WAO-aanpak vergt
stelselwijziging
J.Th. van Iperen*
I
n betfunctioneren van de uitvoeringsorganen ligt een belangrijke oorzaak van de
groei van het aantal arbeidsongeschikten. Van de economische omgeving van de
uitvoeringsorganen gaat geen enkeleprikkel uit tot kostenbeheersing. Financiele
verzelfstandiging en het toelaten van concurrentie van bij voorbeeldparticuliere
verzekeraars moeten daarom de centrale elementen vormen van een
stelselherziening van de sociale verzekeringen. Alleen dan kan een redelijke
voorziening bij arbeidsongeschiktheid warden gegarandeerd.
In het afgelopen jaar is er een groot aantal voorstellen gedaan om de volumeontwikkeling van de arbeidsongeschiktheid te keren. Van de zijde van het
kabinet zijn drie pakketten maatregelen voorgesteld: de nota Hoofdlijnen van een nieuwe uitvoeringsorganisatie sociale verzekeringen , het wetsontwerp Terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume
(Wet TAV) en de kabinetsvoorstellen van 16 juli en
27 augustus 19913. De prognose van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is dat
bij invoering van de hierbij betrokken voorstellen
per 1 juli 1992, het aantal WAO-uitkeringsjaren in
1994 met ruim 50.000 en structured met ongeveer
125.000 daalt. Het aantal WAO/AAW-uitkeringsjaren
zal daarmee in 1994 uitkomen op 835.000 (ongeveer
970.000 personen).
Uitgaande van de trend bij ongewijzigd arbeidsongeschiktheidsgedrag en -beleid komt volgens
Aarts en De Jong het aantal arbeidsongeschikten
in het jaar 2010 uit op 1.340.000 (exclusief vroeg
gehandicapten) . Bij een structurele daling met
125.000 uitkeringsjaren (ongeveer 150.000 personen) zal het aantal arbeidsongeschikten in Nederland in 2010 toch nog ruim boven de een miljoen
uitkomen.
Deze cijfers laten zien dat de ontwikkeling van het
arbeidsongeschiktheidsvolume nog niet onder controle is.
In dit artikel wordt de sterke groei van het aantal
WAO/AAW-uitkeringen in verband gebracht met de
structuur van de uitvoeringsorganisatie van de sociale verzekeringen en met de doelstellingen van de
participanten in dat systeem. De conclusie is dat
een stelselwijziging a la ‘Dekker’ nodig is om de
volumeontwikkeling van de arbeidsongeschiktheid
structured te kunnen keren. Ook wordt aangegeven
uit welke elementen zo’n stelselherziening dient te
bestaan. Ten slotte worden de belangrijkste elementen uit de eerder genoemde kabinetsvoorstellen besproken in het licht van de hier voorgestelde stelselwijziging.
1004 i
Volumeontwikkeling
De groei van het aantal arbeidsongeschikten is de
resultante van de ontwikkeling van de instroom en
de uitstroom. Tussen 1970 en 1988 is dit aantal toegenomen van 215.000 tot 810.000. Vrooman en De
Kemp voeren vier gronden aan ter verklaring van
deze volumegroei . De eerste is de groei van de verzekerdenkring: de groei van de beroepsbevolking,
invoering van de AAW en demografische factoren
verklaren de stijging in het volume arbeidsongeschikten tussen 1970 en 1988 voor 44%. Deze aanwas zou de ‘normale groei’ kunnen worden genoemd.
De resterende 56% van de groei – ruim 300.000
personen; de “bovennormale groei’ – verklaren
Vrooman en De Kemp uit veranderende arbeidsmarktomstandigheden (met name de werkloosheidsontwikkeling), uit verruiming van het ziektebegrip
en uit een grotere psychische belasting van werkenden . Blijkbaar zijn in de loop der tijd ruimere medische criteria en ook niet-medische criteria gehanteerd bij het toekennen van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen.
* De auteur was ten tijde van het schrijven van dit artikel
verbonden aan de postdoctorale Beroepsopleiding Financieel-Economisch Beleidsmedewerker (BOFEB) en aan het
secretariaat van de SER. Hij dankt RJ. Mulder en H. Merkus
voor hun kritische commentaar. De verantwoordelijkheid
voor de inhoud van het artikel berust volledig bij de auteur.
1. Tweede Kamer, 22 Oil, 1990-1991.
2. Tweede Kamer, 22 228, 1990-1991.
3. Tweede Kamer, 22 187, nr. 1 en 2, 1990-1991.
4. LJ.M. Aarts en Ph. de Jong, Preventie van arbeidsongeschiktheid, ESB, 8 mei 1991, biz. 472-476.
5. J.C. Vrooman en A.A.M. de Kemp, Trends tot arbeidsongeschiktheid, ESB, 5 September 1990, biz. 808-812.
6. Aangetekend moet worden dat in de onderzochte periode tegenover de door Vrooman en De Kemp veronderstelde toegenomen psychische belasting van arbeid een afname van de fysieke belasting van arbeid staat. Vrooman en
De Kemp verzuimen hiermee rekening te houden.
Dit komt overeen met het onderzoek van Van der
raad: de SVr) vormen zij een tweederde meerder-
Veen naar het functioneren van de Gemeenschappe-
door informele normen. Hierdoor is er in de prak-
heid. De managementdoelstellingen van de uitvoeringsorganen zullen hierdoor in hoge mate worden
bepaald door de belangen van de werkgevers en
werknemers.
Het aandeel van de werkgevers en werknemers(organisaties) in de groei van het aantal arbeidsongeschikten is niet onbesproken gebleven . Zij wor-
tijk sprake van een ruimer toelatingsbeleid dan op
basis van de formele normen verwacht zou mogen
den in belangrijke mate verantwoordelijk gehouden
voor het uit de hand lopen van de WAO-problema-
worden .
Richt het bovenstaande zich op de instroom, van belang is ook de uitstroom. Hiernaar is echter weinig
onderzoek gedaan. Wel constateert Prins in zijn internationaal vergelijkend onderzoek naar arbeidson-
tiek. Bevestiging hiervan kan worden gevonden in
de woorden van J. Weitenberg, directeur van het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond, die over de
rol van werkgevers en werknemers heeft opgemerkt: “Er is een tijd geweest dat de ondernemers
en de vakbonden een kongsi sloten om de noodzakelijke inkrimping van bedrijven in de jaren zeventig en tachtig te laten plaatsvinden via de WAO ( )” J ‘.
Blijkbaar bestaan er parallelle belangen bij werkgevers en werknemers inzake de arbeidsongeschikt-
lijke Medische Dienst (GMD) – de instantie die de
medische en arbeidskundige beoordeling uitvoert
die nodig is voor toelating tot de WAO/AAW. In dit
onderzoek stelt Van der Veen vast dat bij de GMD
de formele beoordelingsnormen zijn vervangen
geschiktheid, dat de uitstroom in de Bondsrepu-
bliek Duitsland en in Belgie 3 tot 3,5 maal groter is
dan in Nederland, met uitzondering van de leeftijds-
categorie van 55 tot 65 jaar 8 . Dit suggereert dat er in
Nederland nog heel wat kan worden verbeterd op
het gebied van re’integratie van arbeidsongeschikten. Ook bij de uitvoering van het re’integratiebeleid
spelen de uitvoeringsorganen van de sociale verzekeringen een belangrijke rol.
Op basis van deze bevindingen kan de stelling wor-
den ingenomen dat in het functioneren van de uitvoeringsorganen een deel van de oorzaak ligt van
de bovennormale groei van het
arbeidsongeschiktheidsvolume . Voor deze stelling
zal ondersteuning worden gezocht door te kijken
naar de economische en bestuurlijke omgeving van
de uitvoeringsorganen.
heidsregelingen. Deze belangen richten zich met
name op de aantrekkelijke afvloeiingsregeling van
de WAO.
Het belang van individuele werkgevers is nauw verbonden met de sterke ontslagbescherming in Nederland. Door werknemers via de WAO af te laten vloeien kunnen slepende ontslagprocedures worden
vermeden. Voor werknemers ligt het voordeel van
de WAO vooral in de uitkeringsvoorwaarden van de
WAO, die gunstig zijn in vergelijking met de WW.
Als belangenbehartigers van hun leden zullen de organisaties van werkgevers en werknemers zich dus
De uitvoeringsorganen van de sociale verzekeringen
kunnen worden beschouwd als bedrijfshuishoudingen die arbeidsongeschiktheidsverzekeringen aanbie-
inzetten voor het in stand houden van een soepele
toegang tot de WAO. Het duidelijkst blijkt dat uit de
opstelling van de vakbeweging in het lopende WAOdebat. Geheel legitiem zetten zij zich in voor een zo
gunstig mogelijk uitkeringsregime voor hun inactie-
Producentengedrag van uitvoeringsorganen
den, waarvoor premies (inputs) worden omgezet in
ve achterban.
uitkeringen (outputs) . Volgens de moderne theorie
van het producentengedrag wordt het functioneren
van een bedrijfshuishouding bepaald door de economische omgeving van de organisatie en door de doel-
7. RJ. van der Veen, De sociale grenzen van beleid, Leiden/Antwerpen, 1990, hoofdstuk 3.
stellingen van het management. Daarbij wordt veron-
8. R. Prins, Arbeidsongeschiktheid in internationaal per-
dersteld dat de economische omgeving de
discretionaire ruimte van het management bepaalt .
De bedrijfshuishoudingen die hier centraal staan,
zijn de bedrijfsverenigingen en de GMD 12 . Uit de
van toepassing zijnde wetgeving13 blijkt dat de uitvoeringsorganen van de sociale verzekeringen functioneren onder een ‘soft budget constraint’ en in
een volledig beschermde marktomgeving . Door
spectief, ESB, 16 januari 1991, biz. 64-67.
9. Deze stelling is overigens niet nieuw. Zie bij voorbeeld
MJ. Zaal, Wat voeren de uitvoerders uit?, ESB, 14 januari
1981, biz. 28-34, of H. Verbon, Kabinet moet WAO eigenlijk veel sterker aanpakken, de Volkskrant, 31 juli 1991.
10. Vergelijk: J.L. Bouma, Leerboek der bedrijfseconomie,
deel 1A, Delwel, Wassenaar, biz. 22-24.
11. O.E. Williamson, Managerial discretion and business behaviour, American Economic Review, 1963.
de financieringssystematiek kunnen de uitvoeringsorganen de financiele consequenties van hun be-
buiten beschouwing gelaten, omdat deze beleidsmatig
slechts een beperkte rol speelt bij de uitvoering van de ar-
drijfsvoering namelijk volledig afwentelen op de
premiehoogte. Voorts zijn zij bij wet gevrijwaard
van (potentiele) concurrentie en verzekerd van een
verzekerdenkring. Een dergelijke economische omgeving dwingt op geen enkele manier tot financiele
discipline en biedt het management volop de ruimte
om eigen doelstellingen na te streven.
De doelstellingen van het management van de uitvoeringsorganen houden rechtstreeks verband met
de bestuurlijke organisatie van de uitvoeringsorganen. Hierin nemen de werkgevers en werknemers
een prominente plaats in. Gezamenlijk besturen zij
de uitvoeringsorganen en in het orgaan dat toezicht
houdt op de uitvoering (de Sociale Verzekerings-
ESB 9-10-1991
12. Het Gemeenschappelijk Administratiekantoor wordt
beidsongeschiktheidsregelingen.
13. In het bijzonder de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en de Organisatiewet sociale verzekeringen.
14. Geabstraheerd wordt van het bovenwettelijke deel van
de arbeidsongeschiktheidsverzekering. Alhoewel dit deel
sinds de stelselwijziging van 1987 in belang is toegeno-
men, zijn de bedragen die hiermee gemoeid zijn in vergelijking tot het wettelijke deel beperkt. Doordat bovenwettelijke bijverzekering in veel gevallen plaatsvindt via de bedrijfsverenigingen, ex art. 57 Ziektewet, geldt voor het bovenwettelijke deel een vrijwel identiek economisch regime
als voor het wettelijke deel.
15. Zie bij voorbeeld C.A. de Kam en F. Nypels, Het stuwmeer loopt over, Intermediair, 9 november 1990.
16. FNV moet egelstelling verlaten, de Volkskrant, 30 juni
1990.
1005
Voor de werkgeversorganisaties geldt dit in mindere
mate. Dit komt doordat zij groot belang hechten aan
verlaging van de collectieve-lastendruk. Uit deze
doelstelling vloeit een belang bij beperking van het
arbeidsongeschiktheidsvolume voort. Doordat de
overheid in de praktijk een vaste lastendruknorm
hanteert, wordt dit belang op korte termijn echter
weer diffuus. Daarnaast zetten de werkgeversorganisaties zich ook in voor de concurrentiepositie van
het bedrijfsleven. Deze is onder andere gebaat bij
een hoge arbeidsproduktiviteit. Omdat vooral laagproduktieve werknemers afvloeien naar de WAO,
hebben de werkgeversorganisaties vanuit deze invalshoek belang bij het openhouden van de WAO.
Het belang van individuele werkgevers bij re’integratie is gering. Een (gedeeltelijk of voormalig) arbeidsongeschikte is voor een werkgever iemand met een
verhoogd arbeidsongeschiktheidsrisico en met een
verlaagde arbeidsproduktiviteit. Evenals werkgevers
stellen ook arbeidsongeschikten zich terughoudend
op tegenover rei’ntegratie. Hierbij spelen met name
een rol de vrees voor inkomensachteruitgang en de
onzekerheden die herintreding meebrengt17. Veel
aandacht voor een actief rei’ntegratiebeleid valt van
de organisaties van werkgevers en werknemers dus
niet te verwachten.
Bovenstaande uiteenzetting geeft aan dat de sociale
partners parallelle belangen hebben bij een soepele
toegang tot de WAO en bij een beperkte aandacht
voor rei’ntegratie. Daar de uitvoeringsorganen worden bestuurd en gecontroleerd door de sociale partners, mag worden verwacht dat de doelstellingen
van de uitvoeringsorganen zijn gericht op verwezen-
ringsorganen en door het introduceren van concurrentie. Hierdoor verdwijnt de ‘soft budget constraint’ en worden de uitvoeringsorganen gedwongen kostenbewust te opereren. Als gevolg hiervan
zullen de uitvoeringsorganen een stringenter toelatingsbeleid gaan voeren en meer aandacht aan rei’ntegratie gaan besteden. Een te stringent toelatingsbeleid zal daarentegen worden gecorrigeerd door de
daarvoor aangewezen rechterlijke instantie.
In hoofdlijnen zou de stelselwijziging er als volgt uit
dienen te zien:
– individuele werkgevers worden verplicht gesteld
een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle
in dienst zijnde werknemers af te sluiten, met een
uniforme premie uit te drukken in een percentage van het arbeidsloon;
– de overheid legt wettelijk een bodem in de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen en stelt een
verdeling van de premielast over werkgever en
werknemer vast;
– toetreding tot de markt voor arbeidsongeschiktheidsverzekeringen wordt vrij, onder wettelijke
voorwaarden en toezicht;
– werkgevers worden voor het onderbrengen van
hun arbeidsongeschiktheidsverzekering vrij gelaten in hun keuze van verzekeraar;
– de premie komt tot stand in vrij overleg tussen
werkgever en verzekeraar;
– de monopoliepositie van de GMD wordt opgeheven; verzekeraars van het arbeidsongeschiktheidsrisico wordt de keus gelaten zelf de medische en arbeidskundige beoordeling en het rei’ntegratiebeleid
uit te voeren dan wel deze taken uit te besteden.
lijking van deze belangen.
Geconstateerd wordt dat er van de economische omgeving van de uitvoeringsorganen van de sociale
verzekeringen geen enkele prikkel tot kostenbeheersing uitgaat en dat de discretionaire ruimte voor het
management vrijwel onbeperkt is. Daar de uitvoeringsorganen worden bestuurd en gecontroleerd
door de sociale partners is het, gezien hun gemeenschappelijke belangen en de daaruit voortvloeiende
doelstellingen, niet verwonderlijk dat het arbeids-
ongeschiktenvolume in Nederland bovennormaal is
gestegen. Voor een structurele aanpak van de volume-ontwikkeling van de arbeidsongeschiktheid is
het dan ook noodzakelijk de economische omgeving van de uitvoeringsorganen te wijzigen.
Aanzet voor stelselwijziging
Wijziging van de uitvoering van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen moet ertoe leiden dat de
uitvoeringsorganen een minder ruim toelatingsbeleid gaan voeren en meer aandacht gaan besteden
aan rei’ntegratie. Analoog aan voorstellen voor een
stelselherziening in de volksgezondheid zal realisatie hiervan worden gezocht in het inbouwen van
marktmechanismen To . Dit zal de economische omgeving van de uitvoeringsorganen zodanig veranderen
dat de discretionaire ruimte van het management
wordt beperkt en dat de uitvoeringsorganen belang
krijgen bij het nauwgezet en efficient uitvoeren van
de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Randvoor-
waarde is dat er een politiek bepaalde basisvoorziening voor arbeidsongeschiktheid gehandhaafd blijft.
De kern van deze stelselwijziging wordt gevormd
door de financie’le verzelfstandiging van de uitvoe-
1006
Het belangrijkste gevolg van deze veranderingen is
dat er concurrentie ontstaat op de markt voor de
wettelijk verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering. De premiehoogte zal hierbij het voornaamste
concurrentiemiddel vormen.
De premiehoogte zal per bedrijf afhangen van het arbeidsongeschiktheidsrisico van de bedrijfstak waarin
het bedrijf werkzaam is, van de conduitestaat van het
bedrijf met betrekking tot arbeidsongeschiktheid en
van de gekozen verzekeraar. Op bedrijfsniveau zal
hierdoor meer aandacht ontstaan voor de arbeidsomstandigheden en voor beperking van de uitstroom
naar de WAO. Slechte prestaties op dit gebied leiden
in een dergelijk systeem namelijk tot hogere premies.
In hun streven naar kostenbeheersing zullen de verzekeraars een restrictiever toelatingsbeleid gaan voeren en meer aandacht aan rei’ntegratie gaan besteden. Vooral het succes van hun rei’ntegratiebeleid
zal bepalend zijn voor hun marktpositie, omdat bij
iedere rei’ntegratie een veelal langdurige uitkeringsverplichting komt te vervallen. Voor een verzekeraar zal een investering in herscholing van arbeidsongeschikten of in aanpassing van een werkplek
dan ook al snel renderend zijn. Daarnaast zullen verzekeraars mogelijk ook toezicht gaan uitoefenen op
het preventiebeleid van bedrijven 19 .
17. VanderVeen, op.cit., 1990, biz. 103.
18. Zie: Commissie Structuur en Financiering Gezondheidszorg, Bereidheid tot verandering, Den Haag, 1987.
19. Een dergelijke preventieve rol spelen verzekeraars ook
bij milieu-aansprakelijkheidsverzekeringen. De vervuiler
moet kunnen betalen, Intermediair, 21 juli 1989.
Dat de wetgever de bodemvoorziening in de ar-
beidsongeschiktheidsverzekeringen dient te bepalen. kan op verschillende gronden worden verdedigd, onder andere door te verwijzen naar
ILO-verdrag 121. Deze bodemvoorziening kan gelijk
zijn aan de bestaande WAO-voorziening, maar kan
ook beperkter worden ingevuld. De wetgever moet
hiervoor minimale polisvoorwaarden vaststellen en
– een efficiente allocatie van middelen wordt gerealiseerd.
Verwacht mag worden dat onder een dergelijk regime het aantal arbeidsongeschikten in de loop der
tijd zal teruglopen naar het ‘normale’ niveau.
Toetsing kabinetsvoorstellen
het arbeidsongeschiktheidsbegrip definieren. Het
bovenwettelijke deel is een zaak van werkgevers en
Gezien het lopende politieke debat over maatrege-
werknemers, overeen te komen in (cao-)onderhandelingen.
De andere onderdelen van deze stelselwijziging
interessant de kabinetsvoorstellen te toetsen aan de
bovenstaande analyse. Daarmee kan een inzicht
worden verkregen in de te verwachten effectiviteit
van de kabinetsvoorstellen in vergelijking met de
stelselwijziging zoals die hierboven uiteen is gezet.
hangen samen met de marktimperfecties van verze-
keringsmarkten: ‘adverse selection’ en ‘moral hazard’ . In het geval van de markt voor arbeidsongeschiktheidsverzekeringen zouden deze imperfecties
kunnen leiden tot de onverzekerbaarheid van bepaalde beroepsgroepen en/of personen en tot strategisch risicogedrag van werkgevers en/of werknemers.
Om te voorkomen dat bepaalde personen onverzekerbaar blijken, worden de werkgevers hier ver-
plicht gesteld een collectieve arbeidsongeschiktheidsverzekering af te sluiten met een, in procenten
van de loonsom, uniforme premie per werknemer.
Bijkomend effect hiervan is dat de verzekeraars met
een zo sterk mogelijke marktpartij worden geconfronteerd.
Strategisch risicogedrag van werkgevers en/of werknemers moet worden voorkomen door de premielast te verdelen over werkgevers en werknemers.
Hierdoor krijgen beide groepen belang bij beperking van het arbeidsongeschiktheidsrisico. Door
vast te leggen dat een verzekering alleen voor een
beperkte periode, bij voorbeeld drie jaar, kan worden afgesloten, kan dit belang nog verder worden
versterkt.
Het politick en maatschappelijk meest omstreden
gevolg van de voorgestelde stelselwijziging zal de
premiedifferentatie zijn. Op grond van de verschillen in het arbeidsongeschiktheidsrisico in de diverse
sectoren van de economic – hoogste: bouw, 2,4%;
laagste: banken, 1,1%21 – mag worden verwacht dat
deze differentiatie fors zal zijn. Gezien het feit dat
werknemers met een laag onderwijsniveau en een
laag arbeidsinkomen met name in de bedrijfstakken
met een hoger arbeidsongeschiktheidsrisico werkzaam zijn, zal deze differentiatie een denivellerende
werking hebben. Daar staat tegenover dat bedrijfstakken met een hoog risico in staat moeten worden
geacht om de hogere premies in zekere mate door
te berekenen aan de consumenten. Op termijn kan
len ter beperking van het WAO/AAW-volume is het
Het I6juli- en 27 augustus-pakket
De kern van de kabinetsvoorstellen van 16 juli en
27 augustus 1991 bestaat uit beperking van de uitkeringshoogte en van de uitkeringsduur bij arbeidsongeschiktheid en uit verruiming van het begrip ‘passende arbeid’.
De beperking van de uitkeringsvoorwaarden kan
worden gezien als verlaging van de wettelijke bodemvoorziening. Dit creeert ruimte voor bovenwettelijke bijverzekering door de sociale partners. Als
de daling in uitkeringsduur en -hoogte via bovenwettelijke bijverzekeringen wordt gecompenseerd,
dan worden mechanismen in gang gezet vergelijkbaar met de mechanismen van de stelselwijziging
(in het bijzonder die leidend tot meer aandacht voor
reintegratie en preventie) .
Belangrijk verschil is echter dat het kabinet niet het
institutionele kader biedt dat nodig is om deze mechanismen optimaal te benutten. Daardoor kunnen
er gemakkelijk ongewenste effecten optreden, zoals
onverzekerbaarheid van bepaalde personen of beroepsgroepen.
Doordat het grootste deel van de arbeidsongeschiktheidsverzekering via het traditionele systeem gedekt zal blijven, zullen de effecten van de bedoelde
mechanismen ook beperkter zijn dan bij de stelselwijziging. Bovendien verandert er door deze voorstellen niets aan de economische omgeving van de
uitvoeringsorganen. Hierdoor blijft de discretionaire
ruimte van het management onverminderd groot.
Dit laatste is onder andere van belang voor het te
verwachten effect van verruiming van het begrip
passende arbeid. Het is de vraag of de uitvoerders
deze verruiming zullen gaan toepassen, zolang zij
opereren in een economische omgeving die hen
niet dwingt selectief te zijn in het toelatingsbeleid.
de denivellerende werking van dit stelsel dan ge-
Wet Terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume
deeltelijk via de loononderhandelingen worden gecorrigeerd. Vanuit economisch oogpunt is zo’n ontwikkeling goed verdedigbaar. Zij leidt tot een
In het wetsontwerp Terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume (TAV) is een aantal maatregelen
opgenomen die crop gericht zijn de financiele betrokkenheid van het bedrijfsleven bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen te vergroten: bonus/malus-
efficientere allocatie van risico’s en middelen, op ba-
sis van het principe ‘de vervuiler betaalt’.
Deze stelselwijziging leidt tot een systeem van arbeidsongeschiktheidsverzekering, waarin:
– een door de politick bepaalde bodemvoorziening
in geval van arbeidsongeschiktheid is gegarandeerd;
– een restrictief doch beschermd toelatingsbeleid
en een actief preventie- en re’integratiebeleid
wordt gevoerd;
ESB 9-10-1991
20. N. Barr, The economics of the welfare state, George Weidenfeld & Nicolson Ltd, Londen, 1987, biz. 115-118.
21. SZW, Nota sociale zekerheid 1991, Den Haag, biz. 66.
22. Daarvoor dient wel de mogelijkheid tot collectieve bijverzekering via de bedrijfsverenigingen te worden beeindigd, zie ook noot 14. Het kabinet lijkt voornemens dit te
doen. Zie: Tweede Kamer, 1990-1991, 22 187, nr. 1.
1007
systeem en loonkosten- en inwerk/begeleidings-
Conclusies
subsidies. Deze benadering komt gedeeltelijk overeen met de gedachte achter de stelselwijziging. Een
beperking van de kabinetsplannen is dat deze plannen zich alleen richten op de werkgevers. Een be-
In dit artikel is de uitvoeringsorganisatie sociale verzekeringen geanalyseerd aan de hand van de moderne theorie van het producentengedrag. Deze analy-
langrijke andere partij in het spel zijn de uitvoerings-
stelling dat in de rol en het functioneren van de uitvoeringsorganen een deel van de oorzaak ligt van
de bovennormale stijging van het Nederlandse
arbeidsongeschiktheidsvolume. De implicatie hiervan is dat wanneer de politick het arbeidsongeschiktheidsprobleem structured wil aanpakken, het
aanbeveling verdient de uitvoeringsorganisatie van
de sociale verzekeringen te wijzigen. In dit artikel is
een schets gegeven van een mogelijk alternatief stelsel. Hierop zijn uiteraard varianten denkbaar. De elementen waaruit zo’n stelselwijziging in ieder geval
dient te bestaan, zijn de financiele verzelfstandiging
van de uitvoeringsorganen en het toelaten van concurrentie.
Alhoewel de maatregelen die het kabinet heeft aangekondigd voor een deel vergelijkbare werking hebben als de voorgestelde stelselwijziging, moet verwacht worden dat de volume-effecten van deze
maatregelen veel beperkter zullen zijn dan die van
een stelselwijziging.
Gezien de prognoses van SZW op basis waarvan eerder is geconstateerd dat de volumeontwikkeling van
de arbeidsongeschiktheid nog lang niet onder controle is, is het te hopen dat in de lopende discussie
over het WAO-beleid ruimte bestaat om fundamenteel te kijken naar de uitvoeringsorganisatie. Dit
biedt een van de weinige mogelijkheden om het
arbeidsongeschiktheidsvolume terug te dringen en
een redelijke voorziening bij arbeidsongeschiktheid
te blijven garanderen.
organen. Door ook deze partij financiele belangen
te geven bij het beperken van de WAO-instroom en
het vergroten van de WAO-uitstroom kunnen de
volumeeffecten van het overheidsbeleid worden ver-
groot.
Een tweede tekortkoming van de TAV betreft de uitvoering. De TAV is een complex stelsel van maatregelen. Een aantal daarvan is zeer fraudegevoelig, andere zijn moeilijk afdwingbaar of moeilijk
controleerbaar. Om deze maatregelen in werking te
laten treden zal er een uitvoerend en controlerend
apparaat in werking moeten worden gezet. Op zichzelf kan dit geen argument zijn om bepaalde noodzakelijk geachte overheidsmaatregelen niet in te
voeren, maar dit aspect dient wel meegewogen te
worden. Dat geldt zeker in het geval van de TAV.
Vergelijkbare instrumenten als een bonus/malussysteem, loonkostensubsidies en sancties zullen namelijk – zij het in andere verschijningsvormen –
automatisch tot stand komen wanneer de overheid
de arbeidsongeschiktheidsverzekering aan een gereguleerde vrije verzekeringsmarkt overlaat.
Hoofdlijnen nieuwe uitvoeringsorganisatie
Belangrijkste elementen in de nota Hoofdlijnen van
een nieuwe uitvoeringsorganisatie sociale verzekeringen zijn opheffing van de GMD en overheveling
van de GMD-functies keuring en reintegratie naar
de bedrijfsverenigingen, versterking van het toezicht op de SVr en op de bedrijfsverenigingen en
budgettering van de uitvoeringskosten van de sociale verzekeringen.
Deze voorstellen bevatten een aantal elementen
die in de lijn liggen van de analyse in voorgaande
paragrafen. Het onderbrengen van de GMD-functies bij de bedrijfsverenigingen biedt betere mogelijkheden deze laatste op hun toelatings- en reinte-
gratiebeleid aan te spreken. Voorts zal versterking
van het toezicht de discretionaire ruimte van het
management van de uitvoeringsorganen kunnen
beperken. Niettegenstaande deze wijzigingen
blijft de uitvoeringsorganisatie van de sociale verzekeringen in de kern onaangetast. De uitvoeringsorganen zullen blijven functioneren onder
een ‘soft budget constraint’ en worden nog altijd
bestuurd en gecontroleerd door de sociale partners. Dit maakt het twijfelachtig of de voorgestelde organisatiewijzigingen tot belangrijke verbeteringen in de uitvoering zullen leiden.
Ook worden vraagtekens gezet bij het voornemen
van het kabinet om de uitvoeringskosten te gaan
budgetteren. Onbedoeld effect van budgettering
kan zijn dat de uitvoeringsorganisaties ‘dure’ inspan-
ningen gaan mijden. Dat zullen juist de inspanningen zijn die nodig zijn om een nauwkeuriger toela-
tingsbeleid te voeren en om arbeidsongeschikten te
re’integreren: herkeuring, begeleiding, arbeidsbemid-
deling, scholingsadvisering enzovoort. Budgettering
van de uitvoeringskosten dreigt zo een verschraling
van de dienstverlening van de uitvoeringsorganisaties tot gevolg hebben.
1008
se bleek een ondersteuning te bieden voor de
Theo van Iperen