industry and Development, 1984, nr. 12.
7) W.R. Cline, Can the East Asian model of development be generalized?, World Development, 1982, jg. 10, nr. 2, biz. 81-90.
8) H. Verbruggen. Gains from export-oriented industrialization in developing countries, Free University Press, Amsterdam, 1985.
9) C.J.Jepma, Extensions and application possibilities of the constant
market shares analysis. The case of the developing countries’ exports, paper gepresenteerd tijdens het 8e Wereld Congres van de International Economic Association.
10) W.A. Lewis, The slowing down of the engine of growth, American
Economic Review, 1980, jg. 70, biz. 555-564.
11) R.H. Cassen e.a., Does aid work?, Oxford University Press, Oxford. 1986. biz. 108-9.
Ontwikkelingshulp vergt Internationale codrdinatie
beeld vergelijkt met het oordeel over overheidsstimulering
binnen de rijke landen zelf 12).
De vraag is echter welke betekenis aan de diverse projectevaluaties dient te worden toegekend als het er om
gaat om het zinvol zijn van Ontwikkelingshulp te evalueren.
Het belangrijkste bezwaar van deze evaluatiemethode is
immers dat de verdere effecten van de projecten dan het
directe resultaat ervan, zoals de uiteindelijke invloed op de
inkomensverdeling, de investeringen in andere sectoren,
de sectorstructuur van de economie, de omvang van de
buitenlandseschuldenz, buiten beschouwing blijven. Hetzelfde geldt voor externe effecten zoals de invloed op het
milieu, de scholingsgraad, de arbeidsmotivatie, politieke
stabiliteit en interne machtsverhoudingen. Door deze facetten niet mee te nemen bij de evaluatie kunnen forse vertekeningen optreden in het oordeel over de wenselijkheid
van bepaalde projecten, ongeacht de aard van de doelstellingen.
Vandaar dat getracht is om ook op geaggregeerd niveau
uitspraken te doen over de effecten van Ontwikkelingshulp. Deze vraagstelling werd in de jaren zestig en zeventig meestal toegespitst op het verband tussen de omvang
van de per land ontvangen Ontwikkelingshulp en andere
macro-economische grootheden zoals de investeringen,
binnenlandse besparingen en economische groei. De cruciale vraag daarbij was of de hulp tot extra investeringen
aanleiding geeft, of wordt geconsumeerd. Het kan immers
zijn dat de buitenlandse hulp in feite in de plaats komt van
binnenlandse besparingen en zo de investeringscapaciteit niet bemvloedt. Ook is het mogelijk dat de hulp waarvan het grootste deel via de locale overheid wordt verstrekt
wordt benut voor activiteiten die de machtsbasis van de
overheid en niet het draagvlak van de economie versterken. Dit klemt te meer daar de donoren zelfs via binding
van de hulp deze verschijnselen eigenlijk niet goed kunnen tegengaan 13).
(foto ANP)
De vele pogingen om statistische verbanden te construeren met gegevens van diverse landen met uiteenlopende
resultaten hebbentoch niet echt tot eenduidigeconclusies
geleid. Opnieuw lijkt het antwoord op de vraag of de Ontwikkelingshulp werkelijk soelaas biedt op de langere termijn, af te hangen van de specifieke situatie. Wel lijkt het
duidelijk dat de effectiviteit van hulp sterk wordt bepaald
door de integriteit van de locale overheid en de mate waarin de hulp aansluit bij de spontane ontwikkelingen in het
land. Ook is duidelijk geworden dat het op meer dan incidentele schaal rechtstreeks bereiken van de kansarmen
buitengewoon moeilijk is. Tenslotte is meer en meer naar
voren gekomen dat de recente schuldenpositie waarin een
groot deel van de ontwikkelingslanden is verzeild geraakt
alleen oplosbaar is indien een samenhangend beleid
wordt gevoerd gericht op een duurzame verbetering van
de aanbodstructuur in de ontwikkelingslanden.
Een eindoordeel over de effectiviteit van hulp vraagt om
een analyse waarin ook andere relevante grootheden een
rol spelen. Buitenlandse hulp is immers ook een instrument voor rijke landen om exportmarkten te openen, politieke en militaire doelstellingen te realiseren en voorwaarden te scheppen voor het tot stand komen van vestigingen
van buitenlandse ondernemingen. Voor de overheden van
arme landen kan de hulp dienst doen om een machtspositie te handhaven en ingrijpende veranderingen af te houden. Bovendien is van de Internationale relaties niet alleen
de hulpstroom relevant voor de ontwikkeling van de derde
12) Zo werden in evaluaties van het Nederlandse regionale beleid
door Buro Bartels vergelijkbare scores gevonden voor infrastructuurprojecten en investeringspremies.
13) Voor een discussie van dit verschijnsel, zie C.J.Jepma en M.C.
Quist, The direct impact of foreign aid on trade: the case of the Netherlands, European Association of Development Research and Training
Institutes, Bulletin 1, biz. 29-45.
wereld. Handelsmaatregelen, de monetaire politiek van
dominante landen, de regulering van onder andere Internationale arbeidsmobiliteit en de particuliere Internationale kapitaalstromen zijn soms van veel groter belang en
kunnen het positieve effect van hulpstromen teniet doen.
Er is getracht met behulp van algemeen-evenwichtsmodellen en globale wereldmodellen het effect van een deel
van deze interrelaties te kwantificeren. Zij ondervangen
immers het bezwaar dat ook nog aan de macrobenadering
kleeft, namelijk dat geen recht wordt gedaan aan de invloed van Internationale samenhangen. Een aantrekkelijk
aspect van deze computermodellen is bovendien dat men
ze veelal kan gebruiken voor scenarioanalyse waardoor
men erg flexibel is in het ‘op papier’ uitproberen van mogelijke beleidsstrategieen. De ruwe conclusie op basis van
de diverse studies is dat buitenlandse hulp geen noodzakelijke en zeker geen voldoende voorwaarde is voor het
realiseren van een gunstige economische ontwikkeling.
Wat er gebeurt op de Internationale goederen- en financiele markten, en het verloop van het marktproces in het binnenland zijn daarvoor veel meer van doorslaggevend belang. Juist door het gebruik van deze methoden wordt
goed duidelijk dat de beoordeling van de effectiviteit van
hulp op basis van projectevaluaties alleen eigenlijk niet
verantwoord is en tevens dat men het hulpbeleid dient te
beoordelen in het perspectief van de hierboven geschetste ontwikkelingen in de Nood-Zuidbetrekkingen.
Internationale kapitaalstromen
Afhankelijk van de mate van kredietwaardigheid kunnen
ontwikkelingslanden een beroep doen op een kleiner of
groter scala van vormen van kapitaalimport. De officiele
ontwikkelingshulp van overheden vormt maar een van de
mogelijkheden. Gemeten in bevolkingsaantallen heeft
meer dan de helft van de derde wereld toegang tot vrijwel
alle relevante kapitaalstromen. Voor landen met positieve
groeiresultaten is er zelfs sprake van een ruim kapitaalaanbod, waardoor in het verleden de grondslag voor een
deel van de huidige schuldenproblematiek is gelegd. Dit
neemt niet weg, dat momenteel bijna tweederde van de
netto kapitaalstroom naar ontwikkelingslanden bestaat uit
officiele hulp en exportkredieten, en slechts eenderde uit
private kapitaalstromen, met name directe investeringen,
bankkredieten en leningen via de uitgifte van obligaties.
Vijf jaar geleden was deze verhouding nog precies omgekeerd. De verandering is vrijwel geheel toe te schrijven
aan een sterke dating van de bankkredieten: van een piek
van$52mrd. in 1981 tot$ 14mrd. in 1985. De officiele kapitaalhulp is, daarentegen in de periode 1978-1985 met 50
procent toegenomen. label 1 vat de cijfers voor enkele jaren samen.
label 1. Netto kapitaalstromen naar ontwikkelingslanden,
in mrd. dollars
1978
Officiele ontwikkelingshulp
Exportkredieten
Private kapitaalstromen:
– directe investeringen
– bankkredieten
Totaal
1981
1985
33
15
47
18
49
1.5
12
40
17
52
8
14
104
139
Afsluiting
Individuele donoren zullen meer en meer met genoemde ontwikkelingen rekening moeten houden. Dit versterkt
de noodzaak van coordinate van de hulpactiviteiten nog
meer dan thans, vanwege het kwaliteitsverlies van de
hulpverlening dat resulteert uit de veelheid van hulpbronnen, al het geval is. Meer en meer zullen donoren moeten
beseffen dat wat zij beogen moet worden afgestemd op
een totaalprogramma van versterking van de aanbodstructuur en daarop gerichte beleidsaanpassingen dat
mede door een gecoordineerde gezamenlijke inspanning
van het land in kwestie en de donoren moet worden bereikt. Dit vereist echter nog enorme inspanningen op het
terrein van de donorcoordinatie 15). Het IMF en de Wereldbank zijn onlangs gezamenlijk begonnen met de voorbereiding van ‘Policy framework papers’, om individuele donoren te betrekken bij de ‘structural adjustment’-programma’s. Dit is een bewijs dat hieraan belang wordt gehecht.
Het was daarom verheugend dat de minister van Ontwikkelingssamenwerking in zijn openingsrede tot de conferentie zo nadrukkelijk aangaf dat het onjuist is om hulp te
gebruiken om de identiteit van de donor uit te dragen. Alleen op basis van een dergelijk uitgangspunt kan de weg
naar een betere coordinate van het internationale hulpbeleid worden ingeslagen.
81
Bron: OECD, Financing and external debt or developing countries: 1985 review,
Parijs, 1986.
De genoemde ontwikkeling kan niet los worden gezien
van het internationale schuldenvraagstuk. De internationale kredietverlening aan de schuldenlanden stagneert.
Weliswaar worden vanuit de particuliere sfeer allerlei initiatieven ontplooit voor deeloplossingen waarbij delen van
764
de schuld worden verhandeld en/of omgezet in geherdefinieerde claims op de debiteurenlanden, maar dit betreft te
samen toch niet meer dan 5-10 % van de vermoedelijk circa voor de helft moeilijk inbare totale schuld 14). Daarom
is voor de hernieuwde financiering en de afwikkeling van
de bestaande schulden vrijwel steeds ook een combinatie
van een versterkte aanbodstructuur in het land-in-kwestie
en aanpassingen in het gevoerde economische beleid nodig. Dit principe werd door V. Thomas, tijdens de conferentie als volgt geformuleerd: ,,lt is recognized that for development to succeed the economic environment must be
made viable and that in the absence of such project development alone is not likely to lead to the desired objective.”
Donoren kunnen in principe vanwege hun positie druk uitoefenen bij deze aanpassingsprocessen. Voor wat betreft
de bilaterale donoren is een dergelijke opstelling bij de
hulpverlening niet gebruikelijk: men concentreert zich
grosso modo op de afzonderlijke projecten en hanteert als
criterium de effectiviteit ervan, eventueel aangevuld met
eisen omtrent de bereikte doelgroepen. Men bemoeit zich
echter in beginsel niet expliciet met het macro-economische beleid.
Bij bepaalde nieuwe kredietvormen van de Wereldbank,
zoals ‘structural adjustment’-leningen en -kredieten,
thans de belangrijkste vormen van programmahulp van de
Wereldbank, is daarentegen net zoals bij de stand-by overeenkomsten van het IMF, wel sprake van (vrijwillige) beleidsconditionaliteit: de beschikbarefondsen zijn afhankelijk van de doorgevoerde macro-economische beleidsaanpassingen en hun effectiviteit. Het gaat hierbij om niet
onaanzienlijke bedragen: tussen 1979 en 1986 werden 72
‘structural adjustment loans’ goedgekeurd voor een bedrag van ongeveer $ 11 mrd. Door deze ontwikkelingen
komt een deel van de Wereldbank- en de IMF-activiteiten
steeds dichter bij elkaar te liggen. Dit heeft dan ook geleid
tot een sterk toegenomen beleidscoordinatie tussen beide
instellingen.
C.P.A. Bartels
C.J. Jepma
14) Zie b.v. H. de Haan, Conversie: wondermiddel voor schuldenvraagstuk?, Internationale Spectator, juni 1987.
15) Zie in dit verband ook OESO, 1985 report; twenty-five years of development co-operation: a review, Parijs, 1985.