Naar een nieuwe ontwikkelingsrelatie
met Suriname
IR. G. DOEVE*
Sinds 10 december 1982 is de ontwikkelingssamenwerking tussen Nederland en Suriname
opgeschort. Inmiddels resteert op basis van het in 1975 gesloten verdrag tussen beide landen een aan
Suriname toekomend bedrag aan schenkingen en leninggaranties van f.2,63 mrd. Als in de toekomst
de hulpstroom weer wordt hervat zal Nederland zijn medeverantwoordelijkheid voor de sociaaleconomische ontwikkeling van Suriname ernstig moeten nemen. In dit artikel wordt uiteengezet hoe
een nieuwe ontwikkelingsstrategie voor Suriname er uit zou kunnen zien. De auteur pleit o.a. voor
een zorgvuldigere, dus langzamere besteding van de verdragsmiddelen, met particle indexering van
de hulp tegen inflatieverliezen. Volgens hem dienen verdragsmiddelen gereserveerd te worden voor
een reele deelneming door de Surinaamse overheid in de bauxietindustrie. Daarnaast spreekt hij zich
uit voor het vervangen van de programmahulp door projecthulp, voor nafinanciering van door de
Surinaamse overheid gewenste projecten als die aan de sociaal-economische doelstellingen blijken te
voldoen, alsmede voor het openen van de mogelijkheid van budgettaire hulp.
Het wordt anders
Sinds de oliecrisis van 1973 herinneren wij ons op gezette tijden de profetische uitspraak van Den Uyl met de strekking ,,het
wordt nooit meer zoals het geweest is”. Dat geldt zeker voor onze ontwikkelingsrelatie met Suriname. Want er is wel het een en
ander veranderd in dat land sinds de militaire ingreep in februari
1980 en vooral sinds de dramatische gebeurtenissen in december
1982, waarbij zeker vijftien van subversieve acties tegen het militaire regime verdachte personen zonder vorm van proces werden
geliquideerd. Nederland reageerde kort daarop met het opschorten van de hulp aan Suriname, nadat het overleg over ontwikkelingssamenwerking tussen de beide landen eigenlijk al sinds februari 1982 was opgeschort als gevolg van een aantal sinds jaren
zich voortslepende meningsverschillen over de keuze, voorbereiding, uitvoering en/of nazorg van bepaalde projecten 1).
Aannemelijk is dat te gelegener tijd – hoe en op welke gronden is nog onduidelijk — hervatting van de hulp aan Suriname
mogelijk zal worden. Tabel 1 laat zien om welke bedragen, ,,verTabel 1. Overzicht van de ,,verdragsmiddelen” zoals overeengekomen bij Verdrag van 25 november 1975 en (globaal) resterend sinds de opschorting van de hulp op 10 december 1982, in
mln. gld.
Omschrijving
Overeengekomen
Restant
2.700
1.600
a. Nederlandse schenkingen,
z.g. ,,Grote Fonds”
dragsmiddelen”, het hierbij gaat. Na opschorting van de hulp
resteert ruwweg f. 1,6 mrd. aan primaire schenkingen (restant
,,Grote Fonds”), maar inclusief eventuele extra schenkingen en
Nederlandse leninggaranties gaat het om een totaal van f. 2,63
mrd. aan resterende Nederlandse hulp aan Suriname.
Het is goed op deze plaats te stellen dat Nederland met het verdrag over ontwikkelingssamenwerking, dat op 25 november
1975 met Suriname werd gesloten, een duidelijke betrokkenheid
heeft aanvaard bij de systematische en dus integrale aanpak van
de sociaal-economische ontwikkeling van Suriname. Behalve de
in label 1 onder a, b en d genoemde bedragen ontving Suriname
bij het verdrag nog eens ruim f. 517 mln. aan kwijtschelding van
schulden. Bovendien resteerde toen nog ongeveer f. 350 mln.
aan reeds vastgelegde maar nog niet uitgegeven Nederlandse
hulp. In totaal bedroeg de resterende, verleende en toegezegde
Nederlandse hulp aan Suriname in 1975 te zamen zodoende meer
dan f. 4,3 mrd. De relatief opmerkelijk grote omvang van de
hulp maakt het duidelijk dat Nederland veel en veel meer dan bij
andere ontwikkelingslanden het geval is, betrokken werd bij de
toekomst van Suriname en zich in feite tot op zekere hoogte
daarvoor indirect mede verantwoordelijk stelde.
Elke Nederlandse regering is zich terdege bewust van haar op
z’n minst administratieve verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het Verdrag met Suriname. Maar die verantwoordelijkheid is nauwelijks te realiseren in een gestoorde sfeer tussen de
beide landen gepaard gaande met een aantal hinderlijke communicatiestoornissen. Dat daarvan sprake is, is overduidelijk gebleken uit de Nederlandse stappen, het voorshands opschorten van
het overleg begin 1982 en het opschorten van de hulp eind 1982.
Het lijkt verstandig na eventuele hervatting van de hulp rekening
te blijven houden met de Nederlandse gevoeligheid voor een goe-
b. Pariteit Nederland, extra schenkingen bij
beschikbaarstelling c
300
290
c. Pariteit Suriname
300
290
me en lid van de Suriname Commissie van de Partij van de Arbeid. Dit
d. Leninggaranties door Nederland
500
450
1) In februari 1982 schortte Nederland het overleg op in de Commissie
Ontwikkelingssamenwerking Nederland-Suriname (CONS). Naderhand
3.800
2.630
Totaal
*) Oud-Hoofd van de Geologisch Mijnbouwkundige Dienst van Surinaartikel is op persoonlijke titel geschreven.
werd ook het ambtelijk overleg over de uitvoering van lopende projekten
gestaakt tegelijk met het opschorten van de hulp in december 1982.
592
1
de verstandhouding tussen de beide landen. Die gevoeligheid
wordt zeker in hoge mate bepaald door de manier waarop in Suriname met de mensenrechten wordt omgegaan, maar niet alleen
name moet rekening worden gehouden met de overheersende positie die de winning en verwerking van bauxiet innemen in de totale Surinaamse economic. Ongeveer 20 procent van het bruto
daardoor. Goede betrekkingen in het algemeen tussen de beide
landen moeten de basis vormen voor een optimaal verlopende
binnenlands produkt, maar met indirecte effecten erbij zelfs 40
procent, en bijna een derde van de overheidsinkomsten komen
Nederlandse hulpverlening aan Suriname.
voor rekening van de bauxietindustrie. De uitvoerwaarde aan
bauxiet en zijn verwerkingsprodukten, aluinaarde en aluminium, bedraagt 80 procent van de totale export. Van die 80 procent
Wijgingen in het Nederlandse beleid
In het Verslag van de Rekenkamer over 1982 staan over de
hulp aan Suriname, sinds het land in 1975 onafhankelijk werd,
talloze op- en aanmerkingen, waaraan door opeenvolgende Nederlandse kabinetten laconiek voorbij werd gegaan 2). Opvallend is de schroom die Nederland etaleert b. v. bij de accountantscontrole op de bestedingen, maar ook bij de periodieke verslaggeving en bij de toetsing van de projecten aan de doeleinden
van het Verdrag. In het verslag wordt gesteld dat geen gestructureerde beoordeling van de hulp aan de hand van verslagen
plaatsvindt. De verzuchting daarbij dat,,… een van de motieven
was dat sancties ten opzichte van Suriname toch ontbreken …”spreekt boekdelen over de passieve rol die Nederland, tenminste wat een aantal zaken betreft, in de eerste zeven
(!) jaren van het voor tien tot vijftien jaar gesloten Verdrag heeft
gemeend te kunnen of te moeten spelen.
Anderzijds ontkomt men niet aan de indruk dat er in andere
opzichten wel sprake was van een merkbare Nederlandse bemoeienis en bemoeizucht met de besluitvorming over de hulp
aan Suriname, helaas zonder dat zulks heeft geleid tot een goede
besteding van die hulp 3). De meest trieste bevestiging hiervan,
nl. dat de hulp aan Suriname tot dusver niet heeft geleid tot de
met het Verdrag van 1975 beoogde sociaal-economische vooruitgang van Suriname, is te vinden in de ook na 1975 voortgaande
opvallende Surinaamse emigratie naar Nederland.
De op grond van de kritiek van de Rekenkamer gewenste verbeteringen zijn:
– een betere en tijdiger projectvoorbereiding;
– een gestructureerde beoordeling vooraf maar ook achteraf
van de projectonderdelen ter toetsing aan de doeleinden van
het Verdrag. De mogelijkheden voor een probleemloze nazorg zijdens Suriname, met name wat betreft de onderhoudsen exploitatiekosten van een voltooid project, dienen meer in
de beoordeling betrokken te worden;
– een tijdige indiening van gedetailleerde jaarverslagen en begrotingen en een betere tussentijdse rapportering;
– een correcte hantering van de regels voor openbare aanbesteding;
– een vollediger en tijdiger accountantscontrole, die zich ook
uitstrekt tot de materiele juistheid van de projectuitvoering
en de doeltreffendheid van de gevoerde administratie. Een
betere controle op de uitgaven in Nederland;
– een betere afbakening van taken en bevoegdheden van de bij
de uitvoering van het Verdrag betrokken instanties in Suriname zowel als in Nederland;
– een striktere handhaving van de afspraken over de besteding
van paritaire verdragsmiddelen 4);
– een daadwerkelijke inbreng zijdens Suriname van ongeveer
een derde van de totale ontwikkelingskosten zoals oorspronkelijk de opzet van het Verdrag was.
Belangrijker dan deze wensen van overwegend financieel-
technische en procedurele aard is het probleem dat een goede besluitvorming over de hulp pas haalbaar wordt, wanneer hierover
met name in Suriname openbare discussie mogelijk is 5). De hier
voorgestelde wensen conform de kritiek van de Rekenkamer
resteert ruwweg de helft als netto deviezenopbrengst. Bijna driekwart van het totale energieverbruik komt voor rekening van de
bauxietsector. Het aandeel in het verbruik van waterkrachtener-
gie bedraagt zelfs meer dan 92 procent. Deze cijfers geven de situatie weer omstreeks 1980/1981. Sindsdien is het aandeel van
de bauxietindustrie in de totale Surinaamse economie gedaald
door de algemene teruggang op de wereldmarkt voor aluminium
na 1980.
Zonder meer moet duidelijk zijn dat het behoud van de bauxietindustrie voor Suriname van vitaal belang is. De bauxietsta-
kingen eind 1983/begin 1984, die ten slotte leidden tot de val van
de Regering-Alibux, hebben dit nog eens onderstreept. Ter il-
lustratie wordt een vergelijking gemaakt met de Nederlandse situatie. Het zou dan gaan om het behoud, voor Nederland, van
ruwweg alle aardgas- en andere delfstoffenwinning plus nog
eens de gehele Nederlandse industrie, in 1982 samen goed voor
ongeveer een kwart.van het Nederlandse netto nationaal inkomen. Alle inspanning op het gebied van ontwikkelingshulp zou
een eventueel verlies van de bauxietsector voor Suriname niet
goed kunnen maken. Een beschouwing over de overlevingskansen van deze sector is hier dus zeker op zijn plaats.
Duidelijke gegevens over de Surinaamse bauxietreserves, met
name over die in de kustvlakte waar de winning sinds 1922
plaatsvindt, zijn moeilijk te achterhalen. Volgens een oude
schatting zouden de reserves anno 1966 zo’n 150 a 200 mln. ton
hebben kunnen bedragen 6). Intussen werd in 1967-1983 ongeveer 90 mln. ton bauxiet gewonnen, terwijl geen gegevens be-
kend zijn over belangrijke nieuwe vondsten. Op grond hiervan
zou de resterende voorraad aan kustvlaktebauxiet momenteel op
globaal zo’n 60 a 110 mln. ton kunnen worden geschat. Dit is
toereikend voor slechts 15 tot nog geen 30 jaar bij een produktie
vanca. 4 mln. ton per jaar, het produktieniveau anno 1981. Dieper in het binnenland komt bauxiet op verschillende plateaus
voor, waarvan die in het Bakhuisgebergte in West-Suriname de
belangrijkste voorkomens zijn. De plateaubauxiet zal in vergelijking met de kustvlaktebauxiet moeilijker te ontginnen zijn
door de slechte bereikbaarheid en het lagere ertsgehalte.
De bauxietsector is volledig in handen van particuliere maatschappijen, de Aluminum Company of America (Alcoa) en de
Shell/Billiton. De reserves van deze laatste onderneming zijn
mogelijk zelfs binnen tien jaar uitgeput 7). Te bedenken valt
2) Verslag van de Rekenkamer over 1982, par. 6.1, biz. 47-63.
3) J.-D.L. Blok, De ontwikkelingsrelatie Nederland-Suriname in de jaren 1975-1979, Med. Soc. Inst. Erasmus Universiteit Rotterdam, maart
1982; nr. 29. Suriname en Nederland, hoe verder? Rapport Suriname
Commissie Pvda, oktober 1982, par. 5.2, biz. 17.
4) Oorspronkelijk zouden paritaire middelen pas kunnen worden aange-
wend na volledige besteding van het Grote Fonds.
5) Zie Suriname en Nederland, hoe verder?, conclusie 2, biz. 20.
6) G. Doeve, Delfstoffen in Suriname, Med. 15, Geologische Mijnbouwkundige Dienst, Paramaribo, 1966; ook Tijdschrift
van het Ko-
ninklijk Nederlands Aardrijkskundig Genootschap, jg. 83, nr. 2, 1966,
biz. 95.
kunnen leiden tot een verscherping van het paternalistische ka-
7) ,,Billiton hoopt tot omstreeks het jaar 1990 bij Onverdacht bauxiet te
delven, dan is de voorraad uitgeput – ,,mits de vakbonden zich rustig houden en geen looneisen stellen”, anders is het bedrijf voortijdig verdwenen. … Als het dreigement wordt uitgevoerd, maakt Billiton het tijdvak
rakter van de Nederlandse hulp aan Suriname. Daaraan bestaat
tot 1990 niet eens vol.” Uit R. Kagie, Een gewezen wingewest. Suriname
geen behoefte, zeker niet in Suriname. Verder in dit artikel zal
voor en na de staatsgreep, Het Wereldvenster, Bussum, 1980, biz. 105.
Een geruststellender mededeling is te vinden in de Weekkrant Suriname
dan ook worden aangegeven hoe de potentieel overheersende rol
van Nederland zoveel mogelijk kan worden teruggedrongen.
van 27 februari t/m 6 maart 1982. Onder de kop ,,lnvestering van 45 miljoen gulden – Billiton verzekert produktie tot 1992″ wordt de officiele in-
gebruikneming van de nieuwe snijkopzuiger ,,Para” vermeld. Volgens
Overheidsdeelneming in de bauxietindustrie
de directeur van Shell/Billiton in Suriname heeft de maatschappij ,,met
dit cutterzuigerproject een diepte-investering gedaan die de produktie
van bauxiet en aluinaarde volgens de huidige vooruitziehten en marktver-
Bij het opstellen van elk ontwikkelingsprogramma voor SuriESB 4-7-1984
wachtingen tot 1992 moet verzekeren”.
593
hierbij dat de grootte van een reserve in belangrijke mate mede
bepaald wordt door de exploitatiekosten. Toenemende kosten
verkorten de ievensduur van een mijnbedrijf, omdat door de lagere winstmarge alleen nog de rijkere delen van de reserve in aanmerking komen voor exploitatie. In het extreme geval, wanneer
geen winst meer mogelijk is, heeft een minerale afzetting geen
heidsdeelneming dient voldoende groot te zijn, opdat Suriname
zich voortaan als reele partner van de bauxietmaatschappijen
medeverantwoordelijk weet, en ook voelt voor een zo optimaal
mogelijke exploitatie, winning en verwerking van de bauxietvoorkomens in zowel de kustvlakte als in West-Suriname. Hierdoor ontstaan betere mogelijkheden voor continuering van de
economische betekenis meer en verliest het land een natuurlijke
bauxietindustrie tot zo ver mogelijk na het jaar 2000, zeker als
hulpbron. Een andere factor is de mate waarin bauxiet met ruimere winstmarges elders gewonnen en verwerkt kan worden. In
voorraden nabij de Amazonemonding op niet al te lange termijn
het mogelijk zou worden nog tijdens de Ievensduur van de mijnen in de kustvlakte daarnaast tot ex ‘oitatie over te gaan van
bauxiet in West-Suriname.
De verwachting en in feite de opzet van de voorgestelde belan-
een reele bedreiging voor het voortbestaan van de Surinaamse
genverstrengeling is namelijk, dat zij zal leiden tot een herevalu-
bauxietindustrie. Zowel Alcoa als Shell/Billiton hebben immers
uitgebreide belangen verworven bij de bauxietwinning en -verwerking in Brazilie. Er moet rekening worden gehouden met de
mogelijkheid dat het voor een of beide maatschappijen op een
gegeven moment voordeliger wordt de Surinaamse produktie in
te ruilen voor uitbreiding van de winnings- en/of verwerkings-
atie van het fiscale beleid en vooral tot een betere koppeling, lees
verlaging van de lonen in de bauxietsector aangepast aan de algemene loonstructuur van het land. Dit laatste is niet alleen gunstig
ter versterking van de concurrentiepositie van Suriname ten op-
dit opzicht vormen vooral de gigantische Braziliaanse bauxiet-
zichte van met name Brazilie en Guyana, maar het zal ook positieve gevolgen kunnen hebben voor de werkgelegenheid in ande-
capaciteit in Brazilie. Dat betekent dat afzetmarkten voor
re sectoren van de Surinaamse economie. Het is duidelijk dat
bauxiet, aluinaarde en/of aluminium voor Suriname verloren
voor de beoogde solidariteit van de werknemers in de bauxietindustrie met de overgrote meerderheid van de Surinaamse be-
gaan en waarschijnlijk voorgoed, omdat dit praktisch onomkeerbare gebeurtenissen zijn gelet op de omvangrijke diepte-
roepsbevolking goed overleg met de vakbeweging onontbeerlijk
investeringen, buiten Suriname, waaraan de maatschappijen
is. Kostenverlaging in de bauxietsector is met name van belang
dan gebonden zijn.
voor eventuele exploitatie van bauxiet in West-Suriname. Bij on-
Een extra knelpunt bij dit alles vormt de groeiende belangentegenstelling tussen de Surinaamse overheid en de particuliere
bauxietmaatschappijen. De overheid is vooral ge’interesseerd in
een zo hoog mogelijke belastingopbrengst, zonder zich direct be-
voldoende verlaging van de kosten dreigt het gevaar, dat de Surinaamse bauxietsector alleen nog, maar dan slechts (zeer) ten dele, gehandhaafd kan worden op basis van import van wel goedkope bauxiet, en wellicht zelfs aluinaarde, uit b.v. Guyana, Venezuela, Brazilie e.d. Het weinig aantrekkelijke vooruitzicht is
dan dat de Surinaamse ,,bauxiet”-sector uiteindelijk geredu-
trokken te voelen bij het kostenaspect maar daarmee in feite bij
de Ievensduur van de bauxietindustrie. Aan de andere kant staan
de maatschappijen voor de opgave hun investeringen zo lang
mogelijk te beschermen tegen de steeds maar weer stijgende produktiekosten, vooral in verband met mijnbouwtechnische pro-
blemen (met name door de toenemende diepte van de mijnen),
extra belastingheffingen en een toenemende druk op een naar
Surinaamse verhoudingen bevoorrechte sector vanuit de vakbeweging. Bovendien moeten politieke risico’s van investeringen in
Suriname tegenwoordig zorgelijker worden beoordeeld.
In deze sfeer blijft voor beide partijen slechts ruimte voor een
ceerd zou kunnen worden tot alleen de aluminiumsmelter te
Paranam.
De bauxietstakingen hebben begin dit jaar laten zien hoe weinig speelruimte een Surinaamse overheid heeft in haar streven de
bauxietindustrie te integreren in de sociaal-economische opbouw van het land als zij zelf niet beschikt over een aanmerkelijk
belang in die industrie, maar vooral ook als zij zich niet gesteund
weet door een meerderheid van de bevolking. Recente ontwikke-
primair gei’nteresseerd in een zo groot mogelijk financieel voordeel mi. De maatschappijen worden gedwongen tot roofbouw,
lingen in de Surinaamse bauxietindustrie wijzen er inmiddels op
dat zowel de overheid als de particuliere bauxietmaatschappijen
doende zijn pragmatische oplossingen te vinden voor de moeilijke situatie waarin de industrie is geraakt. Bedoeld worden ener-
exploitatie dus van alleen de rijkere delen van hun reserves,
zijds de verlaging vorig jaar van de extra bauxietbelasting en an-
waardoor deze in versneld tempo worden uitgeput. Na enige tijd
zullen de maatschappijen hun belangen in Suriname geheel of
derzijds de in maart dit jaar door de maatschappijen aangekondigde samenvoeging van hun bauxiet- en aluinaardeproduktie in
marginaal beleid op korte termijn. De overheid is zoals gezegd
gedeeltelijk willen opgeven, liefst op zo elegant mogelijke wijze
met een zo gering mogelijk verlies op het geinvesteerde kapitaal,
voor zover niet reeds versneld afgeschreven. Kortom, als er in
deze patstelling op korte termijn geen structurele verandering
komt, behoeft het niet te verbazen wanneer binnen de komende
tien jaar het jammerlijke einde van de Surinaamse bauxietindustrie praktisch in zicht komt. Dat is dan nog voor dat de
bauxietreserves in de kustvlakte zijn uitgeput, om nog maar te
zwijgen over de onontgonnen bauxietvoorkomens in West-
Suriname.
Een echte doorbraak is pas te verwachten wanneer, de Surinaamse overheid op voldoend ruime schaal een financieel belang
zou verwerven in de bauxietindustrie. Een mogelijkheid die
reeds in 1975, aan de vooravond van de Surinaamse onaf-
hankelijkheid, werd geopperd in een minderheidsnota behorende bij het Adv’ies Suriname van de Nationale Ad vies Raad voor
Ontwikkelingssamenwerking 8). Overheidsdeelneming en medezeggenschap dus, die zou kunnen bestaan bij de vorming van een
gemeenschappelijke onderneming met Alcoa en/of Shell/Billi-
ton, maar waarbij zeker ook valt te denken aan nationalisatie
van bepaalde onderdelen van de bauxietsector.
8) Advies Suriname, Nationale Advies Raad voor Ontwikkelingssamenwerking, publ. nr. 52, februari 1975, biz. 43: ,,Beleidsaanbevelingen … 6 … a Aan het multinationaal bedrijfsleven wordt in
het advies een zeer beperkte maatschappelijke verantwoordelijkheid toegeschreven. Indien de Surinaamse staat ter waarborging van het algemeen belang en in het kader van het streven naar grotere economische
zelfstandigheid zou willen deelnemen in de exploitatie van natuurlijke
hulpbronnen zou dit initiatief voor gedeeltelijke financiering, uit de
Nederlandse hulpverlening in aanmerking moeten komen. In de overgangsfase zou in dit verband eventueel ook gedacht kunnen worden aan
gemengd Surinaams-Nederlandse staatsbedrijven, die geleidelijk aan Suriname moeten worden overgedragen.” De betreffende minderheidsnota
(biz. 40-44 van het Advies Suriname) was ondertekend door tien leden
van de NAR: Harry van den Bergh, J.C. Breman, H.A.J. Coppens,
D.H. Grasman, J.M.W. van Greunsven, P.J.J. van Hout, J.H.P. Jeuken, R.F. Kross, G.J. Kruijer en G.H. Terpstra.
9) De tweede alinea van art. 14 van het Verdrag luidt:,,Indien de Republiek Suriname zou willen overgaan tot Surinamisering van investeringen
kan voor de financiering daarvan een beroep worden gedaan op de in ar-
Dank zij de omvangrijke Nederlandse ontwikkelingshulp aan
tikel 5 genoemde middelen”, Zie Tractatenblad van het Koninkrijk der
Suriname wordt de voorgestelde overheidsdeelneming een serieus te overwegen middel om het land in versneld tempo op weg
Nederlanden, 1975, biz. 140. En ook: ,,Onder Surinamisering in engezin
wordt verstaan dat de dagelijkse gang van zaken in het bedrijf in handen
komt van Surinamers. Surinamisering in de ruime zin des woords omvat
mede nationalisering, dat wil zeggen het overnemen van (de meerderheid
van) het aandelenkapitaal door de Surinaamse Regering. De Nederlandse
Regering is in principe bereid om de compensatie hiervoor aan de eigenaars van het bedrijf uit hulpgelden te financieren wanneer Suriname
te helpen naar een economische ontwikkeling op basis van een
stuk eigen verantwoordelijkheid in de primaire produktiesector.
Verwezen zij naar artikel 14 van het Verdrag en de opmerkingen
daarover bij de behandeling in de Tweede Kamer, waarbij de
mogelijkheid tot ,,Surinamisering van investeringen” uitdrukkelijk werd genoemd c.q. toegelicht 9). De Surinaamse over594
hiertoe een verzoek indient.” Zie Handelingen Tweede Kamer, zitting
1974-1975, 13 473 (R 990), nr. 8, biz. 24.
het mijngebied ten zuiden van Paramaribo. Deze samenwerking
is eigenlijk een door de omstandigheden afgedwongen rationalisatie van een belangrijk deel van de Surinaamse bauxietsector,
waarbij helaas arbeidsplaatsen verloren gaan. Het meest opvallende is dat in de geplande samenwerkingsmaatschappen ruimte
werd gereserveerd voor een eventuele overheidsdeelneming. Met
herstructurering van de Surinaamse bauxietindustrie is klaarblijkelijk een eerste begin gemaakt, maar het verdere vervolg zal
zeker mede afhankelijk zijn van de mate waarin Nederlandse
hulpfondsen hierbij kunnen en ook zullen worden aangewend.
Het ligt dan ook voor de hand om, waar Suriname, Alcoa en
Shell/Billiton blijkbaar in principe bereid zijn tot een gemeenschappelijke voortzetting van de Surinaamse bauxietindustrie,
daarmee rekening te houden bij hervatting van de Nederlandse
hulp aan Suriname, met name bij de dan aan de orde komende
Indexering van de hulp
De eerdergenoemde beleidswijzigingen in de afwikkeling van
onze ontwikkelingsrelatie met Suriname betekenen zonder meer
een vertraging in de projectuitvoering. De voornaamste redenen
hiervoor zijn de langere tijd nodig bij een zorgvuldiger projectkeuze, -voorbereiding en -uitvoering, de dan echt blijkende on-
derbezetting van de hierbij betrokken Surinaamse instanties en
de extra tijd die Suriname nodig zal hebben voor de financiering
van het eigen aandeel van een derde in de totale ontwikkelingskosten. Dan zal blijken, wat velen eigenlijk al dachten, nl. dat
een zorgvuldige besteding van f. 3,8 mrd. aan verdragsmiddelen
(zie label 1) in een periode van tien a vijftien jaar, dus tot 1985 a
1990 zoals oorspronkelijk voorzien in het Verdrag, niet haalbaar
is gelet op de in feite nog maar beperkte reele opnamecapaciteit
herallocatie van de resterende verdragsmiddelen.
In het naburige Guyana werd de bauxietindustrie (produktie
van de Surinaamse economie.
van bauxiet, hoogwaardige gecalcineerde keramische bauxiet en
van het totaal aan verdragsmiddelen minder kan worden door
een mogelijk grotere inflatie dan oorspronkelijk voorzien bij de
ondertekening van het Verdrag in 1975. Nederland ontkomt dan
niet aan een verhoging van de hulp ten bedrage van die eventuele
aluinaarde) volledig door de staat overgenomen in de jaren 1971
en 1975 en wel van Alcan (Canadees) respectievelijk Reynolds
(Amerikaans). De Guyanese bauxietindustrie is sindsdien sterk
achteruitgegaan. De nationalisaties in Guyana zijn dan ook
voorbeelden hoe overheidsdeelnemingen niet moeten worden
uitgevoerd. De voornaamste redenen voor het fiasco van het
Guyanese ,,voorbeeld” zijn het totale karakter van de overname
in Guyana, de volledige en ook abrupte vervanging van de oorspronkelijke bedrijfsleiding, het verlies van traditionele afzetmarkten, de afwezigheid van een aluminiumproduktie op basis
van goedkope waterkrachtenergie, de onaantrekkelijke financiering van de vergoeding aan de maatschappijen door rentedragende termijnen achteraf en in het algemeen de non-cooperatieve sfeer waarin de overdracht van de Industrie zich heeft
afgespeeld.
Ter stimulering van de discussie over de mogelijkheid van een
Surinaamse overheidsdeelneming in de bauxietindustrie werd
eerder een mogelijke variant daarvoor uitgewerkt 10). Daarbij
Onmiddellijk rijst dan het probleem dat de effectieve waarde
extra inflatie. Dit leidt tot de een of andere vorm van partiele indexering van de hulp. Een redelijk royaal gebaar van de kant van
Nederland lijkt hierbij verstandig, opdat Suriname voldoende
gemotiveerd wordt de resterende fondsen in het juiste, dat wil
zeggen langzamere tempo aan te wenden.
Een mogelijkheid is jaarlijks na te gaan welk bedrag tot en met
een bepaalde datum in werkelijkheid minder werd besteed in ver-
gelijking met een oorspronkelijk verondersteld bestedingsschema over b.v. tien jaar. Normaal, namelijk zoals voorzien in het
Verdrag anno 1975, zou Suriname het bedrag van bedoelde onderbesteding wel hebben gebruikt voor de voltooiing van een of
ander project(onderdeel). De gedachte waarvan hier wordt uitgegaan is enerzijds dat Nederland per genoemde peildatum ter
dekking van zijn jaarlijks terugkerend financieringstekort met
een geringere obligatielening kan volstaan, nl. minder ten bedra-
werd gedacht aan de inbreng van alle Shell/Billitonbelangen in
ge van de hiervoor bedoelde onderbesteding in de hulpverlening
de Surinaamse bauxietsector in een gemeenschappelijke onderneming, met een vijfachtste meerderheidsbelang van de Surinaamse overheid, bedoeld voor ook alle nieuwe ontwikkelingen
in de bauxietsector, met name de produktie van hoogwaardige
aan Suriname. Daardoor ontstaat anderzijds ruimte voor een
Surinaamse aanspraak op een rentedragende reservering pro
gecalcineerde bauxiet naast de toen actuele plannen voor exploi-
tatie van bauxiet in West-Suriname. De vereiste overheidsfinanciering werd globaal begroot op ruwweg f. 550 mln. Daarnaast
werd de volledige overname van het Brokopondowaterkrachtwerk van Suralco voorgesteld, waarvoor de vergoeding op globaal zo’n f. 250 mln. werd geraamd. In totaal zou voor deze variant van een overheidsdeelneming dus in de orde van grootte van
f. 800 mln. aan overheidsfinanciering nodig zijn. Dat is de helft
van het nog resterende bedrag aan primaire Nederlandse schenkingen (Grote Fonds). In deze opzet blijven de bauxietmijnen in
het Lelydorp-Paranamgebied ten zuiden van Paramaribo en die
nabij Moengo in Oost-Suriname alsmede de aluinaardefabriek
en de aluminiumsmelter te Paranam het volledige eigendom van
Suralco. De voorgestelde overheidsdeelneming heeft dus, in tegenstelling tot de volledige overname door de staat van de Guyanese bauxietindustrie, duidelijk het karakter van een nauwere
memori, eveneens ter grootte van die onderbesteding. Deze reservering zou zijn te realiseren door jaarlijkse toevoeging aan de
verdragsmiddelen van zo nodig speciaal voor dit doel uitgegeven, maar in depot te houden Nederlandse staatsobligaties, ter
vervanging van de jaarlijkse te signaleren onderbestedingen, die
zodoende systematisch worden weggewerkt. Het komt erop neer
dat Suriname als het ware geld aan Nederland leent ten bedrage
van de jaarlijkse onderbestedingen. Met de ook in obligaties te
beleggen renten groeit een aan de oorspronkelijke verdragsmiddelen toegevoegd obligatiefonds, ten laste waarvan de financiering van de hulp enige tijd kan worden verlengd na uitputting
van de normale middelen.
Het systeem van partiele indexering zal bij uitstek zijn nut be-
wijzen bij reservering van verdragsmiddelen voor overheidsdeelneming in de bauxietindustrie. Vertragingen in het tijdschema
van de overheidsdeelneming kunnen namelijk leiden tot extra inflatieverliezen, die echter met het systeem van partiele indexering niet behoeven te leiden tot een vermindering van het beoog-
samenwerking van de overheid met de traditionele bauxietmaatschappijen, waarbij voor de nieuwe ontwikkelingen juist aangestuurd wordt op verdere investeringen door die maatschappij-
de belang van Suriname in de bauxietindustrie.
en in aanvuliing op door de overheid ter beschikking gestelde
Nafinanciering van ,,moeilijke” projecten
ontwikkelingsfondsen.
Verwacht mag worden dat de onderhandelingen met de maatschappijen over de overheidsdeelnemingen geruime tijd zullen
vergen; zij zullen vermoedelijk ook in verscheidene rondes
plaatsvinden. Redenen om het voor overheidsdeelneming te ramen totaalbedrag ruim te nemen, zodat met een bepaalde voort-
Verwacht mag worden dat Suriname moeite zal hebben met de
eerder uiteengezette grotere Nederlandse inbreng in de ontwikkelingsrelatie conform de kritiek van de Rekenkamer. Een mogelijke impasse kan worden omzeild door bepaalde projecten
gang in het verloop der onderhandelingen rekening kan worden
niet meteen, maar achteraf ten laste van de verdragsmiddelen te
financieren. Dit zou met name mogelijk moeten zijn voor die
gehouden. Bij dit laatste moet ook gedacht worden aan een op
termijn mogelijke opleving op de wereldmarkt voor aluminium.
en/of de financiele haalbaarheid van de exploitatie niet met vol-
,,moeilijke” projecten waarvan het sociaal-economisch belang
Alles bij elkaar genomen lijkt het voorshands verstandig om de
eerdere raming van rond f. 800 mln. benodigd voor een Surinaamse overheidsdeelneming in de bauxietindustrie te handhaven, zij het dat de werkelijke realisatie van zo,n deelneming zal
kunnen afwijken van de hierboven geschetste variant.
ESB 4-7-1984
10) G. Doeve, Oprie Aurora, Persoonlijke nota, Prinsenbeek, 8 maart
1982. Zie ook de Opiniepagina van NRC Handelsblad, 4 mei 1982.
595
doende overtuiging door Suriname aan Nederland kunnen wor-
middelen snel uitput door een ontwrichtend financieel-econo-
den uitgelegd. In dergelijke gevallen zou Suriname de vrijheid
moeten kunnen hebben in eerste instantie op eigen kracht tot financiering over te gaan. Na voltooiing van het project kan Nederland de financiering geheel of gedeeltelijk ten laste van de
verdragsmiddelen overnemen wanneer wordt aangetoond dat
misch beleid. Teleurstellend is daarom hetgeen blijkt uit b.v. een
overzicht van de Surinaamse in- en uitvoer in 1974-1983 (zie label 2).
het project wel voldoet aan vooraf overeengekomen normen be-
Tabel 2. Surinaamse in- en uitvoer van goederen en diensten in
treffende het sociaal-economisch belang, de financiele haalbaarheid of nog andere criteria.
1974-1983, in mln. Sur. gld.
Dank zij de eerder voorgestelde partiele indexering van de
hulp vervalt het bezwaar van extra inflatieverliezen die door tijdverlies bij nafinanciering kunnen optreden. Daarnaast zal de Nederlandse evaluatie niet ontwikkelingsrelevant gebleken uitga-
ven voor Surinaamse rekening kunnen laten. Met de achteraf
vrijgekomen verdragsmiddelen kan Suriname opnieuw bepaalde
projecten voorlopig voor eigen rekening en verantwoording uit-
voeren enz.
De geschetste methode van nafinanciering kan hopelijk leiden
tot minder tijdrovende en frustrerende onderhandelingen tussen
1974
Invoer
Uitvoer
Invoersurplus
In/uitvoerverhouding
1975
1976
1977
1978
1980
1979
1981
922 1179 1258
917 1094 1010
1982
1983
1191 1033
910 776
536
543
635
577
620
618
795
847
707
813
-7
58
2
88
34
5
85
248
281
257
1,00 1,12 1,04
1,01
1,08
1,25
1,31
1,33
0,99
1,10
Bronnen: 1974-1979: Handelingen Tweede Kamer, zitting 1980-1981,13 893, nr. 40,
bijlage 8; 1979-1983; M. van Schaaijk en J. van der Straaten, Surinonmseproblematiek april 1984, Stuseco, Den Haag, 1984, biz. 9. In beide gevallen in de cijfers afkomstig van de Centrale Bank Suriname.
Nederland en Suriname over de uitveering van het Verdrag, omdat Suriname bij de keuze, voorbereiding en uitvoering van projecten in eerste instantie voor eigen rekening en verantwoording,
met de nodige onzekerheid over de al dan niet volledige nafinanciering door Nederland, behoedzamer en vooral ook kostenbe-
tot 1,12 met een jaarlijks gemiddelde van ongeveer 1,05. Maar
verontrustend is de explosieve toename na 1980 van de invoer ten
wuster dan vroeger zal moeten opereren. De opschorting van de
opzichte van de uitvoer. In 1981-1983 bedroeg de totale invoer
hulp heeft wat dit betreft ten minste het voordeel gehad dat Suriname naar verwachting nuttige ervaring heeft opgedaan met het
op eigen kracht financieren van primair geselecteerde projecten
ontdaan van overbodige franje.
Sf. 786 mln. meer dan de uitvoer, gemiddeld een invoersurplus
In 1974-1980 varieerde de in/uitvoerverhouding nog van 0,99
van Sf. 250 mln. per jaar, met invoeroverschotten van 25 tot
33% boven de uitvoer. Op basis van het voordien gebruikelijke
invoeroverschot van 5% zou de invoer in 1981-1983 slechts Sf.
135 mln. meer dan de uitvoer mogen zijn. Hetgeen betekent dat
in de drie jaren na 1980intotaalSf. 651 mln. of voor ongeveer 1
Projecthulp in plaats van programmahulp
Een nevenaspect van nafinanciering is het feit dat daarmee
duidelijker dan in de laatste jaren de weg geopend wordt naar
een soepeler hanteerbaar systeem van projecthulp in plaats van
de op grond van het Verdrag aangehangen programmahulp. De
uitvoering van een integraal meerjaren-ontwikkelingsplan, zoals
voorzien bij de ondertekening van het Verdrag in 1975, was (stil-
zwijgend) gebaseerd op een bepaalde continui’teit in het Surinaamse staatsbestel. De ervaring heeft inmiddels geleerd dat in
dit opzicht verrassingen niet uitgesloten zijn. Sinds de ingreep in
1980 heeft Suriname vier regeringen van verschillende signatuur
gekend, elk met weer een andere visie op de ontwikkelingsproblematiek. Het lijkt daarom beter het idee van een voor verschei-
miljard Nederlandse gulden meer werd ingevoerd dan voordien
gebruikelijk was.
Het zeer hoge verlies aan deviezen in de laatste jaren staat
haaks op hetgeen uit een oogpunt van verantwoord financieeleconomisch beleid vereist is. De sterk gedaalde uitvoer aan
bauxiet en zijn verwerkingsprodukten zal ongetwijfeld de voor-
naamste reden zijn voor de ongunstige stijging van de in/uitvoerverhouding, maar het is teleurstellend dat de Surinaamse
overheid op de na 1980 inmiddels toch wel duidelijk geworden
teruggang op de wereldmarkt voor aluminium niet alerter heeft
ingespeeld met een selectief beperkend invoerbeleid.
Het is ook wanhopig te moeten bedenken dat, op deze wijze
doorgaand, met de invoer van in hoofdzaak kennelijk niet of
nauwelijks ontwikkelingsrelevante goederen en diensten in de
dene jaren vastgelegd ontwikkelingsprogramma op te geven en
luttele vier jaren 1981-1984 ongeveer evenveel aan deviezen naar
te denken aan de uitvoering van een verscheidenheid aan individuele projecten die desnoods zonder een uitgesproken onderlin-
het buitenland zal zijn weggevloeid als thans nog resteert aan primaire Nederlandse schenkingen volgens het Verdrag. Hervat-
ge samenhang toch elk op zich voldoen aan een tussen Nederland
ting van de Nederlandse hulp is dan ook als het dempen van een
en Suriname overeen te komen ontwikkelingsstrategie.
Die strategic heeft tot doel een goede sociaal-economische
ontwikkeling van Suriname en zij zal, zoals reeds in het Verdrag
globaal gesteld, gericht moeten zijn op bevordering van de economische groei van en een goede welvaartsspreiding binnen Suriname, op vergroting van de economische weerbaarheid van Suriname en de werkgelegenheid en op verbetering van de
levensomstandigheden van de gehele bevolking en de regionale
bodemloze put als niet het onverantwoorde importbeleid van na
1980 drastisch zou worden herzien.
Pas in 1983 is met een beperkend invoerbeleid begonnen, nota
bene als reactie op het opschorten van de hulp door Nederland
spreiding.
Zoals eerder uiteengezet mag verwacht worden dat de toetsing
aan deze doeleinden strenger zal zijn dan vroeger. En waar in het
verleden, zoals gesteld in het verslag van de Rekenkamer, saneties ontbraken, liggen bij nafinanciering de verhoudingen an-
ders. Bovendien — ook dat heeft de ervaring inmiddels geleerd
— zullen aan de ontwikkelingsstrategie randvoorwaarden moeten worden toegevoegd betreffende de mensenrechten en participatie van de Surinaamse bevolking in de besluitvorming.
Aansluitend nog een relativerende opmerking over het nut van
ontwikkelingshulp in het algemeen. Hulp is namelijk pas echt
zinvol wanneer het hulpontvangende land mede door eigen financiele inspanning, met name door het zelf financieren van een
deel van de totale ontwikkelingskosten, blijk geeft zich bewust te
zijn van een eigen verantwoordelijkheid voor een goed bestuur
en een beleid gericht op verdere sociaal-economische ontwikkeling. Het effect en daarmee de zin van hulpverlening wordt echter dubieus wanneer het ontvangende land zijn eigen financiele
596
eind 1982.
Helaas is dat beleid nog onvoldoende succesvol, ge-
zien het record voor 1983 van 33% meer invoer dan uitvoer.
Maar het moet duidelijk zijn dat de Nederlandse hulp, en door
zijn omvang en door zijn uiteindelijk aflopend karakter, alleen
zeer ten dele de oplossing kan zijn vpor een structured deviezentekort per jaar van rond Sf. 250 mln., of ongeveer f. 400 mln. Dit
betekent dat ook bij hervatting van de hulp een selectief beperkend invoerbeleid voor Suriname nog voor jaren geboden blijft,
zij het dat het mogelijk iets versoepeld kan worden na een eventuele opleving in de Surinaamse bauxietsector. Bij het opstellen
van een nieuwe ontwikkelingsstrategie voor Suriname zullen dan
ook afspraken moeten worden gemaakt over de bewaking van
bepaalde financieel-economische indicatoren, die moet waarborgen dat de hulp,,zinvol” is en blijft als bedoeld in de relativerende opmerking hierboven.
Budgettaire hulp
Van oudsher gaat de hulpverlening aan Suriname uit van de
gedachte dat gelden ter beschikking worden gesteld alleen voor
ontwikkelingsprojecten en dat de ,,normale” overheidsuitgaven
voor rekening van Suriname blijven. In de hedendaagse dyna-
groting. Zo moet Suriname met eigen middelen het onderhoud
miek van een oritwikkelingsland is zo’n scheiding in de soort van
en de exploitatie van met ontwikkelingshulp tot stand gekomen
overheidsuitgaven in \\erkelijkheid grotendeels een illusie. Te
bedenken valt dat een schenking van \ miljoen gulden voor b.v.
een irrigatiepro.iect heel goed een bedrag van y miljoen gulden
vrij kan maken ter besteding aan b.v. modernisering van de
defensie. Het bij Verdrag gemaakte onderscheid in de soort van
overheidsuitgaven hinder! de Surinaamse overheid overigens
projecten blijven financieren. Restitutie vindt slechts plaats van
ontwikkelingsrelevante uitgaven, getoetst aan de eerdergenoemde ontwikkelingsstrategie, maar b.v. ook aan de van toepassing
zijnde wensen van de Rekenkamer.
Het is duidelijk dat de mate waarin hulp achteraf gefinan-
ternalistische karakter van onze relatie met Suriname, maar het
verschaft ons seen garantie dat voor ontwikkeling bedoelde
middelen niet (indirect) voor andere doeleinden worden aange\vend.
cieerd kan worden, bij nafinanciering zowel als bij budgettaire
hulp, afhankelijk is van de overeenstemming tussen Nederland
en Suriname over de eerder genoemde in algemene lijnen te volgen ontwikkelingsstrategie, met name over de manier waarop
deze strategic in praktijk wordt gebracht. De al eerder benadrukte goede verstandhouding tussen de beide landen is dus uiterst
Daarom zij een deel van de hulp geleidelijk om te zetten in
belangrijk. Ontwikkelingssamenwerking op de hier nog maar
\vel in haar vrijheid van handelen, het bevestigt daarmee het pa-
budgettaire hulp, in een suppletie dus op de ,,normale” Surinaamse begroting, met de verwachting dat Suriname deze suppletie naar eigen inzicht besteed aan zijn sociaal-economische
ontwikkeling in overeenstemming met de reeds eerder genoemde
omwikkelingsstrategie. Het komt erop neer dat Nederland periodiek achteraf evalueert in hoeverre bepaalde door Suriname ge-
dane overheidsuitgaven zijn besteed aan ontwikkelingsrelevante
voorzieningen om daarna die uitgaven over te nemen ten laste
van de verdragsmiddelen. Ter vermijding van mogelijk misverstand zij benadrukt dat de voorgestelde budgettaire hulp niet
bedoeld is als het zonder meer suppleren van de Surinaamse be-
ruw geschetste basis zal vooral een kwestie van vertrouwen over
en weer worden. Nederland kan slechts hopen dat de aan Suriname over te dragen verdragsmiddelen ,,goed” worden besteed en
Suriname moet erop vertrouwen dat bepaalde vooraf gedane uitgaven (zo volledig mogelijk) door Nederland worden gerestitueerd. Hopelijk kan op deze manier de ontwikkelingsrelatie tus-
sen de beide landen uitgroeien boven het traditionele, star gebleken patroon van hulpverlening uit het verleden.
G. Doeve
(\-en-olg van biz. 589)
Ten slotte het bevorderen van de aanwezigheid van voldoende
flexibiliteit en dynamiek in de economie om adequaat op de snelle technische ontwikkelingen en de internationale verschuivingen
in te kunnen spelen. Volgens de OECD in haar laatste Economic
outlook dient daarvoor meer dan nu het geval is te worden vertrouwd op de werking van markten. In het industriebeleid, het regionale beleid, het mededingingsbeleid, het arbeidsmarktbeleid,
het kapitaalmarktbeleid e.d. zou de overheid zich meer moeten
concentreren op het scheppen van voorwaarden voor een effi-
ciente marktwerking dan zelf in de allocatie in te grijpen. Hoewel
een dergelijke koerswijziging de laatste tijd ook in ons land wordt
beleden, wordt zij nog weinig in praktijk gebracht.
De vraag is in hoeverre Nederland financieel en economisch
orde op zaken zal hebben gesteld wanneer de volgende recessie
zich aandient. Hoewel er op diverse terreinen reeds verbeteringen
zichtbaar beginnen te worden, zal er met name in de komende
twee jaar nog heel veel moeten gebeuren. Het grootste gevaar is
dat het tempo van de sanering zakt, naarmate de conjunctuur er
vriendelijker uit gaat zien. Maar juist nu moeten we doorgaan
met het verbeteren van de economische structuur, nu de omstandigheden daarvoor gunstig zijn. We weten immers dat we in de
conjuncturele neergang zullen boeten voor wat we in de conjuncturele opleving hebben nagelaten.
L. van der Geest
11 OECD, Ecnnomk- outlook, nr. 35, Parijs, juli 1984.
2) SER, Commissie van Economische Deskundigen, Rapport canjuncluurbeteicl in de jaren tachli%, Den Haag, 1984.
3) Zjcook H. fcmanucl en \\ J. V’osscrs, DC stelsclherzicning van dc socialc /ckerheid. Enkcle kanttckcningcn bij deadviesaamrage, ESB. 17 augustus 1983.
ESB 4-7-1984
597