De Miljoenennota 1986: tussen hamer en aambeeld

De Miljoenennota 1986:
tussen hamer en aambeeld
PROF. DR. A.J. VERMAAT*

De Miljoenennota 1986 onderscheidt zich qua essentie weinig van de drie voorgaande begrotingen 1).
Het ombuigen van de collectieve uitgaven staat nog steeds op de voorgrond. De fiscale voornemens
zijn bescheiden, al dalen de sociale tarieven – incidenteel – tamelijk sterk. Het financieringstekort – de
resultatenthermometer van het kabinet – lijkt echter minimaal te veranderen in 1986. Werpen alleen de
komende verkiezingen hier hun schaduw vooruit, of is dit een symptoom van de mogelijkheid dat het
ombuigingsbeleid op harde grenzen is gestoten? Globaal gesproken kan men de conclusie trekken dat
de saneringsoperatie van de overheidsfinancien door het kabinet-Lubbers zeker is gelukt. Maar hoe
staat het na de operatic eigenlijk met de patient, de Nederlandse economie? Is het verder ,,uitzieken”
geblazen, of zijn er alternatieve geneeswijzen voorhanden?

Het voorgenomen macro-economische beleid voor 1986
De Miljoenennota 1986 zet het vanaf 1983 gevoerde beleid
consistent voort. Dit is te illustreren met een beknopte beschouwing over de drie hoofdinstrumenten van macro-economisch beleid, nl. het begrotingsbeleid, het monetaire beleid, en het loonen prijsbeleid. Wat het laatste instrumentarium betreft ziet het
kabinet van ingrijpen af. Dit past immers bij het ruimte geven
aan de marktsector en bij het terugleggen van verantwoordelijkheden bij de sociale partners. De verwachte prijsstijging is trouwens laag en tendeert volgens de Macro Economische Verkenning 1986 (MEV) naar een historisch laagterecord van circa 1 %.
Internationaal gezien betekent dit zelfs een koppositie qua inflatiebestrijding 2). Ten aanzien van de loonstijging in de marktsector geldt ook dit jaar de endogene raming. Het Centraal Planbureau rekent echter al met een loonvoetstijging van 3 Vi % in de
marktsector, waarvan circa de helft door de incidentele component wordt veroorzaakt 3). In 1986 vindt daarmee een versnelling van de loonbeweging plaats. Per saldo is het accres nog niet
alarmerend. Het past ook wel bij het opgetreden conjuncturele
herstel vanaf 1984. Maar ten opzichte van het buitenland – b.v.
gemeten in termen van de loonkosten per eenheid produkt in de
verwerkende industrie – lijkt er in 1986 een verslechtering van
de concurrentiepositie op te gaan treden. De loonvorming zal
daarom spoedig weer op de politieke agenda prijken.
Het monetaire beleid is de laatste jaren accommoderend van
karakter. Zowel het niet restrictief willen opereren als het grote
saldo op de lopende rekening (waar kennelijk minder kapitaalexport tegenover staat) zorgen voor een duidelijk oplopende liquiditeitsquote van circa 39% in 1983 tot ruim 42% in 1986.
Voor een belangrijk deel zal deze ontwikkeling samenhangen
met het haperende herstel van de bedrijfsinvesteringen. Mede
door deze ruimte op de geldmarkt en de lage in flat ie kan de internationaal ingezette daling van de nominate rentevoeten ook in
ons land duidelijk gestalte krijgen. De reele rentevoeten blijven
vooralsnog echter erg hoog. Gezien de gegroeide kapitaalmobiliteit en de wisselkoersflexibiliteit zal men in deze hoek weinig beleidsruimte mogen verwachten ten behoeve van het binnenlandse bestedingsbeleid. Vanwege de cruciale rol van de factor ,,vertrouwen” zal het streven naar internationale evenwichten en
972

aanpassingen dominant moeten zijn 4). Nationaal bezien komt
dit neer op het streven naar een zo groot mogelijk vertrouwen in
de gulden. Enige appreciatie zal men hierbij voor lief moeten nemen. In ieder geval is een gunstiger rentevoet meegenomen als
neveneffect.
Hoofdinstrument is uiteraard het budgetbeleid. Qua effect
kan men bepaald niet spreken van een expansief begrotingsbeleid. Duidelijk is de rem op de collectieve uitgaven. Er wordt ditmaal een ombuigingsprogram 5) gepresenteerd van in totaal f. 8
mrd. 6). Weliswaar dalen de collectieve uitgaven niet in absolute
zin, maar wel in procenten van het nationaal inkomen. De beoogde ,,beleidsintensiveringen” zijn in dit verband eerder op te
vatten als wellicht nuttige verschuivingen binnen de uitgavensfeer dan als een extra conjuncturele impuls. Het financieringstekort zal echter in 1986 slecht fractioneel dalen 7). Dit is opmerkelijk. Niet alleen omdat dit kengetal tot een soort sjibbolet van
goed of slecht beleid is geworden, maar ook omdat een te lenen

* De auteur is hoogleraar Algemene Economie aan de Vrije Universiteit
te Amsterdam.
1) Strikt genomen werd de Miljoenennota 1983 nog opgesteld door het
z.g. ,,Zomerkabinet”-Van Agt, maar in de Voorjaarsnota 1983 werden
substantiate bijstellingen aangebracht.
2) Dit blijkt b.v. uit de internationale kerngegevens op biz. 12 van de
MEV 1986.
3) Een interessante uitsplitsing van het incidenteel naar loondrift, en
structuureffect biedt de MEV 19S6 op biz. 56 e.v.
4) Het internationale geld- en kapitaalstelsel is kennelijk niet in staat om
een goed gecoordineerde stimuleringsactie a la de Marshalloperatie na
1945 ten bate van zowel de ontwikkelingslanden als de industrielanden te
organiseren.
5) De Miljoenennota 1986 besteedt mime aandacht aan de terminologie.
,.Ombuigen” komt neer op ,,minder meer” uitgeven, bezuinigen op absoluut minder uitgeven.
6) De samenstelling is: f. 3 mrd. op de rijksbegroting in enge zin, f. 1
mrd. op de volksgezondheid, f. 2 mrd. op de sociale zekerheid en ten
slotte nog f. 2 mrd. op de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren en trendvolgers. Het gaat hierbij om intenties.
7) Ook dit jaar zijn de cijfers van de MEV en de Miljoenennota over het
financieringstekort moeilijk vergelijkbaar.

tekort van 8% elk jaar leidt tot een extra beslag van circa f. 2
mrd. op de overheidsuitgaven. Dit leidt tot een ,,crowding-out”
binnen de collectieve uitgaven met vermoedelijk een sterk negatief effect op de volume-conjunctuur. Mogelijk acht het kabinet
verdergaande besnoeiingen niet opportuun.
Het probleem kan echter ook dieper zitten. Men lette in dit
verband eens op de lastenkant. Een aantal elementen spoort dui-

delijk met te traceren politieke overwegingen (o.a. tariefmatiging bij de huren en het aardgas). Ook de welhaast overmatige
reductie van de werknemerspremies (intering op de sociale fondsen) is uit beoogde koopkrachteffecten te verklaren. Het belastingplan in engere zin is uiterst beperkt qua omvang. Dit staat
in schril contrast met de uitgebreide beschouwingen – zowel in
de MEV als in de Miljoenennota! — gewijd aan de hoge marginale tarieven, die zelfs net boven de minima zeer fors blijken te
zijn. Het kabinet had kennelijk de belastingen graag willen verlagen, maar zag voor 1986 geen ruimte. Dit kan trouwens weleens voor een langere periode gaan gelden. Het is nuttig om dit
beleidsperspectief in een bredere historische context te bezien.
Het gevoerde overheidsbeleid sinds 1983

Het sedert 1983 gevoerde overheidsbeleid is te typeren als om-

buigings- en saneringsbeleid. Het accent is daarbij gelegd op het
terugdringen van het beslag van de collectieve uitgaven met het
oog op de reductie van het financieringstekort en de verlaging
van de collectieve-lastendruk. Te zamen met de vanaf 1982 ingezette loonmatiging 8) diende dit saneringsbeleid ruimte te geven
voor herstel van de marktsector. Als flankerend beleid gold ten
slotte nog het derde beleidsspoor, nl. de arbeidstijdverkorting.
Hoe is nu de score van dit gevoerde beleid gegeven de doelstellingen van dit kabinet? Gemeten over de periode 1983-1986 is in
ieder geval succes geboekt op het terrein van de publieke financien. Over een lange reeks van jaren stegen b. v. de collectieve uitgaven met gemiddeld 1 procentpunt van het nationaal inkomen.
Hoewel er wellicht enige statistische correlatie bestaat met politieke factoren 9), lijkt dit een algemeen verschijnsel in de Westerse landen te zijn geweest. De samenhang met de cultuur van de
verzorgingsstaat is evident. Voor de gehele OECD geldt over de
periode tussen 1965 en 1980 een inkomenselasticiteit van circa
1,2 voor de totale collectieve uitgaven 10). De belangrijkste
groeicomponenten zijn de sociale zekerheid en de publieke
dienstverlening (onderwijs, volksgezondheid, volkshuisvesting
e.d.), waarbij de relatieve prijsstijging bepaald niet verwaarloosd mag worden. Op zich zelf is het bereiken van een omslag
in deze trendmatige beweging een werkelijk keerpunt te noemen.
Het is stellig ook een opmerkelijke beleidsprestatie, die geschraagd werd door een stringent regeerakkoord. Ook de collectieve-lastendruk lijkt in de afgelopen periode zo’n keerpunt te
hebben ondergaan 11). In de onderstaande tabel 1 vindt men enkele gegevens ter illustratie.

collectieve uitgaven in dit verband de aandacht. De Miljoenennota 1986geeft zonder omwegen toe, dat men, ondanks alle pogingen daartoe, onder meer met behulp van meerjaren-ramingen, kosten-batenanalyses, heroverwegingen e.d., nog lang niet
geslaagd is in het vinden van een effectieve bedrijfsmatige beheersing van de uitgaven. Voor een belangrijk deel ligt dit ongetwijfeld in het ,,open-einde”-karakter van vele uitgavencategoriee’n. Het lijkt mij een op zich zelf vervelende, maar noodzakelijke voorwaarde om in ruimere mate te gaan werken met
(deel)budgetten. Het toepassen van budgetteringssystemen kan
in sectoren als onderwijs en volkshuisvesting bovendien de allocatieve efficientie vergroten. Daarnaast zal men mijns inziens
niet kunnen ontkomen aan de introductie van budgetlimieten in
de sociale zekerheid.
Een tweede kanttekening geldt de collectieve-lastendruk. Bij
de begrotingsstukken van het Minisferie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid is ditmaal een Notitie inkomensbeleid 1986.
Hierin staan uitvoerige becijferingen omtrent de marginale druk
van belastingen en sociale premies op het arbeidsinkomen. Deze
blijkt momenteel te varieren tussen 50% voor het minimumloonniveau en 63% voor driemaal modaal. Hierbij is nog afgezien van de extra effecten van het samenlopen met inkomenssubsidies. Op grond hiervan is het van belang te wijzen op de ontmoedigende gevolgen van hoge marginal e tarieven. Een verschuiving in de richting van indirecte belastingen ligt voor de
hand, maar zal gezien de inmiddels bereikte verhoudingen evenmin veel soelaas kunnen bieden. Een verlaging van de
collectieve-lastendruk is dus wenselijk, maar het is de vraag of de
collectieve uitgaven neerwaarts nog voldoende elastisch zijn om
dit zonder een aanmerkelijke groeiversnelling te realiseren.
Een volgende kanttekening heeft betrekking op de historische
ontwikkeling van het financieringstekort. In figuur 1 is deze ontwikkeling weergegeven voor de periode 1953-1985. Opmerkelijk

Figuur 1. Het verloop van het financieringstekort 1953-1985 (in
procenten van het netto nationaal inkomen op transactiebasis) a)

Tabel 1. Kengetallen van de overheidsfinancien (in procenten
van het net to nationaal inkomen, inclusief debudgetteringen)
1973
Collectieve-uitgavendruk
Collectieve-lastendruk
Financieringstekort

1983

1986

50,0
45,9
1,4

71,4
55,5
10,7

1955

I960

1965

1970

1975

1980

1985
tijd

67,2

51,8
7,8

a) De gearceerde jaren geven kabinetsperioden weer met de PvdA in het kabinet.
Bron: Diverse CEP’s van het Centraal Planbureau.

Bron: Ministerie van Financien,Hoofdpunten van hetfinancieel beleid 1986, 1985.

Ook het financieringstekort lijkt een duidelijk neerwaartse
richting te hebben ingeslagen. Overigens is de verwachte reductie
in 1986 zeer miniem, nl. slechts 0,2%. Hierbij moet nog in rekening worden gebracht dat het tekort bij de lagere overheden
(vooral gemeenten en provincies) historisch gezien erg laag is;
het bedraagt slechts circa 0,5%. Bovendien kunnen zich in 1986
tegenvallers voordoen, terwijl voor de jaren na 1986 onplezierige
ontwikkelingen voor de deur staan (o.a. dating van de aardgasopbrengsten uit het buitenland, hogere EG-afdrachten). Een
simpele extrapolatie van dit gevoerde beleid in de toekomst is
daarom minder verantwoord. Het is beter iets dieper in te gaan
op de perspectieven in dit opzicht.
Allereerst vraagt de betrekkelijke onbeheersbaarheid van de
ESB 2-10-1985

8) Altnans gemeten in termen van de z.g. ,,real-wage gap”. Gedurende

de jaren 1961-1973 bedroeg deze ,(gap” gemiddeld jaarlijks 1%, gedurende 1974-1981 zelfs 2% maar over 1982-1985 gemiddeld – 3% ! Vgl.
Miljoenennota 1986, biz. 32.
9) Men vindt een positieve correlatie tussen de groeivoet van de collectieve uitgaven en het percentage ,,linkse” zetels in de Tweede Kamer; het is
echter de vraag of dit meer is dan ,,trendcorrelatie”.
10) Vgl. OECD Economic Studies, The role of the public sector, Parijs,
1985, biz. 48.
11) In verband met mogelijke statistische vertekeningen zijn dergelijke
beweringen altijd enigszins onzeker. Overigens moet erop gewezen worden dat een dalende macro-economische lastendruk gepaard kan gaan
met een stijging van de micro-druk.

973

in dit historische patroon is dat rond 1978 in plaats van de te verwachten daling van het financieringstekort juist een extra stijging is opgetreden. Het kabinet-Van Agt/Wiegel betoonde zich
wat betreft de overheidsfinancien een ,,links” kabinet te zijn!
De vraag is hiermee gesteld in hoeverre politieke factoren een
verklaring kunnen bieden voor het verloop van het financieringstekort. De Grauwe vond voor Belgie, dat het tekort gemiddeld groter was onder een centrum-rechtse dan onder een

centrum-linkse regering (over 1960-1983)12). Als verklaring
voert De Grauwe de hypothese aan van de, ,mediane kiezer”, die
men immers te vriend wil houden.
Voor Nederland blijkt de volgende regressievergelijking redelijk te voldoen als een eerste directe benadering 13).
F( =14,0-0,26T+ 0,02T2-0,25 y – 30,48 TKL, + 1,34 RD,
(6,7) (2,8) (6,5)
(3,3) “
(4,5)
” (2,6)

Tussen haken zijn de t-waarden vermeld.
De betekenis van de symbolen is als volgt:
F
= financieringstekort op transactiebasis in procenten

van het netto nationaal inkomen;
T
y

= tijdvariabele in verband met trend;
= groeivoet van het nationaal inkomen in afwijking van
eigen trend;
TKL = perunage ,,linkse” zetels in de Tweede Kamer (d.w.z.
D’66 en links ervan);
RD = dummy-variabele met 1 voor centrum-links en 0 voor
centrum-rechts (het kabinet-Van Agt is als ,,links” ingevoerd omdat dit gedrag de significantie doorbrak).
Het verband is op zichzelf statistisch bevredigend: de gecorrigeerde R2 is 0,82; de Durbin-Watsoncoefficient bedraagt 1,4.
Alle gevonden parameters zijn significant. Wat de tekens betreft
het volgende. Een groeiversnelling in jaar t-1 heeft een verlagende invloed op het financieringstekort in jaar t. Kennelijk is het
endogene effect groter dan eventuele extra uitgaven van politici,

die zouden kunnen denken dat er weer extra geld te besteden
valt. Na correctie voor het ,,abnormale” gedrag van het kabinetVan Agt/Wiegel is het verschil tussen linkse en rechtse kabinetten significant; het financieringstekort stijgt onder een links kabinet ceteris paribus. Wat opvalt is het negatieve teken van de
variabele TKL. Naarmate het linkse blok in de Tweede Kamer
sterker is, blijkt het financieringstekort lager uit te vallen. Mogelijk hangt dit samen met de eerder door De Grauwe gesignaleerde relevantie van het ,,mediane kiezer”-model. Deze vergelijking heeft uiteraard geen prognostische waarde; wel onderstreept zij de rol van de economische groei.
Los van beschouwingen over mogelijke verklaringen voor het

verloop van het financieringstekort is het van belang te wijzen op
de implicaties van duurzafne grote tekorten via de staatsschuld
op de economic. Voor zover de relatieve staatsschuld (d.w.z. in
procenten van het nationaal inkomen) niet duidelijk stijgt en de
reele rentevoet niet te hoog is in vergelijking met de reele groeivoet van het nationaal inkomen, behoeft men zich weinig zorgen
te maken. Echter, gedurende de laatste jaren kan men zich in Nederland echt bezorgd maken gezien de snelle groei van de relatieve staatsschuld en de bijbehorende rentelasten 14).
Op den duur moet men bij zulke onevenwichtige ontwikkelingen niet alleen rekenen met ,,crowding-out”-verschijnselen van
bedrijfsinvesteringen (indirect via de kapitaalmarkt) en van

overheidsinvesteringen (direct), maar ook ‘met de dreiging van
scherpere belastingtarieven respectievelijk van een ondermijning van het vertrouwen in de nationale overheid (c.q. in de nationale valuta). Zelfs zonder dat men een weloverwogen uitspraak kan doen over normatief gewenste of toegelaten niveaus

van de staatsschuldquote, is het betrekkelijk eenvoudig te constateren dat het financieringstekort omlaag moet. Terecht

besteedt daarom de Miljoenennota 1986 veel aandacht aan het
meerjarige begrotingsperspectief. Onder bepaalde vooronderstellingen (zoals ongewijzigd uitgavenbeleid, 2% reele groei,
2% inflatie en 1% jaarlijkse tekortreductie) resulteert een ombuigingsproblematiek van circa f. 4 mrd. jaarlijks. Dit is niet

mis, nadat in de periode 1983-1986 reeds in totaal f. 35 mrd. is
omgebogen. Bovendien lijkt het mij nog een minimale schatting.
974

Of levert de economische ontwikkeling gedurende de laatste ja-

ren gunstiger perspectieven?
De sociaal-economische ontwikkelingen na 1983

Is het beleid gericht op de marktsector geslaagd? In dit verband krijgt men een eerlijker beeld als men relativeert door zowel een wat langere periode als ook andere landen in de beschouwing te betrekken. In de jaren 1967-1982 (d.w.z. voor het kabinet-Lubbers) scoorde ons land t.o.v. de andere EG-landen uitstekend op het terrein van de externe positie en de inflatiebestrijding 15). Ook voor de periode na 1982 behoeft Nederland zich

niet te schamen, al moet men bedenken dat de positieve saldi op
de lopende rekening behalve aan de relatieve loonmatiging vooral te danken zijn aan de groei van de wereldhandel en de achterblijvende investeringsquote.
Minder mooi was de score voor Nederland op het terrein van
de werkgelegenheid. Ook na 1982 is er weinig veranderd op dit
punt. Dit is des te erger omdat vanwege demografische en culturele factoren de aanwas van de potentiele beroepsbevolking juist
hoog is. Dit uit zich onder meer in een hoge geregistreerde arbeidsreserve. Nu kan men hierop afdingen door te wijzen op statistische verschillen tussen landen en op het relatief hoge niveau
van de sociale uitkeringen in Nederland. Hier staat echter weer
tegenover dat de oudere werknemers uit de geregistreerde arbeidsreserve zijn verdwenen en dat momenteel het ontmoedigingseffect op de arbeidsmarkt erg groot is 16). Maakt men de
balans op, dan is het perspectief nog weinig hoopvol. De werkgelegenheid in de marktsector is in 1985 (vermoedelijk!) voor het
eerst sinds jaren niet meer gekrompen, maar een snelle groei zit
er m.i. voorlopig niet in. Zeker niet nu de internationale conjunctuur gedurende 1986 en 1987 wat verzwakt 17). Evenmin
kan de overheid – gegeven de verdere ombuigingsnoodzaak per saldo voor meer werkgelegenheid zorgen. De groei van de beroepsbevolking zal zich volgens de huidige prognoses tot diep in
de jaren negentig voortzetten. Daarmee is het structurele
soc;aa/-economische vraagstuk van Nederland voor de rest van
de jaren tachtig geformuleerd.
Het gevoerde saneringsbeleid was en is m.i. absoluut noodzakelijk. Het trieste ervan is, dat men er niet ver genoeg mee lijkt
te kunnen komen. De centrale vraag die zich via de Miljoenennota opdringt, luidt hi termen van het lange-termijnbeleidsperspectief. Hoe is het huidige saneringsbeleid te amenderen, opdat een
versnelling van de economische groei werkelijk valt te bereiken?
Het huidige toekomstbeeld is immers niet aanlokkelijk. Nederland lijkt – in elk geval zolang de internationale conjunctuur niet
sterk expandeert – gevangen tussen het aambeeld van de structurele werkloosheid en de hamer van de rentelasten (en de staatsschuld).

12) Vgl. P. de Grauwe, Centrum-rechtse regeringen en belastingdruk,
ESB, 27 juni 1984, biz. 571.

13) Een veel algemenere benadering is die van Van Winden c.s. Zie b.v.
B. van Velthoven en F.A.A.M. van Winden, A politico-economic keynesian model (with an application to the Netherlands), 1983.
14) Zo steeg de netto Nederlandse staatsschuld (in procenten van het nationaal inkomen) vanaf het laagste niveau van 20% in 1974 tot 60% in
1985, d.w.z. een verdrievoudiging. Sedert 1956 was dit hoge niveau niet
meer bereikt. Het is geen wonder dat de Miljoenennota 1986 opnieuw
met prognoses komt over sterk oplopende rentelastquoten. M.i. zou men
nog ongeruster worden indien men de (juistere) verhouding zou nemen
met in de noemer: nationaal inkomen minus collectievc lasten.
15) Vgl. A.J. Vermaat, Heeft Nederland een Euro-medaille verdiend?
ESB, 23 januari 1985, biz. 78.
16) Vgl. deMEK 1986, biz. 71.
17) Wanneer men in de laatste MEV tussen de regels door leest, kan het
CPB zelf alleen maar tegenvallers voor 1986 verwachten! De Greconprognose zou voor 1986 echter optimistischer zijn.

r

)
j
i
•

Beleidsalternatieven

Het is uiteraard geen kunst om kritiek op het gevoerde beleid
uit te oefenen, althans sprekend in termen van gewenste doelein-

den en effecten. Eerlijk gezegd komt veel kritiek uit de pers —
van links en rechts! — zo op mij over. Zoiets is niet alleen erg gemakkelijk, het is niet minder simplistisch. In plaats van te spreken in termen van verlangens dient men immers te discussieren in
termen van alternatieve instrumenten. Welke beleidsalternatieven laten zich momenteel denken?
Een eerste alternatief, dat overigens in de discussie enigszins
naar de achtergrond lijkt te zijn gedrongen, is het instrument van
de arbeidstijdverkorting (atv). In dit geval zou men kunnen denken aan een opgelegde generieke atv, welke dusdanig van omvang is dat op middellange termijn de werkloosheid drastisch
wordt verminderd 18). Het grootste probleem van dit alternatief
van de herverdeling van de bestaande werkgelegenheid zit vermoedelijk niet eens in het benodigde jaarlijkse tempo 19), mils
de bereidheid tot looninlevering voldoende groot blijft. Dit
laatste vergt overigens impliciet een bepaalde minimale economische groei om de benodigde koopkrachtstabilisatie te kunnen
realiseren na looninlevering 20). De echte bezwaren hebben veeleer te maken met: 1. de politieke aard van de imperatieve maatregel, 2. het probleem om inderdaad de bedrijfstijd te kunnen
handhaven, 3. schaalproblemen in de kleinere bedrijven resp.
afdelingen en 4. spanningen op diverse segmenten van de arbeidsmarkt bij een generieke atv. Dit alles tnaakt het derde beleidsspoor nog lang niet tot een doos van Pandora. Trouwens
ook de overheid zelf blijkt als werkgever de atv bepaald niet erg
te stimuleren.
Men behoeft uiteraard niet volstrekt af te zien van de atv als
instrument. Men dient het wel in te passen in het gehele beleidskader. Als restricties gelden dusdanige voorwaarden dat de
werkgelegenheid zelf niet ondermijnd wordt. Dit impliceert in
ieder geval een gedifferentieerde aanpak. In dit verband lijkt het
mij onjuist te stellen dat het kabinet de koopkracht als doel heeft
gekozen boven de werkgelegenheid. Voor de collectieve sector
zelf is dit laatste pertinent onjuist. Voor de marktsector staat het
aan partijen vrij zelf een nadere invulling te geven. Dit past in het
beleidsruimte geven aan de sociale partners 21). Een bevordering
van de atv zal m.i. overigens moeten uitgaan van en een betere
afstemming tussen onderwijs- en arbeidsmarkt, en van het invoeren van stimulansen om meer omscholing te bewerkstelligen
(waarbij de uitvoering aan de sociale partners kan worden overgelaten). Al met al lijkt het tempo van de atv in de komende jaren

door macro-economen 24).
Vervolgens kan men als beleidsalternatief nog denken aan
maatregelen die op enigerlei wijze sleutelen aan de diverse heffingen of subsidies. Men noemt in dit verband b.v. de verlaging
van de WIR-subsidies op kapitaalgoederen ten gunste van loonsubsidies of verlaging van de sociale premies. Een andere mogelijkheid is de verschuiving van directe naar indirecte belastingen.
Men beoogt hiermee de kosten van de produktiefactor arbeid te
verlichten. Op zichzelf zijn dit aantrekkelijke suggesties, maar
men dient ervoor te waken andere verstoringen op te wekken. In
ieder geval kunnen dergelijke middelen slechts zeer geleidelijk
worden gei’mplementeerd, zodat ook de beoogde gunstige effecten pas op de echt lange termijn zichtbaar kunnen worden ge-

maakt.
Het element van de verlaging van de kosten van arbeid kan
overigens ook worden nagestreefd door middel van een lastenverlichting in plaats van -verschuiving. In dit geval zal men echter de collectieve uitgaven navenant moeten verlagen 25). Dit
verlagen van de kosten van arbeid lijkt mij een cruciaal en een
steeds minder afwendbaar gegeven. Het reduceren van de onvrijwillige werkloosheid vergt een prijs, ook in dit opzicht. Het
lijkt mij daarom onvermijdelijk om zowel het bestaan als de
hoogte van het wettelijk minimumloon ernstig ter discussie te
stellen. Het slechten van deze op grond van sociale motieven opgerichte barrieres zou weleens hard nodig kunnen zijn voor het
realiseren van volledige werkgelegenheid. Dit behoeft overigens
niet te leiden tot asociale verhoudingen (is b.v. West-Duitsland
asociaal op dit terrein?), mils men b.v. gebruik wil maken van

motiverende personele inkomenstoeslagen (afhankelijk van de
sociale positie) en de toegang tot deeltijdarbeid (onder meer juridisch) aantrekkelijker maakt.
En dan nog….flexibilisering

Toen ik indertijd de tamelijk miserabele Miljoenennota 1982
voor dit blad mocht becommentarieren, pleitte ik reeds voor het
stimuleren van de investeringen, verlaging van de arbeidskosten,
differentiatie in de loonvorming, en een betere werking van de
arbeidsmarkt 26). Vooral dat laatste element van de flexibilisering is de laatste jaren in de discussie sterk naar voren gekomen.
Nu zal dit op zichzelf de bestaande werkloosheid niet ineens kunnen wegwerken, al is het opmerkelijk dat micro-economische ex-

niet uit te stijgen boven het gemiddelde tempo van 1,25% over de
afgelopen vier jaar.
Als tweede ,,wondermiddel” geldt voor sommigen nog steeds
het op keynesiaanse (of eigenlijk kaleckiaanse) leest geschoeide
bestedingsstimuleringsbeleid. Zelfs uit het advies van de Raad
van State kan men deze wensdroom lezen. De formulering is
overigens opmerkelijk. Men geeft op sommige plaatsen toe, dat
er geen ruimte voor is, maar men zou het toch zo gaarne willen
proberen 22). Naar mijn mening is het advies van de Commissie

van Economische Deskundigen (CED) uit 1984 nog steeds geldig. De twee hoofdconclusies van het CED-rapport waren: a. de
effecten van conjuncturele maatregelen zijn momenteel marginaal, d.w.z. van inverdieneffecten is eigenlijk geen sprake, en b.
de conjucturele ruimte moet zoveel mogelijk worden aangewend
voor de structurele sanering 23). Dit laatste is nog steeds noodzakelijk. Er is geen ruimte voor stimulering van de bestedingen
eenzijdig ten laste van de overheidsfinancien.
Ook het grote overschot op de lopende rekening kan men niet
zonder meer voor extra bestedingen aanwenden. Slechts de houders van deze liquiditeiten, d.w.z. ‘Voornamelijk de bedrijven,
kunnen voor een autonome impuls zorgen. Het is dus de vraag
welk overheidsbeleid het meest geschikt is om de bedrijfsinvesteringen uit te lokken. Noch een imperatieve generieke atv, noch
een geforceerde bestedingsimpuls vanuit de rijksfinancien lijken
mij erg geschikt om het vertrouwen van toekomstige investeerders te wekken. Integendeel, op de langere termijn is het veeleer
een bestuurlijk gezond begrotingsbeleid dat het nodige vertrouwen kan wekken. Daarom zou ten minste de terugkeer naar een
stringent structured begrotingskader annex een duidelijke op
beperking gerichte uitgavennorm aanbevolen moeten worden
ESB 2-10-1985

18) Nog afgezien van de verdere groei van de beroepsbevolking dient het
minstens tc gaan om: (800.000 – 300.000) / 4.000.000 = 12!/z%.
19) Wanneer men vreest voor een extra rationalisatie bij een langzame
atv, kan men een ander faseringspatroon kiezen waarbij het jaarlijkse inleveren niet synchroon loopt met de feitelijke atv.
20) Een bezwaar van psychologische aard lijkt de lage inflatiegraad
i.v.m. de prijscompensatie. In dit geval zou een verschuiving van directe
naar indirecte belastingen nuttig kunnen zijn.
21) Hierbij behoort tevens het toestaan van gedifferentieerde inkomensplaatjes. Voorlopig dient er een zekere ontkoppeling te blijven
bestaan tussen de inkomens in de marktsector en die in de collectieve sector. Het is trouwens de vraag of de in het verleden gegroeide koppelingen
en indexaties wel zo goed zijn voor de economic.
22) Ik beperk mij tot een citaat uit het advies van de Raad van State:
,,Een belastingverlaging zou als middel om de koopkracht te verbeteren
een meer algemene werking hebben.” (biz. 7 gestencilde tekst). Het is begrijpelijk dat het antwoord van de directeur-generaal van de Rijksbegroting enige irritatie vertoont.
23) CED, Rapport conjunctuurbeleid in de jaren tachlig, SER, Den
Haag, 1984, biz. 57.
24) Als dit voor politic! in de begrotingspraktijk onhanteerbaar zou blijken te zijn, zal men dienen terug te keren naar de bestuurlijke norm van
de evenwichtige gewone dienst voor een conjunctureel normaal jaar.
Eventuele conjuncturele ,,uitgavenkoppen” moet men dan later wel
neutraliseren.
25) Een extra loonmatiging kan hierbij worden betrokken, mils men
geen extra deflatoir effect genereert.
26) A. J. Vermaat, De Miljoenennota 1982: in de put, ESB, 30 September
1981, biz. 947.

975

perimenten de indruk wekken dat er in feite veel meer dan de geregistreerde vacatures bestaan 27).
Dit nastreven van een flexibilisering van de economic is een
,,Leitmotiv” in de laatste Miljoenennota. Men zou dit kabinetsstandpunt als volgt kunnen verwoorden. Zonder een effectieve
verwijdering van allerlei remmende starheden in de volkhuishouding, zowel op micro-, meso- als macro-niveau, zal een echte
groeiversnelling nog (te) lang op zich laten wachten. Ook de
mentaliteit van de verzorgingsstaat moet op dit punt worden teruggedrongen.
Met deze opvatting stem ik in, op het gevaar af voor een pure
,,supply-sider” te worden versleten. De macro-economie is veel

te lang aan allerlei micro-economische mechanismen voorbijgegaan.
In feite gaat het hierbij om een veel wijder probleem dan alleen
de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid, nl. het vinden van effectieve institutionele arrangementen, die een wirwar van directe
overheidsinterventies vermijden maar evenmin terugvallen op
de ongebonden markt. De ruimte ontbreekt mij hier om dit
breed uit te werken. Ik volsta met de aanduiding van een niet onbelangrijk voorbeeld. De arbeidsmarkt kent tal van regelingen,
die voortgekomen zijn uit goede bedoelingen maar tot aanzienlijke rigiditeiten en averechtse terugkoppelingen hebben geleid.
Illustrates hiervan zijn onder meer: a. minimumlonen resp. sociale uitkeringen als relatief ten opzichte van de arbeidsproduktiviteit te hoge interventieprijzen, b. de keten : stijging arbeidsproduktiviteit – reele loonstijging – rationalisatie – uitstoot van arbeid – stijging van de arbeidsproduktiviteit enz., en
c. de keten: reele-arbeidskostenstijging – uitstoot van arbeid stijging van de collectieve uitgaven – stijging sociale premies stijging arbeidskosten — uitstoot van arbeid enz. Gegeven dergelijke mechanismen, die bijdragen tot het ontstaan van te veel
onvrijwillige werkloosheid tegen gegeven loonvoeten, is het nodig om het arbeidsaanbod te flexibiliseren (b.v. via het introduceren van arbeidsduurcertificaten die onderling verhandelbaar
zijn, met differentiaties naar o.a.leeftijd), en de interventieprij-

zen voor arbeid af te schaffen. In dit geval is het door het kabinet
ontworpen stelsel van de sociale zekerheid nog lang geen definitieve regeling.
Besluit

Ondanks alle optimistische persberichten van kabinetswege,
welke in retrospectief opzicht weliswaar terecht zijn, is de Miljoenennota 1986 toch in mineur getoonzet. Er zal structureel gezien nog heel wat meer dienen te gebeuren. Wil men het dilemma
tussen het aambeeld van de permanente werkloosheid en de ha-

mer van de groeiende staatsschuld annex rentelasten ontgaan,
dan zal er een groeiversnelling moeten optreden. Daartoe zijn
meer bedrijfsinvesteringen (en publieke investeringen) nodig.
Men moet in Nederland dus weer durven te ondernemen. Daarom pleit ik hier met overtuiging voor een veel verdergaande flexibilisering van de economic door het creeren van nieuwe instituties.
A.J. Vermaat

27) Recent bleek mij dit uit de uitvoering van het jeugdwerkexperiment

van de Gelderse gemeente Dinxperlo.
976