Fisconomie
.
.
.. Het aanbod .van
collectieve voorzieningen
DRS. C . A. HAZEU
en andere fricties van het marktmechanisme).
Aan het begin van deze eeuw besloeg
De theorie van d e collectieve besluitde collectieve sector in Nederland (naar
vorming (public choice), die d e laatste
decennia steeds meer in zwang is gekouitgaven gemeten) zo’n 10% van het
men, heeft ook een serie hypothesen ter
nationaal inkomen. In d e jaren dertig,
verklaring van d e groei van d e collectieve
tijdens de economische wereldcrisis,
sector opgeleverd. Met name het budgetwerd de 20%-grens gepasseerd. Aan het
taire gedrag van gepassioneerde minbegin van d e jaren vijftig bedroeg het
derheden (pressiegroepen), politici en
aandeel ruim 30%. Halverwege d e jaren
ambtenaren zou, in samenhang met d e
zestig was d e 40% bereikt en begin jaren
beslisregels in een representatieve demozeventig werd de particuliere sector d o o r
cratie, een belangrijke eigensoortige ind e collectieve sector voorbijgestreefd.
vloed hebben o p d e omvang van de colMomenteel bedraagt het aandeel van d e
lectieve uitgaven.
collectieve uitgaven in het nationaal inIn dit artikel willen we hypothesen die
komen ongeveer 65%. Deze cijfers illustreren de stormachtige opmars van d e
d e vraag naar collectieve verstrekkingen
collectieve sector. In samenhang met het
tot uitgangspunt nemen – hoe boeiend
evolutieproces van nachtwakersstaat t ~ t en belangwekkend ook -laten voor wat
ze zijn, en een vergelijking trekken tussen
verzorgingsstaat heeft deze opmars zich
alhoewel niet overal in dezelfde grahypothesen die het verloop van het aandatie – in vrijwel alle westerse landen
bod trachten te verklaren uit een ten
voltrokken. Van begin af a a n hebben
opzichte van d e marktsector divergereneconomen en niet-economen getheorede produktiviteitsontwikkeling, dan wel
uit het autonome gedrag van particitiseerd en gespeculeerd over d e achterpanten in het besluitvormingsproces.
liggende oorzaken van dit opmerkelijke
Uitgangspunt daarbij is de in 1967 d o o r
economische wapenfeit.
In de literatuur kan een breed specW. J. Baumol geformuleerde hypothese
van een differentiële produktiviteitsonttrum van hypothesen aangaande d e oorzaken van d e groei van d e collectieve wikkeling. Eerst zullen we d e strekking
van d e hypothese beschrijven. Dan zullen
sector worden aangetroffen 1). Een
cluster van hypothesen verklaart het
we bekijken of in Nederland gedurende
fenomeen uit welvaartstheoretische mod e afgelopen decennia, waarin de collectieve sector zo uitbundig groeide, a a n d e
tieven. De vraag van d e burgers naar
voorwaarden van de hypothese is volcollectieve verstrekkingen zou toenemen
daan. Vervolgens zullen we d e Baumolomdat d e groeiende welvaart in toehypothese in een ander licht plaatsen
nemende mate gepaard zou gaan met exdoor middel van de beschrijving van een
terne effecten (congestieverschijnselen
Inleiding
–
aantal alternatieve hypothesen die de
one\.enredige kostenstijging in d e overheidssector niet toeschrijven aan technische maar aan gedragskarakteristieken.
Achterblijvende produktiviteitsontwikkeling in de collectieve sector
Naar aanleiding van de niet-aflatende
en onevenredige kostenstijgingen die hij
observeerde in een aantal dienstverlenende sectoren als onderwijs, uitvoerende kunsten, horeca en dienstverlening
d o o r d e lagere overheden, heeft Baumol
2) een tweedeling aangebracht in d e economische activiteiten. Met behulp van
een eenvoudig model laat hij d e consequenties van die tweedeling zien. We geven een verbale omschrijving van de werking van dat model. De sommatie van
tertiare (commerciële dienstverlening)
en kwartaire (niet-commerciële dienstverlening) sector zullen we sector 1 noemen. De sommatie van de primaire
(agrarische) en d e secundaire (industriële) sector wordt met sector 2 aangeduid. Gemakshalve wordt er verondersteld dat ten behoeve van de produktie in
de verschillende sectoren slechts uitgaven a a n de factor arbeid worden gedaan.
Deze onrealistische veronderstelling is
ingevoerd ter wille van d e mathematische eenvoud van het model en is niet
van wezenlijke betekenis voor d e conclusies. Vervolgens wordt voor sector I
een constante arbeidsproduktiviteit verondersteld, terwijl deze in de andere
sector groeit met een bepaalde constant
veronderstelde groeivoet. Een volgende
I ) Voor een logische ordening en evaluatie
van de vele hypothesen verwijs ik naar mijn
D e groei van de c~ollectiei~e
sector NI h’ederland. achtergronden en i*erklaringen. bro-
chure no. 14 \an het Fiscaal-Economisch
Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam, november 1979.
2) W. J. Baumol, Macro-economics of unbalanced growth, American Economic Revieu.,
vol. 57, juni 1967. Met enige modificaties
komt het daar uiteengezette model terug in:
W. J. Baumol en W. E. Oates. The theor.i
of environrner~talpoli<:i,;e.rternalities. puhlic
ourlq..s, and [he q u a l t ~ i u/’ /ge. Englewood Cliffs, New Jersey. 1975. hfst. 16.
t
l
aanname is dat de mutaties in de lonen
van de beide sectoren vanwege een veronderstelde arbeidsmobiliteit, gelijk opgaan. Voorts wordt verondersteld dat de
lonen groeien overeenkomstig de arbeidsproduktiviteitsontwikkeling in sector 2.
De in het oog springende consequentie
van deze veronderstellineen voor d e
kostenontwikkeling is dat de kosten per
eenheid produkt in sector I voortdurend
zullen groeien, terwijl ze in sector 2
constant zijn. Dit geldt ongeacht d e ontwikkeling van de vraag. O p basis van het
model van Baumol geven we nu een
tweetal varianten weer die zich van
elkaar onderscheiden naar de gemaakte
veronderstellingen t.a.v. de reactie van
de vraag o p d e ongelijke kosten- en
prijsontwikkeling van de produkten van
de twee sectoren.
v
Varianr A
Stel dat t.a.v. de produktie van beide
sectoren een prijselasticiteit van I geldt.
Dat betekent dat het budget dat d e consumenten voor elk van de goederenpakketten uittrekken, gelijk mee groeit met
de groei van hun inkomen. Voorts veronderstellen we dat de prijzen proportioneel zijn a a n de kosten per eenheid
produkt.
Onder deze vraagcondities zal de veronderstelling van een regelmatige positieve ontwikkeling van de produktiviteit in sector 2 leiden tot een voortdurende afname van de vraag naar d e produktie van sector l . Onder die omstandigheden zal de produktie van sector 1
derhalve gerealiseerd worden met een gelijkblijvend aandeel van het totale arbeidsaanbod. Bij een gelijkblijvende verdeling van het arbeidsaanbod over de
beide sectoren, blijft d e ontwikkeling
van de arbeidsproduktiviteit van de
economie in zijn geheel gehandhaafd.
De conclusie naar aanleiding van
variant A kan dus luiden dat d o o r d e
veronderstelde prijselasticiteit van 1 en
ongeacht de gelijkblijvende relatieve
arbeidsinzet, d e produktie van sector 1
als gevolg van een achterblijvende produktiviteitsontwikkeling in het gedrang
komt en d e tendentie heeft om uiteindelijk te verdwijnen. Immers, d o o r d e prijsen kostenstijgingen in die sector moet d e
vraag naar de produkten van die sector
het navenant ontgelden. De groei van d e
economie in zijn geheel weet zich daardoor te handhaven.
Variant B
Deze variant is gebaseerd o p d e veronderstelling van volkomen prijsinelasticiteit van de vraag naar beide goederenpakketten. Dat betekent dat ongeacht de
prijs- en kostenontwikkeling dezelfde
relatieve hoeveelheden worden gevraagd. Dat leidt ertoe dat de bestedingen aan d e produktie van scctor 1 almaar
toenemen terwijl d e bestedingen aan de
ESB 2-1-1980
produktie van sector 2 niet veranderen.
De consequentie voor het arbeidsaanbod is dat dit zich steeds meer zal
gaan concentreren in sector I .
De conclusie naar aanleiding van
variant B is dat d e produktie van sector 1
zich weet te handhaven, ondanks d e ongunstige prijsontwikkeling. Dit kan worden verklaard uit een geringe prijsgevoeligheid van de vraag naar d e produktie van sector l. De handhaving van
de produktie in sector 1 gaat gepaard
met toenemende uitgaven t.b.v. die sector. O m d e achterblijvende arbeidsproduktiviteitsontwikkeling te compenseren is het noodzakelijk dat sector I een
toenemend beslag legt o p het totale arbeidsaanbod. Uiteindelijk concentreert
het volledige arbeidsaanbod zich in
sector 1. Daardoor tendeert d e groei van
de economie asymptotisch naar 0.
Beoordeling
Het bovenbeschreven model is
uiteraard een onwerkelijk model. Vele
verschijnselen zijn er niet in opgenomen.
Deze rubriek wordt verzorgd door het
Fiscaal-economisch Instituut van de
Erasmus Universiteit Rotterdam.
De pretentie van Baumol reikt echter
niet verder dan d e explicatie van één
bepaald mechanisme. Daarvoor is het
model in al zijn eenvoud geschikt en verschaft het werkelijke inzichten. Zoals
voor elk model geldt, wordt d e waarde
van d e conclusies bepaald d o o r het werkelijkheidsgehalte van d e veronderstellingen die eraan ten grondslag liggen.
Het realiteitsgehalte van d e twee cruciale
veronderstellingen van het model zullen
we a a n de hand van d e Nederlandse
situatie aan een nadere beoordeling
onderwerpen. Deze twee veronderstellingen zijn:
– d e economie bestaat uit twee sectoren; in de ene sector is e r niet of
nauwelijks sprake van groei van d e
arbeidsproduktiviteit, in d e andere
sector valt hierin een duidelijke groei
te constateren;
d e loonontwikkeling in d e beide sectoren gaat gelijk op; d e ,,technological progressive” sector is d e trendsetter.
Loonontwikkeling
We beginnen met d e tweede veronderstelling. Deze veronderstelling lijkt gerechtvaardigd voor Nederland, met
name ten aanzien van d e afgelopen twee,
belangrijke, decennia. In 1962 heeft d e
toenmalige minister Toxopeus het trendbeleid voor de initiële ontwikkeling i n d e
ambtenarensalarissen ingevoerd. Formeel werd vastgelegd dat d e ambtelijke
salarisontwikkeling d e salarisontwikkeh g in de particuliere sector zou volgen.
Nadat een aantal ambtenarensalarissen
eerst in een paar jaar tijds stevig werd opgetrokken (de z.g. ,,Toxopeus-ronden”)
werden d e mutaties in d e ambtenarensalarissen gekoppeld aan de uitkomsten
van d e belangrijkste cao’s in de particuliere sector. Sindsdien heeft het bereik
van het trendbeleid zich ook uitgestrekt
tot d e salarisontwikkeling in een aantal
particuliere, maar sterk d o o r de overheid
gesubsidieerde sectoren als gezondheidszorg, welzijnswerk, e.d. (de z.g. trendvolgers). Baumols veronderstelling dat
d e beloningen in d e sector die geen of
weinig arbeidsproduktiviteitsgroei doormaakt de beloningen in d e andere sector
zou volgen is ruimschoots gerechtvaardigd voor d e Nederlandse situatie gedurende de achterliggende twee decennia.
Dichoromie
Bij de andere veronderstelling van
Baumol, d e opdeling van d e economie in
twee sectoren, waarbij d e overheidsproduktie gerekend wordt tot de sector
met d e constante arbeidsproduktiviteit,
zullen we wat uitvoeriger stilstaan. Het
onderscheidend criterium bij Baumols
tweedeling is de rol die de factor arbeid
speelt in het produktieproces. In de
dienstensector is arbeid veelal eindprodukt, waardoor substitutie door
kapitaalgoederen niet goed mogelijk is.
Daardoor zijn er slechts incidenteel
mogelijkheden o m arbeidsproduktiviteitsgroei te verwezenlijken. Het persoonlijke contact leraar-leerling is in
hoge mate bepalend voor d e leerprestatie. Uitbreiding van d e klassegrootte of vervanging van de leraar d o o r
audio-visuele media kan leiden tot een
verslechtering van d e kwaliteit van het
onderwijs. Een ander terrein waarop
Baumol zijn hypothese heeft toegepast,
d e podiumkunst, levert het volgende
voorbeeld op. Een orkest dat d e vijfde
symfonie van Beethoven in 10% minder
dan d e voorgeschreven duur uitvoert,
realiseert daarmee nog geen produktiviteitsstijging van 10%. Een vervanging
van zijn lijfelijke aanwezigheid door een
filmregistratie draagt evenmin bij tot het
welbevinden van de bezoekers.
In de andere sector zijn d e consumenten niet geïnteresseerd in de arbeid
zelve, maar is d e factor arbeid slechts
een instrument voor het verwezenlijken
van een eindprodukt. Deze sector heeft
een veel flexibelere produktiefunctie.
Zodra d e prijsverhouding daartoe aanleiding geeft zal, binnen d e technische
mogelijkheden, arbeid gesubstitueerd
worden voor liapitaal.
De veronderstelling t.a.v. d e rol die de
factor arbeid in d e twee sectoren speelt,
is extreem. Baumol geeft dat grif toe. In
werkelijkheid is de tweedeling geen
absolute, maar een graduele. Baumol
draagt zelf een aantal voorbeelden aan
waar technologische innovatie een bijdrage heeft geleverd aan de produktiviteitsontwikkeling in de dienstensector.
Als het model wel rekening zou houden met een beperkte produktiviteitsgroei in de dienstensector, verandert
echter niet de richting waarin de ontwikkelingen gaan; slechts het tempo waarin
het proces zich voltrekt vertraagt. Het
model is gebaseerd op een tendentie; de
tendentie van de differentiële produktiviteitsontwikkeling. Baumol ventileert
een fatalistische visie op dit proces 3). In
de overheidsproduktie weegt de dienstensector relatief zwaar. Uit dien
hoofde legt de overheid een toenemend
beslag op het nationaal inkomen. Op het
oog een onafwendbaar proces!
Empirie
Inmiddels is er enig empirisch onderzoek op gang gekomen, waarin de
hypothese van Baumol is getoetst. Het
empirisch onderzoek heeft zich voornamelijk beziggehouden met de veronderstellingen t.a.v. de produktiviteit. De veronderstellingen over het verloop van de prijselasticiteit zijn voor lief
genomen. Wij komen daarop in de volgende paragraaf nog terug. Voordat tot
toetsing van de produktiviteitsveronderstellingen kon worden overgegaan stonden de diverse auteurs voor de taak
betrouwbare prijs- en produktiviteitsindices 4) te ontwikkelen. Het vinden
van geschikte maatstaven om kwaliteitsveranderingen in uit te drukken vormt
een belangrijk onderdeel van deze problematiek.
Het empirisch onderzoek naar de
feitelijke produktiviteitsontwikkeling is
het verst gevorderd in de VS. Een onderzoek dat veel aandacht heeft getrokken is
dat van Bradford, Malt en Oates 5 ) . Hun
onderzoek betreft de kostenontwikkeling in de VS van een aantal met name
door lagere overheden verleende diensten als onderwijs, gezondheidszorg, politie en brandweer. Hun conclusie is dat
een in vergelijking tot de particuliere
sector achterblijvende produktiviteitsontwikkeling de oorzaak is van de opvallende kostengroei op deze vier terreinen.
Spann 6), geeft naast een verslag van
enig eigen onderzoek een overzicht- van
de belangrijkste onderzoekingen die op
het gebied van de produktiviteitsontwikkeling bij de overheid zijn gedaan. Hij
komt tot de conclusie (blz. 127) dat de
produktiviteitsontwikkeling in de overheidssector doorgaans nihil is en soms
zelfs negatief. Spann interpreteert deze
uitkomsten niet zonder meer als een bevestiging van de ,,ziekte van Baumol”.
Hij toetst daarnaast een alternatieve
hypothese waar we in de volgende paragraaf op terugkomen.
Alternatieve hypothesen t.a.v. de
kostenontwikkeling in de
collectieve sector
In de optiek van Baumol is de groei
van de collectieve sector volledig inherent aan de aard van het produkt dat
die sector aflevert. Zijn artikel van destijds had vooral de bedoeling om aan criticasters van de overheid duidelijk te maken dat de onguntige kostenontwikkeling geen kwestie zou zijn van inefficiency, mismanagement of onvoldoende
kostenbesef, maar voortvloeide uit de
aard van het overheidsprodukt.
We zullen nu een aantal alternatieve
hypothesen behandelen die de oorzaak
van het verschijnsel juist zoeken bij doelstellingen en gedrag van economische
subjecten in de overheidsorganisatie.
Daarbij zullen we onze aandacht tevens
richten op het onderbelichte gedeelte van
Baumols theorie: de passieve reactie van
de overheid op de ongunstige kostenontwikkeling. De te bespreken hypothesen zijn gestructureerd rond de volgende
thema’s: a. bureaucratie en monopoliepositie (de vadsige overheid); b. incrementalisme en producentensoevereiniteit (de bezige overheid); c. ,,merit
good~filosofie en marktwerking (de
zorgzame overheid) en d. rechtsstaat en
verzorgingsstaat (de kwetsbare overheid). De laatste twee adstructies hebben
d e jongste traditie. Ze zijn een typerend
uitvloeisel van de post-industriële verzorgingsstaat.
werken. Slechts in het geval van overheidsziekenhuizen die in een bepaalde
jurisdictie moeten concurreren met particuliere ziekenhuizen blijken er geen
kosten- en kwaliteitsverschillen te constateren. Met grote stelligheid weet
Spann de oorzaak van zijn uitkomsten te
determineren: de inefficiency van de
overheidssector is het gevolg van haar
monopoliepositie. De afwezigheid van
competitieve krachten wordt nog versterkt doordat burgers doorgaans de
mogelijkheden moeten ontberen om de
overheidsproduktie af te slaan dan wel
de aangeboden hoeveelheden af te
stemmen op de uiteenlopende behoeften.
De afwezigheid van de tucht van de
markt leidt tot een minder hevige reactie
op prijsprikkels en een andere mentaliteit t.a.v. de kostenbeheersing. Indit verband is tevens van belang dat er binnen
de overheidssfeer krachtige pressiegroepen (als leerkrachten, artsen, welzijnswerkers enz.) zijn, die gekant zouden zijn
tegen kostenbesparende innovaties.
Spann wijst vervolgens op het onderscheid tussen publieke voorziening en
publieke produktie. Als oplossing voor
het tegengaan van de gesignaleerde inefficiency in de overheidssector bepleit
hij de uitbesteding van een groot aantal
collectieve voorzieningen aan de particuliere bedrijvensector. In tegenstelling
tot Baumol, gelooft hij dat de divergerende kostenontwikkeling gedeeltelijk
gemitigeerd kan worden.
De vadsige overheid
We refereerden zojuist aan het onderzoek van Spann. Naast de ontwikkeling
van maatstaven om de produktjviteitsgroei van de overheidssector te kunnen
meten heeft hij zich beziggehouden met
een vergelijking van de produktiviteitsontwikkeling in de overheidssector met
die in de particuliere dienstensector. Het
blijkt dan dat de particuliere dienstensector over het algemeen wel een positieve produktiviteitsontwikkeling doormaakt, zij het dat deze lager ligt dan het
gemiddelde voor de gehele particuliere
sector 7).
Volgens Spann is er meer aan de hand
dan enkel de ontwikkeling waarop Baumol het oog had gericht. Daarom heeft
hii nader onderzoek gedaan. Voor een
vijftal terreinen vergeiijkt Spann 8) de
oroduktiviteitsontwikkeling van diensten die in overheidshanden z i n met
vergelijkbare bedrijven die particulier
bezit zijn en op de markt moeten concurreren. Deze vijf terreinen zijn:
vliegtuigmaatschap~jen, brandweer,
ziekenhuizen. elektriciteitsbedrijven en
vuilnisophaaldiensten. De uitkomst van
dit vergelijkend onderzoek, die kan worden afgelezen aan de kosten- en produktiviteitsmaatstaven die Spann hanteert, is dat voor het merendeel van de
sectoren geldt dat de bedrijven die in
overheidshanden zijn minder efficiënt
3) Vgl. Baumol, op.cit., noot l , blz. 423: ,,. . .
inexorably and cumulatively, whether or not
there is inflation, administrative mismanagement or malfeasance, . . . . budgets wil1 almost certainly continue to mount in the
future, lust as they have been doing in the
past”.
4) Een complicatie waar we in dit korte
bestek niet uitgebreid op kunnen ingaan
vormt de meting van de produktiviteitsontwikkeling in de overheidssector. Omdat
de produktiewaarde van de door de overheid
geproduceerde goederen en diensten niet
m.b.v. een marktprijs kan worden afgelezen, verloopt de wijze van registratie
in de macro-economischeboekhouding afwijkend. In de Nationale Rekeningen wordt de
output van de overheid gelijkgesteld aan
de input (lonen X arbeidsvolume). Die conventie maakt het onmogelijk om veranderingen van de arbeidsproduktiveitop te tekenen.
De onderzoeker die daar toch uitspraken over
wil doen zal daarom eigen maatstaven moeten
ontwikkelen.
5) M. A. Bradford. R. A. Malt en W. E.
Oates, The rising cost of local public
services: some evidence and reflections,
National Tax Journal, vol. 22, juni 1969.
6) R. M. Spann, Rates of productivity
change and the growth of state and local
governmental expenditures,in: T. E. Borcherding (ed.), Budgets and bureaucrats: rhesources o governmental gro>r’th, Durham,
f
North Carolina, 1977, hfst. 6.
7) Vgl. voor Nederland: Centraal Planbureau, De Nederlandse economie in 1980,
Den Haag, 1976, blz. 56, tabel 111. 2.
8) R. M. Spann. Public versus private provision of governmental services, in T. E.
Borcherding (ed.). op. cit., noot 6, hoofdstuk 4.
Het argument van de afwezigheid van
marktprikkels als bron van inefficiency
in de overheidssector heeft een zeer lange
traditie en wordt met name in de Amerikaanse literatuur nog onverminderd gekoesterd (zie Spann). Ook Bradford c.s.
9) beschrijven dit argument. Naar aanleiding van een vergelijkend onderzoek
dat zij terloops hebben gedaan naar de
kostenontwikkeling van particuliere en
publieke scholen, verwerpen zij de hypothese evenwel. Dat is geheel in de geest
van Baumol.
De tegengestelde resultaten van
Spann en Bradford C.S.geven ons geen
anleiding om als scherprechter t.a.v. de
door hen getoetste hypothesen te fungeren. Ook voor dit terrein geldt het adagium ,,much more research is needed”
(in Nederland is er nog nauwelijks
onderzoek op dit terrein gedaan) voordat tot verantwoorde conclusies kan
worden overgegaan.
De bezige overheid
Bij de behandeling van het model van
Baumol was sprake van een tweetal
varianten met verschillende prijselasticiteiten. De waarden van deze elasticiteiten bepalen de volumeontwikkeling.
Baumol suggereert dat voor de nietcommerciële dienstverlening variant B
opgaat. De overheid blijkt maar zelden
componenten van haar pakket van
dienstverlening af te stoten, ondanks een
voortdurende verslechtering van de
kostenverhouding met andere sectoren.
Er is sprake van prijsinelastische goederen. De oorzaak daarvan kan men
zoeken in het incrementele karakter
van het besluitvormingsproces. Traditioneel wordt er bij de overheid slechts
aan de marge geëvalueerd (wie mag welk
beslag leggen op de begrotingsruimte).
Een integraal (her) afwegingsproces zou
conflictopwekkend zijn. Een achterhaalde prioriteitenstelling kan daardoor ondanks relatief toenemende benodigde
offers gehonoreerd blijven.
Incrementalisme en producentensoevereiniteit staan een systematische nacalculatie en effectiviteitstoetsing in de
weg. Vaak geldt: wat is, blijft. In het
bedrijfsleven gaan jaarlijks heel wat bedrijven failliet; de opheffing van een
overheidsdienst is daarentegen een
hoogst zeldzame gebeurtenis. Overheidsdiensten die hun werkterrein dreigen kwijt te raken, gaan naarstig op zoek
naar ander werk. Zo houdt b.v. de cultuur-technische dienst zich al lang niet
meer bezig met ruilverkaveling. Rijkswaterstaat kan men rekenen tot de meest
enthousiaste voorstanders van een doorlaatbare Oosterscheldedam. Dat is een
uitdaging voor de geweldige, gespecialiseerde know-how die in dat apparaat
vertegenwoordigd is.
D zorgzame overheid
e
Voor de commerciële dienstverlening
ESB 2-1-1980
– en daarbij speelt de tucht van de
markt een belangrijke rol – lijkt veel
vaker de eerste variant die we n.a.v. het
Baumol-model hebben onderscheiden op
te gaan. Een drietal vormen van deze
variant doet zich voor: de produktie
verdwijnt volledig, de produktie wordt
overgenomen door de huishoudelijke
sector of de produktie gaat geheel of
gedeeltelijk door de overheid gesubsidieerd worden.
In de loop der tijd is een aantal
particuliere dienstverleningen die het
op de markt niet kon bolwerken, vrijwel
volledig verdwenen. Men denke aan de
schoenmaker of de kruidenier. Een
aantal andere produkties is buiten de
economische boekhouding komen te
vallen. Een beroemd voorbeeld is de
barbier die vervangen is door het zelfscheren. De toegenomen verbreiding van
allerhande elektrische apparaten is de
doodklap geworden voor een groot
aantal
dienstverlenende
bedrijven.
Daarmee is deze produktie niet ongedaan gemaakt, maar verplaatst naar de
huishoudelijke, niet geregistreerde, sector. Een gedeeltelijke verplaatsing van
produktie vloeit ook voort uit de explosie van de doe-het-zelf-sector; een explosie die eveneens geïnduceerd is door de
arbeidskostenontwikkeling.
De derde, van toenemend belang zijnde, mogelijkheid is dat de overheid bijspringt. Het is typerend voor de welvaartsstaat dat er voor sommige produkties die zich op de markt niet langer
kunnen handhaven een ,,merit goed”filosofie wordt ontwikkeld. De overheid
vervult steeds meer de functie van vergaarbak voor produktiviteitskneusjes.
Aanvankelijk betrof deze overheidsbijstand alleen de particuliere dienstensector. De begrotingsposten voor subsidies aan culturele en educatieve doeleinden (bibliotheken, musea, uitvoerende
kunsten, een opinieweekblad, een krant
enz.) hebben de laatste jaren een substantiële ontwikkeling doorgemaakt.
Dat is de ontwikkeling die werd voorzien door Baumol toen hij in 1967 zijn
artikel schreef.
Inmiddels is er een nieuwe schrede
op dit pad gezet. In toenemende mate
geldt de ,,merit goodtbenadering nu
ook voor industriële bedrijven en bedrijfstakken die uit de markt dreigen
te worden gedrukt. Sinds begin jaren
zeventig de werkloosheid drastisch is
toegenomen, is de overheid er steeds
meer toe overgegaan de sanerende werking van het marktproces te begeleiden
met allerhande pijnstillers. Soms met
behulp van herstructureringsmaatschappijen (NEHEM, regionale herstructureringsmaatschappijen), maar vaak door
middel van directe individuele bedrijfssteun, is er een weinig doelbewust en
doordacht EHBO-beleid gevoerd. Soms
is achteraf getracht om enige samenhang
in dit beleid aan te brengen. De kern van
de zaak is dat door de recente economische ontwikkelingen in de trits econo-
mische doelstellingen alle nadruk is
komen te liggen op de werkgelegenheidsdoelstelling.
Daardoor is in zekere zin het accent
van het karakter van arbeid en werkgelegenheid verschoven van produkGef
naar consumptief. Door het kelderen
van de schaduwprijs van arbeid staat
niet langer de vraag primair of de opgeofferde produktiefactoren opwegen tegen de op de markt tot uiting komende
waardering voor het gerealiseerde produkt. Deze ,,merit good”-benadering die
in brede kring opgeld doet – blijkens de
jongste miljoenennota ook in het regeringskamp – blijkt onder meer uit de
pleidooien voor de creatie van nieuwe
arbeidsplaatsen in de kwartaire sector.
Omdat de andere sectoren daartoe onvoldoende aanknopingspunten bieden dienen in de kwartaire sector opgroteschaal
nieuwe arbeidsplaatsen te worden gecreëerd ter oplossing van de werkloosheidsproblematiek.
De produktie van de kwartaire sector
kan men in het algemeen rekenen tot de
individuele goederen. Goederen die
blijkbaar via de markt niet of onvoldoende op vrijwillige basis tot stand
worden gebracht. Desalniettemin wordt
er wel verondersteld dat er behoefte
(latente vraag) is aan de produkten van
de kwartaire sector. Typerend voor de
,,merit goodW-benadering is de omkenu
ring van de vraag/aanbodverhouding.
Eerst moet het aanbod worden gecreëerd en vervolgens zal de vraag van
de burgers/consumenten zich openbaren.
Het scheppen van arbeidsplaatsen in de
kwartaire sector moet daarom gepaard
gaan met een bewustmakingsproces.
Met een vleugje scepsis zou men kunnen
spreken van ,,welzijns-marketing” en
de exploratie en exploitatie van ,,probleemmarkten”. Omdat de toepassing
van de ,,merit goed”-filosofie in de
kwartaire sector zich niet verstaat met
volledige bekostiging van haar produktie d.m.v. marktprijzen, heeft een marginale analyse van de koopkrachtige vraag
plaats gemaakt voor een analyse c.q. speculatie aangaande de intensiteit van de
behoeften van de burger/consument.
Van den Doel met name heeft er in
menige publikatie op gehamerd dat er
nog vele onvervulde maatschappelijke
behoeften zouden zijn. Het topje van de
ijsberg manifesteert zich in de vorm van
overvolle klassen, collegebanken, wachtkamers enz.
Wij kunnen deze verschijnselen ook
traditioneel benaderen. Waar geen prijsmechanisme werkt wordt de oneindigheid van de menselijke behoeften nog
slechts in bedwang gehouden door eventuele gebruikerskosten en de tijdsfactor. Om de markt te ruimen treedt
9) Vgl. Bradford C.S., op. cit., noot 5, blz. 192193.
er dan een plaatsvervangend mechanisme in werking: hoeveelheidsrationering
(,,queueingW):numeri fixi, lange wachttijden). Men kan dan pleiten voor uitbreiding van de voorzieningen. Maar
met hetzelfde recht van spreken kan men
de bestudering articuleren van de mogelijkheden om in de kwartaire sector het
prijsmechanisme in een of andere vorm
in te schakelen.
De kwetsbare overheid
Onze laatste adstructie heeft betrekking op de overheid als rechtsstaat. Het
beschermen en uitdragen van de rechtsstaatgedachte is een ideaal dat in de
overheid belichaamd is. Daardoor laat
de overheid als producent zich niet
zonder meer vergelijken met een particuliere producent. Beide kunnen te
kampen hebben met produktiviteits- en
efficiencyproblemen, maar de overheid
moet daarnaast aan haar klanten te allen
tijde volledige zekerheid, betrouwbaarheid en het uitzicht op een uniforme
behandeling bieden. De idee van de
rechtsstaat vereist die superieure kwaliteiten. De overheid schept het maatschappelijk kader en dat schept verplichtingen. Burgers stellen aan de overheid
eisen t.a.v. rechtszekerheid en rechtsgelijkheid en kunnen zich zeer gefrustreerd voelen als daar naar hun gevoelen onvoldoende aan wordt voldaan.
Dat betekent dat de overheid t.a.v. haar
produktie (nog) zorgvuldiger te werk
moet gaan dan particuliere producenten:
de overheid mag geen fouten maken.
Schultze 10) hanteert in dit verband
het ,,do no direct harm3′-maxime dat
wel voor de overheid, maar niet voor
het marktmechanisme geldt. Hij verklaart deze eis aan de democratische
overheid uit haar ontstaansgeschiedenis
als reactie op de almacht van de vorsten.
Sinds de opmars van de constitutionele
democratie maakt de rechtsstaat daar
onlosmakelijk deel van uit. Machtsuitoefening werd voortaan omkleed
met allerlei waarborgen die minderheden en individuen moesten vrijwaren
van een meerderheidstirannie. Dat uit
zich o.a. in de gedetailleerdheid van
overheidsregelingen en de creatie van
mogelijkheden tot beroep en bezwaar.
Dat brengt voor de overheid uiteraard
kosten met zich. Naarmate de overheid
meer het budgettaire instrument is gaan
beroeren, wordt ook daar de consequentie van de eis geen pijn te mogen
doen steeds duidelijker. We willen dit
illustreren aan de opbloei van de
verzorgingsstaat, waar een systeem
van gunsten heeft plaatsgemaakt voor
een systeem van rechten. Aan problemen als het moeilijk meetbare produkt I l ) van de welzijnssector en de verbrokkelde en verkokerde uitvoeringsstructuur
resultaat van het voortbouwen o p het verzuilde particuliere initiatief
gaan we nu maar even voorbij.
In de welzijnssector heeft de stelregel
–
–
dat de overheid geen fouten mag maken
tot gevolg gehad, dat in de loop der tijd
steeds hogere eisen zijn gesteld aan de
kwaliteit 12) van de dienstverlening en de
deskundigheid van de dienstverleners.
Goed betaalde beroepskrachten hebben
het werk van goedwillende amateurs
overgenomen en mogelijke initiatieven
uit die hoek bij voorbaat gefrustreerd.
In de welzijnssector ,, . . . . waar gesproken kan worden van een professie-inwording, is er een bijna autonome druk
in de richting van verhoging van de opleidingseisen en dus ook in de richting
van verbetering van de arbeidsvoorwaarden” 13). Het opschroeven van de
kwalificatie-eisen en het gelijktijdig
aantrekken van dergelijk hooggekwalificeerd personeel bestendigt de riante
marktpositie van de
die aan de
eisen voldoet. Nevengevolg 14) van de
gemiddeld opmerkelijk hoge kwalificatie-eisen die de overheid aan haar
personeel stelt, is dat een grotere afname
van de inkomensongelijkheid er door is
tegengegaan.
Dat de combinatie rechtsstaat-verzorgingsstaat een dure is, wordt ook duidelijk als we een uitstapje maken naar
de overdrachtssector. De consequenties
van de eisen van rechtszekerheid en
rechtsgelijkheid die aan de verzorgingsstaat gesteld worden, willen we verduidelijken aan de hand van de statistische begrippen ,,fout van de eerste
soort” en ,,fout van de tweede soort”.
Stel dat de overheid met een bepaald uitgavenprogramma doelgroep A o p het
oog heeft. Doordat het echter onmogelijk is om in wetten en andere regelingen
de aanspraken zo fijnzinning en gedetailleerd vast te leggen, bereikt het uitgavenprogramma feitelijk groep B (zie
figuur la).
geep
Figuur I .
basisvoorziening als de AOW. Ongeacht de inkomens- en vermogenspositie
van het subject, kan een ieder die aan het
objectieve leeftijdscriterium voldoet,
aanspraken doen gelden. Als het voor de
overheid al doenlijk zou zijn om individuele gevallen te beoordelen, zou dat een
onuitputtelijke bron van (vermeende)
rechtsongelijkheid en bij behorende frustraties vormen.
De kans op rechtsongelijkheid en frustraties is groter bij krapper (conform
figuur la) geformuleerde regelingen als
de W A O en de ABW. De praktijk leidt er
echter vaak toe dat de uitvoerders van
deze regelingen het potentieel van mogelijke rechtsongelijkheid (fout van de
eerste soort) zullen trachten te verkleinen door de regelingen ruim te interpreteren. Gelijktijdig daarmee nemen dan
het oneigenlijk gebruik en het misbruik
(fout van de tweede soort) toe. Drees en
Gubbi 15) stellen dat . . . . een ambtenaar die een uitgaaf verzorgt (b.v. uit
hoofde van de Bijstandswet, of studietoelagen) weet dat zijn minister (wethouder) moeilijkheden krijgt bij één ten
onrechte afgewezen verzoek maar niet
bij een dozijn verstrekkingen te veel”.
.,
Conclusie
We hebben een aantal hypothesen beschreven die de omvang van de collectieve sector verklaren uit een relatief nadelige kostenontwikkeling van die sector.
Daarbij hebben we de hypothese van
10) C. L. Schultze, The public use qf’private
interest, Washington DC, 1977. blz. 70-72.
I I ) Gebrekkige outputmeting werkt producentensoevereiniteit in de hand. In dit verband stelt Van Doorndat: ,,. . . . naarmate
blijkt dat de professionele werkers zich beroepen op hun unieke deskundigheid inzake de
door hen aangeboden diensten, en zich bovendien afficheren als degenen die zò waardevolle activiteiten ontplooien, dat iedere navraag naar de graad van doelmatigheid van
om van kosteneffectiviteit nog
het werk,
maar te zwijgen – als een affront van de hand
wordt gewezen”. (J. A. A. van Doorn, De verzorgingsmaatschappij in de praktijk, in:
J. A. A. van Doorn en C. J . M. Schuyt (red.):
De stagnerende verzorgingsstaat, Meppel,
1978, blz. 323.
12) Of en in hoeverre verbeterde kwaliteit. in
termen van input, zich vertaalt in een grotere
waardering van de dienstverlening door de
consument. staat te bezien.
13) Bram Peper, Beheersproblemen in de
welzijnssector in: Van Doorn en Schuyt
(red.), op. cit., noot I I , blz. 138.
14) Een ander nevengevolg van het oprukken
van de overheid in welzijnsland is dat het
vrijwilligerswerk er door weggedrukt wordt.
Vrijwilligers verliezen hun motivatie als
elders iemand betaald wordt voor hetzelfde
werk. De vrijwillige bijdragen aan welzijnswerk, e.d. zijn. zowel in natura als in klinkende munt, geslonken. Daardoor kan zich
een olievlekwerking voordoen.
15) W. Drees en F. T. Gubbi, Overheidsuitgaven in theorie enpraktijk, Groningen, 1968,
blz. 37.
–
Een fout van de eerste soort doet zich
voor wanneer leden van doelgroep A
worden uitgesloten van het profijt
van het uitgavenprogramma. Een fout
van de tweede soort treedt o p wanneer
uitgaven neerslaan bij personen buiten
de doelgroep. De statistiek I e a t dat
wanneer men de fout van de eerste soort
probeert te verkleinen de fout van de
tweede soort onvermijdelijk groter
wordt.
De eisen die de rechtsstaat stelt, betekenen in de praktijk dat de overheid de
fout van de eerste soort zal trachten
te minimaliseren. Dat kan ertoe leiden
dat in een wet de aanspraken zo ruim zijn
geformuleerd, dat de fout van de eerste
soort wordt uitgesloten (zie figuur Ib).
Zulks heeft b.v. plaatsgehad bij een
ESB 2-1-1980
.
Baumol centraal gesteld. Baumol benadrukt een technische karakteristiek: de
aard van het overheidsprodukt zou geen
of weinig stijging van de arbeidsproduktiviteit toestaan. Daarnaast hebben we een aantal alternatieve hypothesen besproken die het gedrag van de
participanten in het collectieve besluitvormingsproces als oorzaak van de ongunstige kostenontwikkeling determineren. Met andere woorden: niet het
produkt maar de producent is maatgevend.
De stand van zaken van het onderzoekswerk staat ons vooralsnog geen
eenduidige conclusies toe. Waar die zich
voordoet lijkt het echter wenselijk een al
te eenzijdige aandacht voor de ,,ziekte
van Baumol” te nuanceren. Bij het in
beschouwing nemen van de kostenontwikkeling van de collectieve sector
zullen de volgende vier verschijnselen
ESB 2-1-1980
mede in de overwegingen moeten worden betrokken:
de afwezigheid van marktprikkels in
de collectieve sector;
de wijze van besluitvorming in de collectieve sector, die gericht is op conflictvermijding. Daardoor kunnen
eenmaal gestelde prioriteiten die, gezien de kostenontwikkelingen, achterhaald zijn toch gehonoreerd blijven;
de overdracht van produktiviteitskneusjes van de marktsector aan de
collectieve sector;
de bijzondere positie van de overheid
als behoedster van de rechtsstaat en
het streven van de participanten in
het collectieve besluitvormingsproces
naar risicovermijding, hetgeen uitmondt in een (vermeende) hogere
kwaliteit van de overheidsprestaties.
C. A. Hazeu