Maatschappijspiegel
Arbeidsmarkt en socialezekerheid
DRS. L. FAASE
Inleiding
De arbeidsmarkt en het stelsel van
sociale zekerheid zijn nauw met elkaar
verbonden. Zo neemt bij een slecht functionerende arbeidsmarkt het beslag op
de sociale verzekeringen en voorzieningen toe, maar kwantitatief belangrijker
is het feit dat de sociale-zekerheidsuitgaven voor een belangrijk deel (± 66%)
bekostigd worden uit werkgevers- en
werknemersbijdragen 1) en aldus via de
arbeidskosten de groei van de werkgelegenheid sterk (negatief) beinvloeden.
In het navolgende zal een korte schets
worden gegeven van de sociale zekerheid
tegen de achtergrond van de situatie
op de arbeidsmarkt. Daarbij wordt ook
ingegaan op een nieuwe uitdaging waaraan zowel de arbeidsmarkt als het stelsel
van sociale zekerheid het hoofd zal moeten bieden: de gelijke behandeling van
mannen en vrouwen, die vooral problematisch wordt naarmate meer vrouwen
zowel het recht op arbeid als het recht op
financiele zelfstandigheid opeisen.
Sociale zekerheid
Onder sociale zekerheid kan worden
verstaan het geheel van instellingen en
voorzieningen dat crop gericht is een bepaald bestaansniveau te waarborgen.
Het omvat inkomensgarantie, inkomenssubstitutie en inkomenscomplementariteit en bestrijkt daarmee zowel de individuele aanspraak op een bepaald bestaansniveau als het geheel van collectieve voorzieningen 2). Uit deze brede
definitie blijkt dat de sociale zekerheid
samenvalt met het gehele terrein dat
door de sociale politick wordt bestreken
en het omvat dus mede het werkgelegenheidsbeleid en het arbeidsvoorzieningenbeleid. In engere zin wordt de sociale
zekerheid wel beperkt tot de (al dan niet
in geld gewaardeerde) sociale uitkeringen: de sociale verzekeringen en voorzieningen. De sociale uitkeringen moeten echter worden beschouwd als een van
de onderscheiden operationele vormen
waarin het brede sociale-zekerheidsbegrip in de samenleving functioneert.
De brede definitie van sociale zekerESB 7-10-1981
heid heeft het grote voordeel dat hierdoor de onderlinge samenhang van tal
van voorzieningen wordt benadrukt.
Sociologisch bezien vormt het recht op
sociale zekerheid de maatschappelijke
uitdrukking van de behoefte van individuen en groepen aan continui’teit en beheersbaarheid. Sociale zekerheid heeft
daarmee ook de betekenis van bestaanszekerheid en sociale geborgenheid zoals
dat in tal van normen en instituties gestalte heeft gekregen. Het is echter een
misvatting te menen dat om die reden
het stelsel van sociale zekerheid flexibiliteit en verandering in de weg zou staan.
Ook verandering is gebaseerd op normen
en naarmate dergelijke normen mede
ontleend worden aan het principe van
sociale zekerheid kunnen veranderingen
soepeler verlopen en worden vernieuwingen gemakkelijker geaccepteerd. Regelingen die de rechtszekerheid beschermen
en scherpe inkomensdaling voorkomen,
hebben mede de functie de tijd te creeren
waarin men zich aan nieuwe situaties kan
aanpassen en waarin de noodzakelijke
maatregelen kunnen worden getroffen.
Dat geldt bij voorbeeld voor de fusiegedragsregels en voor tal van arbeidsvoorzieningsmaatregelen. Uiteraard gaat het
hierbij om maatregelen van tijdelijke
aard en tijdelijkheid moet ook het principe zijn van de sociale zekerheid in
engere zin: de verschillende werkloosheidsuitkeringen en de uitkeringen in het
kader van de WAO en de Ziektewet. Het
recht op een sociale uitkering is immers
een afgeleid, een secundair recht.
Individuele sociale zekerheid krijgt
(nog steeds) primair gestalte in het recht
op arbeid en moet dus via de arbeidsmarkt en niet via een uitkeringsorgaan
worden gerealiseerd. Het maatschappelijke onvermogen om voldoende arbeidsplaatsen te creeren, adequate arbeidsvoorzieningsmaatregelen te ontwerpen,
de kwalitatieve discrepanties op de arbeidsmarkt voldoende op te lossen en
revalideringsprogramma’s te entameren
voor geheel en gedeeltelijk arbeidsongeschikten, is voor het stelsel van sociale
zekerheid een grotere bedreiging dan de
hoogte van de uitkering of de institutionele chaos in regelingen en uitvoering.
Alhoewel de oorzaken voor het toege-
nomen beroep op-de sociale uitkeringen
primair op de arbeidsmarkt kunnen worden gevonden, neemt dat niet weg dat
ook het stelsel zelf (terecht) aan stevige
kritiek blootstaat.
Hoewel hoog geroemd (het kent in
Europa zijn weerga niet) is het Nederlandse stelsel dringend aan revisie toe,
en daarmee wordt niet uitsluitend aan
vereenvoudiging van regelingen en uitvoering gedacht. De huidige recessie en
in het bijzonder de weinig rooskleurige
perspectieven op korte en middellange
termijn dwingen tot drastische ingrepen.
De sociale zekerheid is niet meer te betalen. Opmerkelijk bij dit alles is echter
dat het financieringsprobleemaanleiding
is om te zoeken naar een nieuwe legitimering voor het recht op sociale zekerheid.
Nieuwe rechtvaardigingsgronden worden gezocht (en gevonden) en daarmee
is een vrij fundamentele herbeziening
op de grondslagen van de verzorgingsstaat op gang gebracht. Dat uit zich op
verschillende manieren. Aanvankelijk
heeft de discussie rond de sociale zekerheid zich inderdaad beperkt tot de mogelijke eliminatie van systeemfouten en het
verbeteren en vereenvoudigen van de
regelingen en de uitvoeringsorganisatie.
Daarmee stond vooral de vorm en niet
de inhoud ter discussie. Voorts werd een
effectief volumebeleid aangeprezen en
binnen dit beleid zou een zekere aanscherping van de normen gewenst zijn
(bij voorbeeld met betrekking tot het begrip passende arbeid). Ten slotte groeit
geleidelijk aan de overtuiging dat ook aan
een niveaubeleid niet valt te ontkomen.
Een voorbeeld kan worden gevonden
in de zogenaamde verborgen-werkloosheidscomponent in de WAO. Op grond
van arbeidsmarktoverwegingen werd het
legitiem geacht de restcapaciteit van
arbeidsongeschikten te negeren en werd
een voor de betrokkenen voordelige oplossing gekozen. Die restcapaciteit kan
nu weer via een combinatie van WAO en
werkloosheidsuitkering terug op de arbeidsmarkt worden gebracht. Zonder
veel perspectief op werk overigens en
ook zonder duidelijkheid omtrent de
toereikendheid van het arbeidsvoorzieningsinstrumentarium.
Ten slotte is voorspelbaar dat ook het
niveau van de bovenminimale WAOuitkering zal worden teruggebracht. De
oorzaken van arbeidsongeschiktheid of
werkloosheid zijn op den duur voor de
hoogte van de uitkering niet meer interessant: ,,Deze oorzaken hebben in feite
gemeen dat iemand zijn economische
capaciteiten niet rendabel kan maken.
De vraag is nu gerechtvaardigd of, terwijl de achterliggende oorzaak van de
behoefte aan een uitkering in essentie
1) F. G. van Herwaarden en C. A. de Kam,
Inkomensverdeling door sociale zekerheid,
Intermediate 28 augustus 1981.
2) G. M. J. Veldkamp (red.), Inleiding lot de
sociale zekerheid, Deventer, 1978, blz.4.
985
dezelfde is, de hoogte van de uitkering
dient onverkort gehandhaafd te blijven.
volumebeleid in de sociale zekerheid im-
naar de reden van die oorzaak gediffe-
Realisering van die doelstelling is
center een onmogelijkheid zonder een
pliceert dat ook voor deze groepen werk
moet worden gevonden en dat voor hen
het recht geeffectueerd wordt om door
middel van vrij gekozen werkzaamheden
rentieerd moet worden” 3).
Op dezelfde gronden kan in alle regelingen het behoefte-element worden geintroduceerd en daarmee ligt, uiteraard
afhankelijk van de politieke besluitvor-
aantal rigiditeiten op de arbeidsmarkt
weg te nemen. Die rigiditeiten worden
leidelijke reductie van het uitkeringsniveau tot een aanvaardbaar sociaal
minimum voor iedereen die niet door
zowel aangetroffen aan de vraag- als aan
de aanbodzijde van de arbeidsmarkt,
maar ook in de intermediaire mechanismen die op de arbeidsmarkt functioneren
en in de wijze waarop arbeidsvoorzieningsmaatregelen worden toegepast (bij
aantal werknemers te verdelen. Een andere verdeling van arbeid impliceert een
andere verdeling van inkomens en eenaf-
ming ter zake, de weg open naar een ge-
in het eigen levensonderhoud te voorzien. Dat kan niet anders dan door de be-
taalde werkzaamheden over een groter
middel van betaalde arbeid in zijn of
voorbeeld in de voorwaarden die voor
nemend beroep op sociale uitkeringen.
haar levensonderhoud kan voorzien. De
herverdelende functie van de sociale
zekerheid, geent op het principe van collectieve solidariteit, verdwijnt aldus naar
de achtergrond en voorts wordt de indi-
om-, her-, of bijscholing of de toepassing van loonsuppletie worden gesteld).
Wat de aanbodzijde betreft, wordt over
Het maakt dan ook de weg vrij voor een
meer individualiserende benadering van
het recht op sociale zekerheid.
het algemeen aangenomen dat de hoogte
van de sociale uitkeringen de herintre-
viduele verantwoordelijkheid weer wat
zwaarder aangezet (bij voorbeeld door
de werking van het arbeidsmarktmecha-
middel van een aanvullende vrijwilli’ge
verzekering of een actiever zoekgedrag
ding niet bevordert: ,,De verstarring van
Sociale zekerheid en emancipatie
hoeft deze ontwikkeling niet negatief te
worden beoordeeld 4). Zij kan aan de
verzorgingsstaat een nieuwe en waar-
nisme wordt mede door de structuur en
het niveau van de sociale uitkeringen bevorderd. In de structuur van de uitkeringen ontbreekt elk element dat kan leiden
tot grotere flexibiliteit” 6). Het laatste
lijkt een juiste constatering op plaatsen
schijnlijk hechtere ideologische basis
waar nog te weinig positief gerichte
verschaffen. Voor individuen betekent
het dat zij weer direct verantwoordelijk
men dat het emancipatiebeleid vooral in
mobiliteitsbevorderende
maatregelen
worden toegepast. Voor de eerste constatering zijn echter weinig empirisch gefundeerde argumenten aan te voeren.
De mobiliteit en mobiliteitsbereidheid
van werknemers worden over het algemeen sterk onderschat 7). Daarnaast zij
opgemerkt dat de mate waarin passende
de sociale zekerheid haar steunpunten
zal zoeken. Door de recente verhuizing
van het staatssecretariaat naar het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt dat nog eens extra beklemtoond. Emancipatiebeleid is meer
op de arbeidsmarkt). Op zich zelf be-
worden voor de gevolgen van de eigen
keuzen (denk bij voorbeeld aan een ver-
keerde beroepskeuze) en anderzijds kunnen er voor de verzorgingsstaat zelf middelen vrijkomen om welzijnsbevorderende maatregelen te treffen zonder individuen hiervan afhankelijk te maken (bij
voorbeeld op het gebied van de arbeidsomstandigheden, huisvestinge.d.)- Para-
Herverdeling van arbeid en inkomen
schept voor het stelsel van sociale zekerheid nieuwe en anders geaarde problemen. Dat geldt zowel voor de sociale
zekerheid in ruime als in engere zin. Wat
het eerste betreft, kan worden aangeno-
onderdeel van sociale politick en minder
dit een terugslag op het uitkeringsniveau
heeft, wordt overschat en, voor zover
onderdeel van welzijnsbeleid geworden.
Dit betekent dat in tal van voorzieningen
(te denken valt aan het brede scala van
arbeidsmarktinstrumenten) de positie
dit voorkomt, veeleer samenhangt met
de gebrekkige uitvoering dan met de in-
van de vrou w extra aandacht kan krijgen.
De harde kern hierbij kan gevormd
de individuele keuzevrijheid, althans op
de arbeidsmarkt, nog betrekkelijk weinig
houd van de sociale zekerheid en het begrip passende arbeid. Dat neemt niet weg
dat er wel degelijk sprake is van een
worden door de wetgeving inzake de
gelijke behandeling en beloning. Wat de
ruimte is.
zekere verstarring op de arbeidsmarkt
doxaal is wel dat deze nieuwe vormen van
sociale rechtvaardigheid nu juist ontwik-
keld worden in een periode waarin voor
De arbeidsmarkt
Het mag duidelijk zijn dat het toenemend beroep op sociale uitkeringen niet
kan (en in principe ook niet mag) worden
tegengegaan door wijzigingen in het stel-
sel van sociale zekerheid zelf. Het uitsluiten van bepaalde categorieen uitkeringsvragenden (bij voorbeeld door
verhoging van de referte-eis) vergroot
de economische afhankelijkheid welke
men juist door toetreding tot de arbeidsmarkt wenst te bereiken. Aan een dergelijk beleid dient dan ook niet meer dan
een marginale ruimte te worden gegeven.
Het is vooral de arbeidsmarkt waarin
de fundamentelere oplossingen moeten
worden gevonden en als zodanigdient het
volumebeleid prioriteit te hebben boven
het niveaubeleid. Inkomensgarantie is
een noodzakelijke sluitpost, maar niet de
beste vorm van sociale zekerheid: ,,De
beste vorm van sociale zekerheid ligt immers in het beleid dat het risico van ziekte,
arbeidsongeschiktheid en werkloosheid
in duur en omvang beperkt” 5). Met andere woorden: de doelstelling van vol-
ledige en volwaardige werkgelegenheid
986
arbeid kan worden geweigerd zonder dat
en dat de flexibiliteit moet worden vergroot. Het is echter maar zeer de vraag
in hoeverre werkzoekenden hier zelf
enige bijdrage toe kunnen leveren. Zij
krijgen immers te maken met de ook
veelal gefixeerde patronen waarmee
potentiele werkgevers de arbeidsmarkt
betreden. Zo heeft Hartog 8) door middel
van statistische analyse aangetoond dat
een groot deel van de bestaande vacatures (70%) vervuld kan worden door aanwezige werklozen in dezelfde beroepsgroep en in dezelfde provincie. Nadere
analyse zal moeten leren waarom vraag
en aanbod elkaar niet ontmoeten. Maar
voor zover hierover gegevens beschikbaar zijn, blijkt dat leeftijd en opleidingsniveau (inclusief ervaring) de belangrijkste discriminerende factoren zijn 9).
De primaire problematiek op de arbeidsmarkt is het grote tekort aan arbeidsplaatsen, het feit dat er geen plaats
is voor grote groepen schoolverlaters,
ouderen, gehandicapten en vrouwen.
Wat de laatsten betreft: hoewel de geregistreerde aantallen werkzoekenden
procentueel geen hogere werkloosheid
onder vrouwen laten zien, mag worden
aangenomen dat juist onder hen de verborgen werkloosheid groot is. Het
sociale zekerheid in engere zin betreft: de
komende jaren zal de zogenaamde derde
richtlijn van de Europese Gemeenschap
— inzake de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de
sociale zekerheid — in wetgeving moeten
worden omgezet. Een eerste begin is
hiermee gemaakt in 1979 bij de ge-
3) C. Petersen, Naar een visie op de toekomst
van de sociale zekerheid, Sociaal Maandblad
Arbeid, September 1981, biz. 633.
4) Zie hiervoor het genuanceerde betoog van
C. J. M. Schuyt, Verdelende rechtvaardigheid
in het licht van toenemende schaarste, Sociaal
Maandblad Arbeid, September 198I,blz.612
e.v.
5) L. Lamers, Is inkomensgarantie de beste
vorm van sociale zekerheid?, in: G. M. J. Veldkarap (red.), Sociale zekerheid in een periode
van economische overgang, Deventer, 1978,
biz. 74.
6) N. H. Douben, Sociale zekerheid en arbeidsmarkt, Intermediair, 25 September 1981.
7) L. Faase, Mobiliteit en bemiddeling op de
arbeidsmarkt, juli 1981, biz. 89.
8) J. Hartog, Tussen vraag en aanbod, Leiden,
1980. Zie ook A. M. Mulder, Verstarring op
de arbeidsmarkt dient te worden doorbroken,
NRC Handelsblad. 14 September 1981.
9) Openbaar Lichaam Rijnmond Gewestelijk
Arbeidsbureau Rotterdam, De aansluitingsproblematiek op de arbeidsmarkt in het GA B-
rayon Rotterdam, februari 1981.
Jjjff”
lijkberechtiging van mannen en vrouwen
voor AAW en intussen is de SER advies
gevraagd over een nieuwe AOW-regeling
(waarvan het budgettaire voordeel een
van de opvallende aspecten is). De vraag
participatie van mannen. Niet omdat
noodzaak) tot werken. Van vrije rqlkeuze
de keuze voor deeltijdarbeid hierin een
belangrijke rol speelt, maar omdat herverdeling welhaast onontkoombaar arbeidstijdverkorting (bij gelijkblijvende
is ook dan geen sprake, zij het wel van
een betere rolverdeling. Ten slotte
is nu of uiteindelijk gekozen zal worden
produktietijd)
voor het gezinsmodel (waarbij de behoeften en bestedingsmogelijkheden van
Arbeidstijdverkorting impliceert ook
herverdeling van inkomens. Een dergelijke ontwikkeling heeft een zich zelf ver-
het gezin of de leefeenheid centraal
staan)
of voor individualisering (waarbij het
met zich meebrengt.
sterkend effect. Voor belangrij ke groepen
werknemers zal noch de beloning uit
individu centraal staat en kostwinnerschap of relatiepatroon geen rol meer
speelt). De richtlijn biedt alle ruimte om
voor het ene of het andere model te
ren) te voorzien. Dat betekent tevens dat
voor veel gehuwde vrouwen niet alleen
een recht op arbeid wordt gerealiseerd
maar ook de plicht (zo niet de financiele
een streven naar economische zelfstandigheid.
Leo Faase
arbeid, noch het daaruit voortvloeiende
recht op sociale zekerheid toereikend
kiezen, maar het valt aan te nemen dat
moeten dan maatregelen worden getroffen om ervoor te zorgen dat de alleenstaande alleenstaand blijven. Huwelijksof samenlevingsdwang kan nu eenmaal
niet het uiteindelijke resultaat zijn van
vanuit de emancipatiebeweging zal wor-
den aangedrongen op individualisering.
Daarmee krijgt het stelsel van sociale
zekerheid te maken met op zich zelf
zijn om in meer dan het eigen levensonderhoud (en dat van eventuele kinde-
10) L. A. M. Briinott, Sociale zekerheid en
kostwinnerschap, Intermediair, 11 September 1981.
11) L. G. M. Stevens, Inkomensbeleid en sa-
menlevingsvorm, ESB, 26 november 1980,
biz. 1316e.v.
strijdige eisen. Een emancipatoir stelsel
zal moeten voldoen aan eisen van forme-
le en materiele gelijkheid, het moet de
economische zelfstandigheid van individuen garanderen, de equivalentie tussen
uitkering en premie handhaven, terwijl
het kostwinnersbegrip geelimineerd
dient te worden 10). Daarmee komt het
stelsel in strijd met het rechtvaardigheidsbeginsel waar het draagkracht en
bestedingsmogelijkheden van gezinnen
c.q. leefeenheden negeert. Zoals eerder
door Stevens 11) is opgemerkt t.a.v. de
individualiserende belastingheffing is
paradoxaal genoeg de alleenstaande
hiervan de dupe. Daar komt bij dat het
hanteren van referte-eisen nieuwe mogelijkheden creeert tussen degenen die wel
en degenen die niet aan de eisen voldoen.
Een gelijke situatie van bij voorbeeld
arbeidsongeschiktheid leidt bij de werkende gehuwde vrouw wel, maar bij de
niet-werkende gehuwde vrouw niet tot
een uitkering.
Het ligt in de lijn der verwachtingen
dat vooralsnog binnen het stelsel van
uitkeringen en voorzieningen gekozen zal
worden voor een tussenoplossing waar-
bij beide partners gelijke rechten krijgen,
onder handhaving van het gezinskarakter
van de voorziening. In de voorgestelde
AOW-regeling komt dit principe tot uit-
drukking (beide partners hebben bij het
bereiken van de 65-jarige leeftijd recht
op een basispensioen van bij voorbeeld
50% van het gehuwdenpensioen). Het
bezwaar dat toepassing van dit soort
regelingen de bestaande rolverdeling in
het gezin bestendigen omdat het ,,full
time”-inkomen van de alleenverdiener
het best wordt beschermd, blijft bestaan,
maar doet onrecht aan de ontwikkelin-
gen die zich op de arbeidsmarkt voordoen. Individuele economische onaf-
hanelijkheid moet immers niet primairin
het stelsel van sociale zekerheid worden
bereikt maar vooral op de arbeidsmarkt.
Het lijkt waarschijnlijk dat juist op
middellange termijn de ontwikkelingen
op de arbeidsmarkt aan individualisering
nieuwe impulsen kan geven. Toenemende
participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt zal gepaard gaan met afnemende
ESB 7-10-1981
987