Maatschappijspiegel
De Minderhedennota in
tijdsperspectief
Met minderhedenbeleid 1970- 1984
PROF. DR. P. DREWE – DRS. G. MIK*
Inleiding
In meer dan een opzicht is de in de herf st
van 1983 verschenen Minderhedennota 1)
een mijlpaal in de geschiedenis van de allochtone 2) aanwezigheid in Nederland. De
in 1970 verschenen Nota buitenlandse
werknemers stond nog geheel in het teken
van een zo goed mogelijke begeleiding van
de werving van buitenlandse werknemers
vanuit de officiele wervingslanden. Problemen rond aanpassing en inpassing werden wel vermeld, maar stonden niet op de
voorgrond. De nota werd dan ook geschreven in een tijd dat het aantal buitenlandse
werknemers in ons land ruim 80.000 bedroeg en onze economic zich nog steeds
voorspoedig ontwikkelde. Anno 1983
toont de Minderhedennota alleen al door
het verschil in naamgeving wat er veranderd is. Het beleid heeft de aandacht verruimd tot die bevolkingsgroeperingen die
tot de minderheden kunnen worden gerekend. Niet het werknemer zijn staat op de
voorgrond, maar het behoren tot een minderheidsgroepering, dat wil zeggen (volgens de Minderhedennota) tot een der volgende groeperingen: Molukkers, ingezetenen van Surinaamse en Antilliaanse herkomst, buitenlandse werknemers en hun
gezinnen afkomstig uit de wervingslanden,
zigeuners en vluchtelingen.
De context is dan ook danig veranderd:
tussen 500.000 en 600.000 leden van de. genoemde groeperingen wonen momenteel in
ons land, waarvan een belangrijk percentage geen werknemer (meer) is, zowel ten gevolge van de diepe economische crisis
waarin ons land zich bevindt als door de
veranderde samenstelling van de allochtone bevolkingsgroeperingen. (De Minderhedennota is overigens niet uitputtend in
zijn opsomming: de Chinezen worden bij
voorbeeld buiten beschouwing gelaten).
Hoewel de situatie rond 1970 voor de
minderheden zeker niet in alle opzichten
rooskleurig was, verschijnt de Minderhedennota in een tijd dat die minderheden
sterker dan tevoren onder druk staan. Dit
wordt niet alleen veroorzaakt door de onder hen hoge werkloosheid, maar ook door
het steeds manifester wordende racisme,
waarvan de psychische belasting voor de
betrokken allochtone groeperingen veel
776
groter kan zijn dan de omvang van dit
soort uitingen.
Er hebben zich in de periode 1970 – 1980
nogal wat verschuivingen in het beleid
voorgedaan, waarvan de uitkristallisering
in de Minderhedennota de weerslag vormt.
Tussen 1970 en 1984 is de rijksoverheid
vooral voorwaardenscheppend bezig geweest: de gemeenten werden via de toewijzing van middelen en door richtlijnen in de
gelegenheid gesteld om een eigen minderhedenbeleid gestalte te geven. Om die reden zullen wij in deze bijdrage trachten een
kort overzicht te geven van het beleid tussen 1970 en 1984, zoals zich dit op rijks- en
lokaal niveau heeft voorgedaan, uitmondend in een analyse van de Minderhedennota. Wij zullen ons daarbij beperken tot
twee speerpunten van het beleid: het beleid
inzake achterstand en het huisvestingsbeleid, die zeer nauw met elkaar verband
houden.
Met name op dit gebied zijn de verschuivingen sinds 1970 aanzienlijk geweest. Deze verschuivingen zijn echter niet los te zien
van andere verschuivingen die zich in de
periode 1970—1984 hebben voorgedaan.
Deze zijn als volgt samen te vatten:
— de verschuiving van een vooral specifiek naar een meer algemeen beleid;
— de verschuiving van een vooral arbeidsmarktgericht beleid naar een grotere aandacht voor integratie;
— de verschuiving van werving van werknemers naar het scheppen van garanties voor vrijwillige remigratie.
Deze drie verschuivingen hangen ten
nauwste met elkaar samen. Het beleid anno 1970 was nog goeddeels gericht op het
aantrekken van werknemers om het absolute en structureletekort aan arbeidskrachten in ons land te verminderen. De aanwezigheid van deze buitenlandse arbeiders
werd als een tijdelijke zaak gezien, hoewel
toen reeds was doorgedrongen dat rekening moest worden gehouden met een langdurig of permament verblijf van althans
een deel van hen 3). Dit had tot gevolg dat
het rijks- en lokale beleid specifiek op de
arbeidsmarkt was gericht: de werving
stond nog in het centrum van de belangstelling. Het beleid had voor het overige een
sterk ad-hoc-karakter: er werden daar
maatregelen genomen waar problemen
manifest waren geworden 4). De aard van
het beleid was dan ook vooral specifiek: de
maatregelen waren vooral gericht op de allochtone groeperingen zelf. Dit is anno
1984 sterk veranderd. De hoofddoelstelling van de Minderhedennota is gericht op
de totstandkoming van een samenleving
waarin de in Nederland verblijvende leden
van minderheidsgroeperingen ieder afzonderlijk en als” groep een gelijkwaardige
plaats en volwaardige ontplooiingskansen
hebben. Emancipatie, verminderen van
achterstand en het bestrijden van discriminatie staan nu op de voorgrond, waarbij
het beleid op de gehele bevolking wordt gericht. Het sleutelwoord is nu integratie geworden, onder handhaving van de culturele pluriformiteit en remigratiemogelijkheden voor hen die dat wensen. Deze ontwikkeling is een logisch gevolg van de permanente aanwezigheid van minderheidsgroeperingen in ons land, die deels samenhangt
met de sterk voortgeschreden gezinshereniging. In Amsterdam bij voorbeeld had op 1
januari 1981 82% van de aanwezige gehuwde mannen van Turkse en Europeesmediterrane herkomst het gezin in Nederland, bij Noordafrikanen was dit 64% 5).
In Utrecht maakte op 1 januari 1981 85%
van de Mediterranen, dit is inclusief de
Noordafrikanen, deel uit van een gezin
(dat wil zeggen het aantal in gezinsverband
levende volwassenen en kinderen als percentage van het totale aantal), van de Surinamers 73%, terwijl dit voor de autochtone bevolking eveneens 73% was 6). De
lengte van de verblijfsduur is dan ook sterk
gestegen. In Utrecht woonde op 1 januari
1981 bijna de helft van de Zuideuropeanen
(exclusief de Joegoslaven) al langer dan
tien jaar in deze stad.
Daarnaast is uit onderzoek gebleken dat
allochtonen en autochtonen, met name als
zij behoren tot de achterstandsgroeperingen, veel sociaal-economische kenmerken
en problemen gemeenschappelijk hebben
* Prof. dr. P. Drewe is verbonden aan de vakgroep planologie en stedebouwkunde, Afdeling
der Bouwkunde, Technische Hogeschool Delft.
Drs. G. Mik is verbonden aan het EconomischGeografisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
1) Ministerie van Binnenlandse Zaken, Minderhedennota, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1983.
2) Een allochtoon wordt hier gedefinieerd als iemand die van buiten de Nederlandse samenleving afkomstig is. Deze definiering beperkt zich
niet tot de nationaliteit, maar kan ook betrekking hebben op de etnische achtergrond.
3) NV v/h Nederlandse Stichting voor Statistiek, De buitenlandse arbeider in Nederland,
Staatsuitgeverij, Den Haag, 1971.
4) R. Penninx, Naar een algemeen etnische minderhedenbeleid, Voorstudie t.b.v. het WRRrapport Etnische Minderheden, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1979.
5) Gemeentelijke Dienst Volkshuisvesting
Amsterdam, Huisvesting van etnische minderheden, Gemeente Amsterdam, 1983.
6) Af deling Onderzoek Dienst Ruimtelijke Ordening Utrecht, Woon- en leefsituatie etnische
minderheden in Utrecht, Gemeente Utrecht,
1982.
7). Dat het beleid derhalve meer algemeen
gericht is geworden, vindt hier zijn rechtvaardiging in. Dat betekent echter niet dat
het specifieke beleid geheel achterwege kan
worden gelaten. De Minderhedennota
geeft die indruk wel enigszins door de grote
nadruk op het algemene beleid. Daar waar
problemen van allochtonen en autochtonen overeenkomen, biedt een algemeen beleid de beste kansen. Daar waar minder heden extra problemen ontmoeten kan een
aanvullend specifiek beleid knelpunten
echter verminderen.
Deze verschuivingen vormen de beleidscontext waarbinnen ook de ontwikkelingen rond huisvesting en achterstand moeten worden bezien. Met name op dat terrein zijn de veranderingen in het lokale beleid in het afgelopen decennium groot ge-
weest en de emoties hoog opgelaaid.
De huisvesting: van spreidingsbeleid naar
achterstandsbeleid
Ruimtelijke verdeling en huisvesting van
allochtonen in de vier grote steden
Het huisvestingsbeleid is vooral een
zaak van de lokale overheid, hoewel veel
middelen uit ‘s rijks kas komen. De allocatie van deze gelden is echter vooral een gemeentelijke taak. De discussie over het te
voeren huisvestingsbeleid heeft zich dan
ook vooral op dit lokale niveau afgespeeld.
In de eerste helft van de jaren zeventig
heeft daarbij in de vier grote steden de gedachte voorop gestaan dat tot spreiding
van minderheden naar meer perifere wijken zou moeten worden overgegaan 8).
Dat de discussie zich vooral in de vier
grote steden heeft voorgedaan hangt sa-
men met de concentratie van de in ons land
aanwezige minderheidsgroeperingen in
Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en
Utrecht. Op een totaal van 463.800 personen van Mediterrane, Surinaamse of Antilliaanse herkomst woonde op 1 januari
1981 48,5% in de vier grote gemeenten,
terwijl de totale bevolking van deze gemeenten 14,0% van de totale Nederlandse
bevolking vormde. Van de Surinamers
woont ca. 67% in de vier grote gemeenten,
van de Turken 34%, van de Marokkanen
48%, van de Noord-Mediterranen 45% en
van de Antillianen 36,5% 9). Ook de groei
van de minderheidsgroeperingen is veel
sneller dan van de autochtone bevolking.
Atzema en Buursink berekenen alleen voor
de Mediterranen een groei van 56% in de
periode 1977—1982 in steden van meer
dan 100.000 inwoners. In drie van de vier
grote steden was het groeipercentage hoger
10).
Op 1 januari 1981 vormden de Mediterranen en personen van Surinaamse en Antilliaanse herkomst dan ook 12,7% van de
Amsterdamse bevolking, 11,7% in Rotterdam, 9,9% in Den Haag en 9,3% in
Utrecht 9). Binnen deze steden lijken de
ruimtelijke patronen sterk op elkaar zoals
uit diverse onderzoekingen blijkt. Van het
totale aantal in Amsterdam aanwezige allochtonen woont 45% in de 19e-eeuwse
gordel, terwijl van de autochtonen 28% in
ESB 22-8-1984
dit stadsdeel woont. In Den Haag woont
82% van alle allochtonen in een van de
acht concentratiewijken. In dezelfde wijken woont eenderde van de totale Haagse
bevolking. In het centrum en de acht wijken eromheen vormden in 1980 de Mediterranen, Surinamers en Antillianen
20,4% van de bevolking, in de overige 31
wijken was dit slechts 2,4% 11). Ook
Utrecht voegt zich in dit beeld. Vooral de
wijken ten noordwesten van de oude binnenstad vertonen hoge percentages allochtonen. In de vijftien concentratiebuurten
met meer dan het stadsgemiddelde aan allochtonen woont een op de twee allochtonen tegenover een op de vijf Nederlanders
12). Rotterdam wijkt hiervan niet af. In de
gordel oude wijken woont in 1982 ruim
82% van de Mediterranen, Surinamers en
Antillianen, tegenover ruim 48% van de
autochtone bevolking. Met name in drie
groepen buurten 13) rond het stadscentrum zijn de concentraties hoog 7,9, 14).
Wel lijken er zich verschuivingen voor te
doen. Deze kunnen vooral worden gekarakteriseerd als een verschuiving van de allochtone groeperingen naar de zogenaamde ,,tweede ring”, dat wil zeggen de wijken
die niet direct aan het stadcentrum grenzen
15, 16).
Het beleid in de vier grote steden
Het spreidingsbeleid was vooral lokaal
beleid. Het begin werd gemarkeerd door de
afkondiging van de zogenaamde 5%maatregel in Rotterdam in 1972, waarbij
aan allochtonen geen woonvergunning
meer werd verstrekt als het ging om woningen in wijken waar reeds meer dan 5% van
de bevolking uit allochtonen bestond. Het
voorlopige einde is gemarkeerd door de nu
verschenen Minderhedennota, die het
huisvestingsbeleid van minderheden als
onderdeel ziet van het algemene huisvestingsbeleid vanwege de grote overeenkomst van problemen tussen allochtonen
en autochtonen. In de periode 1972- 1983
heeft zich de omslag voltrokken, zowel
door het ter beschikking komen van meer
onderzoeksgegevens als door ontwikkelingen in het beleid zelf, dat sterk werd bei’nvloed door de steeds mondiger wordende
organisaties van minderheidsgroeperingen
en autochtone sympathisanten.
Wat betreft het Nederlandse onderzoek
zijn in ons land onderzoeksresultaten ter
beschikking gekomen die vraagtekens zetten bij het nut van het spreiden van allochtonen naar meer perifere delen van de stad
7, 17, 18). Onze Rotterdamse onderzoeksresultaten wijzen op grote overeenkomsten
in ervaren problemen tussen allochtonen
en autochtonen, met name op het gebied
van de huisvesting. Op grond hiervan
wordt door ons een beleid bepleit van het
verbeteren van de leefomstandigheden van
zowel allochtone als autochtone laagstgeklasseerden. Dit kan zowel door het bieden
van huisvestingsmogelijkheden in nieuwe
wijken voor zowel betrokken allochtonen
als autochtonen, als door nieuwbouw en
verbetering van de bestaande woningvoorraad en voorzieningen in de oude wijken,
weer voor zowel allochtone als autochtone
laagstgeklasseerden. Dit betekent een gelijk beleid voor beide groeperingen, terwijl
een specifiek beleid wordt voorgesteld
wanneer er sprake is van extra problemen
7,17,19,20,21).
7) G. Mik (rapporteur), P. Drewe, E.D. Hulsbergen, G.A. van der Knaap, H.M. Rodgers en
W.F. Sleegers, Segregatie in Rotterdam: feiten
en beleid. Samenvatting van het onderzoek,
eindrapport, Economisch Geografisch Instituut, Erasmus Universiteit Rotterdam, 1980.
8) C.S. van Praag, Spreiding en spreidingsbeleid, in: R. Spreekmeester en V.D.M. Evers
(red.), Huisvesting van etnische minderheden,
S. V.H.-Cahier 3 van de Sectie Volkshuisvesting,
1980, biz. 41 – 78; C.S. van Praag, Allochtonen:
huisvesting en spreiding, SCP-Cahier nr. 22, Sociaal en Cultured Planbureau, Rijjwijk, 1981.
9) Gemeentelijk Bureau voor Onderzoek en Statistiek Rotterdam (Gebos), Etnische minderheden in Rotterdam, Gemeente Rotterdam, 1983.
10) O.A.L.C. Atzema en J. Buursink, The regi-
onal (re)distribution of Mediterraneans in the
Netherlands, paper gepresenteerd op het AngloDutch Seminar on Migration in Soesterberg,
14- 16 September 1983, Geografisch en Plano-
logisch Instituut, Katholieke Universiteit, Nijmegen, 1983.
11) C.E.S. Choenni en R.J. de Jongh, Minderheden aan de beurt: een vooronderzoek naar
contacten tussen migranten en functionarissen
van dienstverlenende instellingen in Den Haag,
Gemeente Den Haag, 1982.
12) G. Mik en S.G.M. Verkoren-Hemelaar, Segregation in the Netherlands and Turkish migration, in: N. Abadan-Unat (e.a.) Turkish workers
in Europe I960-1975, E.J. Brill, Leiden, 1976,
biz. 253 – 286. Zie ook voetnoot 6.
13) De definitie van oude buurten is gebaseerd
op gemeentelijke gegevens en verschilt daardoor
tussen de vier grote steden.
14) K.E. Rosing, Segregatie in Rotterdam: aggregaatanalyse op vierkantniveau, Economisch
Geografisch Instituut, Erasmus Universiteit
Rotterdam, 1980.
15) M. de Smidt, Huisvesting en spreidingspatroon van gastarbeiders in de gemeente Utrecht,
1973-1979, in: R. Spreekmeester en V.D.M.
Evers (red.), Huisvesting van etnische minderheden, S.V.H.-Cahier van de Sectie Volkshuisvesting van het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting, 1980, biz.
79-96.
16) L.A. de Klerk (red.), Stadsvernieuwing in
Rotterdam, Serie Planologische Verkenningen
deel 2, VUGA, Den Haag, 1982.
17) P. Drewe, E.D. Hulsbergen en G. Mik, Het
overschatte belang van spreiding: migranten en
hun huisvesting, Intermediair, 18e jg., nr. 44,
5 november 1982, biz. 19-23.
18) P. Drewe, Etnische groepen in Nederlandse
steden — ‘Enclave’ of ‘getto’?, Memorandum
nr. 25, Instituut voor Stedebouwkundig Onderzoek, Technische Hogeschool Delft, 1983.
19) G. Mik, Residential segregation in Rotter-
dam: background and policy, Journal of economic and social geography (TESG), jg. 74, nr. 2,
1983, biz. 74-86.
20) P. Drewe en G. Mik, Toeloop en uitwijzing?: reactie op de Rotterdamse nota ,,Leegloopen toeloop:eerste vervolg”, Working paper
nr. 80-9, Economisch Geografisch Instituut,
Erasmus Universiteit Rotterdam, 1980.
21) P. Drewe en G. Mik, Gebundelde deconcentratie van migranten: een beleid,,apart”?. Paper gepresenteerd op de Conferentie van de Regional Science Association, Sectie Nederland, 3
december 1981, Den Haag, Working paper nr.
81 – 15, Economisch Geografisch Instituut Erasmus Universiteit Rotterdam, 1981.
777
Ook het beleid is ingrijpend gewijzigd.
De gemeente Amsterdam Hep in deze ontwikkeling voorop. In 1974 stelden B&W
van Amsterdam voor een spreidingsbeleid
te voeren ten einde integratie van etnische
minderheden te bevorderen en gettovorming te voorkomen 22). In 1978 wordt als
gevolg van gerezen kritiek spreiding als be-
leidsdoel afgewezen. Vanaf dat moment
wordt er in het herhuisvestingsbeleid geen
onderscheid meer gemaakt tussen alloch-
meer in dezelfde pas.
Het loslaten van het spreidingsbeleid
heeft er toe geleid dat allochtonen en autochtonen als min of meer vergelijkbare
groeperingen worden beschouwd die een
aantal problemen gemeenschappelijk hebben. Dit leidt er toe dat het minder heden-
beleid meer in het kader van een algemeen
achterstandsbeleid wordt gezien. De gemeente Utrecht is hierin het meest expliciet. Uit de Rompnota minderhedenbeleid
Het beleid in een notedop
Er is sprake van ophoping van proble-
men in een beperkt aantal gebieden waar
relatief veel leden van minderheidsgroepen
wonen, problemen op terreinen als huisvesting, onderwijs en scholing, werkgelegenheid. Ook het door veel wijkbewoners
als uitzichtloos ervaren van de situatie en
de sociale segmentering van die wijken
worden door de auteurs van de Minderhedennota als probleem beschouwd.
Deze problemen vragen om extra beleidsinspanningen niet alleen ten behoeve
van minderheidsgroepen, maar ook voor
tonen en autochtonen. In Den Haag lijkt
het gemeentebestuur tot een soortgelijke
conclusie te komen. Op basis van een verkennende notitie besluit de gemeenteraad
in 1980 dat oplossing van het huisvestingsprobleem van migranten zoveel
mogelijk meet geschieden door het treffen
van algemene voorzieningen 23). Als uitgangspunten worden gehanteerd: het recht
van ieder daar te wonen waar hij of zij wil,
gelijke behandeling van iedereen en het af-
Rompnota kunnen groepen – zoals etnische minderheden – die te maken hebben
met extra problemen, in bepaalde gevallen
voorrang krijgen. Bij de beoordeling van
de noodzaak van die voorrang zal gelet
worden op de gevolgen daarvan voor andere achterstandsgroeperingen. Tevens worden in de Rompnota maatregelen in het
wijzen van gedwongen spreiding. In 1982
vooruitzicht gesteld om het woon- en leef-
,,draagt derhalve het karakter van over-
wordt daar het afwijzen van gedwongen
concentraties aan toegevoegd. Toch lijkt
het Haagse beleid nog niet definitief gekozen te hebben, want in de Haagse Nota
klimaat in de oude buurten, waar veel buitenlanders wonen te verbeteren 25).
Op rijksniveau heeft zich een soortgelijke ontwikkeling voorgedaan. Een echt
spreidingsbeleid is op rijksniveau nooit
voorgestaan, heeft althans niet duidelijk
zijn weerslag gekregen in nota’s. Niettemin
eenkomst tussen rijksoverheid en gemeente over de inzet van ieders bevoegdheden en
middelen in de betreffende wijk” 29). Wat
de financiele middelen betreft, is er sprake
van ,,in stand houden” van de financiele
basis voor het algemene achterstandsbeleid
ten aanzien van deze gebieden en het plaatselijk minderhedenbeleid daarin.
Het beleid ten aanzien van achterstandsgebieden is selectief. Een aantal wijken in
een aantal uitgekozen gemeenten zal met
voorrang worden behandeld. Voorlopig
zijn dat zeventien gemeenten, waaronder
de vier grote steden. ,,Achterstandsgebieden” zijn gebieden van ,,circa 5 a 15.000
inwoners” met een relatief grote achter-
blijkt uit de Minderhedennota duidelijk
stand (gemeten naar inkomen, percentages
dat het spreidingsbeleid heeft afgedaan in
het kader van de huisvesting: ,,Toch zal de
oplossing van de huisvestingsproblematiek
van minderheden vanwege de grote overeenkomst met problemen van andere bevolkingsgroepen primair binnen het algemeen huisvestingsbeleid gevonden moeten
worden. Indien daarbij blijkt dat de toegankelijkheid van huisvestingsvoorzieningen voor minderheden onvoldoende is,
dienen aanvullende maatregelen genomen
te worden, bij voorkeur binnen het algemene beleid” 28).
uitkeringsgenietenden) en een relatief hoog
aantal leden van minderheidsgroepen 30).
Culturele Minderheden uit 1982 wordt gelijkheid van alien in het huisvestingsbeleid
gepropageerd, maar wordt tevens spreiding op vrijwillige basis aanbevolen 24).
In Utrecht is, na aanvankelijke discussies die leken te gaan in de richting van een
spreidingsbeleid, de balans volledig om-
geslagen naar het afwijzen van spreiding
25). De in 1983 door de Raad aanvaarde
nota De huisvesting van etnische minderheden in Utrecht stelt dat bij de toewijzing
van woningen aan etnische minderheden
geen enkele vorm van spreidingsbeleid
mag worden gehanteerd. De nota stelt dat
de toewijzing van vrijkomende woningen
uitsluitend dient plaats te vinden op grond
van urgentie. Dit betekent volgens de nota
dat er geen ruimte bestaat voor terughoudendheid bij het huisvesten van etnische
minderheden in bepaalde straten, complexen en buurten 26).
Rotterdam vormde het sluitstuk in de
omslag naar het afwijzen van spreiding
van minderheden. In het voorgaande is
reeds de geschiedenis van 1972 vermeld,
toen de 5%-maatregel werd afgekondigd,
die in 1974 door de Raad van State is vernietigd. Rotterdam kondigde in 1979 het
beleid van de gebundelde deconcentratie
af, hetgeen inhield een vrijwillige spreiding
van allochtonen naar meer perifere wijken.
blijkt dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen autochtone en allochtone
Het beleid inzake achterstandsgebieden
achterstandsgroeperingen. Volgens de
Het beleid op lokaal niveau heeft zich
derhalve ontwikkeld van een spreidingsbeleid als panacee voor de huisvestingsproblemen naar een achterstandsbeleid gericht
op zowel allochtone als autochtone
achterstandsgroeperingen.
Het beleid op rijksniveau
De ontwikkeling naar een achterstandsbeleid heeft in de Minderhedennota invulling gekregen door de aankondiging van
een beleid inzake achterstandsgebieden,
hetgeen evenals op lokaal niveau een be-
De bundeling kwam crop neer dat elk van
langrijke stap voorwaarts betekent. De re-
de acht aangewezen opvangwijken een bepaalde nationaliteit kreeg toegewezen 27).
Hierop ontstonden emotionele discussies,
die zelfs leidden tot een kort geding van een
platform van migrantenorganisaties versus de gemeente. Dit werd door de organi-
gering heeft daarbij een aanpak voor ogen
waarbij een aantal wijken in een aantal geselecteerde gemeenten met voorrang in
aanmerking komen voor regelingen die gericht zijn op het minderhedenbeleid en op
het bestrijden van achterstanden in het algemeen. Dit beleid inzake achterstandsgebieden heeft op meer betrekking dan alleen
saties verloren. Een hoger beroep bleef uit
doordat organisaties en gemeente in janua-
ri 1983 tot een verrassend,,protocol” kwamen, waarin werd overeengekomen het beleid van gebundelde deconcentratie en van
spreiding te verlaten en voortaan geen onderscheid meer te maken tussen allochtonen en autochtonen in het huisvestingsbeleid. Na aanvankelijke verschillen, lopen
de vier grote gemeenten nu allemaal min of
778
huisvesting. In het kader van deze publikatie zal dit beleid inzake achterstandsgebieden uit de Minderhedennota in het volgende nader worden geevalueerd.
autochtone medebewoners van achterstandswijken. De cumulatie van de problemen vraagt om een samenhangend beleid
met behulp van bestuurlijke overeenkomsten tussen rijk en gemeente en
De kwaliteit van het beleidsontwerp
Bij de volgende beoordeling 31) van het
22) Burgemeester & Wethouders Amsterdam,
Nota opvang en begeleiding rijksgenoten, Gemeente Amsterdam, 1974.
23) Afdeling Woning- en huisvestingszaken
Den Haag, De huisvesting van migranten in Den
Haag, Gemeente Den Haag, 1980.
24) Burgemeester & Wethouders Den Haag,
Nota culturele minderheden in Den Haag, Gemeente Den Haag, 1982.
25) Burgemeester & Wethouders Utrecht,
Rompnota minderhedenbeleid,
Gemeente
Utrecht, 1982.
26) Werkgroep Huisvesting Etnische Minderheden, De huisvesting van etnische minderheden in
Utrecht, Gemeente Utrecht, 1982.
27) Burgemeester & Wethouders Rotterdam,
Leegloop en toeloop: nota over de bevolkingsbewegingen in Rotterdam, Gemeente Rotterdam,
1979; Burgemeester & Wethouders Rotterdam,
Leegloop en toeloop: een eerste vervolg-nota
over de bevolkingsbewegingen in Rotterdam,
Gemeente Rotterdam, 1980.
28) Minderhedennota, op.cit., biz. 177.
29) Minderhedennota, op.cit., biz. 122.
30) Minderhedennota, op.cit., biz. 119.
31) Voor een uitvoerige versie zie P. Drewe en
G. Mik, Huisvesting en achterstand van minderheden in de vier grote steden: het beleid
1970-1984, EGI publikaties, nr. 84-1,
Economisch-Geografisch Instituut, Erasmus
Universiteit Rotterdam, 1984.
beleid inzake achterstandsgebieden zijn de
praktijkervaringen met het Britse ,,Urban
medebewoners van achterstandswijken
(vergelijk de discussie over het spreidings-
Programme” in de periode 1967- 1977 –
beleid 17, 18)). Voor een duidelijker bena-
blijkens de evaluatie van Edwards en Batley 32) – verdisconteerd. In beide gevallen
gaat het in feite om een ,,gebiedsgericht beleid van positieve discriminatie” mede in
verband met etnische groepen.
De nota roept talrijke vragen op omtrent
de kern van het te bestrijden probleem. Let
wel, dit zijn geen academische vragen. Het
is geenszins denkbeeldig dat er vier jaar na
het vastleggen van een bestuurlijke overeenkomst tussen een gemeente en de rijksoverheid de vraag rijst welke problemen
men eigenlijk had willen oplossen (verminderen). Neem b.v. het Britse ,,Urban Programme” waar deze vraag pas is gerezen
na tien jaar uitvoering (tijdens de evaluatie). Vergelijk Edwards en Batley 32).
De criteria die in de Minderhedennota
zijn gehanteerd om achterstand te meten
(inkomen, percentage uitkeringsgenietenden) lijken veel op de probleemdefinitie
van het Sociaal en Cultured Planbureau,
te weten op de zogenaamde sociale-achter-
dering is gekozen door het Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer, dat de woonachterstand
van buitenlanders definieert als: ,,feitelijk
constateerbare verschillen in de woonsituatie van vergelijkbare categorieen autochtonen en buitenlanders, ten nadele van buitenlanders” 35).
Ook de in de nota genoemde sociale segmentering van achterstandswijken, een
probleem dat gewoonlijk in termen van
gang voor het beleid inzake achterstandsgebieden een andere is dan voor het stadsvernieuwingsbeleid, is het duidelijk dat
achterstandsgebieden en stadsvernieuwingsgebieden elkaar sterk zullen overlappen. Voeg daarbij dat de achterstand in de
huisvesting een belangrijk onderdeel is van
de algemene achterstandsproblematiek, en
de relatie tussen achterstandsgebieden en
stadsvernieuwingsgebieden ligt voor de
hand.
Juist dit stadsvernieuwingsbeleid is in
1983 sterk onder druk komen te staan door
het Meerjarenplan stadsvernieuwing van
(eenzijdige) bevolkingssamenstelling of se-
de rijksoverheid 40). Weliswaar stelt het
gregatie wordt gesteld, is om deze reden
geen bruikbare maatstaf voor achterstand.
Het is juist de keuze van een gebiedsgericht beleid die met redenen zou moeten
Meerjarenplan dat de stadsvernieuwingsinspanningen zullen worden verhoogd van
f. 2.842 mln. in 1983 naar f. 4.166 mln. in
worden toegelicht, waarbij bekende twij-
vesteringen in de stadsvernieuwing betekent op rijksniveau. Op gemeentelijk niveau is echter van een verslechtering spra-
1987, hetgeen een verdubbeling van de in-
ontbreekt, ook al is er in de Minderhedennota sprake van o.a. ..studies van het Sociaal en Cultureel Planbureau”. De socialeachterstandmaat van het SCP is (ook naar
de mening van het SCP) eerder een ,,sociaal-economische status “-maat. Zij meet
vooral (de ruimtelijke verdeling van) bevolkingskenmerken, maar geen achterstand. Het beleid inzake achterstandsgebieden mikt echter, aldus de Minderhedennota, op achterstand of problemen op ter-
fels omtrent de doeltreffendheid van een
dergelijk beleid zouden moeten worden
weggenomen.
Ten eerste zijn er niet weinig personen
die weliswaar in achterstandssituaties verkeren, maar niet in de geselecteerde achterstandsgebieden wonen (bovendien is het
mogelijk dat niet alle bewoners van ,,probleemgebieden” behoren tot de ,,probleemgroepen”). Tweederde van de Surinamers en ruim de helft van de Turken en
Marokkanen is woonachtig in 17 gemeenten met achterstandsgebieden – aldus de
Minderhedennota. Onduidelijk is of deze
groepen ook allemaal in achterstandsgebieden wonen. Over autochtone probleemgroepen, al dan niet woonachtig in deze gebieden, worden helemaal geen cijfers ver-
reinen als huisvesting, onderwijs en scho-
strekt. Een bezwaar dat hiermee verband
bouwkundig Onderzoek, Technische Hoge-
ling, werkgelegenheid, die zich in een beperkt aantal gebieden ophopen.
Wordt achterstand daarentegen gedefinieerd in termen van inkomen en percentage uitkeringsgenietenden, dan zou het
..succes” van het beleid alleen al kunnen
worden afgelezen van een verhoging (of
een naar verhouding geringere daling) van
het inkomen respectievelijk een verlaging
houdt, is dat achterstand in de zin van tekorten in de leefsituatie niet volledig geconcentreerd is in ..achterstandsgebieden”
36).
Ten tweede zal een beleid ten aanzien
van geselecteerde gebieden te kort schieten
als het erom gaat een op marktprocessen
berustende verdeling van inkomens, werkgelegenheid en huisvesting om te keren die
in hun werking de grenzen van ,,achterstandsgebieden” overschrijden 37, 38).
35) Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, Buitenlandse werknemers en verdeling van huurwoningen,
Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting,
36) Edwards en Batley, op.cit., biz. 16.
37) Edwards en Batley, op.cit., biz. 16- 17.
38) Dit argument wordt gestaafd door onderzoek: ,,Significantly the ecological distribution
of deprivation as measured by a number of indicators was found to be far less concentrated than
had been assumed 38a). The implication was
Onderzoek zal moeten uitwijzen of, en zo
that, even at the statistical level and even if they
ja in hoeverre tekorten met betrekking tot
huisvesting, onderwijs en scholing, werkgelegenheid door gebiedsgerichte maatregelen zouden kunnen worden opgeheven.
Als de doeltreffendheid niet aannemelijk
kan worden gemaakt zou dit soort maatregelen zinloos zijn en verkwistend en zou
een algemeen, niet-gebiedsgebonden achterstandsbeleid eerder op zijn plaats zijn
39).
Onduidelijk is uiteindelijk wat het beleid
were effective, area-based programmes would
exclude more of the ‘deprived’ than they would
include. Similar results have been obtained in a
study of the distribution of children who fell within the definition of those eligible for help un-
standmaat 33). Een preciese verwijzing
(naar verhouding minder grote stijging)
van het percentage uitkeringstrekkers per
geselecteerd gebied. Zonder dat hieruit
noodzakelijk een (relatief) geringere achterstand volgt op terreinen als huisvesting,
werkgelegenheid e.d.
Uit metingen van de sociaal-economische status per wijk (gemeente) kunnen
niet zonder meer geldige conclusies worden
getrokken met betrekking tot individuele
achterstanden. Of de sociaal-economische
status inderdaad verwijst naar tekorten in
de leefsituatie van individuen, zal eerst op
individueel niveau en niet alleen in ,,achterstandsgebieden” moeten worden onderzocht 34). Dit geldt in bijzondere mate
voor het door wijkbewoners als uitzichtloos ervaren van de situatie waarvan gewag
wordt gemaakt in de nota.
Voor een criterium als ,,relatief hoog
aantal leden van minderheidsgroepen”,
dat eveneens is gebruikt om achterstandsgebieden af te bakenen, geldt in principe
een zelfde redenering. Een lager aantal leden van minderheidsgroepen gaat niet
noodzakelijk gepaard met minder achterstand van deze groepen of van autochtone
ESB 22-8-1984
gericht op achterstandsgebieden meer in-
houdt dan een coordinate van bestaand
beleid. Dit klemt des te meer daar aan de
convenanten geen duidelijk prijskaartje is
gehangen. De gemeenten zullen het moeten
doen met de algemene constatering dat bij
ombuigingen deze sector zo lang mogelijk
buiten beschouwing zal worden gelaten.
Het is dan ook Onduidelijk wat de armslag
van de betrokken zeventien gemeenten
wordt. Een slecht teken hierbij is dat er
nauwelijks een relatie wordt gelegd met het
stadsvernieuwingsbeleid. Hoewel de in-
32) J. Edwards en R. Batley, The politics of positive discrimination, an evaluation of the Urban
Programme 1966-77, Tavistock Publications,
London, 1978.
33) Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociale
achterstand in wijken en gemeenten, Cahier 14,
Rijswijk, 1980.
34) Hierbij verdient een multidimensionale
micro-benadering uit theoretische overwegingen
de voorkeur boven een analyse die zich beperkt
tot kruistabellen. Vergelijk E.D. Hulsbergen en
P. Drewe, Herbewerking leefsituatiesurvey
1974: methode voor identificatie van probleemgroepen, Rapport nr. 46, Instituut voor Stedenschool Delft, 1984, publikatie in voobereiding.
Directie Onderzoek, Den Haag, 1983, biz. 4.
der the Educational Priority Area programme.
They also were far less concentrated than had
been assumed 38b). More substantively, thought
has no doubt been influenced by the arguments
put forward by the CDP terms 38c) to the effect
that solutions to urban deprivation cannot be
found in area-based policies or programmes”
(Edwards en Batley, op.cit., biz. 234).
38a) Department of the Environment, Census
indicators of urban deprivation, working note
no. 6, H.M.S.O., Londen, 1975.
38b) J. Barnes, A solution to whose problem?,
Fabian Research Series no. 314, Fabian Society,
Londen, 1974.
38c) Community Development Project, Interproject report, Community Development Project Information and Intelligence Unit, Londen,
1974.
39) Edwards en Batley, op.cit., biz. 249-251.
40) Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, Meerjarenplan van
de stadsvernieuwing. Den Haag, 1983.
779
ke voor met name de vier grootste gemeenten. Dit heeft te maken met twee zaken. In
de eerste plaats zijn in deze bedragen ook
Het spreidingsbeleid in de grote steden is
in de tweede helft van de jaren zeventig en
het begin van de jaren tachtig steeds meer
opgenomen de financiele middelen van de
verlaten, mede door het gerezen verzet er-
post exploitatiesubsidies (f. 1.485 mln. in
1983 op een totaal van f. 2.638 mln. en in
1987 f. 2.400 mln. op een totaal van f.
4.044 mln.). Volgens de Vereniging Nederlandse Gemeenten gaat het daarom niet zozeer om een verdubbeling, maar om ,,optisch bedrog”, omdat deze exploitatiesubsidies de gewone financiele verplichtingen
van de rijksoverheid zijn voor in de nieuwbouw gerealiseerde woningen 41). Dit
blijkt ook uit de getallen. Het aantal wo-
tegen en het beschikbaar komen van onderzoekgegevens. Het beleid in de vier grote steden valt nu veel meer te karakteriseren als een huisvestingsbeleid dat op alle
lagere-inkomengroeperingen (urgenten) is
gericht, los van de etnische herkomst, tenzij specifieke problemen hier om vragen.
Tevens is de bestrijding van achterstand
meer in het centrum van de belangstelling
komen te staan.
Op rijksniveau is de ontwikkeling eveneens in de richting van het bestrijden van
achterstand gegaan. De Minderhedennota
betekent dan ook een duidelijke stap voorwaarts met de aankondiging van een beleid
inzake achterstandsgebieden in een zeventiental steden. Niettemin komen wij tot de
conclusie dat het beleidsontwerp een aantal tekortkomingen heeft die de effectiviteit in gevaar brengen. Deze tekortkomingen hangen samen met de onduidelijkheid
over de ter beschikking staande financien,
met de gekozen criteria voor achterstand
die niet noodzakelijk de kern van het probleem raken, met de problemen die een gebiedsgericht beleid met zich meebrengen en
met het gebrek aan samenhang met het
stads vernieu wingsbeleid.
ningwetwoningen met rijkssubsidie wordt
ingekrompen van 33.000 in 1983 tot 20.000
in 1984. Het gaat hier om alle woningwetwoningen, dus ook in uitbreidingsgebieden. Het planaanbod voor 1984 van de gemeenten bedraagt 82.600 woningwetwoningen. Aangezien een belangrijk deel van
de stadsvernieuwing juist deze categorie
woningen betreft, betekent dit dat de bouw
in stadsvernieuwingsgebieden aanzienlijk
kan teruglopen. Het aantal te verbeteren
woningen zal slechts licht stijgen.
In de tweede plaats worden de middelen
via een bepaalde sleutel omgeslagen over
de verschillende gemeenten. De Interimsaldoregeling stadsvernieuwing en bij
voorbeeld de Kaderregeling steun bedrijven stadsvernieuwing zullen worden overgeheveld naar het stadsvernieuwingsfonds
(als de nieuwe Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing ingaat) met als consequentie
dat de thans voor de veertien ISRgemeenten op grond van deze regelingen
beschikbare bijdragen volgens een nader te
bepalen sleutel over alle gemeenten zullen
worden verdeeld. Kort geleden is de sleutel
voor vijf jaar vastgesteld. Voor met name
de vier grote gemeenten betekenen al deze
maatregelen een teruggang van de woningwetwoningcontingenten en van de gelden
voor de stadsvernieuwing. De invoering
van een lagere maximumgrens voor huursubsidie en de stijging van de woonlasten
door hogere energieprijzen werken in dezelfde richting 42). Hieruit blijkt dat voor
een belangrijk aspect van het achterstands-
gebiedenbeleid, de volkshuisvesting, waarschijnlijk niet voldoende middelen ter be-
schikking zullen staan om tot een krachtige
aanpak te komen.
Conclnsie
Het minderhedenbeleid heeft in de periode 1970-1984 ontwikkelingen doorgemaakt die zijn te karakteriseren als een verschuiving van een spreidingsbeleid naar
een huisvestings- en achterstandsbeleid,
van een vooral specifiek naar een meer algemeen beleid, van een vooral arbeids-
marktgericht beleid naar een grotere aandacht voor de integratie, en van werving
van buitenlandse werknemers naar het
scheppen van garanties voor vrijwillige remigratie. In dit artikel is vooral de ontwikkeling van een spreidingsbeleid voor allochtonen naar een algemeen huisvestingsen achterstandsbeleid onder de loep
genomen.
780
Onze kritiekpunten kunnen als aanknopingspunten worden beschouwd voor een
verbetering van het beleidsontwerp – ten
dele ook als vroegtijdige waarschuwing
voor ongewenste gevolgen. Wordt het beleidsontwerp niet verbeterd, dan is het niet
denkbeeldig dat de evaluatie van vier jaar
beleid inzake achterstandsgebieden na
1988 overeenkomst vertoont met onderstaande beoordeling van het Britse
,,Urban Programme”:
“Although reference has on occasions
been made to ‘social deprivation’…, ‘deprived areas’…, ‘areas with acute social
problems’…, and ‘areas with acute social
needs’…, there has never been any attempt
… to develop, to clarify, or define the aims
of the Programme or the problems to
which it is addressed. While the Programme is generally assumed, as a result, to be
part of the total package of government initiatives directed at urban deprivation, it
was born partly of the debate on immigration and race relations and has remained in
essentials as an exchequer subsidy to be
spent on whatever — with central government sanction – local authorities and voluntary organizations feel at any particular
time constitutes social need — more especially, social needs among immigrants” 43).
P. Drewe
G. Mik
41) Vereniging Nederlandse Gemeenten, Commentaar van 7 September 1983 op: Meerjarenplan van de stadsvernieuwing, gewijzigd ontvterp van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing, VNG, Den Haag, 1983.
42) Burgemeester & Wethouders Amsterdam,
‘s-Gravenhage, Rotterdam en Utrecht, Reactie
op Minderhedennota, brief 18 januari 1984 aan
Voorzitter Tweede Kamer, 1984.
43) Edwards en Batley, op.cit., biz. 218.