De zwarte doos
Er is geen econoom die niet The wealth of nations kent,
de klassieker van Adam Smith, waarin wordt beschreven
hoe volledig vrije marktwerking voor optimale allocatie van
produktiefactoren en maximale welvaart voor de burgers
zorgt. Veel minder bekend is het Report on manufacturers
van Alexander Hamilton dat vijflien jaar later verscheen
(1791). Volgens Hamilton bieden marktkrachten onvoldoende garantie voor automatische snelle industriele ontwikkeling en is een actieve opstelling van de overheid op
dit gebied geboden. De argumenten die Hamilton hiervoor
aanvoert zijn dat bedrijven een zekere afkeer hebben van
veranderingen, waardoor een spontane overgang naar
nieuwe activiteiten wordt belemmerd, dat ondernemers
bang zijn voor mislukkingen en daarom weinig risico nemen, dat jonge industrieen nog niettegen de Internationale concurrentie opgewassen zijn en daarom bescherming
nodig hebben en dat andere landen hun ondernemingen
al lange tijd subsidieren waardoor oneerlijke concurrentie
is ontstaan, die door ondersteuning van de eigen Industrie
ongedaan moet worden gemaakt 1).
Terwijl de visie van Smith zich in de westerse markteconomieen tot de dominante economische ideologie
heeft ontwikkeld, is de leer van Hamilton gangbare praktijk
geworden. De geschiedenis van de industriele ontwikkeling laat zien dat overheden voortdurend met beschermende, ondersteunende of stimulerende maatregelen in het
marktproces hebben gei’ntervenieerd. De argumenten van
Hamilton zijn in alle toonaarden herhaald. Met name de
vrees ten opzichte van andere landen een technologische
achterstand op te (open, c.q. de wens een bestaande achterstand te overbruggen, is altijd een belangrijke drijfveer
geweest voor overheden om zich met de industriele ontwikkeling te bemoeien. Het recente advies van de commissie-Dekker over de uitbouw van het technologiebeleid
past geheel in deze traditie. Heel nadrukkelijk wordt de
markt als uitgangspunt gekozen voor het bepalen van het
tempo en de richting van de technologische vernieuwing.
Maar onmiddellijk daarop wordt de overheid te hulp geroepen om een mogelijke achterstand ten opzichte van de
concurrentie ongedaan te maken.
Deze tweeslachtige houding heeft in de loop der jaren
tot een geweldige uitbreiding van het industriepolitieke instrumentarium geleid. De overheidsbemoeienis varieert
van staatsondernemingen tot belastingmaatregelen, van
overheidsaanschaffingen tot handelsprotectie, van subsidies en garanties tot overheidslaboratoria, van wettelijke
voorschriften tot speciale onderwijsvoorzieningen en van
informatiecentra tot nationale speerpuntprogramma’s 2).
Voor welke beleidsmix uiteindelijk wordt gekozen, verschilt naar tijd en plaats. Het wordt bepaald in een ingewikkeld politiek besluitvormingsproces waarin economische
doelmatigheid slechts een ondergeschikte rol speelt.
Zo werden in de jaren zeventig in het kader van het industriebeleid miljarden guldens overheidsgeld in noodlijdende bedrijven gestoken om de noodzakelijke herstructurering te begeleiden en zoveel mogelijk werkgelegenheid te behouden. Zoals bekend, waren de zegeningen
van dit beleid zeer gering. Niet alleen werden de beoogde
doeleinden niet bereikt, maar het beleid had ook een verloederende uitwerking zowel op de ondernemingsgewijze
produktie als op het politieke besluitvormingsproces.
Toen het steunbeleid ten slotte onhoudbaar was geworden ging het roer orrfen werd de koers verlegd naar een
meer offensief gericht technologiebeleid. ‘Picking the winners’ werd het nieuwe devies. In vrijwel alle industrielanden (open thans omvangrijke technologieprogramma’s
om de nationale concurrentiepositie op het gebied van
‘speerpunttechnologieen’ te verstevigen. Of dit beleid effectiever is dan het oude steunbeleid staat nauwelijks ter
discussie. Maar alleen al de omstandigheid dat een gelijk-
K
PCTJ 9r-R-lQO7
tijdige verbetering van ieders concurrentiepositie een logische onmogelijkheid is, geeft te denken. Daarnaast zijn er
concrete bezwaren. Zoals Nelson en Langlois beschrijven
leiden pogingen van de overheid om zich op commerciele
R & D te storten in het algemeen slechts tot het dupliceren
van onderzoek dat elders al op particuliere basis gebeurt,
tot substitutie van particuliere onderzoeksfondsen door
collectieve en tot het inzetten van overheidsgelden in projecten die door de particuliere sector al lang als onvoldoende kansrijk terzijde zijn geschoven. De ervaringen
met dit beleid zijn ondubbelzinnig negatief, aldus Nelson
en Langlois 3).
Het grote probleem met het formuleren van een technologiebeleid is dat het inzicht in de factoren die de technologische ontwikkeling bepalen, nog altijd zeer gebrekkig is.
Sinds Abramovitz en Solow in de jaren vijftig vaststelden
dat de groei van de produktie in de VS maar voor een heel
klein deel aan extra inzet van arbeid en kapitaal kon worden toegeschreven en voor het overgrote deel in de vorm
van ‘technologische vooruitgang’ schijnbaar als ‘manna
uit de hemel’ kwam vallen, hebben talloze economen zich
op de verklaring van dit verschijnsel gestort. Zij hebben
onderzoek gedaan naar het verband tussen R & D en economische groei, naar de invloed van scholing en ervaring,
naar de samenhang tussen innovativiteit en marktstructuur, naar het belang van vraag- en aanbodfactoren in het
proces van technologische vernieuwing, naar de concentratie van innovaties in bepaalde fasen van de conjunctuur, naar de diffusie van kennis en de rol van
kenniscentra, naar het ontstaan van basisinnovaties en
naar kleine, continue verbeteringen in reeds bestaande
produkten en produktieprocessen – te veel om op te noemen. Maar wat al die inspanningen ook hebben opgeleverd, geen samenhangend beeld van het verschijnsel van
de technologische vernieuwing. Technologische ontwikkeling is nog steeds in hoge mate een ‘zwarte doos’ waarvan economen de inhoud niet kennen 4).
In dit nummer van ESB wordt vanuit verschillende invalshoeken naar de ‘zwarte doos’ gekeken. Aan de orde
komen onder meer de Internationale technologiewedloop
(Roobeek), de nationale R & D-inspanning (Soete), de rol
van het onderwijs (Van Elderen) en die van de technologische instituten (Koumans) en de diffusie van technologie
in het midden- en kleinbedrijf (Nooteboom en Vianen).
Daarvan worden enkele achtergronden geschetst waartegen de aanbevelingen van de commissie-Dekker kunnen
worden beoordeeld. Het oordeel varieert van gematigd positief tot sterk afwijzend. Er is waardering voor de brede,
decentrale aanpak waarvoor de commissie kiest, maar
ook teleurstelling en wrevel over de zwakke onderbouwing
van de aanbevelingen en de opmerkelijke vaagheid op belangrijke onderdelen van het advies.
L. van dex Geest
1) Ontleend aan A.J.M. Roobeek, De rol van de overheid in de
technologische ontwikkeling, Researchmemorandum nr. 8711,
Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Economische Weten-
schappen, Amsterdam, 1987.
2) Voor een overzicht en bespreking van instrumenten voor inno-
vatiebeleid zie R. Rothwell en W. Zegveld, Industrial innovation
and public policy, Londen, 1981.
3) R.R. Nelson en R.N. Langlois, Industrial innovation policy: lessons from American history, Science, jg. 219, februari 1983,
biz. 814e.v.
4) N. Rosenberg, Inside the black box: technology and economics, Cambridge, 1982.
457