Public finance and public
employment
Een impressie van het 36e congres van het IIPF
DRS. M. P. VAN DER HOEK*
,,Public Finance and Public Employment” was het in verschillende opzichten
actuele onderwerp van het 36e congres
van het International Institute of Public
Finance (IIPF), dat van 25-29 augustus
1980 in Jeruzalem is gehouden. De keuze
voor Jeruzalem heeft tot gevolg gehad
dat er om politieke redenen nauwelijks
deelnemers uit Oost-Europa warenendat
de congresbijdragen van Oosteuropese
auteurs zijn beperkt gebleven tot een
Pools, een Roemeens en een Joegoslavisch paper. Dit heeft overigens geen nadelige invloed gehad o p de gemiddelde
kwaliteit van de papers, want in het algemeen is de inhoud van de uit OostEuropa afkomstige congresbijdragen in
hoge mate propagandistisch, en dus
voorspelbaar.
Zoals gebruikelijk varieerde ook dit
jaar het niveau van de papers van laag
tot hoog. Met het oog hierop is het des te
meer van belang de papers van te voren
te hebben gelezen; op grond van de bevindingen kan men dan een keuze maken
uit de congreszittingen. Door organisatorische tekortkomingen wordt het
de congresdeelnemers in dit opzicht
echter niet gemakkelijk gemaakt, want
van de 32 papers zijn er slechts 19 vooraf
toegezonden, terwijl van sommige van
de overige papers ter plekke veel te
weinig exemplaren beschikbaar waren.
Deze notitie is overigens niet bedoeld
om alle 32 congrespapers te bespreken binnen de beschikbare ruimte zou dat
trouwens een onmogelijke opgave zijn maar om een persoonlijke (en dus subjectieve) impressie van het congres tegeven.
Wat na lezing van de papers opvalt,
is dat bepaalde aspecten van de economische ontwikkeling in veel landen min
of meer sterke overeenkomstenvertonen.
Zo is de groei van het aandeel van de
overdrachtsuitgaven in de totale publieke uitgaven een verschijnsel dat zich
zeker niet alleen tot Nederland heeft
beperkt, zij het dat de omvang en het
tempo van dit verschijnsel uiteenlopen.
Ook de toegenomen participatie van
(vooral gehuwde) vrouwen in het arbeidsproces en de opmars van de deeltijdarbeid zijn verschijnselen die internationaal waarneembaar zijn, zonder dat die
overigens in alle landen eenzelfde invloed
op de omvang en de aard van de werkgelegenheid in de publiekesectorhebben.
Zo blijkt bijvoorbeeld uit het paper
van Martin dat in de Scandinavische
landen ongeveer tweederde van de werknemers in de publieke sector uit vrouwen
bestaat, terwijl dat in landen als Japan
en Australië slechts eenderde is, waarmee dat aandeel nog lager is dan dat van
vrouwen in de totale werkgelegenheid.
Ten slotte blijkt dat Nederland zeker niet
het enige land is waarvan wordt beweerd
dat werknemers in de publieke sector
er betere arbeidsvoorwaarden hebben
dan vergelijkbare werknemers in de particuliere sector (zie bijvoorbeeld de
papers 7, 23 en 32 in de appendix bij
deze notitie).
Publieke sector, groei en produktiviteit
Dat de organisatoren van het congres
met het gekozen onderwerp een goede
greep hebben gedaan, blijkt onder meer
uit het feit dat aan het begrip ,,public
employment” in verschillende papers
een inhoud wordt gegeven, die varieert
van zeer eng tot zeer ruim. Bovendien
wordt het begrip lang niet altijd zo
expliciet gedefinieerd als De Groot en
Ritzen doen, die – niet ten onrechte ook die economische activiteiten tot de
publieke sector rekenen, die ,,are financed for a large portion (at least 50%) by
tax (or loan) revenue or social security
premiums” 1). Zoals gezegd zijn andere
auteurs o p dit punt heel wat minder
duidelijk en Weisbrod wijst in zijn paper
dan ook uitdrukkelijk o p het dikwijls
vage onderscheid tussen publieke en
particuliere werkgelegenheid. Door een
parallel te trekken met d e begrippen
,,moneyw en ,,near-money” benadrukt
hij dat er substituten zijn voor werkgelegenheid in de overheidssector, die
uiteenlopen van particuliere ondernemingen die hun gehele produktie aan de
overheid afzetten, via gesubsidieerde
particuliere ondernemingen tot particuliere non-profit instellingen. Met elk
van die alternatieven kan in principe
hetzelfde produktieresultaat worden
bereikt bij zeer verschillende werkgelegenheidsverdelingen over de markt-,
de nonprofit- en de overheidssector.
In de papers die betrekking hebben
op de determinanten van de groei van
de publieke sector wordt veelvuldig gerefereerd aan de bekende hypothese
van Baumol 2) (zie bijvoorbeeld de
papers 7, 8, 16, 20 en 29). De kern van
deze hypothese is dat d e economie kan
worden ingedeeld in twee sectoren:
a. een sector met een constante arbeidsproduktiviteit; b. een sector met een constant groeiende arbeidsproduktiviteit.
Onder bepaalde veronderstellingen leidt
dit tot de conclusie, dat bij een constante
produktieverhouding tussen deze twee
sectoren het werkgelegenheidsaandeel
van de sector met constante arbeidsproduktiviteit toeneemt, hetgeen gepaard gaat met een daling van de economische groei.
Hoewel deze hypothese van Baumol
betrekkelijk weinig steun vindt in die
congrespapers welke een poging tot
empirische toetsing bevatten, kan zij
toch niet zonder meer worden verworpen. Pommerehne en Schneider komen bijvoorbeeld voor Zwitserland tot
de conclusie dat een deel van de groei
van de publieke sector inderdaad uit
produktiviteitsverschillen kan worden
verklaard, maar dat ook andere factoren
een rol spelen, zoals een toegenomen
vraag naar overheidsdiensten. Een interessant aspect van hun paper is dat zij
de Zwitserse gemeenten hebben ingedeeld in twee groepen: een groep bestaande uit gemeenten met een directe
democratie – waar het bestaan van
referendums de overheid minder ruimte
laat af te wijken van de voorkeuren van
de kiezers – en een groep bestaande uit
gemeenten met een representatieve
democratie. O p grond van een vergelijking van deze twee groepen gemeenten
komen Pommerehne en Schneider tot de
(voorzichtige) conclusie dat ruwweg 30%
van de groei van de overheidsuitgaven
in de representatieve democratieën kan
worden verklaard uit expansiedrang van
de overheidsbureaucratie.
Een moeilijk punt blijft de meting van
de produktiviteit in de publieke sector
(zie bijvoorbeeld de papers 10, 1 I en 26).
Dit is niet alleen van belang voorde toetsing van de Baumolhypothese, maar ook
voor een analyse van verschillen in de
arbeidsvoorwaarden tussen de publieke
en de particuliere sector. Publieke pro-
* De auteur is als wetenschappelijk rnedewerker verbonden aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam. Hij is P. B. Boorsrna en B. A. van
Hout erkentelijk voor hun commentaar naar
aanleiding van een eerdere versie van deze
notitie.
1) Zie blz. 3 van het paper van De Groot en
Ritzen. In dit verband rijst echterde vraag hoe
de niet-belastingontvangsten in dit beeld passen.
2) W. J. Baurnol. Macroeconornics of unbalanced growth: the anatorny of urban crisis,
American Economic Review, juni 1967, blz.
4 15-426.
1
duktie is niet alleen heterogeen van aard,
maar kan ook o p twee niveaus worden
gedefinieerd: enerzijds als specifiek
(eind)produkt en anderzijds als een
(intermediair) produkt dat van dienst
is bij het bereiken van hoger gelegen (en
abstracter) doeleinden van overheidsbeleid. Hoe het kwaliteitsaspect hierin
een plaats moet krijgen is nog een open
vraag; Hanusch laat het bijvoorbeeld
door een gebrek aan gegevens buiten
beschouwing.
Werkgelegenheid
Een deel van de papers heeft het congresonderwerp verbreed tot ,,public
finance and total employment”, mede als
gevolg van de spraakverwarring over de
inhoud van het begrip ,,public employment”. Met name in deze papers worden
soms originele denkbeelden ontvouwd,
die een nadere bestudering waard zijn.
Vooral het paper van Bishop verdient
m.i. de aandacht, omdat hij op zoek is
naar een loonsubsidiesysteem dat niet
alleen effectief is, maar dat tevens de
impulsen aan de prijs- en looninflatie
mitigeert. Bishop stelt een marginale
loonsubsidie voor, waarmee hij een subsidie bedoelt die wordt verstrekt voor
zover de toeneming van het aantal
arbeidsplaatsen een bepaalde drempel
overschrijdt. Het is dus een premie op
het creëren van arbeidsplaatsen.
Om impulsen aan de looninflatie te
vermijden kan die loonsubsidie volgens
bis ho^ worden gecombineerd met een
belasting op loonstijgingen. Als bij een
bepaalde onderneming het gemiddelde
loon met meer dan een bepaald door de
overheid vastgesteld percentage toeneemt, kan het bedrag van de loonsubsidie worden verminderd in evenredigheid
met de mate van de overschrijding. Als
de doelgroep, de drempel en de in aanmerking komende arbeidsplaatsen goed
gedefinieerd zijn heeft deze combinatie
van een marginale loonsubsidie met een
op de gemiddelde loonstijging gebaseerde kortingsregeling volgens Bishop de
volgende voordelen:
– het systeem stimuleert hetaantrekken
en opleiden van werknemers zonder
ervaring en remt het wegkopen van
ervaren werknemers bij andere ondernemingen;
– het systeem stimuleert hetaantrekken
van de minst geschoolde werknemers,
omdat die relatief lage lonen ontvangen, zodat het gemiddelde loon van
een onderneming daalt en de gemiddelde loonstijging dus gemakkelijker
binnen de door de overheid vastgestelde grens blijft. Dit komt met
name ten goede aan de werkgelegenheid voor jeugdigen en voor minder
geschikten;
– ondanks dat het accent valt op laaggeschoolde werknemers worden ondernemingen met een lage-loonstructuur niet onevenredig bevoordeeld;
ESB 8- 10- 1980
zowel d e marginale als de gemiddelde
produktiekosten worden verminderd.
Ook Macon komt met een interessante
suggestie, die betrekking heeft o p de
effectiviteit van de regionale politiek.
Hij wijst erop dat fiscale tegemoetkomingen in het kader van een regionale
politiek in het algemeen zijn gebonden
aan het gebruik van de produktiefactor
kapitaal. Daardoor worden echter kapitaalintensieve investeringen gestimuleerd, zodat uit een oogpunt van werkgelegenheidscreatie weinig van zo’n politiek valt te verwachten. Met het oog
hierop beveelt Macon een ander beleid
aan, dat neerkomt o p regionale loondifferentiatie.
Dat niet alleen maatregelen m.b.t.
,,public finance’: maar ook m.b.t.
,,public non-finance” kunnen worden
genomen blijkt uit het papervanschmid.
Hij wijst er o p dat West-Duitsland al
sinds november 1973 geen buitenlandse
werknemers van buiten de EG meer heeft
toegelaten en zeer terughoudend is geweest met het verlengen van werk- en
woonvergunningen. Daardoor is het
aantal buitenlandse werknemers in de
Bondsrepubliek tussen september 1973
en september 1977 met 700.000 gedaald,
wat overeenkomt met 2,7% van de beroepsbevolking 3). Deze maatregel is
volgens Schmid effectiever geweest dan
alle andere o p het arbeidsaanbod gerichte selectieve maatregelen bij elkaar.
4. Giorgio Brosio en Giancarlo Pola, The
role o puhlic employmenr in a dualistic
f
economy: rhe Iralian case;
5. Sheldon Danziger en George Jakubson,
The disrrihurional impact o iargered puhlic
f
emp-i.men1 programs;
6. Natalia Gajl, Models of personal and
enrerprise wage taxes: rhe case o Poland;
f
7. Edward M. Grarnlich, Models ofexcessive governmenr spending: do rhe facrs support rhe rheories?;
8. H. de Groot en J. M. M. Ritzen, Manpower demand in rhe puhlic secror: a sectoral
approach;
9. Jack Habib en Hairn Factor, Joh and
cash rronsfirs approaches ro income mainrenance: complements or suhsrirures?;
10. Horst Hanusch, Dererminanrs of puhlic producrivirj,;
I I. Tornoji Ichinose, The measurement o
f
public emplo,i~nerr
producrivi,~,:puhlic enrerprise groirrh in emphmenr ond irsjïnancing;
12. Barbara JelkiC en Bozidar JelciC. The
effecrs of roxorion on emploi.menr in Yugoslav econom.i.;
13. G. E. Johnsonen P. R. G. Layard. Efficienr public emploiw~enrwirh lahour marker
.
.
distorsions;
14. Hans-Jurgen Krupp, The r o k ofpublic
emp-i.menr in an inlegrared midrermprogramme for rhe recovery o full emplo~~menr
f
in rhe Federol Republic o Germon~.;
f
15. Jorge Macon, Regionalimplicarions of
fiscal policies 10 increase emploj~nenr in
Larin Americo;
16. John P. Martin, Public secror e m p b < ment trends in rr,esrern industrialised economies;
17. Richard A. Musgrave, Wh,, public
emplojw~ent?;
18. Attiat Farag Ott, Should puhlic emplojmenr he vieced as a puhl& good or
a case o w,age subidi.?;
f
19. Martin Pfaff en Peter Hurler. Public
emploj3menr po1ic.v ron~ards parrial labor
markers: some regional and secroral aspecrs;
20. Werner W. Pornrnerehne en Friedrich
Schneider, Unhalanced growvh hetit.een
Evaluatie
puhlic and privat
e.raminarion;
Uit wetenschappelijk oogpunt is het
congres in Jeruzalem m.i. geslaagd te
noemen. Zoals gezegd liep het niveau
van de papers weliswaar uiteen, maar
er waren naar mijn mening relatief veel
goede papers, die veelal ook goede discussies uitlokten. Vergeleken met het
congres van vorig jaar over belastinghervorming was het 36e congres m.i.
duidelij k van een hoger wetenschappelijk
niveau, dat zeker vergelijkbaar was met
dat van het 34e congres over ,,public
choice”. Volgend jaar zal het 37e congres in Tokio worden gehouden met als
onderwerp ,,Public finance and economic
growth”.
M. P. van der Hoek
Appendix
Papers, gepresenteerd tijdens het 36e congres van het International Institute of Public
Finance:
I. Orley Ashenfelter, Lauri Bassi en David
Card, Long-run andshorr-run eifecrs of’direcr
public emplo~~nentrhe US;
in
2. Robert W. Bacon, ï h e eJf’ecrs qf’public
employmenr and orher governmenr spending
on rhe rare o wage inflaiion (wirh special
f
referente ro UK-experienee);
3. John Bishop. Thedesignofemp-iwenr
subsidies – lessons of’the UK-e.rperience;
secrors: an empirica1
21. Mircea Popovici en Theodor Stolojan,
Changes in rhe srructure o puhlic finance
f
o rhe socialisr repuhlic of’ Romania:
f
22. Frederic L. Pryor, Inrerprerarions of
expenditure trends in easr and M.~SI;
23. Joseph F. Quinn, Compensarion in rhe
public secror: are civil servanrs overpaid?;
24. Fernando Rezende en José Cezar
Castanhar, Puhlic emplqwnenr in developing
counrries: some eiidence,from Larin A merica;
25. Gunther Schrnid, Puhlic,finance measures to generale emplqrmenr Jór hard-roplace people: emploj,er w.age subsidies or
public emplqwnenr programs?;
26. Edward Scicluna, David K. Foot en
Richard M. Bird. Producrivirr measuremenr
in rhe puhlic secroc /he <.ase
qfj>oliceser~nices;
27. Eytan Sheshinski, Wage polic:i. in rhe
puhlic secror and income disrrihurion:
28. W. Siddré en E. R. de Regt. The
macro-economics q/’ iiwksharing. a simpk
simularion approach;
29. Jifà Skolka, Thee.rponsion qf’rhepuhlic
sector: rhe case qf’Su.eden. 1965-1977;
30. Burton A. Weisbrod. Gror<,rhof’ rhe
nonprqfir secror. Implicarions fbr puhlk emplo.iw~enr
andpuhlicjïnance;
3 1. Niels Westergard-Nielsen, Trends in
puhlic empkqmenr in Denmark 1921-1977
and irs derertninanrs;
32. Aharon Yoran en Ben-Arni Zuckerman. Ta.r incentives as an insrrumenr jór
diminishing rhe demand .for puhlic sector
emp-i.menr; rhe Israeli experience.
3) Ook het Centraal planbureau wijst opdeze
Verontwikkeling in de Macro Economis~he
kenning 1981. bil. 47.
1133