W. Albedo
Big
government
De vraag of er een optimale omvang
voor het overheidsapparaat bestaat, is opnieuw in discussie. In vele Westelijke landen, merkwaardigerwijs onverschillig hoe
groot de omvang van het regeringsapparaat reeds is, vraagt men zich af of de tijd
niet is gekomen voor het terugkomen op de
bestaande omvang van staatstaken en
(vooral) staatsfinancien. Zijn er grenzen
waaraan niet te tornen valt? Veel citeert
men ,,the line we dare not cross” (of woorden van gelijke strekking). Het antwoord
op deze vragen kan worden gegeven aan de
hand van twee criteria. Het eerste is dat
van de effectiviteit van het door de overheid gevoerde beleid, het tweede dat van de
aanvaarding van het overheidsgezag door
de burgers. De twee hebben met elkaar te
maken. Gebrek aan effectiviteit van het beleid kan het gezag van een regering onderrnijnen. Een regering die er niet meer op
kan rekenen dat de burgers geneigd zijn
haar gezag te respecteren, en voorschriften
zonder harde dwang na te leven, boet aan
effectiviteit in. De praktijk in de landen
van Oost-Europa laat zien dat effectiviteit
wel degelijk is te realiseren zonder gezagsaanvaarding door de burgers ,,van binnen
uit”, maar dat is niet de manier waarop
een Westeuropese democratic kan functioneren. In onze democratische opvatting
past aanvaarding van het gezag door burgers met een bescheiden beroep op sancties
en niet de alles overheersende dwang.
Een omvangrijk overheidsapparaat kan
juist door die omvang zelf gemakkelijk
aan effectiviteit inboeten. Men kent de
problemen van de bureaucratic .Parkinsons’ law en alles wat daarbij hoort. Een
Amerikaans onderzoek bracht aan het
licht dat 70% van alle actie binnen het
overheidsapparaat in eerste aanleg gericht
was op het bei’nvloeden van een andere instantie binnen de overheid 1). Wie de
staatsbureaucratie in actie heeft gezien, al
of niet van binnen uit, weet dat dit ook
voor Nederland kan gelden. De effectiviteit van het overheidsapparaat wordt vooral van binnen uit bedreigd. Effectiviteit is
een eerste eis die men aan een regering mag
stellen. Het gaat nu eenmaal niet om het regeren met goede bedoelingen. Het gaat er
ook om dat er dingen gebeuren.
1 ESB 14-3-1984
Effectiviteit is niet hetzelfde als efficiency. Een grotere organisatie kan lijden aan
inefficiency, zonder dat dit onmiddellijk
leidt tot minder effectiviteit van het beleid.
De implicatie is slechts dat hetzelfde effect
van het beleid wordt bereikt met veel hogere kosten.
Richard Rose noemt vijf factoren die de
effectiviteit van het regeren kunnen beperken:
1. er zijn beperkingen die worden opgelegd
door de mogelijkheid de activiteit van
het overheidsapparaat te financieren.
Er is, lijkt mij, geen gemakkelijk aan te
geven absolute grens aan het deel van
het nationaal inkomen dat een regering
tot zich kan trekken, maar weinigen
zouden vandaag willen pleiten voor een
vergroting van het deel van het nationaal inkomen dan de Nederlandse overheid thans tot zich trekt;
2. daar is verder de groeiende gecompliceerdheid van het staatsapparaat bij
groei ervan. Met name de groeiende
noodzaak van het overleg tussen de verschillende onderdelen van het overheidsapparaat gaat een toenemende rol
spelen;
3. naarmate de staatstaken in omvang en
diversiteit toenemen is er een groeiende
afhankelijkheid van ,,zachte” technologic. Wij hebben een redelijk inzicht in
de mogelijkheid om nieuwe wegen aan
te leggen en bruggen te bouwen. Het is
veel moeilijker het beleid te ontwikkelen
dat misdaad bestrijdt, discriminatie tegengaat of emancipatie bevordert;
4. de toenemende mogelijkheid van onderlinge tegenstrijdigheid van beleid, gevoerd vanuit verschillende regeringsinstanties. Naarmate meer maatschappelijke terreinen object worden van
overheidsbeleid neemt de kans op onderlinge strijdigheid van de verschillende beleidsonderdelen toe;
5. als vijfde factor noemt Rose de invloed
van de grootte van het overheidsapparaat op de gezagsaanvaarding. Het gaat
daarbij om drie mogelijkheden:
— de overheid vraagt te veel van de burgers. De loyaliteit van burgers heeft
nu eenmaal grenzen. Dit geldt in de
materiele zin, de mate waarin men
bereid is belasting te betalen en de
mate waarin het ontgaan van belastingen (of sociale premies) gebruikelijk of zelfs aanvaardbaar wordt
geacht. Het geldt ook in de zin dat er
een grens is aan de bereidheid van
mensen zich te houden aan voorschriften zonder voortdurende sancties. Het maken van wetten lijkt de
goedkoopste manier om overheidsbeleid uit te voeren. In de praktijk
kan dat tegenvallen;
– het verlies van geVoeligheid van het
systeem voor de verwachtingen van
mensen. Naarmate de afstand tot de
gekozen politieke autoriteiten groter
wordt, wordt het gevaar groter. dat
de uitvoerende instanties op onpersoonlijke wijze de regels volgen
waarmee de loyaliteit van de burger
op proef wordt gesteld;
– de groei van ,,oneigenlijke” regeringsactiviteiten. Mensen hebben bepaalde verwachtingen ten aanzien
van de vraag waarmee een regering
zich wel en niet moet bezighouden.
Weliswaar groeit de sfeer waarin
men overheidsbemoeienis accepteert, maar elke samenleving kent op
ieder moment grenzen van wat wel en
wat niet valt onder de bevoegdheid
van de regering.
Deze drie elementen spelen een rol bij de
gezagsaanvaarding van de burgers. Een te
sterke groei van ,,big government” hoeft
niet onmiddellijk te leiden tot problemen
met de gezagsaanvaarding die uitmonden
in burgerlijke ongehoorzaamheid of uiteindelijk opstand. Veel waarschijnlijker is
een groeiende onverschilligheid der burgers ten opzichte van voorschriften en een
toenemende vanzelfsprekendheid van het
domweg doen wat je het beste uitkomt,
zonder al te precies na te gaan wat wel en
wat niet mag.
1) Richard Rose, Understanding big government. The programme approach, Londen, 1984.
247