Budgettaire onzekerheid en de
beheersbaarheid van de
openbare financier!
De groei van de overheidsuitgaven is afgeremd en het financieringstekort lijkt langzaam
terug te lopen tot normale properties. Het is dus tijd om weer na te denken over het
begrotingsbeleid in een min of meer evenwichte situatie. Van een aantal kanten is al
geopperd terug te keren naar het structurele begrotingsbeleid. De auteur van dit artikel
sluit zich daarbij aan, zij het dat hij voorstelt aan het structurele begrotingsbeleid een
evenwichtsherstellend mechanisme toe te voegen om te voorkomen dat de openbare
financien bij langdurige crises weer evenzeer uit de hand lopen als in de jaren zeventig.
DR. J.J.M. KREMERS *
Inleiding
In dit artikel worden twee nijpende vragen aan de orde
gesteld. Hoe kunnen we een nieuw structureel beleid voor
de Nederlandse openbare financien ontwerpen dat beter
bestand is tegen onverwachte verstoringen dan de structurele begrotingspolitiek van de jaren zestig in de jaren
zeventig bleek te zijn? En in directe samenhang met die
eerste vraag: hoe kan een nieuw structureel begrotingsbeleid een halt toeroepen aan de sinds het midden van de
jaren zeventig opgetreden schadelijke verschuiving van
budgettaire onzekerheid van het financieringstekort naar
de openbare uitgaven?
Gedurende de jaren zestig en het eerste deel van de
jaren zeventig werd het budgettaire beleid in Nederland
gevoerd volgens de regels van het structurele begrotingsbeleid (sbb). Tegen de achtergrond van een structurele begrotingsnorm voor het op lange termijn optimaal geachte
financieringstekort, zou het feitelijke tekort op de korte termijn anti-cyclisch moeten fluctueren door de
endogeniteit van belastingopbrengsten en overheidsuitgaven. Er werd echter weinig aandacht geschonken aan
het afstemmen van de korte-termijnfluctuaties op de
lange-termijnnorm. Deze afstemming bestond uit een passieve en een actieve component. Wat de passieve component betreft, werd verondersteld dat conjunctuurcycli symmetrisch rond een onderliggende trend liggen. Omdat de
openbare financien zich met dezelfde regelmaat anticyclisch bewegen, zouden ze zich dus ook automatisch
ontwikkelen rond de optimale lange-termijnnorm. Daarnaast was de actieve component uitsluitend bestemd voor
noodgevallen. Indien door onvoorziene omstandigheden
de openbare financien de grenzen van het door het nationale inkomen draagbare zouden overschrijden, moest er
uiteraard worden ingegrepen. Dit is dan ook gebeurd in het
midden van de jaren zeventig, toen het duidelijk werd dat
zowel de belastingdruk als het financieringstekort
onaanvaardbare hoogten hadden bereikt.
De ervaringen van de afgelopen decennia hebben ge764
leerd dat de economie zich niet langs een volstrekt voorspelbare trend beweegt, dat fluctuaties van de conjunctuur en van het budget rond de onderliggende lange
termijn in de regel niet symmetrisch zijn, en dat er aldus
geen garantie bestaat dat anti-cyclisch begrotingsbeleid
zonder verdere evenwichtsherstellende mechanismen op
den duur beheersbaar blijft. De bovengenoemde passieve
component in de afstemming van korte- op lange-termijnontwikkelingen van de openbare financien blijkt het budget niet in het gareel te houden. Voorts heeft de ervaring
van de jaren zeventig ook geleerd dat een evenwichtsherstellend mechanisme, dat pas in werking treedt wanneer de grenzen van het door het nationale inkomen
draagbare zijn bereikt, in feite te laat operationeel wordt
om het budget nog binnen het kader van structureel begrotingsbeleid te kunnen bijsturen. Met de noodmaatregelen
na het midden van de jaren zeventig (1%-norm, beheersing van het feitelijke tekort) werd hetsbbfeitelijkverlaten.
In dit artikel wordt gepleit voor een geleidelijker evenwichtsherstellend mechanisme, dat het budget binnen het
kader van structurele planning in het gareel kan houden.
Een dergelijk mechanisme zal niet alleen kunnen voorkomen dat structureel beleid bij onvoorziene ontwikkelingen
al te snel moet worden losgelaten, maar zal ook kunnen
bijdragen tot een redelijke verdeling van budgettaire onzekerheid over de verschillende budgetvariabelen. In de loop
van de jaren zeventig en tachtig werden onverwachte budgettaire tegenvallers steeds meer opgevangen door de
overheidsuitgaven, met alle schadelijke gevolgen van dien
1). Een geleidelijker evenwichtsherstellend mechanisme
zal kunnen bijdragen tot het voorkomen van de noodzaak
* De auteur is verbonden aan Nuffield College, Universiteit van Oxford, Engeland, en dankt dr. J.N.J. Muellbauer voor commentaar op
een eerdere versie van dit artikel.
1) Zie o.m. E.J. Bomhoff, De kunst van het bezuinigen, Rotterdamse
Monetaire Studies, nr. 2, 1982; A. Wildavsky, The transformation of
budgettary norms, Australian Journal of Public Administration, 47,
1983: J.M.M.J. Clerx en P.P. Maas, Meer rust in het begrotingsbeleid,
ESB, 15februari 1984.
tot een dergelijk crisisbeleid, zodat budgettaire onzekerheid weer via het financieringstekort door de daartoe bij
uitstek geoutilleerde financiele markten zal kunnen worden opgevangen.
Een recent rapport van de Commissie Economische
Deskundigen (CED) van de SER richt zich eveneens op de
terugkeer naar het structurele begrotingsbeleid 2). Budgettaire onzekerheid en beheersbaarheid krijgen daarin
weinig aandacht, zodat dit artikel wellicht als een aanvullingop betreffend rapport kan worden gezien. Enkele raakpunten zullen hieronder worden aangestipt. We organiseren het betoog als volgt. Eerst wordt het concept ‘onzekerheid in het overheidsbudget’ gei’ntroduceerd. Vervolgens
worden de consequenties van budgettaire onzekerheid
voor de beheersbaarheid van het budget beschouwd. In
de slotparagraaf worden de resultaten van een recente
econometrische studie van de Nederlandse openbare financien benut om het praktische belang van deze concepten aan te geven. Dit leidt tot de aanbeveling om de door de
CED voorgestelde terugkeer naar het structurele begrotingsbeleid gepaard te doen gaan met het invoeren van
een mechanisme dat de openbare financien op een geleidelijke wijze binnen de gewenste grenzen van het nationale inkomen houdt.
Alvorens van start te gaan met een korte beschouwing
over budgettaire onzekerheid past nog de volgende opmerking. Het voeren van een effectief structureel begrotingsbeleid staat of valt met een duidelijk besef van de
omstandigheden waaronder beleidsregels aan drastisch
gewijzigde vooruitzichten dienen te worden aangepast.
Een goed voorbeeld was het onverwachte genot van de
Nederlandse aardgasbaten, die beter buiten het kader van
het sbb hadden kunnen worden gehouden 3). Het is onrealistisch om beleidsregels te ontwerpen die dit soort onverwachte, drastische verschuivingen automatisch zouden
moeten kunnen opvangen. We richten ons in dit artikel
echter op de beheersbaarheid van budgetregels in een
omgeving waarin slechts de gebruikelijke conjunctuurschommelingen en onverwachte, niet-structurele verstoringen een rol spelen.
Ten slotte houden we ons ook niet bezig met het afwegen van de alternatieve structurele begrotingsnormen
zelf. We sluiten ons aan bij het CED-pleidooi voor structurele normen voor de overheidsuitgaven en het financieringstekort (of wellicht beter: de door minister Ruding gesuggereerde norm voor structurele rentebetalingen), hetgeen via de budgetrestrictie equivalent is aan een structurele norm voor de belastingen en het tekort (of een andere
schuldgerelateerde variabele). Dit zijn lange-termijnnormen, waar de korte termijn omheen fluctueert. In dit
artikel concentreren we ons op een beheersbare afstemming van korte-termijnfluctuaties op de lange-termijnnormen.
In dit laatste geval wordt de budgettaire onzekerheid, veroorzaakt door onzekerheid omtrent toekomstige ontwikkelingen in de economie, geabsorbeerd door de uitgaven,
terwijl in het eerste geval deze absorbering elders in de begroting zal moeten plaatsvinden (bij voorbeeld door het
financieringstekort).
Een tweede bron van budgettaire onzekerheid kan
bestaan uit planfouten, dat wil zeggen uit afwijkingen tussen begrotingsplannen en -realisaties die niet veroorzaakt
worden door externe bronnen doch inherent zijn aan het
begrotingsproces zelf. Hiervoor kunnen vele oorzaken
bestaan – denk bij voorbeeld aan een onverwachte vertraging in de aanleg van een auloweg, of aan een slordige
uitvoering van de begroting. Wederom luidt de relevante
vraag hoe zulke onverwachte gebeurtenissen het best binnen de begroting kunnen worden opgevangen.
Het gewicht van deze vraag behoeft weinig toelichting.
Men herinnere zich de onzekerheid die ontstond toen minister Van der Stee van Financien voortdurend tussentijdse compensatie moest zoeken in de overheidsuitgaven
voor onverwachte tegenvallers in de belastingopbrengsten. De schadelijke gevolgen van een dergelijk beleid
treffen zowel consumenten (door onzekerheid omtrent belastingen, premies, subsidies, uitkeringen, werkgelegenheid, enz.) als producenten (door onzekerheid omtrent
belastingen, subsidies, overheidsopdrachten, enz.). Bovendien schaadt het de reputatie van de overheid, wanneer gemaakte afspraken keer op keer niet kunnen worden nagekomen. Het is de moeite waard om na te gaan
hoe deze budgettaire onzekerheid geminimaliseerd kan
worden, en hoe de resterende, onvermijdelijke onzekerheid het best in de begroting kan worden geabsorbeerd.
Om onzekerheid rond de begroting systematise!! te kunnen beschouwen is een minimum aan formele notatie verhelderend. De in jaar t-1 geplande begroting voor jaar t
dient te voldoen aan de volgende budgetrestrictie:
GtP – TtP =
GtP staat voor de geplande overheidsuitgaven in jaar t,
TtP voor de geplande belastingopbrengsten, en D(P voor
het geplande financieringstekort.
Zoals uiteengezet kan de realisatie van de begroting ex
post afwijken van de budgetplannen in vergelijking 1, vanwege voorspelfouten en vanwege planfouten. Voor de uitgaven, belastingen en het tekort wordt het totaal van deze
twee typen afwijkingen aangegeven met de onverwachte
begrotingsstoringstermen, respectievelijk
utG u t Tenu t D
Uiteraard dienen de uitkomsten van de begrotingsplannen
ex post eveneens aan de budgetrestrictie te voldoen:
(GtP + utG) – (TtP + utT) = (DtP + utD)
Budgettaire onzekerheid
___
We kunnen ten minste twee bronnen van onzekerheid in
het begrotingsbeleid onderscheiden. De eerste bestaat uit
onzekerheid omtrent de toekomstige economische ontwikkelingen. Het bekende voorbeeld is de onzekere toekomstige ontwikkeling van het nationale inkomen, doch
ook onzekerheid rond variabelen zoals het prijspeil en de
rentestand vormt een bron van budgettaire verstoringen.
Veronderstel bij voorbeeld dat het kabinet besluit dat de
overheidsuitgaven volgend jaar 50% van het nationale inkomen zouden moeten bedragen. Omdat de hoogte van
het nationale inkomen van volgend jaar gedurende de lopende begrotingsvoorbereiding nog niet bekend is, kan
men alleen maar schatten op welk niveau de uitgaven gepland moeten worden om ‘hoogstwaarschijnlijk’ de gewenste 50% van het nationale inkomen te bedragen. Indien volgend jaar blijkt dat het inkomen lager uitvalt dan bij
de begrotingsvoorbereiding werd verwacht, dan zal de
50% doelstelling overschreden worden of dan zullen de
overheidsuitgaven tussentijds moeten worden aangepast.
(1)
(2)
Door substitutie van vergelijking 1 in vergelijking 2 volgt direct dat de begrotingsstoringstermen per definitie voldoen
aan:
u,G – utT = ut°
(3)
Vergelijking 3 is een belangrijke vergelijking. Gezien
vanuit het moment van begrotingsvoorbereiding, dat wil
zeggen vanuit jaar t-1, zijn de begrotingsstoringstermen in
vergelijking 3 stochastische variabelen. Ervan uitgaande
dat de overheid geen opzettelijke fouten maakt bij het
voorspellen van economische grootheden zoals het nationale inkomen, en dat ze ook geen opzettelijke planfouten
maakt, bestaat ten tijde van de begrotingsvoorbereiding
de verwachting dat alle drie de begrotingsfouten in vergelijking 3 ex post nihil zullen zijn. Deze verwachting is echter
2) Commissie Economische Deskundigen, Rapport tekorten en
schuld van de publieke sector, SER, ‘s-Gravenhage, 1985.
3) Zie J.J.M. Kremers, De verzoekingen van onze aardgasrijkdom,
ESB, 29januari 1986.
omgeven met onzekerheid, omdat de overheid uiteraard
niet zeker is van haar voorspellingen en van de uitvoering
van haar begrotingsplannen. Deze onzekerheid vormt de
reden voor het feit dat begrotingsplannen van begrotingsuitkomsten kunnen verschillen.
Hoe plaatsen we nu de dagelijkse praktijk van begrotingstegenvallers, budgettaire beheersbaarheid en onzekerheid omtrent toekomstig overheidsgedrag systematisch binnen dit kader?
In de eerste plaats is het duidelijk dat budgettaire onzekerheid in het algemeen geringer zal zijn naarmate de
voorspellingen van variabelen zoals het nationale inkomen van betere kwaliteit zijn. Hetzelfde geldt voor de kwaliteit van de begrotingsuitvoering: kleinere planfouten reduceren budgettaire onzekerheid 4). In termen van vergelijking 3 betekent dit dat de variantie van de begrotingsstoringstermen kleiner is.
Veronderstel vervolgens dat de overheid er alles aan
heeft gedaan om haar voorspel- en planningsprocedures
optimaal te doen zijn, zodat de resterende onzekerheid ten
gevolge van voorspel- en planfouten werkelijk onvermijdelijk is. Vergelijking 3 geeft aan dat de begrotingsstoringstermen van uitgaven, belastingen en het financieringstekort met elkaar in verband staan. Dit leidt ons tot de
vraag hoe de onvermijdelijke onzekerheid het best binnen
de begroting kan worden geabsorbeerd. Het volgende
voorbeeld dient ter verduidelijking van het feit dat de overheid hier een keuze heeft.
De Nederlandse belastingopbrengsten worden in hoge
mate bepaald door de ontwikkeling van het nationale inkomen. Dit betekent dat een groot gedeelte van de onzekerheid vertegenwoordigd in utT bestaat uit onvermijdelijke
onzekerheid over het toekomstige nationale inkomen. Volgens vergelijking 3 kunnen onverwachte tegenvallers in de
belastingopbrengsten worden opgevangen door tussentijdse aanpassingen van de uitgaven (ut^ = utT, utD = 0),
door het financieringstekort
= -u
= 0), of
door een combinatie van beide. Zoals we nog zullen zien
was het in de jaren zestig vooral het financieringstekort dat
deze bufferrol vervulde, terwijl in de jaren zeventig een
verschuiving van de bufferrol naar de overheidsuitgaven
heeft plaatsgevonden. Dit stond in direct verband met de
onbeheersbaarheid van het financieringstekort, waar we
in de volgende paragraaf aandacht aan zullen besteden.
De conclusie van deze paragraaf luidt dat het niet a priori vaststaat welk deel van de begroting de bufferrol vervult.
Het is aan de beleidsmaker om te bepalen welke invulling
van de bufferrol de geringste economische schade veroorzaakt. De stelling in het CED-rapport (biz. 54), dat het plannen van een saldogrootheid als het financieringstekort
a fortiori met onzekerheid is behept indien de uitgaven en
de belastingen dit ook zijn, is in z’n algemeenheid dan ook
onjuist. Zoals we in vergelijking 3 hebben gezien, kan de
covariantiestructuur van de budgettaire onzekerheid best
zodanig zijn dat hettekort met geen enkele onzekerheid is
omgeven (wanneer onzekerheid rond uitgaven en belastingen perfect positief gecorreleerd is). Op de praktische
implicaties hiervan komen we verderop nog terug.
Budgettaire beheersbaarheid
___
Een beheerste begrotingspolitiek levert een budget dat
zich nooit te ver verwijdert van de ontwikkeling die op lange termijn voor de budgetvariabelen wenselijk wordt
geacht. Op de korte termijn kan het budget rond die lange
termijn fluctueren, liefst op een anti-cyclische wijze.
Er zijn twee bronnen voor deze fluctuaties op korte termijn. Ten eerste vertoont de ontwikkeling van de economie conjunctuurcycli, die tot op zekere hoogte voorspelbaar zijn. Doordat de belastingopbrengsten normaal
gesproken sterker reageren op deze cycli dan de overheidsuitgaven (zie verderop), bestaat er aldus een neiging
van het financieringstekort om anti-cyclisch en tot op zekere hoogte voorspelbaar rond de onderliggende trend te
fluctueren.
Een tweede bron van fluctuaties wordt gevormd door onverwachte, onvoorspelbare verstoringen. Hierboven
noemden we deze bron ‘onzekerheid rond het budget’: om
stochastische redenen wijken plannen en verwachtingen
af van hun realisaties. Ook deze onverwachte verstoringen geven aanleiding tot fluctuaties in de begroting. De
kwestie van budgettaire beheersbaarheid richt zich op de
vraag, welke mechanismen in een wereld met deze twee
bronnen van fluctuaties vereist zijn om de begroting onder
controle te houden.
Zoals reeds gezegd, bestaat er geen reden om aan te
nemen dat conjunctuurcycli altijd netjes symmetrisch rond
een trend liggen. Zoals we in de afgelopen decennia hebben ervaren, is het goed mogelijk dat enkele opeenvolgende conjuncturele recessies langer of korter duren dan de
tussenliggende conjuncture^ oplevingen 5). Indien zo’n
asymmetrische fase lang duurt, raakt de begroting ver van
de op lange termijn gewenste toestand verwijderd. Dit
geldt niet alleen voor de uitgaven, belastingen en het financieringstekort. Een belangrijke dynamische factor in
dit proces is het verband tussen financieringstekorten, de
hoeveelheid overheidsschuld en de rentebetalingen. Het
in de praktijk vaak grillige patroon van conjunctuurcycli
kan er aldus toe leiden dat een begroting, die niet regelmatig wordt bijgestuurd, ver uit de op lange termijn gewenste
koers raakt.
Hetzelfde geldt voor de gevolgen van de tweede bron
van budgetfluctuaties: onverwachte verstoringen. Ook al
zou de waarschijnlijkheidsverdemg hiervan symmetrisch
rondom nul verdeeld zijn, dan nog kunnen de realisaties
van enkele opeenvolgende verstoringen de begroting ver
van een evenwichtige toestand wegvoeren 6).
We hebben hierboven reeds gezien dat de aandacht
voor een actieve bijsturing van de begroting ten tijde van
het sbb gering was. De beleidsmaker diende uiteraard wel
in te grijpen wanneer de in het verleden opgebouwde budgettaire onevenwichtigheden de grenzen van het nationaal draagbare hadden bereikt. Er is bij mijn weten echter
nooit een expliciete rol toebedeeld aan een meer geleidelijke reactie op dergelijke onevenwichtigheden. Het CEDrapport beperkt zich eveneens tot het bepleiten van feedback uitsluitend in het uiterste geval: wanneer de zaak
echt uit de hand dreigt te (open.
Toch is er wel wat te zeggen voor een meer geleidelijke
aanpak. Beschouw daartoe het budgettaire beleid als
bestaande uit twee componenten. De eerste component
wordt gevormd door de gebruikelijke anti-cyclische reactie
van de begroting op de conjunctuurcyclus, zoals tevens
van kracht was in het sbb en bepleit wordt in het CEDrapport. De tweede component bestaat uit een geleidelijke
reactie op onevenwichtigheden in de begroting die in het
verleden zijn opgebouwd. Zo zou de beleidsmaker bijvoorbeeld elk jaar 20% van de onevenwichtigheid uit het vorige
jaar kunnen wegwerken. Dit betekent dat, wanneer de begroting niet ver van het op lange termijn gewenste pad verwijderd is, deze feedback-component slechts van geringe
grootte is, maar er toch toe bijdraagt dat onevenwichtigheden zich niet blijven opstapelen. De invloed van de
feedback-component wordt geleidelijk groter naarmate de
begroting zich verder van het evenwichtige pad begeeft,
en dit is ook precies de tijd waarin een krachtiger evenwichtsherstellend beleid noodzakelijk is.
4) Dit aspect werd onlangs benadrukt door de directeur-generaal van
de Rijksbegroting: J .K.T. Postma, Actuele ontwikkelingen in het tinanciele management bij de overheid, ESB, 20 november 1985.
5) Zieb.v. J.J. van Duijn, De lange golf in de economie, Assen, 1979.
6) In: Terugkeer naar het structured begrotingsbeleid, ESB, 16oktober 1985 merkt L.F. van Muiswinkel op: ,,ln de praktijk zullen binnenlandse en buitenlandse verstoringen of elkaar afwisselen of met elkaar hand in hand gaan zonder dat een van beide systematisch overheerst”. Dit is een correcte ex ante definitie van een stochastische
storingsterm, maar vormt geen enkele reden om achteraf bijsturen
overbodig te maken (zie M. Salomon, Error correction mechanisms,
Economic Journal, 92, 1982).
Waarin verschilt een dergelijke zich geleidelijk aan de lange termijn aanpassende begrotingspolitiek nu van het
sbb? In de eerste plaats voorkomt deze geleidelijke aanpassing dat onevenwichtigheden zodanig oplopen dat het
structurele beleid noodgedwongen, doch in feite onnodig,
dient te worden verlaten. Aanpassing vindt plaats binnen
het kader van het beleid. Dit betekent tevens dat zorgvuldiger aandacht kan worden geschonken aan de verdeling
van onvermijdelijke onzekerheid binnen het budget. Wanneer het beleid over een ingebouwd mechanisme beschikt
om ongewenste onevenwichtigheden geleidelijk weg te
werken, dan zal een variabele als het financieringstekort
nietsnel meerzo veruitde koers raken dat zelfs tussentijdse aanpassingen van de overheidsuitgaven noodzakelijk
zijn om de begroting weer onder controle te brengen. Geleidelijke aanpassing betekent dat de beleidsvoerder het
zich kan veroorloven om de bufferrol daar te leggen waar
deze thuishoort: in de financiele markten.
Wat betreft de informatie die nodig is om een geleidelijk
aanpassingsmechanisme in de praktijk te laten werken
verschilt dit beleid niet van het sbb. In beide gevallen heeft
de beleidsvoerder een kwantitatieve notie van de onderliggende, structurele begroting, en dus ook van de feitelijke
afwijkingen daarvan. We komen nog terug op enkele alternatieve aanpassingsvarianten.
De praktijk van het begrotingsbeleid
Deze paragraaf plaatst de relevante aspecten van een
recente econometrische studie van de Nederlandse openbare financien in het licht van dit artikel 7).
De grote historische lijnen van de Nederlandse begrotingspolitiek sinds 1960 kunnen als volgt kort worden samengevat. Vanaf 1960 tot aan het begin van de jaren zeventig was er het sbb 8). In deze periode fluctueerden de
overheidsuitgaven en de belastingen langs een steilere
trend dan de trend van het nationale inkomen. De uitgaven
en belastingen werden door middel van feedback op deze
op de lange duur niet vol te houden trends gehouden. Er
was echter geen systematische feedback van het financieringstekort, de overheidsschuld en de rentebetalingen.
In de loop van de jaren zeventig veranderde dit beleid
drastisch. Er ontstond een sterke autonome groei van de
overheidsuitgaven, die op geen enkele wijze meer was gerelateerd aan de ontwikkeling van het nationale inkomen.
Terzelfder tijd trachtte men de groei van de belastingdruk
in te tomen (1 %-operatie) en de groei van het financieringstekort in te perken. Het beleid werd dus een combinatie van een vrijwel autonoom groeiende component van de
overheidsuitgaven enerzijds, en feedback-componenten
reagerend op excessieve belastingdruk en financieringstekorten anderzijds. De belastingen reageerden in eerste
instantie nog steeds op de groei van het nationale inkomen, en aangezien dit wat betreft de uitgaven niet meer
het geval was kon er dus in eerste reactie nog steeds
gesproken worden van automatisch anti-cyclisch beleid.
De evenwichtsherstellende componenten werden echter
van zodanige omvang dat de anti-cyclische werking van
de begroting als geheel betwijfeld moet worden. Voorts
verschoof de bufferrol van het tekort naar de uitgaven: via
nauwgezette controlemechanismen zoals kaslimieten
poogde men de groei van het tekort in te perken. Dit betekende dat onverwachte verstoringen in de belastingopbrengsten vooral door de uitgaven werden opgevangen.
Dit creeerde grote onzekerheid in de economie.
De in de huidige context belangrijke punten zijn de volgende. In de tijd van sbb volgden zowel de uitgaven als de
belastingen trends die na het begin van de jaren zeventig
niet meer waren te handhaven. Daarenboven begonnen
de uitgaven toen sneller dan de belastingen en grotendeels autonoom te stijgen, zodat het tekort eveneens een
pnaanvaardbare stijging doormaakte (met de welbekende
dynamische gevolgen via de overheidsschuld en de rentebetalingen). In de jaren zestig vervulde het financieringstekort nog de budgettaire bufferrol, doch de verwoede poginC_Q_IQQC
gen in de jaren zeventig om het tekort onder controle te
brengen leidden tot een verschuiving van de bufferrol naar
de uitgaven. Om kort te gaan: in de jaren zestig richtte het
beleid zich te zeer op de korte-termijnstabilisatief unctie en
verwaarloosde men de lange-termijnplaats van de begroting binnen de economie. Als reactie op de resulterende
onaanvaardbare trends werd de aandacht in de jaren zeventig verlegd naar het herstellen van het langetermijnevenwicht in de openbare financien. Dit bracht een
verslechtering in de absorptie van budgettaire onzekerheid en een verwaarlozing van de stabilisatiefunctie met
zich mee.
De recente discussie over een terugkeer naar het sbb
heeft een remedie voor de onder dit systeem excessieve
groei van de uitgaven opgeleverd: naast een structurele
norm voor het financieringstekort ook een structurele
norm voor de uitgaven (en via de budgetrestrictie dus ook
voor de belastingen). Het betoog van dit artikel leert echter
dat deze aanvulling niet voldoende is. In een wereld vol onregelmatige conjunctuurfluctuaties en onverwachte verstoringen vergt de beheersbaarheid van de openbare financien ook een evenwichtsherstellend mechanisme. We
hebben argumenten genoemd waarom een geleidelijk mechanisme de voorkeur verdient. Een belangrijk argument
is de ruimte die een geleidelijk mechanisme biedt aan een
verstandige verdeling van de bufferrol binnen het budget.
Zo kunnen de negatieve kanten van het beleid van de jaren
zestig en de jaren zeventig worden vermeden, en de positieve aspecten uit beide decennia in een begrotingsbeleid
worden gecombineerd.
Rest nog een enkele praktische opmerking. Voor het
toevoegen van een geleidelijk evenwichtsherstellend mechanisme aan het door de CED voorgestelde structurele
begrotingsbeleid hoeft de beleidsmaker, zoals gezegd,
niet over additionele informatie te beschikken. Wel zijn er
in de praktijk nog verschillende mogelijkheden om aan
zo’n mechanisme vorm te geven. Hierboven werd het jaarlijks wegwerken van 20% van de onevenwichtigheid in de
vorige begroting als voorbeeld genoemd. Een nog geleidelijker mechanisme zou kunnen bestaan uit het reageren op
een vast percentage van de gemiddelde onevenwichtigheid van de laatste paar jaren. In een geavanceerder mechanisme zou zowel de lengte van de periode waarover
het gemiddelde wordt genomen als het aanpassingspercentage kunnen varieren, bij voorbeeld met de stand van
de conjunctuur 9). Net zoals bij het formuleren van het sbb,
bevindt men zich hier wederom in het krachtenveld van het
economisch wenselijke en het politiek haalbare. Er is nog
wel enige tijd nodig om de Nederlandse openbare financien weer in evenwicht te brengen, zodat ook de herinvoering van structureel begrotingsbeleid beter nog even kan
worden uitgesteld. Het lijkt echter wel de moeite waard om
deze tijd te benutten voor het ontwerpen van een effectief
evenwichtsherstellend mechanisme, dat zo goed als praktisch mogelijk aansluit bij de automatische stabilisatierol
van het structurele begrotingsbeleid, en dat de begroting
onder controle houdt binnen het kader van het structurele
begrotingsbeleid zelf.
J.J.M. Kremers
7) J.J.M. Kremers, A general model of public financial behaviour, with
quarterly estimates for the Netherlands 1960:1-1982:4, Oxford, 1986.
8) Zie H. Burger, Structural budget policy in the Netherlands, The
Economist, 123, 1975.
9) Zie J. Sachs en C. Wyplosz, Real exchange rate effects of fiscal policy, National Bureau of Economic Research, Working Paper
No. 1255, Cambridge (Mass.), 1984, die ook ontwikkelingen in deze
richting suggereren.