E. L. Berg
Bestuurlijke
onuitvoerbaarheid
Beleidswijzigingen in het openbaar bestuur grijpen zelden diep in. Politici en bestuurders wordt vaak verweten dat zij geen
visie hebben en slechts in de marge wat
sleutelen aan maatschappelijke misstanden. Helaas, de dames en heren kunnen
moeilijk anders. Een riks op elk recept als
eigen bijdrage is al voldoende voor maanden discussie, principiele vragen als de bescherming van gezondheid en eigen alsmede parlementaire verantwoordelijkheid.
Een tunnel of een brug in Rotterdam? Extra inleveren door onderwijzers? Steun aan
de ADM? Het zijn alle volstrekt kleine veranderingen in ons maatschappelijk bestel
en nu al kraakt de politick bestuurlijke besluitvormingsmachinerie onder deze zware
belasting.
Er zijn vele oorzaken aan te wijzen waarom kleine veranderingen al moeilijk tot
stand komen. We kennen de gevolgen van
onze beslissingen niet goed, en dus zijn
kleine wijzigingen aantrekkelijk: zij leiden
slechts tot kleine rampen indien zij verkeerd uitpakken. Zij kunnen worden uitgebreid indien geslaagd. De wijze waarop
burgers, consumenten, kiezers reageren op
die kleine veranderingen geeft de doorslag
voor de politieke haalbaarheid op langere
termijn.
Een geheel apart hoofdstuk vormt de uitvoerbaarheid van beslissingen. Vele politici hebben geen oog voor uitvoering van beleid. Zij leven in de illusie dat genomen besluiten worden uitgevoerd. Zij hebben zo
allemachtig veel moeten doen om die besluiten te nemen, zij zullen nog zo veel beslissingen moeten nemen, neem het ze
maar niet kwalijk. Trouwens, ook in de
wetenschap is de belangstelling voor uitvoering van beleid nog jong. Daarvoor is
ten minste een verklaring: bijna alle
belangrijke maatschappelijke beslissingen
worden de laatste decennia uitgevoerd in
een uiterst ingewikkeld besluitvormingsproces tussen verschillende organisaties.
De eigen bijdrage op ziekenfondsrecepten,
het bouwen van een tunnel of brug in Rotterdam, de steun aan armlastige bedrijven,
het zijn alle beslissingen die tijdens de uitvoering belangrijk kunnen worden gewijzigd, en waarbij vele uiteenlopende organisaties te pas komen. In een maatschappij,
ESB 16-2-1983
waar voor elk deelbelang een aparte organisatie is geschapen, wordt de uitvoering
van beslissingen een probleem apart.
In toenemende mate groeit onze aandacht voor dat vrij nieuwe vraagstuk. Het
kan in twee aspecten worden onderscheiden. Door onze ver doorgevoerde horizontale arbeidsdeling is het verband tussen de
oplossing van in partjes verdeelde en georganiseerde maatschappelijke problemen
zoek geraakt. Daarnaast is er de verticale
arbeidsdeling, waarvoor in het algemeen
minder belangstelling bestaat. De afstand
tussen degenen die de principebeslissing
nemen en zij die verantwoordelijk zijn
voor de uitvoering ervan is vaak zeer groot
ge worden.
Een prachtig voorbeeld van die afstand
zijn Ministerraadbesluiten die gemeenten
in werkelijkheid dienen om te zetten.
Neem nu de huidige bezuinigingsdrift van
het eerste kabinet-Lubbers. Nadat opeenvolgende ministers van Financien de onvergeeflijke fout hebben gemaakt de stand
van “s rijks financien mooier voor te stellen dan hij was, en opeenvolgende kabinetten veel over bezuinigen spraken, maar
weinig realiseerden, is het nu nodig om
echt de bezuinigingsbesluiten ook uit te
voeren.
Bezuinigingsbeslissingen binnen het kabinet worden in feite genomen op basis van
globale regels: elk departement moet x%
inleveren, of de extra kosten van de Oosterschelde-afsluiting worden ponds-pondsgewijs over alle ministeries verdeeld. Over de
uitvoerbaarheid van de maatregelen, die
op basis van die beslissingen zullen worden
genomen, spreekt de Ministerraad uiteraard niet: de concrete maatregelen zijn op
dat moment meestal zelfs niet bekend. Bovendien kennen de beslissers de
uitvoeringsproblematiek niet: die vindt in
veraf gelegen organisaties plaats. De gemeente wordt voor 90% centraal gefinancierd, via de algemene uitkering of via specifieke door departementen beheerde en
van voorwaarden voorziene geldstromen.
Het resultaat is duidelijk. De gemeenten
waren reeds aan het bezuinigen. Niet alleen omdat de kortingen op het Gemeentefonds niet konden worden ontdoken, aangezien gemeenten met een sluitende begro-
ting moeten of willen werken. Ook omdat
het aantal bijstandstrekkers enorm toeneemt, zodat gemeenten zowel hun aandeel in die bijstandsuitkeringen als extra
personeel van de sociale dienst moeten financieren. En verliezen op niet meer verkoopbare grond moeten incasseren. Enzovoorts.
Nu gaat de Ministerraad bezuinigen. Extra veel op het Gemeentefonds: dat is eenvoudig en raakt geen enkele rijksbaan. Vervolgens schuiven de departementen extra
bezuinigingen naar de gemeenten door op
die specifieke uitkeringen te bezuinigen:
dat is eenvoudig en het raakt geen rijksbaan. Kunnen die bezuinigingen ook in
werkelijkheid worden omgezet? Zijn die
beslissingen wel uitvoerbaar? Niet wanneer de gemeenten net met veel moeite een
bezuinigingsronde hebben voltooid en hun
afdelingschefs, de gesubsidieerde instellingen, de raadsleden van de noodzaak wisten
te overtuigen. Niet wanneer de gemeenten
wettelijke of feitelijke verplichtingen hebben, waardoor de bezuiniging niet kan
worden geeffectueerd. Niet wanneer zo
snel op arbeidsplaatsen zou moeten worden bezuinigd dat wachtgeldverplichtingen
ontstaan. Niet wanneer de gevolgen van de
bezuinigingsmaatregelen het niveau van de
gemeentelijke voorzieningen dusdanig
aantasten dat de gemeentebestuurders
daarvoor geen verantwoordelijkheid wensen te dragen. Zeker niet wanneer de burgers bepaalde maatregelen niet aanvaarden: voor hen ligt het gemeentelijk Binnenhof om de hoek.
Een regering die geen rekening houdt
met de bestuurlijke uitvoerbaarheid van de
beslissingen tot bezuiniging belast de gemeenten en andere uitvoerende organisaties met een gevaarlijke bestuurlijke hypotheek. Ten slotte voert zij slechts symbolisch beleid: bestuurlijk-onuitvoerbare beslissingen blijven papier. Het financieringstekort van het rijk wordt dan voor dat deel
naar de gemeenten verschoven.
147