De Miljoenennota 1984: een triest stuk

De Miljoenennota 1984:
een triest stuk
PROF. DR. F. A. A. M. VAN WINDEN*

In zekere zin vormt de Miljoenennota 1984 een triest stuk. In de eerste plaats toont zij de broosheid
van de verzorgingsstaat, in de tweede plaats wordt nog eens duidelijk hoe moeilijk het is de
overheidsuitgaven te beheersen, in de derde plaats blijkt dat de greep van de overheid op de
gebeurtenissen slechts uitermate beperkt is. In dit artikel werkt de auteur deze thema’s nader uit. Hij
maakt daartoe gebruik van een analyse waarin het gedrag van de overheid wordt beschreven als de
uitkomst van een proces waarin verschillende maatschappelijke groeperingen — ,,sociale klassen” zo
men wil — hun eigen belangen trachten te bevorderen. Daarnaast wijst hij op een aantal structurele
ontwikkelingen die van groot belang zijn voor de toekomst van de collectieve sector en de economie
als geheel, doch waaraan in het algemeen — en ook in de Miljoenennota 1984 — maar weinig
aandacht wordt besteed.

Inleiding
Het is goed mis met de Nederlandse economie. Alleen al het voor
Nederlandse na-oorlogse begrippen verbijsterende werkloosheidspercentage van naar verwachting zo’n 20% volgend jaar, illustreert
dit. Andere indicatoren zijn de sinds 1979 optredende daling van
het reeel nationaal inkomen, de particuliere consumptie (volume)
en het reele vrij beschikbare inkomen, alsmede de terzelfdertijd
voorkomende zeer sterke stijging van het financieringstekort van de
overheid.
Hoewel in de Miljoenennota 1984 in meer of mindere mate aandacht wordt besteed aan een reeks van factoren die van betekenis
zijn voor de deplorabele toestand waarin onze economie verkeert —
zoals de wisselkoersontwikkeling, de diversiteit en flexibiliteit van
het exportpakket, de werking van de arbeidsmarkt, de rente-ontwikkeling in de Verenigde Staten, de Internationale schuldenproblematiek — wordt de expansie van de collectieve sector centraal gesteld. Deze zou ervoor gezorgd hebben dat de consumptiequote is
toegenomen (en de spaarquote verlaagd, wat slecht geweest is voor
de investeringen), dat via de toegenomen collectieve-lastendruk de
loonstijging is gestimuleerd (afwenteling) en dat dientengevolge de
rendementen in de particuliere sector zijn aangetast. Het laatste mede als gevolg van de opwaartse druk die het opgelopen financieringstekort op het rentepeil heeft uitgeoefend. Particuliere investeringen werden daardoor afgeremd. De concurrentiepositie t.o. v. het
buitenland verslechterde. De financiele problemen waarvoor de
overheid kwam te staan leidden er onder meer ook toe dat de overheidsinvesteringen — waarop gemakkelijker te bezuinigen is — onder druk zijn komen te staan. De met de expansie gepaard gaande
regelzucht en de totstandkoming van verreikende indexeringsmechanismen in de inkomenssfeer hebben tot verstarring geleid. Met
name de toenemende werkloosheid die van dit alles het gevolg was,
voerde tot voortdurende verdere expansie van de collectieve sector
door het doen aanzwellen van de stroom van uitkeringen.
De hierboven geschetste visie op het economisch gebeuren zal zo
langzamerhand genoegzaam bekend zijn, zodat we het hierbij kunnen laten. Gegeven een dergelijke visie is het niet verwonderlijk indien als belangrijkste geneesmiddel voor het ,,gezwel” (aldus minister Ruding) van de overheidsfinancien en het financieringstekort
een reductie van de collectieve sector wordt voorgesteld, geflankeerd door maatregelen die een herstel van de marktsector beogen.
Ten behoeve van het eerste worden ombuigingen voor een bedrag
van f. 10,6 mrd.- (kasbasis) voorgesteld, waarbij vooral de sociale
890

zekerheid (f. 3,4 mrd.; minimumloon, werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen gaan met 3,5% omlaag, het uitkeringspercentage van genoemde verzekeringen gaat per 1 juli naar 70%)
en de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren en trendvolgers (f. 3
mrd.; w.o. een korting op salarissen van 3,5% en een personeelsreductie van 2%) het moeten ontgelden. De rijksbegroting in
enge zin draagt f. 2,9 mrd. bij, waarbij opvalt dat deze operatic voor
de aandelen van de diverse begrotingshoofdstukken in de totale begroting over het algemeen nauwelijks gevolgen heeft wanneer vergeleken wordt met de ontwerp-begroting voor 1983 (zie bijlage 1
van de Miljoenennota). Met name Sociale Zaken en Werkgelegenheid (van 14,2% naar 13,2%), het Gemeentefonds (van 7,8% naar
7,3%) en het Fonds Investeringsrekening (van 3,3% naar 2,0%)
gaan achteruit, terwijl Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer (van 9% naar 9,6%), Welzijn, Volksgezondheid en
Cultuur (van 5,7% naar 6,6%) en — niet verwonderlijk — de Nationale Schuld (van 12% naar 13,9%) hun aandeel zien toenemen.
Lastenverlichtingen voor het bedrijfsleven belopen f. 1,3 mrd. in
1984 (kasbasis), waarbij vooral een verlaging van het tarief van de
vennootschapsbelasting tot 43% en tegemoetkomingen in de premiesfeer het grootste gewicht in de schaal leggen. Om de ombuigingen die de sociale fondsen raken aan het financieringstekort ten
goede te laten komen worden, vanwege de beperkte mogelijkheid
om nog verder rijksbijdragen terug te trekken, belastingmaatregelen
genomen ten bedrage van f. 3 mrd. (kasbasis). Het leeuwedeel moet
door een verhoging van de BTW-tarieven met 1% worden opgebracht (f. 1,6 mrd.).
Wat leveren deze maatregelen op? Als belangrijkste resultaat
wordt benadrukt de verwachte vermindering van het financieringstekort metO,3% en van de collectieve-lastendruk metO,9%. Gezien
de ontwikkeling in het verleden is hier zeker sprake van een keerpunt, althans wanneer alles gaat zoals verwacht. In dit verband zijn
de tabellen in de Miljoenennota waarin ramingen en realisaties met
elkaar vergeleken worden interessant. Verder gaat de arbeidsinkomensquote omlaag, terwijl het reeel vrij beschikbaar inkomen (incl.
incidenteel) van de modale werknemer in de marktsector gelijk
blijft. Deze resultaten moeten echter wel bekocht worden met een
daling in alle componenten van de nationale bestedingen (uitgezonderd de bedrijfsinvesteringen in vaste activa en in bedrijfsgebou* De auteur is hoogleraar openbare financien aan de Universiteit van Amsterdam.

wen), een toename van de werkloosheid met 100.000 personen en
stijgende belastingtarieven, met name de tarieven van de BTW; zie
de Macro Economische Verkenning 1984 (MEV) van het Centraal
Planbureau.

Een tries! stuk

Al met al vind ik de Miljoenennota 1984om drieerlei redenen een
triest stuk. In de eerste plaats omdat het de broosheid van de verzorgingsstaat toont. Er is een tendens zichtbaar om de indexeringsme-

chanismen en het niveau van de overdrachten als de grote boosdoePiinten van kritiek

Hoewel de Miljoenennota 1984 zich qua helderheid van de uiteenzetting positief onderscheidt van menige voorgaande en er een
aantal belangrijke onderwerpen wordt behandeld — zoals de factoren die de concurrentiepositie bepalen, de beheersbaarheid van de

ner aan te wijzen voor de malaise waarin de economic verkeert.
Daarbij wordt niet gesuggereerd dat het slechts zou gaan om het corrigeren van weeffouten in de beschermende mantel van de Sociale
Zekerheid. De suggestie wordt gewekt dat substantiate ingrepen

noodzakelijk zijn. De voorgenomen ingrepen vormen slechts een

rieen (een netelig onderwerp) en het rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte — heb ik toch ook kritiek. Gezien het ingrijpende
karakter van de voorgestelde beleidsmaatregelen en de resultaten
daarvan vind ik het een ernstig gemis dat in de nota zelf niet meer
aandacht wordt besteed aan het werkloosheidsvraagstuk (mede in
het licht van de technologische ontwikkeling), de (on)mogelijkhe-

voorbode. Ook buiten de Miljoenennota is genoemde tendens vrij
algemeen waarneembaar. Mijns inziens is de voedingsbodem hiervoor niet zozeer een zorg om het goed functioneren van de economic of een technische restrictie — ,,we kunnen het niet meer met z’n
alien opbrengen” —, als wel het feit dat men niet meer bereid is om
het stelsel in zijn huidige vorm te ondersteunen, nu het slechter met
de portemonnaie gaat.
De tweede reden is dat op bijna genante wijze tot uitdrukking

den van een meer directe bestrijding van de werkloosheid via stimu-

komt hoe moeilijk het is om de overheidsfinancien te beheersen.

lering (in de MEV lijkt een andere houding dienaangaande te worden ingenomen dan in de Miljoenennota) en van Internationale
coordinate op dit vlak. Ook wordt voorbijgegaan aan de gevaren
van een verschillende behandeling van verschillende categorieen

Herinnerd wordt bij voorbeeld aan het feit dat ondanks tal van ombuigingsoperaties er in het verleden geen sprake is geweest van een
reele verlaging ten opzichte van eerdere ramingen (zie ook de Miljoenennota 1983, biz. 157). Er wordt te veel versleuteld, er vindt

burgers in de inkomenssfeer; een ,,pakketvergelijking” is kennelijk

geen duidelijke prioriteitenstelling plaats enz. (zie de samenvatting

bij het huidige zelfstandige inkomensbeleid niet meer nodig. De herziening van het niveau van uitkeringen wordt niet in relatie gebracht
met een uitgewerkte en door het parlement aanvaarde herziening
van het sociale-zekerheidsstelsel. Geen specifieke aandacht wordt
besteed aan de situatie waarin de lagere overheden verkeren. Er

van het 7e rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte; bijlage 6
van de nota). Dergelijke constateringen zijn teleurstellend voor zover in het verleden te zeer is uitgegaan, of althans de suggestie is gewekt, van een fictieve (,,putty”) overheid met het karakter van een
welwillende dictator. Nodig is een realistische benadering van de
overheidsorganisatie.
De derde reden ten slotte is, dat geconstateerd moet worden dat
de greep van de overheid op het economisch gebeuren veel geringer

uitgaven, het al dan niet produktieve karakter van uitgavencatego-

vindt geen duidelijke afweging plaats tussen de maatregelen inzake

de vennootschapsbelasting, de inkomstenbelasting en de BTW;
waarom niet juist de laatste twee verlagen, gegeven het — internationaal gezien — hoge niveau van deze belastingen en de schadelijke
effecten die daaraan doorgaans verbonden worden?). De beschouwingen en aanbevelingen van de Studiegroep Begrotingsruimte

worden niet in verband gebracht met die van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (de commissie-Vonhoff). En positieve aspecten van de sociale voorzieningen zoals het in stand houden van de
vraag en de bijdrage ervan aan de sociale rust (er bestaat zoiets als
,,social capital”, naast het bekende ,,physical capital” en ,,human capital”), blijven onderbelicht. Ook de Raad van State heeft op een
aantal van deze zaken gewezen.
Het uitgestippelde beleid zal op korte termijn — en wat weten we
eigenlijk op langere termijn? — vooral ten goede komen aan diegenen die als kapitaaleigenaar of als werknemer, maar voor hen is het
profijt geringer, betrokken zijn bij de (grote) exporterende bedrijven. Vanwege de vermindering van de bestedingen (uitgezonderd
de investeringen in vaste activa, maar de betrokken goederen worden vooral geimporteerd) zullen diegenen die betrokken zijn bij de
op de binnenlandse markt opererende bedrijven er minder baat bij
hebben. Nog minder zal dat het geval zijn voor de ambtenaren en
trendvolgers, en het minst voor de uitkeringstrekkers; in tegenstelling tot eerstgenoemden kunnen de laatsten niet over de voorstellen
onderhandelen en zijn ze niet stcrk georganiseerd.

De resultaten van het economisch herstelplan dat de FNV bij het
Centraal Planbureau heeft laten doorberekenen, suggereren dat een
andere aanpak mogelijk is, waarbij de (modale) inkomenstrekkers
in de particuliere en collectieve sector en de uitkeringstrekkers gelijkelijk inleveren, de nationale bestedingen stijgen en de werkloosheid met 30.000 personen minder toeneemt. Daar staat dan wel een
toename van het financieringstekort tegenover, hetgeen betekent
dat voor additionele rente- en aflossingsverplichtingen in volgende
jaren ruimte moet worden gevonden, wat bij een — ook door de
FNV nagestreefde — vermindering van het tekort problemen kan

geven als de inverdieneffecten niet voldoende groot blijken te zijn.

is dan tijdens de — academische—gloriedagen van het keynesiaanse
beleid wel eens werd voorgesteld. Binnenslands wordt de overheid
geconfronteerd met de aanwezigheid van belangrijke pressiegroepen, zoals vakbonden en werkgeversorganisaties die ruimte opei-

sen. Maar afgezien daarvan blijkt de internationale verwevenheid,
zeker voor een kleine open economie als de onze, zodanig te zijn
toegenomen dat momenteel het slagen van het beleid in fcite nagcnoeg volledig afhankelijk is van het economisch hcrstel in hot bui-

tenland, met name in de Verenigde Staten.
In de volgende paragraaf wordt met behulp van een thcorctischc

benadering nadcr ingegaan op de aard en het gedrag van de collectieve sector. Daarna komen enkele structurele ontwikkelingen aan
de orde die van betekenis zijn voor de economie en de collectieve

sector in de toekomst.
Nadere analyse van het overheidsgedrag

Elders heb ik een theoretisch kader ontwikkeld met behulp waarvan mijns inziens op vruchtbare wijze het gedrag van de overheid
kan worden bestudeerd 1). Binnen de toegemeten ruimte kan ik
slechts op enkele karakteristieken ingaan.
Uitgangspunt is dat individuen — al dan niet georganiseerd — zo
goed mogelijk hun belangen (preferences zo men wil) trachten te
bevorderen, binnen de restricties die door de omgeving worden opgelegd. Belangen en restricties bepalen het gedrag, ook verbaal gedrag. Als de restricties het resultaat zijn van pogingen tot beinvloeding door een ander individu of een organisatie, wordt gesproken
van pressie. Hierop aansluitend kan gesproken worden van belangengroepen en pressiegroepen.
De belangen van individuen betreffen, algemeen gesteld, de gewenste beschikbaarheid van goederen die via dan wel buiten de
markt om verkregen kunnen worden. Wat de marktgoederen be-

Als men wil (b)lijkt een alternatief nog steeds mogelijk, ook al is iedereen het er zo langzamerhand wel over eens dat de discretionaire
ruimte voor extraatjes zeer gering is. Of men wil, zal afhangen van de
belangen die men heeft en de visie die ten aanzien van het functio-

neren van de economic ondersteund wordt. Over het algemeen zullen verschillen in belangen een gewichtiger en systematischer rol
spelen in het politieke bedrijf dan verschillen in visie, zodat een verschil in beleid eerder te herleiden is tot het eerste dan het laatste;
waarover meer in het vervolg van dit artikel.
ESB 5-10-1983

1) Zie F. van Winden, On the interaction between state and private sector,
North-Holland, Amsterdam, 1983. Zie ook F. van Winden en B. van Velthoven, Een eenvoudig politiek-economisch model, ESB, 10 november 1982,
hi/. 1196-1206.

891

treft manifesteren de belangen zich als cen intcresse in reeel beschikbaar inkomen, waarvan de aard afhankelijk is van de positie

2. Dat overheidsbeleid nogal eens een ongestructureerd, ad-hockarakter heeft is een gevolg van de belangenconflicten die eraan

die ten opzichte van het maatschappelijk produktieproces wordt in-

ten grondslag liggen. Voor zover het beleid de uitkomst is van

genomen. Vier elementaire posities en bijgevolg ,,elementaire sociale klassen” worden onderscheiden:

compromissen die op een systematische manier tot stand komen,
bezit het toch een eigen logica (hetgeen bij bovenaangeduide benaderingswijze verondersteld wordt). De beheersbaarheid van
de overheidsfinancien zal om dezelfde reden uiterlijk afnemen
naarmate de heterogeniteit van de effectieve belangen die binnen de overheidsorganisatie — ten gevolge van interne en externe pressie — een rol spelen, toeneemt.

1. werknemers in de overheidssector (ambtenaren, politici), met
een inkomen uit heffingen;
2. werknemers in de particuliere sector, met een looninkomen;
3. kapitaaleigenaars, met een winstinkomen;
4. ,,afhankelijken”, met een overdrachtsinkomen.

3. De overheidssectorwerkers kunnen langs twee geinstitutionali-

rieke sterkte van een sociale klasse als indicator van de positionele
veiligheid en zekerheid van het gemiddelde lid binnen de groep en

seerde wegen hun belangen bevorderen, binnen de overheid zelf
en via de politieke partijen. De overige sociale klassen zijn, voor
zover geen dubbelposities voorkomen, aangewezen op externe
pressie. Om een indruk te geven van de vertegenwoordiging van
de verschillende belangen binnen de officiele politieke organen
wordt eerst verwezen naar bijgevoegde label waarin de samen-

van de maatschappelijke macht en mogelijkheden van de groep om

stelling van het lidmaatschap en het electoraat van de PvdA, het

de eigen belangen te bevorderen.

CDA en de WD wordt weergegeven aan de hand van de uitkomsten van het Nationaal Kiezersonderzoek voor het verkiezingsjaar 1981.

Wat de niet-marktgoederen betreft kan met name worden gedacht aan de goederen die de overheid buiten de markt om aan het
representatieve lid van een sociale klasse ter beschikking stelt (voor

het gemak collectieve goederen genoemd) en de (relatieve) nume-

Het is mogelijk dat de belangen van verschillende posities voor
een individu relevant zijn, namelijk wanneer meer dan een positie
wordt ingenomen of met meer dan een positie wordt rekening gehouden, bij voorbeeld, omdat men de kans loopt in een andere positie terecht te komen (denk aan werkloosheid of een pensioen). In
geval van een organisatie kan het eveneens noodzakelijk zijn met
verschillende belangen rekening te houden vanwege het feit dat leden van verschillende sociale klassen ervan deel uitmaken. Zo’n organisatie is bij voorbeeld de overheid.
De overheid is in moderne gemdustrialiseerde economieen ty-

pisch een grote, complexe organisatie. Binnen een hierarchische
structuur, opgesplitst naar verschillende departementen, functioneren de ambtenaren met hun eigen specifieke belangen. Aan de
andere kant treffen we er de politici aan die naast hun eigen belangen in meer of mindere mate de belangen van hun politieke partijen

zullen vertegenwoordigen, al naar gelang de effectiviteit van de
pressie die door deze op hen wordt uitgeoefend. De ministers onder
hen nemen een bijzondere plaats in, omdat ze niet alleen hun eigen
belangen nastreven — als overheidssectorwerkers, of wellicht ook
nog als kapitaaleigenaren, of anderszins — en die van hun partijen
(ten gevolge van externe pressie), maar ook die van hun departement (ten gevolge van interne pressie). In de programma’s en de ac-

tiviteiten van de politieke partijen klinken in meer of mindere mate
de stemmen door van de verschillende sociale klassen. Invloed kan
natuurlijk ook worden uitgeoefend via andere pressiegroepen dan
politieke partijen.
Onder een aantal veronderstellingen, onder meer betreffende de

label. Economische positie en partijlidmaatschap (1981) a)
Werknemer Werknemer
Zelfoverheid particuliere standige
sector
PvdA . . .
% …..
CDA . . .
% …..
WD . . .
% …..

6
15,0
7

9,9
3
9,7

10
25,0
12
16,9
5

16,1

3

7,5
5
7,0
8
25,8

Huisvrouw Werkloos
zonder
beroep
12
30,0
35
49,3
9
29,0

0
0
1
1,4
0
0

Pensioen,
AOW

Totaal
enquete

9

40

22,5
11

71

15,5
6
19,4

31

Economische positie en stemgedrag (1981)
Werknemer Werknemer
Zelfoverheid particuliere standige
sector
PvdA . . .
% …..
CDA . . .
% …..
WD . . .
% …..

49
13,1
45
9,3
28

13,0

118
31,6
130
26,7
66
30,7

7
1,9
33
6,8
30
14,0

Huisvrouw Werkloos
zonder
beroep
144
38,6
221
45,5
70
32,6

12
3,2
6

1,2
3
1,4

Pensioen,
AOW

43
11,5
51
10,5
18
8,4

Totaal
enquete

373
486
215

a) Op basis van de uitkomsten van het Nationaal Kiezersonderzoek, 1981.

wijze waarop verschillen in invloed in het gedrag van de overheid tot
uitdrukking komen, levert de bovenstaande benaderingswijze het
volgende resultaat op voor de overheidsuitgaven:
Uj(t) = A, C(t);

(1)
waarbij Uj(t) staat voor de door belastingen gedekte uitgaven voor
uitgavencategorie of organisatie-eenheid i in jaar t en C(t) de fiscale
capaciteit in jaar t aanduidt, d. w.z. de maximaal haalbare belastingsom. De coefficient A, indiceert de mate waarin, onder invloed van

interne en externe pressie, ,,effectief belang” wordt gehecht aan de
betreffende uitgavencategorie. Deze coefficient wordt bepaald
door de gewichten die binnen de verschillende sociale klassen aan

de eigen belangen worden toegekend en de relatieve sterkte waarmee zij die belangen binnen de overheidsorganisatie tot gelding weten te brengen. We noemen hem daarom de ,,machtscoefficient”.
Een van de ,,uitgaven”-categorieen betreft de ,,besparingen”, te weten de niet aangewende fiscale capaciteit. De machtscoefficient wel-

Deze uitkomsten suggereren dat bij geen van deze partijen de
kapitaaleigenaren — voor zover de zelfstandigen daar representatief voor zijn — qua numerieke sterkte domineren. De overheidssectorwerkers blijken op partijcongressen en binnen het

parlement numeriek zeer sterk vertegenwoordigd te zijn. Uit een
onderzoek dat in 1978 en in 1979 plaatsvond, komt naar voren
dat van de partij-afgevaardigden bij de PvdA, het CDA en de
WD respectievelijk 44%, 38% en 26% uit de overheidssector
afkomstig was 2). Uit een in 1979 gehouden enquete blijkt dat

van de Tweede-Kamerleden van de PvdA, het CDA en de WD
voor hun intrede respectievelijk 55%, 52% en 36% uit de overheidssector afkomstig was 3). De expansie van de collectieve
sector is hierdoor waarschijnlijk mede beinvloed 4).
Merk op dat met behulp van vergelijking (1) de volgende uitdrukking is af te leiden:
Ui(t) = Ui(t-1) + A, [C(t) – C(t-1)].

(2)

ke betrekking heeft op de ,,besparingen” bepaalt de belastingdruk
d.w.z. de fractie van de fiscale capaciteit die wordt aangewend.
Wat is nu de relevantie van de geschetste benaderingswijze voor

ven in het jaar daarvoor en de verandering in de fiscale capaci-

het begrijpen van het gedrag van de Nederlandse overheid? Ik noem
zes punten.
1. De spanningen die momenteel gesignaleerd kunnen worden tussen actieven en niet-actieven aan de ene kant en tussen werknemers in de collectieve sector en in de particuliere sector aan de
andere kant, zijn niet verwonderlijk gezien de verschillende belangen die zij hebben en de ongelijke middelen die hun ten dienste staan om hun belangen tot gelding te brengen (zie ook hierna).

2) B. Middel en W. H. van Schuur, Dutch party delegates, in: Jaarboek 1980,
Documentatiecentrum Nederlandse politieke partijen, Groningen, Bijlage
III, biz. 65.
3) M. van Schendelen e.a., Leden van de Stolen Generaal (…), Vuga, Den
Haag, 1981, biz. 42.
4) B. van Velthoven en F. van Winden, A politico-economic keynesian mode! (with an application to the Netherlands), 1983.

892

Het bh’jkt dat de uitgaven in jaar t bepaald worden door de uitga-

teit. Hiermee wordt een theoretische basis verschaft voor het incrementalisme dat in de begrotingspraktijk wordt gesignaleerd.
Zo wijst de Studiegroep Begrotingsruimte op het te zeer hanteren van verdeelsleutels. Niet-incrementele veranderingen
(,,stap-effecten”) kunnen zich voordoen, wanneer de fiscale capaciteit een plotselinge sterke verandering ondergaat of indien
een belangrijke wijziging optreedt in de machtscoefficient A f .

5. Resultaten verkregen met behulp van een uitbreiding van het
theoretische model, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen
een uitkering voor werklozen en een uitkering voor afhankelijken buiten de arbeidsmarkt en waarbij rekening wordt gehouden
met het feit dat de niet-afhankelijken belang zullen hechten aan

de uitkcringen die de afhankelijken krijgen, omdat zij immers
ook de kans lopen afhankehjk te worden, suggereren onder meer
dat onder dergelijke gedragsveronderstellingen: a. de uitkeringen t.o.v. de loonvoet in de particuliere sector zullen stijgen (dalen), wanneer de reele fiscale capaciteit toeneemt (daalt); b. een
relatieve toename van het aantal afhankelijken, gegeven de
machtscoefficienten die een rol spelen, de uitkeringen onder
druk zal zetten; c. de uitkering voor werklozen t.o.v. de uitkering
voor afhankelijken buiten de arbeidsmarkt zal dalen (stijgen)
naarmatc de verhouding tussen het aantal afhankelijken buiten

de arbeidsmarkt en het aantal werklozen afneemt (stijgt) 5). Dit
toont dat de ontwikkeling van het stelsel van sociale zekerheid

gerelateerd kan worden aan het eigenbelang van individuen.
Zorg voor de ander (denk aan de term verzorgingsstaat) hoeft —
en lijkt, gezien de recente ontwikkelingen — daar niet aan ten
grondslag te liggen.
6. De uitkomsten verkregen uit het bovenvermelde sociale-zekerheidsmodel suggereren ook dat wanneer rekening wordt gehouden met het gedrag van de mensen die bij de overheid werken
traditionele inzichten zoals m.b.t. het effect van sociale zekerheid op de stabiliteit van de economie of op het niveau van het
nationaal inkomen, en m.b.t. het effect van stimuleren op het fi-

ning mee worden gehouden dat het wel eens fout kan gaan met
de specialisaties die zich uitgekristalliseerd hebben (denk aan de

chemie en de scheepsbouw).
3. De Internationale verwevenheid van onze economie met andere
economieen is na de tweede wereldoorlog dermate toegenomen

dat, gechargeerd gesteld, de positie van de Nederlandse economie en van de overheid daarbinnen steeds grotere gelijkenis
gaat vertonen met die van een gemeente binnen de Nederlandse
economie rond de eeuwwisseling. De afhankelijkheid van het
buitengebeuren wordt dermate groot dat het overheidsbeleid

nog slechts ,,marginale” effecten kan hebben. De manipuleerbaarheid van onze economie wordt mijns inziens sterk overschat.
,,Export-led growth” en de daarbij behorende schaal van ondernemen vraagt om een sterkere politieke eenwording met andere
landen. Een dergelijke eenwording zal niet onverdeeld gunstig
zijn vanwege het verlies aan autonomie. De vraag is echter of het
alternatief ,,zelfstandigheid” gunstiger is. Overigens, iets dat ge-

wenst wordt behoeft uiteraard nog niet gerealiseerd te worden.
De invloed die Nederland daarop kan uitoefenen is om dezelfde

reden waarom het aantrekkelijk kan zijn (de kleine omvang van
de eigen economie) waarschijnlijk niet erg groot. De geschiedenis leert helaas dat politieke eenwording nogal eens niet zo

spontaan plaatsvindt.
4. Afgezien van de bovenvermelde internationale aspecten zijn er
ontwikkelingen binnen de Nederlandse maatschappij die aandacht verdienen. De systematische afneming van de absolute en
relatieve numerieke sterkte van de zelfstandigen is zo’n ontwikkeling. Wanneer gepleit wordt voor versterking van het kleinbedrijf ligt het accent op de mogelijke positieve werkgelegenheids-

effecten daarvan. Verwaarloosd wordt het, weliswaar minder
grijpbare, aspect van de betekenis van de aanwezigheid van deze

groep voor het functioneren van de economie. In zijn klassieke
studie van de Nederlandse arbeidsverhoudingen kent Windmuller aan de zelfstandigen een vrij belangrijke rol toe: ,,Gegeven

nancieringstekort van de overheid, gemodificeerd moeten wor-

het hen eigen conservatisme en hun grotere economische kwets-

den. De teleurstellingen die men heeft ondervonden op het ge-

bied van de inverdieneffecten kunnen hier wel eens mee te ma-

baarheid hebben middenstand en landbouwers hun kracht van
tijd tot tijd gebruikt om concessies aan de werknemers, waartoe

ken hebben. De resultaten duiden tevens op de betekenis van demografische ontwikkelingen in een economie. Deze kunnen ook

geval uit te stellen. Hun voortdurende klachten over stijgende ar-

van belang zijn voor de machtscoefficienten, omdat de

beidskosten, dalende winstmarges, en de steeds grotere bedrei-

numerieke sterkte van sociale groeperingen van politieke betekenis is; denk aan verkiezingen.

ging van het bestaan van zelfstandige kleine ondernemers hadden duidelijk ten doel, het standpunt van de werkgevers in het
centraal overleg in het algemeen genomen te verharden. Aan de

de grotere bedrijven bereid waren, tegen te houden of in ieder

andere kant konden zij soms ook dienen als een schild voor de
Structured ontwikkelingen

vertegenwoordigers van de grote werkgevers, wanneer deze hun
concessies zo veel mogelijk wilden beperken.” 6). In algemenere

bewoordingen is door Schumpeter in het hoofdstuk ,,Crumbling
In het kort wil ik hier een aantal ontwikkelingen aan de orde stel-

len die naar mijn mening van grote betekenis zijn voor de toekomst
van de collectieve sector en de economie in Nederland. Zij vragen

om veel meer aandacht bij het onderzoek op deze terreinen.
1. Een uiterst belangrijk probleem waar we bij de aanvang van de
jaren zeventig — toen de last van de overdrachten nog niet druk-

te — reeds mee geconfronteerd werden en dat nog steeds aanwezig is, betreft de samenstelling en geografische orientatie van ons

exportpakket. Ook in de Miljoenennota 7 954 wordt daarop gewezen, maar het krijgt te weinig aandacht bij het beleid. Zoals
Van der Zwan onlangs heeft gesteld (zie het NRC Handelsblad

van 14 September jl.) kan een aanpak die gericht is op voortdu-

Walls” van zijn boek Capitalism, socialism and democracy gewezen op de betekenis van de zelfstandigen: ,,The political structure of a nation is profoundly affected by the elimination of a host
of small and medium-sized firms […]. The capitalist process, by

substituting a mere parcel of shares for the walls of and the machines in a factory, takes the life out of the idea of property. [… ]
the holder of the title loses the will to fight, economically, physically, politically, for ,,his” factory and his control over it, to die if

necessary on its steps.” 7). In dit licht bezien heeft de achteruitgang in de numerieke sterkte van deze groep waarschijnlijk bijgedragen aan de relatieve expansie van de collectieve sector. De
eerste resultaten die uit een onderzoek met behulp van een poli-

rende verlaging van de loonkosten (een aanpak die defensief is

tiek-economisch model gebaseerd op de in de vorige paragraaf

en ook door andere landen gevolgd wordt, zodat het effect wordt

geschetste benaderingswijze zijn verkregen, lijken dit te onder-

afgezwakt) tot nationale verarming leiden. Het scenario van ,,export-led growth”, zo stelt hij, vereist een betere afstemming van
het exportpakket.
2. De vraag moet echter wel worden gesteld of een relatief kleine

steunen 8).
5. In het algemeen moet veel meer aandacht besteed worden aan

veranderingen in de wijze waarop en de mate waarin de belangen
van de verschillende sociale groeperingen tot uitdrukking ko-

economie als de Nederlandse in staat is om de diversiteit en flexibiliteit in het exportpakket — onder behoud van de hoogwaar-

digheid ervan, want dat is toch de bedoeling — op te brengen. De
geringe omvang van de economie legt beperkingen op aan de inzetbaarheid van het fysieke, menselijke en sociale kapitaal waarover we beschikken. Specialisatie is niet te vermijden. In de toekomst zullen technologieen en structuren van afzetmarkten,
mede onder invloed van het zich aandienen van nieuwe concurrerende landen, zich wel eens vrij snel kunnen wijzigen. Gezien
de inherente risico’s aan het ondernemen moet er blijvend rekeESB 5-10-1983

5) B. van Velthoven en F. van Winden, A general politico-economic model of
social security, Economisch Instituut R.U. Utrecht, Rapport 83 Fl, 1983.
6) J. P. Windmuller en C. de Galan, Arbeidsverhoudingen in Nederland,
Spectrum, Utrecht 1970, deel I, biz. 187.
7) J. Schumpeter, Capitalism, socialism and democracy, Alien and Unwin,
Londen, 1947, biz. 140 en 142.
8) Zienoot4).

893

(vervolg van biz. 893)
men in de marktsector (denk aan de onderhandelingen tussen
werknemers- en werkgeversorganisaties) en de collectieve sector, en aan de effecten daarvan op de ontwikkeling van genoemde sectoren. De economische theorie laat het nog steeds in belangrijke mate afweten waar het om (de gevolgen van) het gedrag
van pressiegroepen gaat. In de vorige paragraaf is bij voorbeeld
naar voren gekomen dat overheidssectorwerkers in veel sterkere
mate vertegenwoordigd zijn in belangrijke politieke organen als
partijcongressen en de Tweede Kamer dan hun aantal zou doen
vermoeden. Neemt deze disproportionaliteit toe of af? Hoe zit
het met andere groeperingen? Wat zal het effect zijn van een vergrijzing van de bevolking en van een groter aantal permanente
werklozen? Het aantal mensen dat afhankelijk is van sociale
voorzieningen zal hierdoor zeer sterk kunnen toenemen. Zal ook
hun politieke invloed toenemen? In een democratic, waarin zij
evenzovele stemmen vertegenwoordigen, kunnen dergelijke
ontwikkelingen belangrijke gevolgen hebben.
Slot

De Miljoenennota 1984: in theorie is er een keerpunt bereikt, de
praktijk ziet er duisterder uit. Als het, door het buitenland geleide,
894

economische herstel zich niet in voldoende mate doorzet, zal de verzorgingsstaat ontmanteld en ontmaskerd worden. Voor zover de
Nederlandse overheid al greep op het economisch gebeuren had of
kon hebben, zal dit door de voortschrijdende internationalisering
van de economic meer en meer afnemen. De beheersbaarheid van
de overheidsfinancien zal door een (broodnodige) herstructurering
van de overheidsorganisatie en door onder meer begrotingsprocedurele veranderingen kunnen toenemen, maar niet fundamenteel
veranderen als de politieke en economische structuur blijft zoals zij
is. De financiele problemen zullen zich dan herhalen. Of dit betreurd moet worden, zal afhangen van de belangen die men heeft en

van de intertemporele afweging van kosten en baten die men toepast. Degenen die werkzaam zijn in de collectieve sector zullen daar
bij voorbeeld anders tegenaan kijken dan degenen die zich in de
marktsector ophouden.
Als een punt genoemd zou moeten worden dat naar mijn mening
een veel belangrijker onderwerp van discussie zou moeten zijn, dan
betreft dat de mogelijkheid en een kosten-batenanalyse van een
grotere politieke eenwording in Europees verband. De toenemende
afhankelijkheid van onze economie van het wel en wee in andere
economieen dwingt daartoe.
F. A. A. M. van Winden