Het plan-Waterman

Het plan-Waterman
Enkele macro-economische implicaties
DR. ING. F.A.J. VAN DEN BOSCH – DR. C.P. VEERMAN*

In de jaren zeventig is het aandeel van de overheidsinvesteringen in net nationaal produkt voortdurend
gedaald. Met een zekere regelmaat en van verschillende kanten is hiertegen gewaarschuwd, niet
alleen omdat het verminderen van de investeringen van de overheid moeilijk te rijmen valt met een
anticyclisch conjunctuurbeleid, maar ook omdat er aan het verwaarlozen van de infrastructuur
gevaren voor de structurele economische ontwikkeling kleven. Als een van de mogelijke zinvolle
investeringsprojecten die de overheid ter hand zou kunnen nemen, wordt het plan voor de
kustuitbreiding tussen Hoek van Holland en Scheveningen, het z.g. plan-Waterman, beschouwd. In
dit artikel worden de belangrijkste kosten en baten van dit plan besproken. De auteurs concluderen
dat realisatie van het plan aanzienlijke positieve werkgelegenheids- en inkomenseffecten oplevert en
dat het niet nadelig op de rijksfinancien uitwerkt. Vanuit macro-economisch gezichtspunt hoeven er
volgens hen dan ook geen beletselen te zijn om tot uitvoering van het plan over te gaan.

1. Inleiding
Over de keuze van de instrumenten waarmee de overheid een
bijdrage dient te leveren tot het economisch herstel zijn momenteel de meningen verdeeld. Gezien de omvang van de overheid en
haar invloed op het economisch systeem staat de noodzaak van
een dergelijke bijdrage met behulp van een of meer van de haar
ter beschikking staande instrumenten evenwel buiten kijf. Als
een van de meest traditionele macro-economische instrumenten
worden in dit verband vrij algemeen de overheidsinvesteringen
beschouwd. Op grond hiervan zou men verwachten dat sinds
1978 de overheidsinvesteringen zouden zijn opgevoerd. Vanaf
dat jaar tot op heden groeide namelijk het ree’le nationaal inkomen vrijwel niet meer en is de omvang van de werkloosheid tot
een ongekende hoogte toegenomen, tot op dit moment ca.
850.000 personen ofte wel ca. 18% van de beroepsbevolking.
Niets is echter minder waar: het volume van de bruto overheidsinvesteringen is sinds 1978 met ca. 17% gedaald! Deze daling
werd overigens al in 1971 ingezet: in de periode 1971-1978 daalde
het volume van de overheidsinvesteringen zelfs met ca. 25%.
Een en ander betekent dat het volume van de overheidsinvesteringen op dit moment nog zo’n 14% beneden het in 1965 bereikte
niveau ligt 1)!
Gezien het bovenstaande lijkt stimulering van de overheidsinvesteringen dan ook hoogst noodzakelijk. De Commissie Wagner heeft hierop destijds eveneens gewezen en daarbij expliciet
de mogelijkheid van landaanwinning genoemd 2). E6n van de
concrete mogelijkheden daarvoor is de kustuitbreiding in ZuidHolland, volgens het zogenaamde plan Waterman 3). Dit plan
behelst een wigvormige kustuitbreiding over een lengte van ca.
20 km, varierend in breedte van enkele meters benoorden Scheveningen tot ca. 4 km bij Hoek van Holland (aansluitend op het
4,7 km lange Noorder havenhoofd), waarmee een z.g. dynamische evenwichtskustlijn wordt verkregen. Het plan zal niet alleen een belangrijke functie kunnen vervullen voor de kustbescherming van het desbetreffende gebied. Het biedt tevens de
mogelijkheid tot een vergroting van de zoetwatervoorraad onder
de duinen en tot bestrijding van zoutwaterkwel in het Westland.
Daarnaast komt eveneens ca. 2.300 ha nieuw land beschikbaar
op een plaats waar de behoefte aan grond voor woningbouw, recreatie, industrie, dienstverlening, handel en tuinbouw zeer
groot is 4). Over de technische realiseerbaarheid, de kosten van
818

aanleg alsmede de gevolgen voor de omgeving van uitvoering
van dit plan is in opdracht van het College van Gedeputeerde
Staten van Zuid-Holland reeds een uitvoerig rapport van de
Stuurgroep ,,Kustuitbreiding ten noorden van de Nieuwe Waterweg” opgesteld. Daarin wordt onder meer geconcludeerd
dat: ,,…..in voldoende mate is aangetoond, dat een uitbreiding
van de Zuid-Hollandse kust kan worden gerealiseerd en in stand
kan worden gehouden en dat bovendien voldoende duidelijk is
welke aanlegkosten daarmee zijn gemoeid” 5). Een vraag die
evenwel buiten de onderzoeksopdracht viel, is die naar de
macro-economische implicaties van dit kustuitbreidingsplan. In
dit artikel zal daartoe, als een eerste aanzet, worden onderzocht
in hoeverre de met dit plan verbonden overheidsinvesteringen
een ree’le optie zijn.
Hoewel in dit artikel uitvoerig wordt ingegaan op de financiele
* De auteurs zijn beide verbonden aan de Interfaculteit Bedrijfskunde te
Delft. Dit artikel is gebaseerd op het conceptrapport Macro-economische
consequenties van een kustuitbreiding tussen Hoek van Holland en Scheveningen. Een eerste aanzet, Delft, 1984. De auteurs zijn drs. J. Verhulp
en drs. P. de Wolf erkentelijk voor hun commentaar op het
conceptrapport.
1) Zie CPB, Centraal Economisch Plan 1984, bijlage CI, Den Haag,
1984. Zie in deze ook J. J. van Duijn, Conjuncturele en structurele aspecten van het investeringsgedrag, ESB, 25 januari 1984. Overigens lijkt er
in dit verband sprake van een ,,crowding-out”van overheidsinvesteringen door inkomensoverdrachten. Zie voor de ervaringen in de VS: Ch.R.
Hulten e.a., The public capital stock, American Economic Review, mei
1984, biz. 166-173.
2) Zie Rapporten van de Adviescommissie inzake de voortgang van het
industriebeleid, juli 1983 – december 1983, hoofdstuk VI, in: Een nieuw
elan, Deventer, 1984.
3) Zie R.E. Waterman, Naar een integraal kustbeleid voor ZuidHolland, waarvan een versie o.m. is opgenomen in het jaarverslag 1983
van de NederlandseWaterschapsbank, Den Haag, 1984. Dit plan behelst
een kustuitbreiding ten Noorden van Hoek van Holland (deelplan I) en
een multi-functioneel schiereiland verbonden met de Maasvlakte (deelplan II). Het eerste deelplan staat in dit artikel centraal.
4) T.a.v. deelplan I is overigens reeds een landaanwinning van ruim 100
ha ten Noorden van Hoek van Holland in 1972 gerealiseerd (het,,strandplan” of de ,,van Dixhoorn driehoek”).
5) Stuurgroep Kustuitbreiding ten Noorden van de Nieuwe Waterweg
(Stuurgroep Tjalma) Onderzoek naar de mogelijkheid van kustuitbreiding tussen Hoek van Holland en Scheveningen, Den Haag, 1983, biz. 8.

aspecten van het plan, spelen ook andere overwegingen een belangrijke rol. Gezien de huidige omvang van het beroep op het
stelsel van sociale zekerheid – momenteel is de situatie bereikt dat

tegenover iedere werkende ongeveer een uitkeringsgerechtigde
met een inkomensvervangende sociale-zekerheidsuitkering staat
– is namelijk eveneens een meer preventief beleid ten aanzien van
het beroep op de sociale zekerheid in de vorm van werkgelegenheidscreatie, door bij voorbeeld produktieve overheidsinvesteringen, van het grootste belang 6).
2. Uitgangspunten en werkwijze

renteverliezen 9). Daarnaast zijn de onderhoudskosten, kosten
van bestuur en beheer en van compensaties (in verband met onstane schade aan visserij, tuinbouw en recreatie) geschat 10). De
omvang van de belangrijkste kostencomponent, die inzake de
aanleg, wordt door de Stuurgroep, bij een maaiveldhoogte van 4
m boven NAP, becijferd op f.3,3 mrd. (incl. BTW) per 1 januari
1983. Overigens kunnen volgens de Stuurgroep deze aanlegkosten ruim 20% lager uitvallen indien van zandwinning dichter
onder de kust wordt uitgegaan en van een gewijzigd duinontwerp 11).
De batenkant wordt gevormd door de grondverkopen en, in
het verlengde daarvan, de rentebaten. Voor het bepalen van de
opbrengst uit grondverkopen is het noodzakelijk van een inrich-

Het is vanuit organisatorisch oogpunt gewenst een zelfstandig
orgaan, bij voorbeeld in de vorm van een schap, met de voorbereiding en uitvoering van het project te belasten. Dit orgaan zou

tingsplan voor het kustuitbreidingsgebied uit te gaan, waarbij
hier een viertal bestemmingen zijn onderscheiden: woningbouw,
industrie/dienstverlening/handel, tuinbouw en recreatie. Bij ge-

het karakter van een zelfstandig operende organisatie binnen de

brek aan gegevens hieromtrent dienen veronderstellingen te wor-

door het rijk aan te geven grenzen kunnen aannemen 7). De
kosten van voorbereiding, aanleg, renteverliezen en kosten van
compensaties e.d. van het project alsmede de opbrengsten uit
hoofde van grondverkopen en rentebaten e.d. worden in het na-

den gemaakt over de omvang van de grondbehoefte per bestemming en de gemiddelde grondprijs. Ten aanzien van de grondprijzen is daarbij zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de huidige in de desbetreffende regio globaal geldende grondprijzen

volgende aan dit zelfstandige uitvoeringsorgaan toegerekend.

voor de diverse bestemmingen. Ten einde de gevoeligheid van

Op grond daarvan kan een schatting worden gemaakt van de
jaarlijkse exploitatielasten van het uitvoeringsorgaan. Deze ex-

In het kader van dit onderzoek naar de macro-economische
implicaties van het plan-Waterman is het noodzakelijk vanuit de
positie van het rijk een schatting te maken van de belangrijkste

het een en ander in beeld te brengen zal in het navolgende een
minimum- en een maximumvariant van het inrichtingsplan worden onderscheiden. In de minimumvariant zijn daarbij zowel de
per bestemming uit te geven hoeveelheid grond als de prijs per
vierkante meter lager dan in de maximumvariant 12). In label 1
is een en ander samengebracht. Op de hoeveelheid uit te geven

kosten en baten van dit project. Tot de kosten worden de eerder

grond per bestemming zal verderop nog worden teruggekomen.

vermelde exploitatielasten van het uitvoeringsorgaan gerekend.
Als uitgangspunt voor het bepalen van de baten is hier het effect
van de inkomens- en werkgelegenheidseffecten van het project
op ‘s rijks financien gehanteerd. Daarbij blijft de analyse beperkt tot een schatting van enerzijds de per saldo extra belastingopbrengsten die voortvloeien uit de inkomenseffecten van de
kustuitbreiding, en anderzijds het uit de werkgelegenheidseffecten voortvloeiende verminderd beroep op de door het rijk gefinancierde werkloosheidsuitkeringen. Dit gecombineerde effect
wordt hier met het (per saldo) effect op ‘s rijks financien aangeduid. Confrontatie van dit effect met de exploitatielasten van het
uitvoeringsorgaan geeft een indruk van het al dan niet batige saldo voor het rijk van deze overheidsinvestering.

Op grond van de schattingen van de kosten en de baten voor
het uitvoeringsorgaan inzake de voorbereiding, aanleg en infrastructuur van de kustuitbreiding kunnen de jaarlijkse exploitatielasten worden bepaald 13). Deze bedragen naar schatting in
het eerste, voorbereidende jaar ca f. 6 mln. en in het tweede jaar,
waarin de uitvoering van de eerste fase van start gaat, ca. f. 40
mln. Deze exploitatielasten lopen vervolgens tot aan het einde
van de aanlegperiode op tot ca. f. 260 mln. per jaar. Vanaf het
elfde jaar bedragen de exploitatielasten jaarlijks ca. f. 240 mln.,
vanwege het feit dat aan het einde van de aanlegperiode de baten
(uit grondverkopen e.d.) voor het uitvoeringsorgaan niet geheel
opwegen tegen met name de financieringslasten van de aanleg.
Een en ander betekent dat van de blijvende exploitatielasten ca.
95% wordt gevormd door rentelasten.

3. Schatting van de jaarlijkse exploitatielasten van het uitvoeringsorgaan

4. Schatting van de macro-economische inkomens- en werkgelegenheidseffecten

In de navolgende analyses is variant A uit het rapport van de
Stuurgroep als uitgangspunt gekozen 8). Variant A betekent ten
opzichte van het basis-kustuitbreidingsplan (volgens de z.g.
,,contourlijn Waterman”) een grotere kustuitbreiding ter hoog-

In deze paragraaf zal een schatting worden gemaakt van de
inkomens- en werkgelegenheidseffecten, dat wil zeggen van de
mate waarin het kustuitbreidingsproject bijdraagt tot de toene-

ploitatielasten komen in principe voor rekening van het rijk.

van enerzijds hogere inkomsten en anderzijds lagere uitgaven

te van Den Haag. Aangenomen wordt dat in een periode van 10

jaar de totale aanleg en uitgifte van gronden zijn beslag zal krijgen. Als referentiepunt voor de berekeningen wordt 1 januari
1985 genomen. De aanleg te beginnen 1 jaar daarna. Verder
wordt uitgegaan van een aanleg en uitgifte van grond in 2 fasen:
– Fase I: de aanleg van een kustverbreding bij Den Haag en
bij Scheveningen ten behoeve van woningbouw, industrie, dienstverlening, handel, recreatie en havenfaciliteiten (vierde Scheveningse haven) ter grootte
van ca. 600 ha. Hiermee zal, naar wordt verondersteld, voor de aanleg 3 jaar en voor de uitgifte
eveneens 3 jaar (met een jaar vertraging op de aanleg) gemoeid zijn;

– Fase II: de aanleg van een kustverbreding tussen Den Haag
en Hoek van Holland ten behoeve van woningbouw, tuinbouw, industrie, dienstverlening, handel
en recreatie ter grootte van ca. 1.700 ha. Verondersteld is dat met de aanleg van deze fase (geschatte
duur ca. 5 jaar) wordt aangevangen nadat de aanleg
van fase I is voltooid.

De belangrijkste elementen aan de kostenkant van het uitvoeringsorgaan zijn de kosten van aanleg, van infrastructuur, en de
ESB 5-9-1984

6) In de mate waarin produktieve investeringen het beroep op de sociale
zekerheid doen verminderen, neemt daarmee tevens het aandeel van de
produktiecapaciteit vergrotende (overheids)uitgaven binnen de collectieve uitgaven toe en daalt het aandeel van de op consumptieve bestedingen
gerichte sociale-zekerheidsinkomensoverdrachten, d.w.z. de in rioot 1)
bedoelde ,,crowding-out” doelbewust ombuigen! Zie in deze ook:
F.A. J. van den Bosch en C. Petersen, Het jaarverslag 1983 van de Nederlandsche Bank, Bank en Gemeenten 1984, biz. 145-148.

7) Deze gedachte sluit aan bij het streven naar privatisering van
overheidsactiviteiten. Zie voor een nadere uiteenzetting: C.P. Veerman

en J. Verhulp, Overheidsinvesteringen als remedie tegen de crisis, Beleid
en Maatschappij, 1983.
8) Zie hoofdrapport van de Stuurgroep, op. cit., biz. 14.

9) Voor de kosten van infrastructuur is een stelpost (wegens gebrek aan
inzicht in de (aard van de) ruimtelijke inrichting) gehanteerd van ca.
f. 0,5 mrd. Bij de becijfering van de renteverliezen is uitgegaan van 8,5%
rente en een geleidelijke spreiding van de uitgaven in de tijd.
10) De kosten van compensaties voor geleden schade zijn ontleend aan
de schattingen ter zake van de Stuurgroep.
11) Zie hoofdrapport van de Stuurgroep, op. cit., biz. 35 en deelrapport
6, biz. 9 en biz. 40.
12) De boven- en ondergrenzen van de grondprijzen zijn in beide varianten zoveel mogelijk ge’incorporeerd.

13) Zie voor een nadere toelichting e.d.ons rapport.

819

Tabel 1. Twee mogelijke inrichtingsvarianten
Maximum-variant

Minimum-variant

2

opper- prijs/m totaal opper- prijs/m’ totaal
vlakte in gld. in mln. vlakte in gld. in mln.
in ha
gld.
in ha
gld.

Fusel
—
—
—

woningbouw
industrie/handel
recreatie
overige

200
70
130
—

50
—
a

– totaal

400 >

Fase 11
– woningbouw
– industrie/handel
— tuinbouw
– recreatie
– overige

160
160
600
240
200

250

250 c
50

50
10

600
193
65
—

150
60
100
90

858

300
275″

400

400
400
300
120
20

100
100
500
150
510
1.360

— totaal

1.360″!

1.240

Totaal generaal

1.760

2.098″! 1.760

250
250
40
10

375
150
40

9
574

200
200
40
40
10

200
200
200
60
51
711
1.285″)

Bron: Van den Bosch en Veerman, op. cit., 1984, biz. 17.
a) Exclusief het grondbeslag inzake infrastructuur, in fase I ca. 33% en in fase II
ca. 20ta.
b) De bedragen zijn opgeteld zonder verdere discontering.
c) Ter illustratie zij vermeld dat rondom Den Haag de prijzen per m* op industrieterreinen uiteenlopen van ca. f. 200 tot bijna f. 400.

ming van het nationaal inkomen en van de werkgelegenheid 14).
Bij de bepaling van deze ef fecten is een onderscheid gemaakt tussen tijdelijke effecten (samenhangend met de aanleg en de opbouw van het produktiepotentieel) en blijvende effecten (nadat
het produktiepotentieel is ge’installeerd).
Bij het kwantificeren van de inkomenseffecten is de bepaling
van de toegevoegde waarde noodzakelijk. Deze kan evenwel niet
rechtstreeks worden geschat daar de toegevoegde waarde is gedefinieerd als het algebrai’sch verschil tussen de produkliewaarde en het verbruik. Vanuit macro-economisch gezichtspunt bezien is hierbij van belang in hoeverre de produktiewaarde tot de

finale bestedingscategorieen behoort. Tevens is van belang dat,
vanuit ditzelfde gezichtspunt bezien, tot het verbruik uitsluitend
de voor de produktiewaarde benodigde directe en indirecte invoer wordt gerekend. Dit betekent dat bij de bepaling van de toegevoegde waarde per economische activiteit van de vier bestemmingen in label 1 een schatting dient te worden gemaakt van de
bijdrage tot de finale bestedingen en een schatting van de totaal
daarvoor benodigde invoer 15).
Bij de gehanteerde methode ter bepaling van het werkgelegenheidseffect, dat wil zeggen de schatting van het benodigde arbeidsvolume, wordt in die gevallen waarin geen cijfers hierover
beschikbaar zijn de gemiddelde arbeidsproduktiviteit als uit-

gangspunt genomen. Deling van de geschatte omvang van de
toegevoegde waarde door de gemiddelde arbeidsproduktiviteit
geeft een benadering van de omvang van de gemiddeld benodigde hoeveelheid arbeidsjaren. Daarbij is in de berekeningen in het
algemeen uitgegaan van de gemiddelde arbeidsproduktiviteit in
de sector bedrijven 16).
De inkomens- en werkgelegenheidseffecten zijn per beslemming afzondelijk geschat. Daarbij zijn de berekeningen geslandaardiseerd op 100 hectare. Vermenigvuldiging hiervan met de
per bestemming veronderstelde omvang van het grondbeslag
geeft een schatting van de omvang van de beide effecten. Bij deze
berekeningen spelen per bestemming een aantal parameters een

belangrijke rol. De waarden van deze parameters zijn hetzij ontleend aan gemiddelde ervaringscijfers, hetzij gebaseerd op
schattingen ter zake.
Ter toelichting op de berekeningsmethode zal deze voor een
bestemming, woningbouw, beknopt worden ge’illustreerd. Op
basis van de veronderstelling van gemiddeld 32 woningen per
hectare en uitgaande van een bedrag aan bouw- en inrichlingskosten per woning van f. 130.000 (excl. grond, incl. BTW) kan
de omvang van het tijdelijke inkomenseffect op een toegevoegde
waarde van ca. f. 250 mln. per 100 hectare woningbouw worden
820

geschat. Het blijvende inkomenseffect is gebaseerd op de gemiddelde consumptieve bestedingen per huishouding aan woning en
geschat op ca. f. 22 mln. per jaar 17). De tijdelijke werkgelegenheidseffecten bestaan uit tijdelijke directe (hierbij is aangenomen dat per 1.000 woningen gemiddeld 650 arbeidsjaren zijn gemoeid 18)) en tijdelijke indirecte of ,,uitstralings”effecten.
Hiervoor is op grond van studies een factor van 0,4 gehanteerd
19). De totale tijdelijke werkgelegenheid per 100 ha woningbouw bedraagt derhalve ca. 3.000 arbeidsjaren. De blijvende
werkgelegenheid is geschat op ca. 270 arbeidsjaren per 100 ha
door het blijvende inkomenseffect te delen door de gemiddelde
arbeidsproduktiviteit van de sector bedrijven.
Ter toelichting op de in label 1 veronderstelde oppervlakte
grond bestemd voor woningbouw, in de minimum-varianl resp.
maximumvarianl corresponderend mel in lolaal ca. 8.000 resp.
12.000 woningen, kan op hel volgende worden gewezen. De gemeente Den Haag kent momenleel ca. 37.000 aanvragen voor
woonruimle, waarvan ca. 12% als hoogsl urgenl wordt beschouwd 20). Voorts blijkt dal in 1981 hel vraagoverschot (ca.
116.000 woningen) naar kleine en middelgrole gezinswoningen
in de provincie Zuid-Holland hel groolsl is van Nederland 21).
Daarnaasl moet het, zij hel als een pro memorie posl, als een niel
onaanzienlijke maatschappelijke bale van de landaanwinning
worden beschouwd dal voor woningbouwdoeleinden in mindere
male een aanslag op hel karakleristieke polderlandschap in hel
centrum van Zuid-Holland behoefl le worden gedaan.
Voor de overige drie beslemmingen zijn eveneens op basis van
de bovenomschreven melhode schallingen gemaakl van de
inkomens- en werkgelegenheidseffeclen. Daarbij zijn een aantal
belangrijke veronderslellingen gemaakl. Zo is len aanzien van
de beslemming induslrie/dienslverlening/handel uitgegaan van
een gemiddeld gei’nvesteerd bedrag (in gebouwen, oulillage,
voorraden e.d.) per vierkanle meler lerreinoppervlakle 22).
Vanzelfsprekend betreft hel hier een globale benadering daar
nader inzichl in de samenslelling en aard van deze economische
acliviteilen onlbreekl. De schatlingen van de inkomens- en
werkgelegenheidseffeclen van de beslemming luinbouw, waar
overigens mel name de in opmars zijnde z.g. substraatleell (de
leell van gewassen op sleenwol e.d.) zal worden loegepasl, konden daarenlegen grolendeels worden gebaseerd op gemiddelde
ervaringscijfers, zoals de omvang van de investering per vierkanle meler in de glasluinbouw e.d.
Tabel 2 biedl een samenvatlend overzichl van de inkomens- en
werkgelegenheidseffecten van de in label 1 vermelde inrichtingsvarianlen. Uil de label blijkl dal de lolale omvang van de tijdelijke inkomenseffecten gemiddeld ca. f. 6.500 mln. en de blijvende
inkomenseffecten gemiddeld jaarlijks ca. f. 1.700 mln. bedra-

14) De aan- of verkopen van grond voor de diverse bestemmingen blij-

ven in deze paragraaf vollledig buiten beschouwing. Deze zijn reeds bij de
bespreking van de exploitatielasten van het uitvoeringsorgaan aan de orde gekomen.
15) Ten aanzien van de bepaling van de invoer is in deze eerste benadering eenvoudshalve uitgegaan van een uniform gemiddeld macroeconomisch invoerpercentage van 40. Zie voor nadere toelichting ons
rapport, bijlage 2.
16) Gesteld op f. 82.000 toegevoegde waarde per arbeidsjaar.
17) Ontleend aan CBS, Statistisch Zakboek 1983, geactualiseerd met behulp van het prijsindexcijfer van gezinsconsumptie.
18) Bron: Nederlands Verbond van Ondernemers in de Bouwnijverheid.

19) Economisch Instituut Bouwnijverheid, Het uitstralingseffect van de
bouwnijverheid: 1974-1980, Amsterdam, 1983.
20) Zie: Gemeente Den Haag, Het woningzoekendenbestand per
1-1-1984, 1984.
21) Ministerie van VROM, Woningbehoefte-onderzoek

1981, Den

Haag, 1983, deel I: Algemeen, Schema 10, biz. 46. Voor gedetailleerde
informatie wordt verwezen naar deel 5, Zuid-Holland en Zeeland. Ten
aanzien van het in de tekst vermelde vraagoverschot zij overigens opgemerkt dat dit op ,,urgente en potentiele” woningzoekenden betrekking
heeft.
22) Uitgegaan is van een gemiddelde gei’nvesteerd bedrag van f. 2.500.
Met behulp van een gemiddelde kapitaalcoefficient van 2,5 is de produktiewaarde geschat. De gekozen waarde van de kapitaalcoefficient lijkt
aan de hoge kant (macro-economisch bedraagt deze ruwweg ca. 1,5) hetgeen c.p. tot een onderschatting van zowel de inkomens- als de werkgelegenheidseffecten leidt.

gen. Ten aanzien van de gemiddelde omvang van de werkgelegenheidseffecten zijn deze cijfers: tijdelijk ca. 60.000 arbeidsjaren resp. blijvend jaarlijks ca. 20.000 arbeidsjaren.

Tabel 2. Samenvatting van de tijdelijke en blijvende inkomensen werkgelegenheidseffecten van de aanleg (incl. infrastructuur)
en inrichting
Toegevoegde waarde
max.

min.

in mln. gld.

Aanleg
– tijdelijk a)

Toegevoegde waarde
max.

min.

in arbeidsjaren

2.400

2.000

8.000

6.600

Fasel
– tijdelijk
– blijvend

1.600
500

1.300
500

19.200

6.500

16.000
5.600

Fase II
– tijdelijk
– blijvend

3.400
1.400

2.300
1.000

41.400
17.000

27.600
11.800

7.400
1.900

5.600
1.500

68.600
23.500

50.200
17.400

Inrichting

voor woondiensten, lonen en overige ca. driekwart procent van

Totaal b)

– tijdelijk
– blijvend

Bron: Van den Bosch en C.P. Veerman, op. cit., 1984, biz. 34.
a) Onder maximum staat de basisvariant vermeld, onder minimum de met 18% verlaagde waarden van de basisvariant.
b) De bedragen zijn bij elkaar opgeteld zonder discontering.

Ten slotte nog een enkele opmerking over de factoren die tot
een onderschatting resp. overschatting kunnen leiden van de in
label 2 gepresenteerde resultaten. In de schattingen is namenlijk
afgezien van de invloed op de resultaten van het optreden van
economische groei, het multiplier-effect en de ,,spinn off”effecten. Het buiten beschouwing laten van de invloed van deze
factoren betekent een duidelijke onderschatting van de resultaten. Zo zou de positieve invloed op de resultaten van een bescheiden economische groei van bij voorbeeld 2 a 4% en van een multiplier van bij voorbeeld 1,25 — voor de opbouwperiode vermoedelijk aan de lage kant – niet onaanzienlijk zijn.
Tot de belangrijkste factor die vanuit macro-economisch ge-

zichtspunt bezien tot een overschatting kan leiden behoort het
,,substitutie-effect”. Daaronder wordt hier verstaan de mogelijkheid dat economische activiteiten op het nieuwe land in de
plaats komen van bestaande of geplande en te zijner tijd te realiseren activiteiten elders in Nederland. Het moge evenwel duidelijk zijn dat een gemiddelde schatting van dit effect op grote zowel methodologische als empirische problemen stuit. Het is zonder nader onderzoek niet vast te stellen welke invloed de genoemde factoren per saldo zullen hebben op de resultaten. Daar
komt nog bij dat er een aantal niet of zeer moeilijk in geld uit te
drukken of te kwantificeren baten en kosten zijn (zoals die welke
samenhangen met immateriele, milieu-, veiligheids- en landschapseffecten en b.v. de psychologische stimulans voor het bedrijfsleven die van een overheidsinvestering van deze omvang
kan uitgaan) die niet veronachtzaamd mogen worden 23). Gezien de problematiek van de kwantificering van het per saldo effect is hier eenvoudig verondersteld dat dit effect nihil is.
5. Schattingen van het effect op de rijksfinancien

In deze paragraaf staan de effecten van de overheidsinvesteringen in de vorm van het kustuitbreidingsproject op de rijksfinancien centraal. Gezien het feit dat de overheid in ons economisch systeem een overheersende rol heeft, zal er in principe
sprake zijn van een veelheid van directe en indirecte effecten op
de rijksfinancien 24). Hier blijft de analyse evenwel beperkt tot
een tweetal directe effecten: enerzijds de belastingopbrengsten
uit hoofde van de met het project gepaard gaande inkomensvorming en anderzijds de uit de werkgelegenheidseffecten voortvloeiende besparing op de ten laste van het rijk komende werkESB 5-9-1984

loosheidsuitkeringen 25). Het gecombineerde effect van hogere
belastingopbrengsten en besparing op de uitkeringen wordt vervolgens met de in paragraaf 3 geschatte jaarlijkse exploitatielasten geconfronteerd, op basis waarvan het al dan niet batige
saldo voor het rijk kan worden bepaald.
De schatting van de belastingopbrengsten is gebaseerd op de
berekende inkomenseffecten en een schatting van de (macroeconomische) belastingdruk. Deze laatste bedraagt momenteel
ca. 29% van het netto nationaal inkomen. Hierin zijn evenwel
niet begrepen de opbrengsten uit hoofde van de z.g. nietbelastingmiddelen (b.v. aardgasbaten) momenteel ca. 8% van
het nationaal inkomen. Voorts is van belang dat deze belastingdruk op zowel het rijk als de overige publiekrechtelijke lichamen
(b.v. gemeenten) betrekking heeft. De uitsluitend voor het rijk
van belang zijnde belastingdruk is ca. een procentpunt lager dan
de macro-economische druk. Tevens is van belang rekening te
houden met prijsverlagende subsidies. Zo bedragen de subsidies
het nationaal inkomen. Deze zijn, evenals onder meer de nietbelastingmiddelen, van belang bij de bepaling van de netto belastingopbrengst. Een van de onzekere factoren ten aanzien van
de bepaling van de voor dit onderzoek relevante belastingdruk is
voorts de samenstelling en aard van de economische activiteiten
op het nieuwe land. Gezien de bovenvermelde factoren, die enerzijds een verhoging van de bovenvermelde macro-economische
belastingdruk van ca. 29% zouden betekenen (b.v. het eveneens
rekening houden met de niet-belastingmiddelen) en anderzijds
een verlaging (b.v. door de prijsverlagende subsidies erbij te be-

trekken), is er bij de berekening van de netto belastingopbrengst
voor het rijk uitgegaan van een geschatte belastingdruk van 25%
van de toegevoegde waarde 26).
De schatting van de omvang van de besparing op de ten laste
van het rijk komende werkloosheidsuitkeringen is gebaseerd op
de omvang van de netto bespaarde gemiddelde werkloosheidsuitkering en een schatting van het verminderd beroep op deze
uitkeringen vanwege de werkgelegenheidscreatie van het project. De laatste schatting is van belang vanwege de uiterst slechte
arbeidsmarktsituatie en de eveneens weinig florissante verwachtingen, zeker gezien de tot 2010 nog te verwachten groei van het
arbeidsaanbod, hieromtrent 27). Uitgaande van een gemiddelde
bruto uitkering van ca. f. 22.000 per jaar (met behulp’van de
hierboven vermelde belastingdruk is de netto uitkering bepaald)
en van de veronderstelling dat de geschatte werkgelegenheidseffecten voor 60% zullen leiden tot een relatieve dating van het beroep op de door het rijk gefinancierde werkloosheidsregelingen,
kan jaarlijks de besparing voor het rijk worden bepaald 28).
Tabel 3 geeft in de eerste kolom een indruk van het gecombineerde effect van de hogere belastingopbrengsten en de lagere
werkloosheidslasten van het rijk voor een periode van 25 jaar na
aanvang van het project. Ten behoeve van de vergelijkbaarheid

23) Nader onderzoek hiernaar dient deze factoren te inventariseren e.d.
Daarbij zou b.v. ook naar de effecten voor het ,,oude” land gekeken
moeten worden bij het niet uitvoeren van het kustuitbreidingsproject.
24) In een ruimer kader zou het de voorkeur verdienen tevens de implicaties ten aanzien van de totale collectieve lasten erbij te betrekken.
25) Bij de toerekening van de tijdelijke inkomens- en werkgelegenheidseffecten aan de daarvoor in aanmerking komende jaren is een gelijkmatig verloop in de tijd verondersteld.
26) Naast de genoemde factoren spelen nog een aantal factoren (zoals
het verschil in bruto en netto toegevoegde waarde e.d.) een rol bij de keuze van dit percentage, zie hiervoor ons rapport.

27) Zie CPB, Vooruitberekening van het trendmatige arbeidsaanbod
tussen 1980 en 2010, Den Haag, 1983.
28) De bruto gemiddelde uitkering is gebaseerd op het quotient van de
WWV- en RWW-lasten in 1983 en het aantal uitkeringen. Hierbij is overigens afgezien van het feit dat de gemeenten in de financiering van de
RWW-lasten eveneens deelnemen. Bij de schatting van het percentage
van 60, dat overigens gegeven de diverse onzekerheden het karakter van
een ,,guesstirnate” heeft, kan nog op het volgende worden gewezen. Een
gedeelte van de benodigde arbeid zal afkomstig zijn uit bestaande overcapaciteit binnen de werkenden, het,,discouraged labour”-effect e.d. Dit
percentage is op ca. 20 geschat. Voorts is in dit verband van belang dat
van de 100 werkloosheidsuitkeringen er (in 1983) zo’n 80 door het rijk
worden gefinancierd. Zie verder ook ons eerder vermelde rapport.

821

Tabel 3. Schatting van het batig soldo voor ‘s rijks fmancien
(minimum-variant), inmln.gld., mettussenhaakjesdecontante

waarde
Jaar

Per saldo effect
op ‘s rijks financien

1
2
3
4

5
6
7

8
9

10
11
12
13
14

15
•

57
57
140
140
140
248
248
248
338
338

(55)
(53)
(124)
(120)
(115)
(1%)
(188)
(181)
(237)
(228)

281

(182)

281
281
542
542

(175)
(169)
(313)
(301)

“I (2.231)

•

25

542

Batig saldo

Exploitatielasten
uitvoeringsorgaan
(variant met hoogste
lasten)

(203)
(5.073)a)

6

(38)
(50)
(61)
(87)
(115)
(140)
(163)
(184)
(169)

242
242

(157)
(151)

242
242
242

(145)
(140)
(134)

besteed31);

(6)

41
56
72
106
145
184
224
262
251

51
16

(49)
(15)

84
68
34
103
64
24
76

(74)
(59)
(28)
(81)
(48)
(18)
(53)

87

(59)

39
39
39

(25)
(24)
(23)

300

(173)

7

300

(167)

(91)

300

:} <” >

242

In aansluiting op deze conclusies kunnen de volgende aanbevelingen worden geformuleerd:
– gelet op de resultaten van deze verkennende studie verdient
nader onderzoek aanbeveling. Daarbij dient met name aan
de ruimtelijke invulling, die niet alleen van groot belang is
voor de macro-economische merites van het project maar
ook voor de gevolgen voor de omgeving, aandacht te worden

‘ j (1.234)

(2.832)a)

(112)
(2.241)a)

Bron: Van den Bosch en Veerman, op. cit., 1984, hfst. 5, biz. 44.
a) De som van de contante waarden.

in de tijd staan tussen haakjes de contante waarden vermeld 29).

De tweede kolom geeft de in paragraaf 3 ter sprake gekomen exploitatielasten van het uitvoeringsorgaan weer. Het algebrai’sch
verschil tussen de eerste en tweede kolom geeft een indruk van
het batig saldo van deze overheidsinvestering. Zoals uit de label
blijkt is er in de rninimumvariant over de eerste 25 jaar sprake
van een contante waarde van het batig saldo ter grootte van
f. 2.200 mln. Daarbij zij opgemerkt dat de in de eerste kolom
vermelde totale contante waarde van ca. f. 5.000 mln. is opgebouwd uit een contante waarde van ca. f. 3500 mln. aan belastingopbrengsten en ca. f. 1.500 mln. besparing op werkloosheidsuitkeringen 30). Met andere woorden, ook indien uitsluitend rekening zou worden gehouden met de belastingop-

– eveneens is onderzoek naar de diverse financieringsmodaliteiten, waarin bij de financiering naast de overheid ook aan
de institutionele beleggers en het bankwezen kan worden gedacht, van in het bijzonder de aanlegkosten van groot belang
32). Zo zou bij voorbeeld de mogelijkheid tot het verlenen
van een optierecht tot koop van grond voor een bepaalde
prijs in ruil voor het verschaffen van leningen aan het uitvoeringsorgaan tegen een lagere rente dan de heersende lange
rente, nader onderzocht kunnen worden;

– in aansluiting op de beide vorige punten zou een Commissie
van Voorbereiding ingesteld moeten worden, met als taakopdracht binnen een bepaalde termijn de diverse merites,
aspecten en financieringsmodaliteiten van het project te inventariseren, zodat op basis van haar rapportage de besluitvorming kan plaatsvinden. Naast de overheid lijkt het, gezien de gemeenschappelijke belangen, gewenst dat vertegenwoordigers van werknemers- en werkgeversorganisaties alsmede van de institutionele beleggers en banken in deze Commissie zitting nemen;
– ten slotte is het in het kader van de huidige financiele problematiek inzake de collectieve lasten — waarbij de bezuinigingen op de sociale-zekerheidsuitkeringen het meest in het oog
springen en er, wegens de sterke preoccupatie met de hoogte
van het financieringstekort nauwelijks ruimte lijkt voor additionele overheidsinvesteringen — van groot belang op het
volgende te wijzen. Realisatie van projecten en de daaraan
verbonden werkgelegenheidcreatie van de omvang als het
onderhavige kustuitbreidingsproject kan aan de velen die op
een inkomensvervangende sociale-zekerheidsuitkering zijn
(of dreigen te worden) aangewezen, een beter toekomstperspectief bieden 33).
F.A.J. van den Bosch

C.P. Veerman

brengsten resulteert in de minimum-variant nog een batig saldo.
6. Conclusies en aanbevelingen

Uitgaande van de in dit artikel gekozen uitgangspunten en de
daarbij gemaakte veronderstellingen kan geconcludeerd worden
dat overheidsinvesteringen in de vorm van het onderhavige
kustuitbreidingsproject geen nadelig effect op ‘s rijksfinancien
zullen hebben. Integendeel, er is sprake van een substantiate omvang van de contante waarde van het batig saldo over een periode van 25 jaar varierend van ca. f. 2.200 mln. in de rninimumvariant tot ca. f. 4.300 mln. in de maximum-variant. Overigens
wordt het,,break-even point”, het punt waarop het batig saldo
voor het rijk nihil is, voor de minimum-variant bereikt indien de
opbrengsten uit grondverkopen ca. 30% lager zouden zijn; voor
de maximum-variant bedraagt dit percentage ca. 55.
In het kader van een effectief volumebeleid inzake het beroep
op de inkomensvervangende sociale-zekerheidsuitkeringen is de
omvang van de met deze overheidsinvesteringen verbonden
werkgelegenheidscreatie eveneens van groot belang. Zo blijken
in de minimum-variant de tijdelijke werkgelegenheidseffecten
ca. 50.000 arbeidsjaren te bedragen en de permanente werkgelegenheid ca. 17.000 arbeidsjaren. In de maximum-variant zijn de

genoemde effecten overigens ca. 40% groter.
Op grond van bovenstaande bevindingen en het door de eerder vermelde Stuurgroep verrichte onderzoek’naar de implicaties van de aanleg e.d. kan dan ook worden geconcludeerd,
vanzelfsprekend binnen de hier gekozen uitgangspunten en de
daarbij gemaakte veronderstellingen, dat realisatie van deze
overheidsinvestering niet op economische en technische beletse-

len lijkt te stuiten.
822

29) Een disconteringsvoet van 4% is gehanteerd. Daarbij is dienaangaande aangesloten bij de Delta Commissie en de Commissie Oosterschelde. Zie voor een verdere uiteenzetting hieromtrent ons rapport.

Overigens zou in vervolgondetzoek aan een meet uitvoerige gevoeligheidsanalyse dan in ons rapport met betrekking tot diverse veronderstelling aandacht dienen te worden besteed.
30) Zie ons rapport, bijlage IV, biz. 73 en 74.
31) Overigens wordt in het rapport van de Stuurgroep al deels ingegaan
op de gevolgen voor de omgeving. Deze zijn echter met name afhankelijk
van de ruimtelijke invulling. Voorts verdient het aanbeveling, gelet op de
resultaten van ons verkennende onderzoek, met behulp van vervolgonderzoek de gevolgde aanpak en analyses te verfijnen.
32) In dit verband is het van belang erop te wijzen dat in 1983 voor het
eerst sinds tientallen jaren de investeringen van bedrijven lager waren
dan het bedrag dat door interne financiering in de vorm van besparingen
en afschrijvingen beschikbaar was. Zie Persbericht min. van EZ, nr. 391,
16juli 1984.
33) Zie: SCP, Opvattingen van werklozen, 1974-1982, Rijswijk, 1983,
waarin onder meer naar voren komt dat werklozen pessimistischer zijn
gaan denken over de kans nieuw werk te vinden.