Vernieuwing van het
financiele beheer bij het Rijk
J.K.T. Postma*
V
anaf 1985 is veel gedaan aan de vernieuwing van het financiele beheer van de
rijksdienst. Oogmerk daarbij is een verbetering van de relatie tussen de financiele
infrastructuur (wetten, beheersregels), de overheidsorganisatie en de doelmatige
besteding van overheidsgelden. De auteur geeft de belangrijkste veranderingen in
het financiele beheer aan, waarbij hij een wisselwerking signaleert tussen het
comptabel regime en de maatschappelijke ontwikkeling. Vervolgens wordt het
financiele beheer in een bredere context van sturing en beheersing geplaatst.
Daarbij wordt aandacht besteed aan enkele voorstellen in het onlangs gepubliceerde rapport Verder bouwen aan beheer. Ten slotte wordt de relatie met de
(re-)organisatie van de rijksdienst belicht.
Maatschappij en comptabel bestel
Er is een wisselwerking tussen maatschappelijke ontwikkeling en financiele infrastructuur van de overheid. In de loop van de tijd is een verzorgingsstaat
ontstaan. Deze is gepaard gegaan met en is tegelijkertijd mogelijk gemaakt door een ingrijpende innovatie van de administratieve techniek. De Swaan
heeft crop gewezen dat “men zich al te gauw vergaapt aan de technische vooruitgang, zonder te beseffen hoe belangrijk de rol van bestuurstechnische
vernieuwing is geweest in de vormgeving van het
moderne leven, vergelijkbaar met de ontwikkeling
van elektriciteit of van het autoverkeer, met even
gemengde resultaten, maar omgeven met veel minder drama” .
Tot de bestuurstechnieken behoort het comptabele
regime. Het is de onderbouw van het begrotingsbeleid, dat vanouds drie functies vervult2: allocatie
van middelen, stabilisatie van de economic op macro-economisch niveau en herverdeling van inkomen en vermogen. Gelet op deze belangrijke functies is het begrotingsbeleid wel het hart van het
politieke proces genoemd, terwijl de begroting zelf
is aangeduid als het kristallisatiepunt van maatschappelijke en politieke twisten.
Om de functies van allocatie, stabilisatie en herverdeling te kunnen vervullen moet de overheidssector gestuurd en beheerst worden. Hij kent immers
weinig zelfregulerende mechanismen en verschilt
daarin van de particuliere sector waar het marktmechanisme een zeer belangrijke regulerende rol
vervult .
Wel zijn er elementen in te bouwen, die ook bij de
overheid zorgen voor een min of meer automatisch
werkend mechanisme. Vanuit verschillende invalshoeken is er een bijdrage te leveren aan een dergelijk mechanisme. Het gaat daarbij orn een combina-
tie van normering, prioriteitenstelling en budgettaire spelregels.
Een deel van het comptabele regime is wettelijk
vastgelegd. De comptabiliteitswetten van 1927 en
1976 zijn de vertraagde wettelijke reacties op maatschappelijke en economische trendbreuken, samenhangend met de beide wereldoorlogen. De wet van
1927 kwam na een ellenlange discussie uiteindelijk
in de jaren na de eerste wereldoorlog tot stand,
mede als reactie op een forse uitbreiding van de activiteiten van de overheid . Direct na de tweede wereldoorlog werd aangedrongen op een herziening
van de wet, hetgeen resulteerde in de instelling van
de commissie-Simons . Deze bracht haar rapport uit
in I960 waarna het nog tot 1976 duurde voordat een
nieuwe comptabliteitswet in het staatsblad verscheen. Tegenwoordig gaat het maatschappelijke
veranderingsproces zo snel, dat wij bijna continu
bezig zijn met de herziening van de comptabele
wetgeving. Zo ligt na vijftien jaar inmiddels al het
vijfde voorstel tot wijziging van de Comptabiliteitswet 1976 bij het parlement.
* De auteur is secretaris-generaal van het Ministerie van Financien. Dit artikel is de uitwerking van een onlangs gehouden inleiding.
1. A. de Swaan, De verzorging in het teken van het kapitaal, Amsterdam, 1989, biz. 12.
2. R.A. Musgrave en P.B. Musgrave, Public finance in
theory and practice, New York, 1984, hoofdstuk 1.
3. R.IJ.M. Kuipers en J.K.T. Postma, De rijksbegroting in
perspectief, Leiden/Antwerpen, 1989.
4. J.K.T. Postma, De positie van de minister van Financien:
van gewoonterecht naar Comptabiliteitswet, in: WJ. van
Braband e.a. (red), Openbare financien in drievoud, Zutphen, 1989, biz. 216-228.
5. Commissie-Simons, Rapport tot voorbereiding van een
herziening van de Comptabiliteitswet, Den Haag, I960.
In de jaren tachtig is er hard gewerkt aan de verbetering van het comptabele bestel, inclusief wetgeving:
administratieve organisatie, waaronder het verplichtingen-kasstelsel, de financiele informatievoorziening, de begrotingspresentatie en de accountantscontrole. Er is sprake van een drastische
verbetering.
Bij de controle wordt daarmee een beweging voltooid die al veel langer geleden is begonnen. Het
gaat om de ontwikkeling waarbij de Rekenkamer is
gaan steunen op de controle-activiteiten van de interne accountantsdiensten bij de ministeries. In de
jaren dertig heeft de Rekenkamer voor het eerst uitdrukkelijk melding gemaakt van het steunen op controle door anderen . Het gaat erom dat nagegaan
wordt of al controle heeft plaats gevonden en zo ja,
of deze goed is opgezet en uitgevoerd. In dat geval
hoeft dan door de Rekenkamer geen eigen controle
meer plaats te vinden. Later heeft, met de komst van
departementale accountantsdiensten over de hele linie, deze werkwijze een vaste vorm gekregen en is
vervolgens in de jaren tachtig gezocht naar een verdere structurering van deze werkwijze.
Ook in de operatic grote efficiency, in het kader
waarvan een inhoudelijke bezinning plaatsvindt op
omvang en functioneren van de rijksdienst, is in het
afgelopen jaar benadrukt dat dubbele controles
moeten worden voorkomen. Wat betreft de controleinstanties die binnen de rijksdienst functioneren (de
accountantsdiensten bij de vakministeries en de Centrale Accountantsdienst bij het Ministerie van Financien) is tot formatieverminderingen besloten . Dit is
gebeurd vanuit de gedachte dat de vruchten van de
operatic comptabel bestel tot minder controle-inspanning kunnen leiden. Voor de Centrale Accountantsdienst zijn de veranderingen vrij fundamenteel.
Deze dienst zal zich in de toekomst tot een beleidsdirectie moeten omvormen. De nadruk moet komen
te liggen op de coordinerende taak binnen het controlebestel, terwijl de toezichthoudende activiteiten
daarop moeten gaan aansluiten. Er zal bij voorbeeld
een antwoord moeten worden gegeven op vragen
die worden opgeroepen door de vormgeving en
controle van interne en externe-verzelfstandigingsoperaties.
De verbetering van het financiele beheer zal niet alleen gevolgen hebben voor de controle-instanties
binnen de rijksdienst. Ik veronderstel dat deze verbetering ook voor de Rekenkamer consequenties
zal hebben. Zo mag men er vanuit gaan dat de Rekenkamer de voor het rechtmatigheidsonderzoek
benodigde controle-capaciteit voortdurend kritisch
beziet.
Nu het comptabele bestel sterk is verbeterd, kan
ook indringender de vraag gesteld worden van de
doelmatigheid van de controle. De laatste jaren zijn
er kritische opmerkingen gemaakt over de gevaren
van een overdreven ‘controlitis’. Een dergelijke overdrijving kan een nadelige invloed hebben op de
flexibiliteit van het overheidshandelen. Zo heeft de
commissie-Deetman enkele kritische noten gekraakt
over de schaduwzijden van de controle-bureaucratie. Aansluitend bij de commissie-Deetman uit ik de
wens dat ook bij de controle zelf de doelmatigheidsvraag voortdurend zal worden gesteld. De doelmatigheid van de controle kan worden vergroot door
op alle niveaus een open en systematische commu-
ESB 5-2-1992
nicatie tussen controleurs onderling en gecontroleerden tot stand te brengen over onderzoeksaanpak en
conclusies. Dat geldt zowel voor het rechtmatigheids- als voor het doelmatigheidsonderzoek.
De Rekenkamer bij voorbeeld staat sterk genoeg om
met volledige handhaving van haar positie als hoogste controle-orgaan van het Rijk een systematische
communicatie tot stand te brengen met de gecontroleerden in de rijksdienst. En dat kan alleen maar bijdragen aan de effectiviteit en doelmatigheid van het
door de Rekenkamer verrichte onderzoek. Zo kan
een dergelijke communicatie een goede terugkoppeling naar het toekomstige beleid en beheer bevorderen. In dit verband kan ook worden gedacht aan
een periodiek overleg tussen de voorzitter van de
kamercommissie voor de rijksuitgaven, de president
van de Rekenkamer en de minister van Financien.
Sturing en beheersing
Voortbouwend op het fundament dat door de operatie comptabel bestel is gelegd moet nu een veel
meer omvattend financieel beleid en beheer binnen
de ministeries worden opgezet. Het onlangs gepubliceerde rapport Verder bouwen aan beheer tracht wegen aan te geven voor een bredere aanpak8. In het
rapport wordt uiteengezet dat geleidelijk een nieuw
besturingsmodel bij het Rijk tot stand komt. Gaandeweg worden nieuwe mechanismen van sturing en
beheersing ofwel ‘planning and control’ ontwikkeld. De kern is dat sturing van dienstonderdelen
sterker gericht wordt op de resultaten, dat wil zeggen op de produkten of diensten die zij voortbrengen. Daarbij past een grotere vrijheid bij de inzet
van de middelen die gemoeid zijn met de apparaatsbudgetten.
Enkele kenmerken van dit besturingsmodel zijn:
meer integraal management, centrale sturing op
hoofdlijnen, afspraken over de produkten en budgettaire randvoorwaarden, systematische verantwoording achteraf aan de dienstleiding en ten slotte
periodieke doorlichting .
In dit kader zijn in het rapport Verder bouwen aan
beheer op een aantal terreinen concrete voorstellen
gedaan. Ten eerste hebben deze betrekking op de
herijking van financiele en personele beheersregels.
Vanuit de optiek van doelmatig beheer valt er veel
voor te zeggen om de begrotingstechnische scheiding tussen personele en materiele uitgaven te laten
verdwijnen, zodat verschuivingen daartussen mogelijk zijn. Wel moet goed de hand worden gehouden
aan het onderscheid tussen apparaatsuitgaven en
programma-uitgaven, om toch een personeelsvolumebeleid te kunnen voeren. Verder zijn er in het
rapport duidelijke aanknopingspunten geboden
voor het minder accentueren van wat wel ‘de fixatie
op de kascijfers’ wordt genoemd. Om de z.g. decem-
6. L.F.J. Dolmans, Naar supervisie en meer aandacht voor
doelmatigheid, in: J.P. Margry e.a. (red.), Zes eeuiven Rekenkamer, Den Haag, biz. 377-430, inzh. biz. 381.
7. Brief van de minister van Financien aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II, 1991/92, 21.471, nr. 15, 17 September 1991.
8. Verder bouwen aan beheer, rapport van de Heroverwegingswerkgroep Differentiatie Beheersregels, Den Haag,
1991.
9. Idem, biz. 22.
‘normale’ dienstonderdelen binnen de rijksdienst.
Te denken valt aan ruimere faciliteiten voor het omgaan met het apparaatsbudget, al dan niet in combi-
gen van het financiele management. Integendeel, de
reorganisaties zijn immers ook gericht op het vergroten van de doelmatigheid. Het (financiele) management moet wel zodanig georganiseerd zijn, dat
ministeries in staat zijn veranderingen in de organisatie gemakkelijk op te vangen. Bovendien moet de
kwaliteit van de budgettaire infrastructuur gehandhaafd blijven bij de organisatieveranderingen.
Verzelfstandiging is een streven dat ook voor financieel beheer, verantwoording en controle consequenties heeft. Bij het begrip verantwoording gaat
het niet alleen om de verantwoording die de minister aan het parlement aflegt. Deze verantwoording
aan het parlement kan de minister immers alleen
waarmaken als er ook vanuit het ministerie naar de
minister toe een adequate verantwoording bestaat.
Van belang is nu dat in situaties waarbij sprake is
van een of andere vorm van verzelfstandiging deze
verantwoordingsplicht naar de minister toe een specifieke vorm krijgt.
Wat de interne verzelfstandiging betreft, waarbij de
ministeriele verantwoordelijkheid in beginsel geheel gehandhaafd blijft, is zoals eerder aangegeven
de figuur van het agentschap gei’ntroduceerd. Daarbij komt meer nadruk te liggen op de verantwoording achteraf.
Ook bij externe verzelfstandiging blijft de plicht om
verantwoording af te leggen aan de overheid bestaan. Deze plicht is stringenter naarmate de verzelfstandigde instellingen in grotere mate worden be-
natie met het hanteren van een stelsel van baten en
kostigd uit overheidsgelden. In dit opzicht is het
lasten en het voeren van een commerciele boekhouding. Daarmee ontstaat de mogelijkheid een beheersregime af te spreken waarbij sprake kan zijn
interessant dat sinds het van kracht worden van de
eerste wijziging van de Comptabiliteitswet 1976 de
controlebevoegdheid van de Rekenkamer zich in
vrijwel alle gevallen is gaan uitstrekken tot zelfstandige bestuursorganen.
Tegelijkertijd is er center bij een zelfstandig bestuursorgaan steeds sprake van een verminderde ministeriele verantwoordelijkheid. In het begin van de
negentiende eeuw heeft de Engelse filosoof Jeremy
Bentham al de beeldspraak gebruikt: “Boards are
screens”. Met andere woorden: in een zelfstandig bestuursorgaan worden degenen die daarin werken afgeschermd van ministeriele en parlementaire invloeden. Nu liggen ministeriele en parlementaire
verantwoordelijkheid in elkaars verlengde. Niet
voor niets zijn deze twee fenomenen in de loop van
de tijd via een sterke wisselwerking als het ware te
zamen ontstaan. Dat roept wel de vraag op in hoeverre een minister aanspreekbaar is voor de kritiek
van de Rekenkamer als in bepaalde gevallen de ministeriele verantwoordelijkheid sterk is beperkt. In
het regeringsstandpunt over functioned bestuur van
September 1990 is beklemtoond dat bij het instellen
van een zelfstandig bestuursorgaan de aspecten van
controle en verantwoording zorgvuldig dienen te
worden vastgelegd. Ook bij de evaluatie van reeds
bestaande instellingen is dit aspect een belangrijk
toetsingspunt.
berkoorts te onderdrukken is het aan te bevelen om
in zekere mate overboekingen tussen opeenvolgende jaren toe te staan. Als verdergaande maatregel
zou het mogelijk gemaakt moeten worden om voor
investeringen te reserveren.
Ten tweede moet worden gestreefd naar een stroomlijning van het begrotingsproces. De gedachte hierbij is, dat een nauwe betrokkenheid van politieke
en ambtelijke instanties bij de beleids- en begrotingsvoorbereiding vooraf en een gedegen verantwoording achteraf, de procedurele last tijdens de uitvoering kunnen verlichten. Concreet kunnen bij de
begrotingsvoorbereiding voor zoveel mogelijk begrotingsartikelen budgetteringsafspraken worden gemaakt. Het aantal begrotingsmutaties tijdens de uitvoering kan daarmee worden teruggedrongen.
Tegelijkertijd komt er dan ruimte beschikbaar om
meer systematisch de doelmatigheid te bevorderen
door een periodieke, kritische doorlichting van be-
leid en begroting.
Voorts is in het rapport de figuur van het agentschap gei’ntroduceerd, gericht op het tot stand brengen van een meer doelmatig beheer. Een hoofdge-
dachte hierbij is het accent te verleggen van een
middelengerichte autorisatie vooraf naar een presta-
tiegerichte verantwoording achteraf. Agentschappen
zouden meer bevoegdheden moeten hebben dan
van maatwerk.
Met het instellen van een agentschap kan tegemoet
worden gekomen aan de wens om de leiding van
een dienstonderdeel meer dan nu verantwoordelijk
te maken voor alle aspecten van de bedrijfsvoering.
Uitgaande van goede afspraken vooraf komt de verantwoording achteraf centraal te staan. Toetsingspunten zijn niet alleen financiele gegevens (uitgaven en
ontvangsten), maar ook kengetallen voor aangewen-
de middelen en behaalde produktie. Bij het toekennen van de status van agentschap aan een speciflek
dienstonderdeel zal aantoonbaar moeten zijn dat er
daardoor een doelmatiger beheer ontstaat.
Reorganisatie van de rijksdienst
Het financiele beheer zal ook de invloed ondergaan
van veranderingen in de organisatie van de rijksdienst. In het kader van de operatic grote efficiency
vindt een kritische doorlichting plaats van het functioneren van de rijksdienst. Een andere factor is de
Europese eenwording. Een derde ontwikkeling die
consequenties heeft voor het overheidsbestuur is de
territoriale decentralisatie.
Door de ‘trek naar Brussel’ aan de ene kant en de trek
naar gemeenten en provincies aan de andere kant zal
de rijksdienst over vier, vijf jaren zeker een ander aanzien hebben. De rijksdienst wordt kleiner. Bovendien
is er een duidelijke wens om te komen tot kleinere
beleidsministeries en het plaatsen van uitvoerende
onderdelen op afstand. Er wordt in dit verband ook
over departementale herindeling gesproken.
Op zichzelf bezien is er geen tegenstelling tussen
het doorvoeren van reorganisaties en de doelstellin-
Verhoudingen met andere bestuurslagen
Wat de territoriale decentralisatie betreft wordt er
ten aanzien van de specifieke uitkeringen wel geklaagd over de z.g. dubbele controle. Om deze te
voorkomen is het zaak dat vanuit het ministerie op
een heldere en werkbare manier duidelijk wordt gemaakt waaraan de gemeenten en provincies gehou-
den zijn bij de besteding van specifieke uitkeringen.
Dat is dus vooral een kwestie van regelgeving. Direct daaraan verbonden zullen afspraken gemaakt
moeten worden over de verantwoording die de gemeenten afleggen, welke informatie de ministeries
van de gemeenten verwachten, en hoe ver de con-
De top van Maastricht heeft aan de Europese Rekenkamer de status van ‘Installing van de Gemeenschap’ toegekend. Hierdoor is de controlepositie
van de Europese Rekenkamer versterkt.
trole door de gemeentelijke accountant gaat. Dat
laatste is een kwestie van controleprotocollen.
De departementale accountantsdienst kan op verzoek van de uitvoerende (beleids)afdeling, dan wel
Zowel de externe rol van de overheid als het interne functioneren van de overheid zijn op het moment volop onderwerp van discussie. Dat is een
goede zaak. In het verleden heeft de overheid een
op eigen initiatief in het kader van de algemene con-
zekere logheid gekregen die economische en be-
troletaak, overgaan tot het houden van zogenaamde
stuurlijke nadelen heeft. Waar het nu om gaat is om
deze logheid kwijt te raken, maar wel tegelijkertijd
de essentiele activiteiten van de overheid overeind
‘reviews’.
Bij de controle van specifieke uitkeringen is enige
stroomlijning en afstemming van werkzaamheden
gewenst. Zo is het voor gemeenten van belang dat
de controles ten behoeve van verschillende specifieke uitkeringen in een controlegang kunnen worden
meegenomen. Tegen deze achtergrond heeft het kabinet in 1989 als uitgangspunt geformuleerd dat de
rijksoverheid bij de verantwoording door gemeen-
ten van de besteding van specifieke uitkeringen in
Conclusie
te houden.
Herbezinning op de rol van de overheid is daartoe
onmisbaar. Ook het financiele management kan een
bijdrage leveren. Hoewel in de afgelopen jaren op
dit laatste terrein veel werk is verzet, is een verdere
verbetering van het financiele management nodig.
J.K.T. Postma
beginsel gebruik zal gaan maken van de gemeentelijke verantwoordingsstukken en de daarop afgegeven accountantsverklaring. Dit wordt het principe
van de enkelvoudige controle (single audit) genoemd. Hierbij is ook de positie van de departementale accountantsdiensten ten opzichte van de controlerende werkzaamheden van de gemeentelijke of
provinciale accountants met betrekking tot het houden van reviews aan de orde10. Hoewel met dit uitgangspunt het kader is geschapen voor een doelmatige controle zal in de praktijk nog het nodige werk
moeten worden verricht.
Niet alleen op nationaal niveau en in de relatie met
gemeenten en provincies treden veranderingen op
die consequenties hebben voor de verantwoording
en controle, hetzelfde geldt voor het Europese niveau. De Europese Rekenkamer onderzoekt de
rechtmatigheid van communautaire ontvangsten en
uitgaven, en gaat tevens na of een goed financieel
beheer wordt gevoerd. Controles kunnen ter plaatse
bij de gemeenschapsinstellingen, maar ook bij natio-
nale instellingen, worden uitgevoerd. Controles bij
nationale instellingen kunnen in samenwerking met
de nationale rekenkamers plaatsvinden. Daarnaast
dragen de lidstaten zelf verantwoordelijkheid voor
controle op uitgaven die door de Europese Commissie aan nationale instanties zijn gedelegeerd. Met andere woorden, er is in alle gevallen voorzien in een
vorm van externe controle, maar het is niet altijd
duidelijk waar de primaire verantwoordelijkheid
voor het uitvoeren van die controle ligt.
De Europese Rekenkamer zelf pleit ervoor het subsi-
diariteitsbeginsel ook op de externe controle van de
gemeenschapsgelden van toepassing te laten zijn11.
Dit houdt in dat controles die niet expliciet aan de
Europese Rekenkamer zijn opgedragen zoveel mogelijk door nationale controle-instellingen worden
verricht. De Europese Rekenkamer kan dan gebruik
maken van deze controleresultaten. Om dit te bewerkstelligen zal uiteraard eerst gewerkt moeten
worden aan harmonisatie van de controlemethodie-
ken van de diverse nationale controle-instanties.
Mede op initiatief van de Nederlandse Rekenkamer
is daar enkele jaren geleden een begin mee gemaakt.
ESB 5-2-1992
10. Brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II, 1989/90, 21.300
VII nr. 5, 6 november 1989.
11. Lezing van A.J. Middelhoek, lid van de Europese Rekenkamer, gehouden op een conference van de Federation
des Experts Comptables Europeens te Lissabon, op 25 oktober 1991.